陳裕燊

引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，重心在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)村居民的生活水平和文化水平得到顯著提高，鄉(xiāng)村文明顯著提升，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。但是，一直以來(lái)國(guó)家財(cái)政因資金有限而有心無(wú)力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺少資金的支持，發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。在此背景下，農(nóng)村金融能夠?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入發(fā)展資金，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過慢的問題。由于我國(guó)農(nóng)村金融體系起步較晚，沒有統(tǒng)一的農(nóng)村金融法律體系，不利于我國(guó)農(nóng)村金融體系的發(fā)展。鑒于此，本文旨在探索如何完善我國(guó)的農(nóng)村金融法律體系，保障農(nóng)村金融的健康發(fā)展，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村金融的關(guān)系及現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村金融的關(guān)系

2021年2月25日，在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。此次大會(huì)既是我國(guó)全面脫貧的勝利，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入全面實(shí)施階段的開始。同年4月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，更是將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提高至國(guó)家法律層面。事實(shí)上，黨和國(guó)家一直以來(lái)都十分重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過財(cái)政撥款為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入發(fā)展資金。但是國(guó)家財(cái)政注入的資金有限，無(wú)法完全滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也無(wú)法滿足具體農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的資金需求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，其中一個(gè)重點(diǎn)在于如何使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系快速發(fā)展，逐步跟上城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步提高農(nóng)村群體的收入和生活水平，而這一切都需要資金的支持。因此，拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的資金來(lái)源是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺的重要措施。

鄉(xiāng)村振興依托于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融能刺激國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同樣也能在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施中發(fā)揮重大的支撐作用。一方面，農(nóng)村金融能夠通過金融貸款增加農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的資金，大幅提高生產(chǎn)條件，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，從而提高生產(chǎn)效率，增加產(chǎn)業(yè)收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模的發(fā)展和擴(kuò)大，在政策的指引下，反過來(lái)可以增加農(nóng)村金融的需求供給，填補(bǔ)金融體系在農(nóng)村區(qū)域的空白，使金融體系得到進(jìn)一步的完善和擴(kuò)大。農(nóng)村金融的引進(jìn)和發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要舉措。

（二）BX縣的農(nóng)村金融現(xiàn)狀

廣西BX縣是一個(gè)總?cè)丝?00多萬(wàn)的人口大縣，全縣共有28個(gè)鎮(zhèn)、317個(gè)行政村。該縣為農(nóng)業(yè)大縣，以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，大量種植水稻、甘蔗和玉米，養(yǎng)殖生豬并調(diào)出縣外。農(nóng)村金融在BX縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至關(guān)重要。

第一，通過金融政策傾斜，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化[1]。BX縣根據(jù)全縣農(nóng)業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，選出優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過政策傾斜為其注入資金，吸收散戶整合成為大型農(nóng)業(yè)企業(yè)，不斷擴(kuò)大其生產(chǎn)規(guī)模，形成該產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)展。比如，BX縣桂源農(nóng)牧有限公司原本只是一個(gè)獨(dú)行的“羊倌”養(yǎng)殖個(gè)體戶，2017年被認(rèn)定為特色扶貧產(chǎn)業(yè)之一，在政府政策的支持下獲得農(nóng)村信貸的資金注入，現(xiàn)如今已經(jīng)成為集種羊培育、牧草種植、飼料加工、肉羊加工及冷凍、生羊銷售為一體的大型養(yǎng)殖基地，帶領(lǐng)全縣19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、29個(gè)行政村參與黑山羊養(yǎng)殖行業(yè)，帶動(dòng)550戶貧困戶年增收2萬(wàn)元以上，近2000人脫貧。

第二，通過貧困戶的小額信貸將資金注入合作社，通過合作經(jīng)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、村民富裕的雙贏。BX縣富山水果種植專業(yè)合作社在政策的指導(dǎo)下，吸納1636戶貧困戶的小額信貸資金，每戶平均投入5萬(wàn)元，年分紅達(dá)到4000多元，每年創(chuàng)造就業(yè)超過5萬(wàn)人次。

第三，通過政府信用評(píng)級(jí)，農(nóng)民獲得了農(nóng)村小額信貸資格。在原先的商業(yè)金融貸款體系中，農(nóng)民因沒有固定的抵押物，再加上農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，貸款收益低，許多缺少資金支持的農(nóng)民無(wú)法獲得貸款資格，無(wú)法參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。政府通過深入基層調(diào)查，詳細(xì)摸查農(nóng)村群體的實(shí)際情況，針對(duì)不同情況的家庭條件做出不同的信用評(píng)級(jí)，村民可以憑借自身的信用評(píng)級(jí)，無(wú)需抵押物而獲得政策上的金融貸款幫扶。截至2020年12月31日，BX縣扶貧小額信貸合計(jì)2149680.08元。從總體上看，BX縣的農(nóng)村金融已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，但是仍然存在不少的法律問題。而農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速作用也是顯而易見的，現(xiàn)存的法律問題需要得到盡快解決，只有完善的農(nóng)村金融法律體系，才能保障農(nóng)村金融在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮出巨大的作用。

二、BX縣鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村金融體系存在的法律問題

（一）鄉(xiāng)村群體對(duì)金融缺乏法治思維

BX縣常住人口139萬(wàn)，但是每年外出務(wù)工人口超過80萬(wàn)，這批外出務(wù)工群體大多為18—45周歲的主要?jiǎng)趧?dòng)群體，剩余留守家鄉(xiāng)的貧困群體多為年紀(jì)偏大且不具備較高的文化水平，無(wú)法理解金融貸款的性質(zhì)。而過去的扶貧款項(xiàng)覆蓋面較廣，宣傳深入人心，導(dǎo)致留守的貧困群體將此二者混為一體，錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)村政策金融貸款與原先的扶貧款項(xiàng)一樣，是國(guó)家政府的無(wú)償補(bǔ)助、不需要個(gè)人償還。此外，由于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，金融覆蓋面不廣，大多數(shù)鄉(xiāng)村居民沒有接觸過金融貸款，并不清楚金融違約的后果與責(zé)任，導(dǎo)致居民的金融信用意識(shí)較為薄弱。另外，由于外出務(wù)工人口數(shù)量龐大，人口流動(dòng)性較大，追還貸款成本較高，金融機(jī)構(gòu)工作人員不足，不能及時(shí)進(jìn)行追債，導(dǎo)致金融違約現(xiàn)象一直居高不下。

（二）農(nóng)村金融貸款缺乏相應(yīng)的規(guī)制制度

BX縣的鄉(xiāng)村振興金融是在原先的精準(zhǔn)扶貧小額信貸的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，是一種典型的政策性金融。原精準(zhǔn)扶貧小額貸款的對(duì)象主要是已經(jīng)完成建檔立卡的貧困戶，這類貸款資金必須?？顚Ｓ茫瑖?yán)格按照精準(zhǔn)扶貧政策的規(guī)定使用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，原本就不夠詳盡的精準(zhǔn)扶貧小額信貸規(guī)制制度無(wú)法保障鄉(xiāng)村振興金融的健康發(fā)展。根據(jù)政策的規(guī)定，鄉(xiāng)村個(gè)體戶結(jié)合自身的發(fā)展前景和發(fā)展意愿，可以將還款期限定為一至三年，如果在還款期限內(nèi)出現(xiàn)不利于鄉(xiāng)村個(gè)體戶的突發(fā)狀況，導(dǎo)致個(gè)體戶無(wú)法獲取預(yù)期的收益，該個(gè)體戶在還款期限到來(lái)時(shí)無(wú)法償還貸款，就造成貸款機(jī)構(gòu)的壞賬。這種情況，在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的個(gè)體戶中并不少見。在原精準(zhǔn)扶貧背景下，這類政策性貸款申請(qǐng)的資格審查是較為硬性的審查，比如審查申請(qǐng)人是否為貧困戶，是否已經(jīng)建檔立卡，并沒有審查其是否具有還款能力[2]。在鄉(xiāng)村振興背景下，為了保障農(nóng)村金融的健康發(fā)展，保證每筆貸款都確實(shí)助力鄉(xiāng)村振興，需要對(duì)鄉(xiāng)村金融放貸建立一套全程的規(guī)制制度。同樣的貸款申請(qǐng)，除了關(guān)注審查貸款主體的還款能力以外，還要保證該款項(xiàng)沒有被用于個(gè)人消費(fèi)，而是用于個(gè)體戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）農(nóng)村金融體系缺乏完善的法律制度

從總體上看，我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并不算厚實(shí)。相應(yīng)地，農(nóng)村金融的發(fā)展速度也較為緩慢。無(wú)論是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村金融都在政策指導(dǎo)下發(fā)展，其中伴隨著政府各部門和各種農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的直接或間接的管理和執(zhí)行。在此過程中，有政府各個(gè)部門的法規(guī)、規(guī)章和政策，各種農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理性文件以及內(nèi)部章程在適用。而這些文件多數(shù)只是提出一些指導(dǎo)性的原則，僅在大方向上作出概括性的規(guī)定和陳述，缺乏具體的、可行的操作步驟，執(zhí)行力不強(qiáng)[3]。同時(shí)，這些文件也缺乏對(duì)應(yīng)的懲罰措施，無(wú)法對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)的干預(yù)糾正，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村金融無(wú)法達(dá)成預(yù)期的效果。

從縱向上看，涉及農(nóng)村金融的法律條款多為金融規(guī)章，在我國(guó)主要有《商業(yè)銀行法》《農(nóng)業(yè)法》等。比如，《商業(yè)銀行法》第13條，規(guī)定了農(nóng)村可以設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行，且最低注冊(cè)資本為5000萬(wàn)元?！掇r(nóng)業(yè)法》第86條提出國(guó)家鼓勵(lì)和扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些金融規(guī)章散見于各部金融法律法規(guī)中，并沒有針對(duì)性、系統(tǒng)性地對(duì)農(nóng)村金融作出較為全面、詳細(xì)的規(guī)定，更加沒有具體規(guī)定如何執(zhí)行?？梢哉f，我們國(guó)家目前沒有專門規(guī)范農(nóng)村金融的法律法規(guī)。而現(xiàn)實(shí)情況是，盡管我們國(guó)家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)弱，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體體量絕對(duì)不小。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要性和關(guān)注度明顯提高。因此，制定較高層次的農(nóng)村金融法律規(guī)范是保障農(nóng)村金融體系健康發(fā)展的前提。

從橫向上看，我們國(guó)家的農(nóng)村金融形式比較豐富，主要有商業(yè)性、合作性、政策性和民間性等類別，但是有一部分農(nóng)村金融形式處于空白狀態(tài)。比如，民間性金融在農(nóng)村金融中客觀存在，具有其他金融形式不具有的優(yōu)點(diǎn)，卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)范其發(fā)展。民間性金融能夠解決相當(dāng)一部分村民主體無(wú)抵押物貸款的難題，再加上民間性金融雙方都為私權(quán)利主體，二者地位較為平等，具有交易信息比較公開、透明和對(duì)稱，貸款發(fā)放快，手續(xù)較簡(jiǎn)便等優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)村金融體系中長(zhǎng)期存在并受到村民主體的普遍認(rèn)可。如今，為了讓諸多農(nóng)村金融形式在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中充分發(fā)揮積極的作用，應(yīng)當(dāng)制定有針對(duì)性的法律法規(guī)規(guī)范其發(fā)展。

三、解決BX縣農(nóng)村金融法律問題的路徑

（一）培養(yǎng)金融法治思維

農(nóng)村居民群體作為農(nóng)村金融的主要受眾，提高農(nóng)村居民群體的法治思維可以有效減少違約現(xiàn)象的發(fā)生，保障農(nóng)村金融的健康發(fā)展。第一，定期開展金融法治知識(shí)宣講活動(dòng)。著重宣傳金融貸款有別于原先的扶貧款項(xiàng)，幫助村民深刻認(rèn)識(shí)到二者的不同。還要宣傳金融違約有哪些責(zé)任和不利后果，以及金融違約對(duì)個(gè)人生活的影響。第二，充分利用新媒體的社交功能。定期拍攝關(guān)于金融法治知識(shí)的小視頻投放到當(dāng)?shù)氐男旅襟w平臺(tái)上，使大部分村民能夠主動(dòng)或被動(dòng)地接受金融普法的宣傳影響，潛移默化地提高村民的金融法治思維。第三，金融法治宣講要深入到農(nóng)村群體內(nèi)部。通過在宣傳標(biāo)語(yǔ)、宣傳橫幅中加入當(dāng)?shù)氐姆窖院驼Z(yǔ)言習(xí)慣，使得村民更容易、更直觀地了解相關(guān)金融知識(shí)，保證金融知識(shí)宣傳活動(dòng)真正地影響到農(nóng)村群眾。第四，借助當(dāng)?shù)貙W(xué)校的影響力。可以考慮與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校合作舉辦金融法治知識(shí)宣傳活動(dòng)，通過學(xué)生與家長(zhǎng)的聯(lián)系，從另一個(gè)途徑提高村民的金融法治思維。

（二）建立完善的農(nóng)村金融規(guī)制制度

第一，制定可執(zhí)行的鄉(xiāng)村振興金融貸款程序和標(biāo)準(zhǔn)，這些程序和標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)貸款主體、審核、風(fēng)險(xiǎn)和違反規(guī)定的懲罰等問題。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興貸款的主體是鄉(xiāng)村群體，包括農(nóng)民個(gè)體戶、農(nóng)村小作坊主等有助于鄉(xiāng)村振興的主體。對(duì)于原先由政府招商引資進(jìn)來(lái)的扶貧產(chǎn)業(yè)，要根據(jù)具體問題具體分析，能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，應(yīng)該給予一定的政策傾斜。此外，要制定詳細(xì)的審核標(biāo)準(zhǔn)，包括審核貸款主體是否適格、貸款主體有無(wú)違約風(fēng)險(xiǎn)、村民拿到貸款后能否用于自身或者鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等事項(xiàng)。除了以上問題，還應(yīng)針對(duì)不同的違規(guī)行為明確適當(dāng)?shù)倪`規(guī)責(zé)任，比如針對(duì)逾期還款予以罰金或降低信用評(píng)級(jí)等。

第二，建立鄉(xiāng)村振興金融貸款監(jiān)管機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)村振興金融貸款并非單一性金融形式，其在運(yùn)行過程中必然涉及眾多不同性質(zhì)的部門和主體，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管具有現(xiàn)實(shí)困難。正因如此，在監(jiān)管過程中需要明確監(jiān)管主體的職責(zé)和分工，還要注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他部門之間的協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)職責(zé)沖突或相互推諉的現(xiàn)象，造成監(jiān)管受阻或監(jiān)管行為流于表面的結(jié)果。筆者認(rèn)為，可以政府和鄉(xiāng)村自治組織為主體，國(guó)有銀行和村鎮(zhèn)銀行為主力，并適當(dāng)吸納一些信貸公司。這種結(jié)構(gòu)的好處在于方便整合區(qū)域內(nèi)的金融資源，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼衽d戰(zhàn)略方向進(jìn)行二次調(diào)配，確保金融資源的流向精準(zhǔn)可控[4]。此外，還可以以此為切入點(diǎn)，將原本不在銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍內(nèi)的民間信貸公司納入監(jiān)管體系，通過制定機(jī)構(gòu)程序規(guī)章規(guī)制民間信貸公司的違規(guī)行為。

第三，全程而有效地監(jiān)督金融貸款?；卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特殊性，鄉(xiāng)村振興金融貸款不同于一般的商業(yè)貸款。作為國(guó)家政策性金融的一種，理所應(yīng)當(dāng)要?？顚Ｓ?。筆者認(rèn)為，可由鄉(xiāng)村振興金融貸款監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，定期調(diào)查、跟蹤?quán)l(xiāng)村振興金融貸款的資金流向，確保鄉(xiāng)村振興金融貸款資金用于貸款主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而不是用于自身生活消費(fèi)等，更能防止各種相關(guān)機(jī)構(gòu)人員的“上下其手”，減少貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)，為了保證貸款主體的獨(dú)立性，筆者建議制定監(jiān)督資金制度時(shí)，盡量以列舉的不作為義務(wù)性規(guī)定為主。比如，禁止鄉(xiāng)村振興金融貸款資金用于生活?yuàn)蕵废M(fèi)。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于既可以保證鄉(xiāng)村振興金融貸款?？顚Ｓ?，又可以維護(hù)貸款主體的自主性，不損害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的積極性。

（三）健全統(tǒng)一的農(nóng)村金融法律制度

2021年，我們國(guó)家實(shí)現(xiàn)了全面脫貧并轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施階段，農(nóng)村金融居功至偉。第一，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村金融的實(shí)際情況，盡可能完善農(nóng)村金融法律體系，對(duì)于可預(yù)見的或者現(xiàn)有的問題進(jìn)行法律規(guī)制，針對(duì)與如今農(nóng)村金融體系發(fā)展不適應(yīng)的規(guī)章制度和政策文件，要及時(shí)開展“立改廢”等工作，并且要在日后發(fā)展中，針對(duì)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化和調(diào)整[5]。第二，明確監(jiān)管體系和責(zé)任。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村金融是一個(gè)復(fù)雜的體系，各方主體都在其中發(fā)揮重要的作用，這也是農(nóng)村金融監(jiān)管的重難點(diǎn)。為了解決“九龍治水”、權(quán)責(zé)不清和“踢皮球”等問題，迫切需要在法律層面上保證監(jiān)管主體的獨(dú)立性和權(quán)威性，明確監(jiān)管主體的性質(zhì)、職責(zé)、責(zé)任等。將法律責(zé)任明確到具體部門和個(gè)人，防止出現(xiàn)相互推諉責(zé)任等狀況，真正做到有權(quán)必有責(zé)。第三，設(shè)定糾紛調(diào)解機(jī)制。農(nóng)村金融的薄弱性和多方參與等特征注定了其在發(fā)展過程中會(huì)產(chǎn)生不少的糾紛和矛盾，成立糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)并設(shè)定調(diào)解程序，能夠有效地減少農(nóng)村金融發(fā)展過程中各方主體之間的矛盾，使各主體之間的配合更加協(xié)調(diào)，保障農(nóng)村金融體系的健康發(fā)展。