陳立毅，龐慶龍

由于未成年人監(jiān)護(hù)失當(dāng)而導(dǎo)致未成年人合法權(quán)益嚴(yán)重受損的案例高發(fā)，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。除了侵害未成年人合法權(quán)益之外，監(jiān)護(hù)人缺失監(jiān)護(hù)或者監(jiān)護(hù)失當(dāng)也是導(dǎo)致未成年人遭受外界不良因素影響、走上違法犯罪道路的重要誘因。2014年12 月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《處理意見》），明確了相關(guān)職能部門對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)督職責(zé)，并規(guī)定在七種具體情形下職能部門可以剝奪未成年人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，凸顯了政府干預(yù)家庭監(jiān)護(hù)領(lǐng)域事務(wù)的明確態(tài)度，也體現(xiàn)了政府公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)制度的“公法化”趨勢(shì)。2021 年 1 月 1 日，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）正式生效施行，對(duì)我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的設(shè)置較《民法通則》有較大進(jìn)步，彌補(bǔ)了以往《民法通則》及一些司法解釋關(guān)于“監(jiān)護(hù)制度”規(guī)定與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不相符的缺陷。本文將以西部G 省檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)未成年人檢察工作的監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題為樣本，從未成年人合法權(quán)益保障角度出發(fā)，對(duì)涉罪未成年人的監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行實(shí)證研究與分析，對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷和轉(zhuǎn)移制度進(jìn)行探討和反思，并提出完善和健全我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)想和建議。

一、我國(guó)現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度分析

為保護(hù)未成年人合法權(quán)益，我國(guó)建立了以父母或近親屬監(jiān)護(hù)為主、以組織和機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)為輔的監(jiān)護(hù)制度，主要體現(xiàn)在《民法典》第二章（自然人）第27條至第39 條、第六章（民事法律行為）第144 條至第145 條，以及《民通意見》中“關(guān)于監(jiān)護(hù)問(wèn)題”的規(guī)定。此外《婚姻法》《未成年人保護(hù)法》《收養(yǎng)法》等也對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)制度作了相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定與制度都為未成年人的監(jiān)護(hù)問(wèn)題提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障，包括未成年人監(jiān)護(hù)的類型、監(jiān)護(hù)人的資格、監(jiān)護(hù)人的職責(zé)等多方面內(nèi)容。但總體而言，這些法律規(guī)定較籠統(tǒng)，監(jiān)護(hù)種類過(guò)于簡(jiǎn)單，可操作性不強(qiáng)，且缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，尤其是對(duì)于如何保障監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的充分履行、對(duì)監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)奶幜P尚無(wú)明確規(guī)定[1]，有待進(jìn)一步完善。

二、監(jiān)護(hù)制度“公法化”的理論依據(jù)

（一）“公法化”監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展

由家庭主義至個(gè)人主義，再到國(guó)家主義，是西方主要法治國(guó)家未成年人監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展歷程[2-3]。未成年人監(jiān)護(hù)制度的“公法化”是指為切實(shí)保護(hù)未成年人的利益，將家庭內(nèi)部監(jiān)護(hù)關(guān)系納入國(guó)家公法領(lǐng)域，強(qiáng)化國(guó)家保障和公益監(jiān)護(hù)，在監(jiān)護(hù)缺失的情況下同時(shí)注重私力救濟(jì)和公力干預(yù)的立法理念[4]。在傳統(tǒng)的家庭主義監(jiān)護(hù)模式中，未成年子女處于父母對(duì)其權(quán)利義務(wù)的完全控制下，此模式系封閉、專屬狀態(tài)。父母對(duì)未成年人子女的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利享有絕對(duì)的監(jiān)護(hù)權(quán)，不受公權(quán)力、私權(quán)利干預(yù)的同時(shí)，也不能轉(zhuǎn)移，帶有較強(qiáng)的專權(quán)自治性和“家本位”思想色彩。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，未成年人監(jiān)護(hù)制度逐漸走進(jìn)國(guó)家主義模式，即以國(guó)家主義的“公權(quán)力”構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)形態(tài)，以突破“家庭主義監(jiān)護(hù)模式”的封閉和專屬特征。國(guó)家主義模式下，父母與子女之間的身份關(guān)系被納入國(guó)家法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范圍，立法者認(rèn)為父母與子女之間不僅是身份上的倫理關(guān)系，也是國(guó)家公權(quán)力規(guī)制諸多社會(huì)秩序的一種法律關(guān)系。如此一來(lái)，公權(quán)力介入家庭管理，便使父母的監(jiān)護(hù)行為受制于國(guó)家公權(quán)力的指導(dǎo)和監(jiān)督。自此，父母對(duì)未成年子女不再享有絕對(duì)化的監(jiān)護(hù)權(quán)，當(dāng)作為私權(quán)的父母監(jiān)護(hù)權(quán)損害了未成年人的合法權(quán)益時(shí)，國(guó)家有“權(quán)”撤銷父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，并指定具有監(jiān)護(hù)能力的個(gè)人或組織代為行使，以避免未成年人權(quán)益再受侵害。未成年人監(jiān)護(hù)制度的“公法化”是完善我國(guó)社會(huì)治理體系的未來(lái)路徑，也是世界各國(guó)之必然趨勢(shì)，因?yàn)楣珯?quán)力的正確行使可以良性干預(yù)家庭監(jiān)護(hù)關(guān)系，改變傳統(tǒng)家庭監(jiān)護(hù)關(guān)系中的“專制”局面，促使父母更加適當(dāng)、自覺地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者必要時(shí)指替他人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，讓未成年人獲得更加健康的成長(zhǎng)環(huán)境。目前在域外未成年人監(jiān)護(hù)制度立法實(shí)踐中，多個(gè)國(guó)家將國(guó)家主義作為立法理論基礎(chǔ)，這既體現(xiàn)了國(guó)家主義在未成年人保護(hù)性立法中的逐步確立，也促使未成年人監(jiān)護(hù)制度朝“公法化”方向發(fā)展。為順應(yīng)這一立法趨勢(shì)，我國(guó)《未成年人保護(hù)法》在總則部分規(guī)定了國(guó)家主義監(jiān)護(hù)理念的原則：即“國(guó)家保障未成年人的合法權(quán)益不受侵害”“中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作”等條文。

（二）兒童利益最大化原則

我國(guó)在立法層面確立了“未成年人優(yōu)先原則”，體現(xiàn)了現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度之國(guó)家主義監(jiān)護(hù)的理念，但并未提及“兒童利益最大化原則”。“未成年人優(yōu)先原則”是指在成年人和未成年人利益相沖突時(shí)，未成年人利益先于成年人受到“公權(quán)力”保護(hù)。但“兒童利益最大化原則”則將未成年人視為獨(dú)立權(quán)利主體，其不僅要求保護(hù)未成年人合法權(quán)益，而且還必須使最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)未成年人的權(quán)利和利益。相較于“未成年人優(yōu)先原則”，“兒童利益最大化原則”進(jìn)一步擴(kuò)大延伸了未成年人權(quán)益保護(hù)的立體維度。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，“未成年人優(yōu)先原則”已不能全面、充分保護(hù)未成年人合法權(quán)益，亟待適用“兒童利益最大化原則”來(lái)補(bǔ)充和完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度，如監(jiān)護(hù)權(quán)變更和撤銷等制度。這不僅能有效制約監(jiān)護(hù)人的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，還能加快和落實(shí)未成年人權(quán)益保護(hù)多維度體系的建設(shè)與完善，以滿足我國(guó)精神文明建設(shè)和國(guó)際人權(quán)公約的要求[5]。

三、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題現(xiàn)狀

父母監(jiān)護(hù)不當(dāng)不僅直接損害未成年人的合法權(quán)益，也是導(dǎo)致其違法犯罪的重要誘因[6]。無(wú)論未成年人違法犯罪的原因有多復(fù)雜，家庭監(jiān)護(hù)不當(dāng)必是其中最根本、最重要的因素之一[7]。

本文對(duì)西部G 省N 市檢察機(jī)關(guān)2015—2017 年受理的未成年人犯罪案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)：83.6%的未成年犯來(lái)源于原生家庭，16.4%來(lái)源于離異或重組家庭；戶籍在本地未成年犯占31.9%，戶籍非本地占69.1%；64.7%的未成年犯無(wú)業(yè)，30.2%就讀于職技?；蚱胀ㄖ袑W(xué)。這些未成年犯在家庭監(jiān)護(hù)方面具有如下特征：

（一）監(jiān)護(hù)缺失

在83.6%來(lái)源于原生家庭的未成年犯中，有50.5%的未成年人父母為了生計(jì)長(zhǎng)期外出打工，不得不把未成年子女留在家中交由祖輩照看。但祖輩們往往年事已高，且文化水平較低，僅能保障未成年人的物質(zhì)生活卻難以滿足其精神或心理需求。檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)，涉罪未成年人中，約62%的父母不知道其日常行蹤，甚至是在收到司法機(jī)關(guān)的相關(guān)文書后才知道其去向，這就導(dǎo)致許多涉罪未成年人在被司法機(jī)關(guān)查處之前一直處于失管失控狀態(tài)。本次研究顯示，92.4%的涉罪未成年人在被抓捕之前當(dāng)過(guò)臨時(shí)工，但大部分時(shí)間處于無(wú)業(yè)狀態(tài)，經(jīng)常留宿網(wǎng)吧、KTV 或洗浴中心等地，后因無(wú)一技之長(zhǎng)，受人誘騙而走上違法犯罪的道路。僅7.6%的涉罪未成年人自述其有相對(duì)穩(wěn)定的工作，但因其身心還未完全成熟，又缺乏父母引導(dǎo)，故自我行為管控和情緒管理能力偏低，易發(fā)生激情或報(bào)復(fù)性犯罪。

此外，隨著我國(guó)離婚率的不斷上升，單親家庭也越來(lái)越多。在N 市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，約20%的涉罪未成年人來(lái)自離異家庭。家庭結(jié)構(gòu)的缺損一方面減少了父母對(duì)未成年人子女的監(jiān)護(hù)，另一方面也減少了父母與子女之間的聯(lián)系，父母與子女之間存在情感和心理隔閡。這在本質(zhì)上也是一種家庭監(jiān)護(hù)的缺失，讓未成年人處于無(wú)人關(guān)心、無(wú)人看管的狀態(tài)。

（二）監(jiān)護(hù)不當(dāng)

通過(guò)社會(huì)調(diào)查和心理測(cè)試，檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)父母監(jiān)護(hù)方式不當(dāng)是導(dǎo)致未成年人涉罪的另一個(gè)重要誘因。調(diào)查顯示，有38.9%的涉罪未成年人在犯罪前曾有過(guò)不良行為或嚴(yán)重不良行為，且未得到任何矯正治療。這些父母大多對(duì)其未成年子女較為溺愛，對(duì)未成年子女早期的不良行為不僅不予糾偏，反而以“年幼不懂事”為由為子女開脫，甚至縱容子女的不良行為，以致其惡習(xí)不改、行為偏差越來(lái)越嚴(yán)重。調(diào)查顯示，90.6%的涉罪未成年人父母承認(rèn)自己“過(guò)分溺愛”或“放任自流”是導(dǎo)致子女出現(xiàn)不良行為或嚴(yán)重不良行為直至走上犯罪道路的主要原因。

（三）監(jiān)護(hù)失職

有20.2%的涉罪未成年人認(rèn)為父母在對(duì)自己的監(jiān)護(hù)方面是失職的，他們認(rèn)為自己之所以有不良行為或者走上違法犯罪道路是受到了不良家庭環(huán)境的影響。在社會(huì)調(diào)查中檢察機(jī)關(guān)了解到，有的父母自身文化程度較低，素質(zhì)較差，整日沉迷于牌局賭桌，只顧自己吃喝玩樂(lè)，極少關(guān)心子女；有的父母離異后雙方均不愿意承擔(dān)對(duì)未成年子女的教養(yǎng)職責(zé)，以各種理由將未成年子女推脫給其他親戚朋友甚至保姆、學(xué)?；蜥t(yī)療機(jī)構(gòu)，對(duì)未成年子女不聞不問(wèn)。盡管這些父母尚未構(gòu)成法律意義上的遺棄，但這種有名無(wú)實(shí)的監(jiān)護(hù)實(shí)情的確使未成年子女處于可能遭受各種權(quán)益侵害的危險(xiǎn)之中。

（四）監(jiān)護(hù)不能

父母監(jiān)護(hù)不能是指有些父母因身患重大疾病或因吸毒、犯罪等原因被羈押而失去部分或全部監(jiān)護(hù)能力的現(xiàn)象。這種因客觀事實(shí)導(dǎo)致的父母監(jiān)護(hù)不能本可以由社會(huì)福利支持加以補(bǔ)充，但遺憾的是，我國(guó)社會(huì)福利支持體系不夠完善，無(wú)法滿足被羈押人員未成年子女的監(jiān)護(hù)需求，以致這些未成年子女陷入監(jiān)護(hù)失管的困局，甚至滑向犯罪的深淵。

四、未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”的探索與實(shí)踐

鑒于涉罪未成年人家庭監(jiān)護(hù)存在諸多問(wèn)題，為有效維護(hù)未成年人合法權(quán)益，并促使其行為矯治取得成效，未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”理念得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。部分司法機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中進(jìn)行了未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”的模式探索，并在實(shí)踐中總結(jié)了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。本次課題組在調(diào)研G 省檢察機(jī)關(guān)未檢部門的司法工作后，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)了其在涉案未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”方面的多項(xiàng)探索與實(shí)踐，并將其經(jīng)驗(yàn)歸納總結(jié)如下。

（一）社會(huì)觀護(hù)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，城市化和人口流動(dòng)性持續(xù)增大，城市外來(lái)未成年人犯罪比例逐年上升，大部分外來(lái)涉罪未成年人不具備有效的監(jiān)護(hù)條件，大部份城市本地涉罪未成年人也處于無(wú)監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)缺失的境地。如果對(duì)這些未成年人一律采取羈押措施，不僅不符合法律的規(guī)定，也有悖于未成年檢察部門（以下簡(jiǎn)稱“未檢部門”）教育、感化、挽救的工作方針，不利于涉罪未成年人的矯治和犯罪預(yù)防工作。為解決這一問(wèn)題，G 省檢察機(jī)關(guān)未檢部門實(shí)施了涉罪未成年人社會(huì)觀護(hù)制度，將涉罪但確無(wú)羈押必要性的未成年人，安排至社會(huì)觀護(hù)組織進(jìn)行專門的幫教、矯治、考察，保證訴訟順利進(jìn)行，降低未成年人再犯幾率。社會(huì)觀護(hù)的基本目的是為涉罪未成年人提供監(jiān)護(hù)條件，擴(kuò)大非羈押強(qiáng)制措施的使用，以減少羈押對(duì)涉罪未成年人帶來(lái)的“交叉感染”。這一制度與瑞典的國(guó)家公法監(jiān)護(hù)制度相類似。目前該制度已成為G 省未檢部門處置涉罪未成年人的重要方式，檢察機(jī)關(guān)在全市各城區(qū)均建立了未成年人社會(huì)觀護(hù)體系，共設(shè)立市區(qū)級(jí)未成年人社會(huì)觀護(hù)站點(diǎn)11 個(gè)，參與觀護(hù)工作的單位和部門包括司法局、社工站、綜治辦、學(xué)校、企業(yè)等。觀護(hù)范圍覆蓋本地和非本地的涉罪未成年人。觀護(hù)內(nèi)容除了監(jiān)管，還包括為未成年人提供學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，為有效矯正偏差行為、順利回歸社會(huì)創(chuàng)造條件。N 市未檢部門2013—2015 年對(duì)53.4%的涉罪未成年人采取了觀護(hù)措施，使他們免于羈押。

與此同時(shí)，為了讓監(jiān)護(hù)缺失的涉罪未成年人能夠具備適用非羈押條件，有的城區(qū)檢察院未檢部門探索合適的保證人制度，為那些沒有監(jiān)護(hù)條件，無(wú)法提供取保候?qū)彵ＷC人的涉罪未成年人聘請(qǐng)符合條件的第三方擔(dān)任保證人，創(chuàng)造監(jiān)護(hù)條件使未成年人能夠在良好的環(huán)境中得到幫教和矯治。

（二）特別關(guān)愛

G 省檢察機(jī)關(guān)將探索建立困境未成年人保護(hù)機(jī)制作為重點(diǎn)工作項(xiàng)目，以檢察訴訟階段為重點(diǎn)，對(duì)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)護(hù)缺失涉罪失未成年人開展特殊群體的關(guān)愛工作。如N 市未檢部門針對(duì)因監(jiān)護(hù)人被強(qiáng)制戒毒、服刑等原因被司法機(jī)關(guān)羈押導(dǎo)致監(jiān)護(hù)缺失、權(quán)益受損的未成年子女，探索開展在押人員未成年子女關(guān)愛工作。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)與司法局、公安部門和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部科室建立信息采集機(jī)制，了解和掌握該類未成年人的信息和需求，聯(lián)合未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)、教育、民政、婦聯(lián)、團(tuán)委等部門，從司法救助、法制教育、心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷和轉(zhuǎn)介需求五方面開展就學(xué)就業(yè)、技能培訓(xùn)、生活幫困等關(guān)愛救助和權(quán)益保護(hù)工作。2013 年至今，已為132 名在押人員未成年子女提供關(guān)愛支持，幫助他們解決了監(jiān)護(hù)、就學(xué)、生活困難和心理困擾等問(wèn)題，取得了良好的效果。

（三）親職教育

因監(jiān)護(hù)問(wèn)題而引發(fā)未成年人違法犯罪或者因監(jiān)護(hù)人故意或過(guò)失實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害行為的，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)聯(lián)合婦聯(lián)部門、社工組織等開展親職教育，派檢察官聯(lián)合學(xué)校、社區(qū)等機(jī)構(gòu)開展親職教育輔導(dǎo)工作；為父母提供心理咨詢等，以提高監(jiān)護(hù)人的履職能力。如N 市檢察院針對(duì)未成年人之間產(chǎn)生糾紛而引發(fā)的案件，為涉案未成年家長(zhǎng)舉辦涉案家庭親職教育課。 以“如何加強(qiáng)親職教育”為主題,從家庭教育、父母責(zé)任問(wèn)題入手,通過(guò)個(gè)案講解,介紹未成年人心理成長(zhǎng)的重要性，以及有關(guān)父母角色定位、家庭保護(hù)措施的法律規(guī)定,并針對(duì)當(dāng)前家庭教育中普遍存在的一些問(wèn)題,深入淺出地教授父母及其他家庭成員應(yīng)如何引導(dǎo)、培育未成年人健全的人格和良好的品性，幫助在場(chǎng)家長(zhǎng)了解如何正確引導(dǎo)教育孩子成長(zhǎng)。N 市某城區(qū)檢察院曾與婦聯(lián)、司法局等多個(gè)部門聯(lián)合，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展法制宣講,深入家庭普及家庭監(jiān)護(hù)及教育知識(shí),提高社會(huì)對(duì)親職教育的認(rèn)識(shí),并開設(shè)檢察微博進(jìn)行法制宣傳[8]。

五、未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”的立法及司法保障不足

（一）未成年人監(jiān)護(hù)立法缺失

總體而言，我國(guó)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度能夠較好地保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。但由于法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，未成年人監(jiān)護(hù)保護(hù)的可操作性不強(qiáng)，并引發(fā)了如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1.組織監(jiān)護(hù)缺乏可操作性。如2021 年1 月1 日正式實(shí)施的《民法典》第32 條規(guī)定：“沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任?！彪m然這個(gè)規(guī)定為剝奪不具有監(jiān)護(hù)能力和資格父母的監(jiān)護(hù)權(quán)提供了法律依據(jù)，并規(guī)定承接該監(jiān)護(hù)義務(wù)的主體為民政部門、居委會(huì)或村委會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，但這在實(shí)踐中很難操作。又如《民法典》第36 條規(guī)定在特定情況下可以起訴撤銷監(jiān)護(hù)資格，但實(shí)踐中由于沒有人愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，以致無(wú)人愿意起訴。即便有主體提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)之訴，法院也會(huì)因無(wú)法確認(rèn)監(jiān)護(hù)主體而難下判決。此種困境在實(shí)踐中大量存在，致使未成年人因監(jiān)護(hù)困境造成的權(quán)益損害無(wú)法得到及時(shí)有效保護(hù)，很多孩子處于失愛、失管、失家的狀態(tài)。可見，完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度勢(shì)在必行。

2.未能凸顯國(guó)家監(jiān)護(hù)理念。我國(guó)《民法典》為諸多社會(huì)主體設(shè)定了監(jiān)護(hù)履行義務(wù)，如村委會(huì)、居委會(huì)等。這就意味著國(guó)家將本該由政府公權(quán)力機(jī)構(gòu)承擔(dān)的監(jiān)護(hù)責(zé)任指定給了其他社會(huì)主體或組織。顯然，這與《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的理念和原則是不大相符的，同時(shí)也不符合當(dāng)前未成年人監(jiān)護(hù)制度“公法化”的發(fā)展傾向。

3.缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度[9]。2012 年《民事訴訟法》將“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察職責(zé)和監(jiān)督范圍，即使在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益但不構(gòu)成犯罪的情形下，檢察機(jī)關(guān)仍可以當(dāng)事人的身份提起民事訴訟，代表公共利益維護(hù)未成年人的權(quán)益。但結(jié)合《民法典》第32 條和第36 條的規(guī)定解讀發(fā)現(xiàn)，該系列規(guī)定未能明確不同監(jiān)護(hù)主體的職責(zé)，同時(shí)監(jiān)督追責(zé)機(jī)制也存在缺位。近年來(lái)，諸多未成年人嚴(yán)重受害事件引起了各界對(duì)家庭主義模式下監(jiān)護(hù)關(guān)系的反思，單純依賴父母或親屬履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的弊端不斷顯現(xiàn)，需要國(guó)家公權(quán)力對(duì)未成年人利益進(jìn)行兜底保護(hù)，但現(xiàn)行法律對(duì)監(jiān)護(hù)主體職責(zé)的相關(guān)規(guī)定過(guò)于模糊，加之我國(guó)傳統(tǒng)家庭主義思想濃厚，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定流于形式。

（二）監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷后的保障措施不足

從我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定來(lái)看，在父母監(jiān)護(hù)權(quán)撤消后的彌補(bǔ)途徑及社會(huì)保障方面似乎有比較完善的規(guī)定，不僅明確了法院撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)后對(duì)未成年人的安置程序，而且還對(duì)安置期間可能發(fā)生的監(jiān)護(hù)人爭(zhēng)議提供了基本選擇途徑。應(yīng)當(dāng)特別注意的是，無(wú)論是父母監(jiān)護(hù)人還是其他個(gè)人或組織監(jiān)護(hù)人有侵犯未成年人的行為發(fā)生時(shí)，可以直接向法院申請(qǐng)變更監(jiān)護(hù)。但是在司法實(shí)踐中，由于制度施行伴隨著諸多不可預(yù)計(jì)的情況的出現(xiàn)，因而產(chǎn)生了如下兩大問(wèn)題：

1.必須有監(jiān)護(hù)能力是我國(guó)法律對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)人的首要要求，也是法律對(duì)監(jiān)護(hù)人提出的最基本要求，沒有監(jiān)護(hù)能力就無(wú)法取得監(jiān)護(hù)資格。但是，無(wú)論是《民法典》還是之前的《民法通則》僅僅規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的主體資格，對(duì)于認(rèn)定是否有監(jiān)護(hù)能力的標(biāo)準(zhǔn)則顯得過(guò)于抽象。另外，《民通意見》第11 條對(duì)監(jiān)護(hù)能力的認(rèn)定只是從監(jiān)護(hù)人的“身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件，及與被監(jiān)護(hù)人的生活上的聯(lián)系情況”等方面進(jìn)行考慮，在其他更重要的“軟實(shí)力”，如文化水平、道德品質(zhì)、心理健康、社會(huì)評(píng)價(jià)、不良嗜好等因素未能予以關(guān)注。其不利后果便是，監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移后也無(wú)法保證指定監(jiān)護(hù)人正確地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，無(wú)法確保指定監(jiān)護(hù)人是否會(huì)對(duì)未成年人造成二次傷害，未能從根本上解決未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題。

2.政府公權(quán)力部門的法律責(zé)任并未予以明確。《未成年人保護(hù)法》第43 條僅規(guī)定“孤兒、無(wú)法查明父母或者其他監(jiān)護(hù)人的或者生活無(wú)著的未成年人”可以由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)，并沒有提及“被撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的未成年人”，也沒有對(duì)“生活無(wú)著的未成年人”進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。在實(shí)踐層面上，由于我國(guó)現(xiàn)行法律沒有相關(guān)的程序性立法規(guī)定，僅僅是在宣示性層面上為無(wú)監(jiān)護(hù)人或不確定監(jiān)護(hù)人的未成年人提供國(guó)家公權(quán)力保護(hù)來(lái)履行救助義務(wù)，其實(shí)施起來(lái)也是相當(dāng)困難的[10]。

（三）未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制缺失

監(jiān)督是確保制度正確執(zhí)行的重要途徑。監(jiān)督部門有效履職可以保障法律制度正確運(yùn)行，確立未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，是督促監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)、保護(hù)未成年人利益的有效手段。

我國(guó)沒有完整的未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督法律制度。我國(guó)現(xiàn)行法律還未有監(jiān)督權(quán)的概念，而“監(jiān)護(hù)監(jiān)督人”“監(jiān)護(hù)監(jiān)督”等術(shù)語(yǔ)也僅是作為學(xué)術(shù)上的概念進(jìn)行討論，我們只能在個(gè)別條文中去揣摩關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督的立法者原意。監(jiān)督制度的缺失是產(chǎn)生未成年人監(jiān)護(hù)困境的重要原因，目前監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制缺失的主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

1.監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的主體分散。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人是指對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的人或組織。根據(jù)不同法律法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人包括未成年人的近親屬、父母所在單位、未成年人住所地的村（居）民委員會(huì)以及民政部門，但是未賦予監(jiān)護(hù)監(jiān)督人具體的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督監(jiān)護(hù)人無(wú)法有效履行監(jiān)督職責(zé)，再次使得監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的有關(guān)規(guī)定止于表面。由于我國(guó)監(jiān)護(hù)制度是分散規(guī)定在不同法律內(nèi)，對(duì)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的規(guī)定較為混亂，可能出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人的任命人、指定監(jiān)護(hù)人以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人三者均為同一主體的現(xiàn)象。此外，在大多數(shù)情況下，父母所在單位、村（居）民委員會(huì)等主體沒有履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任的能力。即使上述主體都具備履責(zé)能力，我國(guó)目前對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體過(guò)于分散化的規(guī)定，以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人權(quán)利缺位的狀態(tài)，容易導(dǎo)致監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體消極履行、相互推諉監(jiān)督責(zé)任的情況。

2.監(jiān)督內(nèi)容不明確。我國(guó)法律雖然規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的職責(zé)，但沒有規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的具體內(nèi)容，監(jiān)護(hù)人失職或者監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的行為沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)護(hù)監(jiān)督難以有效開展。[11]監(jiān)督內(nèi)容是監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的核心，監(jiān)督內(nèi)容的不明確直接導(dǎo)致監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對(duì)監(jiān)護(hù)人失職行為的失語(yǔ)，具體制定監(jiān)督內(nèi)容，保持監(jiān)護(hù)內(nèi)容與監(jiān)督內(nèi)容的相互對(duì)應(yīng)，可以有效彌補(bǔ)我國(guó)監(jiān)督監(jiān)護(hù)制度的缺失。

3.監(jiān)督措施脫離實(shí)際?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定的幾個(gè)監(jiān)護(hù)監(jiān)督措施明顯脫離實(shí)際，不具備可操作性。例如，監(jiān)護(hù)人所在單位實(shí)施的勸阻、控告等措施。監(jiān)護(hù)人本身不再適合擔(dān)任監(jiān)護(hù)人職責(zé)，該監(jiān)護(hù)人的工作單位對(duì)其進(jìn)行勸阻或控告無(wú)法解決監(jiān)護(hù)問(wèn)題。又如，由有關(guān)組織向法院提起訴訟這種模糊性規(guī)定確無(wú)操作可能性[12]。實(shí)踐中，有關(guān)組織會(huì)以各種理由搪塞推脫，以避免不必要的訴累。此外，我國(guó)現(xiàn)行法律在對(duì)不同的監(jiān)護(hù)主體是否應(yīng)當(dāng)適用不同的監(jiān)督措施這一問(wèn)題未作規(guī)定。

（四）公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)制度的程度不足

我國(guó)法律在規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)主體時(shí)采取的是列舉式和概括式的表述，對(duì)于每個(gè)部門具體承擔(dān)何種責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任的情形、工作流程以及不承擔(dān)責(zé)任的后果等并沒有詳細(xì)的規(guī)定。所以，一旦出現(xiàn)涉罪未成年人監(jiān)督權(quán)需要更改的情況，實(shí)踐中就難以推斷或明確具體監(jiān)護(hù)職責(zé)部門。在我國(guó)，兒童教育保護(hù)系個(gè)體家庭責(zé)任幾乎已成為社會(huì)共識(shí)。如《未成年人保護(hù)法》第16 條規(guī)定，父母因?yàn)橥獬鰟?wù)工等原因不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的成年人代為履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)，以免出現(xiàn)未成年人家庭監(jiān)護(hù)的盲點(diǎn)。實(shí)際上，對(duì)于因?yàn)榭陀^原因?qū)е卤O(jiān)護(hù)缺失的未成年人家庭而言，監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”十分必要，即有國(guó)家和社會(huì)提供監(jiān)護(hù)支持和當(dāng)擔(dān)。這是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和保護(hù)未成年人合法權(quán)益的雙贏保障措施。遺憾的是，因?yàn)槲闯赡耆吮O(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”的缺位，國(guó)家公權(quán)力干預(yù)未成年人監(jiān)護(hù)的制度也處于缺位狀態(tài)。

此外，我國(guó)專業(yè)從事未成年人保護(hù)工作的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)十分匱乏，在未成年人監(jiān)護(hù)方面可利用的民間專業(yè)資源明顯不足。以目前部分省市檢察機(jī)關(guān)未檢部門開展的未成年人社會(huì)觀護(hù)工作為例，目前觀護(hù)工作由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)啟動(dòng)，參與觀護(hù)的社工數(shù)量有限而且基本是業(yè)余時(shí)間參加觀護(hù)工作，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)參與度也不高，如為觀護(hù)基地提供培訓(xùn)的企業(yè)和學(xué)校數(shù)量極少，可供選擇的資源不多，一定程度上限制了未成年人監(jiān)護(hù)的發(fā)展與完善。

六、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)“公法化”的完善途徑與建議

（一）完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)立法

基于我國(guó)現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀與不足，結(jié)合現(xiàn)代監(jiān)護(hù)法發(fā)展趨勢(shì)以及各國(guó)監(jiān)護(hù)立法的優(yōu)點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以從以下途徑完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度：

1.立法明確監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力，用法律條文明確“監(jiān)護(hù)能力”的定義，規(guī)定其合理內(nèi)涵和外延范圍，并應(yīng)以列舉的方式規(guī)定何種條件下的主體具有監(jiān)護(hù)能力。不僅應(yīng)該從身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件、與被監(jiān)護(hù)人既定的生活的聯(lián)系程度等因素加以考慮，而且還需考察監(jiān)護(hù)人的品德言行、文化素質(zhì)等其他方面。

2.明確政府具有協(xié)助監(jiān)護(hù)職責(zé)。特別是在父母監(jiān)護(hù)缺位、監(jiān)護(hù)失能或者父母因監(jiān)護(hù)失職被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府為監(jiān)護(hù)缺失未成年人提供委托監(jiān)護(hù)和安置服務(wù)并明確政府對(duì)父母履職的監(jiān)督和監(jiān)護(hù)失當(dāng)時(shí)的干預(yù)措施。

3.明確監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)。監(jiān)護(hù)人不僅承擔(dān)義務(wù)，還享受與此平等的權(quán)利。如除父母之外，其他監(jiān)護(hù)人可以有獲得與履行監(jiān)護(hù)職責(zé)相對(duì)應(yīng)報(bào)酬的權(quán)利，以補(bǔ)償監(jiān)護(hù)人可能因履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而受到損失的情形，以便充分提高其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的積極性。例如被監(jiān)護(hù)人有可供支配的個(gè)人財(cái)產(chǎn)的，可由被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)人的履職報(bào)酬，如被監(jiān)護(hù)人沒有財(cái)產(chǎn)時(shí)，則可由民政部門或其他社會(huì)保障機(jī)構(gòu)依據(jù)具體情況用國(guó)家財(cái)政資金適當(dāng)負(fù)擔(dān)。

（二）強(qiáng)化公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)制度

除了上文談到的要通過(guò)立法的形式明確規(guī)定司法、教育、民政、婦聯(lián)、團(tuán)委、未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)在監(jiān)護(hù)缺失未成年人權(quán)益保護(hù)和犯罪預(yù)防工作中的職責(zé)，同時(shí)也要做好資源整合和部門間的工作銜接，不僅要使現(xiàn)有資源利用最大化，更要通過(guò)財(cái)政支持來(lái)爭(zhēng)取更多的社會(huì)力量的參與和支撐。如檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的觀護(hù)體系可以將那些有不良行為或嚴(yán)重不良行為的監(jiān)護(hù)缺失未成年人納入觀護(hù)范圍進(jìn)行監(jiān)護(hù)和行為矯治，同時(shí)還可以爭(zhēng)取一些比較專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)被觀護(hù)的未成年人及其監(jiān)護(hù)人開展技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)；除了涉罪未成年人以外的其他監(jiān)護(hù)缺失未成年人，除可以轉(zhuǎn)介前述途徑進(jìn)行保護(hù)外，也可以依托未成年人社會(huì)觀護(hù)體系開展協(xié)助監(jiān)護(hù)等。

（三）完善未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的啟動(dòng)途徑

由于未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)主體資格和監(jiān)護(hù)能力的相對(duì)不穩(wěn)定性，需要立法者在充分考慮未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)未確定的情況下的救濟(jì)措施的基礎(chǔ)上，充分優(yōu)化未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度。雖然未成年人監(jiān)護(hù)制度目前仍主要處于私法管轄領(lǐng)域，但對(duì)權(quán)利受到損害的救濟(jì)措施是公法領(lǐng)域永遠(yuǎn)繞不開的一個(gè)問(wèn)題，因此要對(duì)未成年人受到損害的被監(jiān)護(hù)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，首先就是其啟動(dòng)程序的落實(shí)。建立未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度的啟動(dòng)程序，需要借助熟悉未成年人特點(diǎn)且高效率、反應(yīng)迅速的機(jī)構(gòu)，用以及時(shí)接收未成年人被監(jiān)護(hù)權(quán)受侵害的第一手信息和相關(guān)資料，以便及時(shí)對(duì)監(jiān)護(hù)人的主體資格進(jìn)行進(jìn)一步確定，并對(duì)其監(jiān)護(hù)能力進(jìn)行鑒定，確保未成年人的人身安全與身心健康能得到充分有效的保護(hù)。這一啟動(dòng)程序的落實(shí)有賴于立法的支持以及政府機(jī)構(gòu)的配合。

（四）加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷后恢復(fù)制度的建設(shè)

應(yīng)合理設(shè)置監(jiān)護(hù)權(quán)的恢復(fù)時(shí)限。我國(guó)《民法典》第38 條規(guī)定，被監(jiān)護(hù)人的父母或者子女被人民法院依法判決而撤銷監(jiān)護(hù)人資格后，在一定情況下，經(jīng)原監(jiān)護(hù)人的申請(qǐng)，可視情況由人民法院恢復(fù)其監(jiān)護(hù)人資格。但該條文并沒有就相關(guān)監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的時(shí)間限制進(jìn)行規(guī)定。換言之,原監(jiān)護(hù)人隨時(shí)可以申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)。顯然，這種理解明顯不利于后續(xù)對(duì)未成年人的安置處理。在監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷后，我國(guó)民政機(jī)構(gòu)須為未成年人重新指定合適的監(jiān)護(hù)人，而恢復(fù)制度的時(shí)限不予以確定，則可能會(huì)導(dǎo)致未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)難以落實(shí)，加大之后收養(yǎng)的難度和破壞收養(yǎng)關(guān)系的穩(wěn)定性。同時(shí)我們也要考慮被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)護(hù)人的具體情況，給予其足夠的反思時(shí)間。監(jiān)護(hù)人之所以被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，必然是因?yàn)槠湓诒O(jiān)護(hù)未成年人時(shí)存在重大過(guò)錯(cuò)，對(duì)未成年人造成了重大損害。顯然，監(jiān)護(hù)人在短時(shí)間內(nèi)著實(shí)難以認(rèn)清和改正自身的錯(cuò)誤監(jiān)護(hù)行為。如果將恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)考察期設(shè)定過(guò)短，將不利于精準(zhǔn)判斷監(jiān)護(hù)權(quán)人是否已符合恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)的各項(xiàng)條件。此外，在短時(shí)間內(nèi)頻繁變更監(jiān)護(hù)權(quán)也不利于未成年人的身心發(fā)展。因此,建議將恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)的考察期設(shè)定為1—3 年較為合適。這不僅給監(jiān)護(hù)人足夠的時(shí)間認(rèn)識(shí)和改變自身的監(jiān)護(hù)行為，也為保障未成年人合法權(quán)益提供更大保障。