王崇敏 曹曉路

（1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70100；2.海南大學(xué) 中國(guó)特色自由貿(mào)易港研究院，海南 ?？?70100）

習(xí)近平總書記在“4·13”重要講話中強(qiáng)調(diào)，海南要“加快形成法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境和公平開(kāi)放統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境”。中央12號(hào)文件確定的階段發(fā)展目標(biāo)，對(duì)海南自由貿(mào)易港營(yíng)商環(huán)境提出了具體要求，到2025年“營(yíng)商環(huán)境達(dá)到國(guó)內(nèi)一流水平”，到2035年“營(yíng)商環(huán)境躋身全球前列”；《總體方案》規(guī)定，到2025年“營(yíng)商環(huán)境總體達(dá)到國(guó)內(nèi)一流水平”，到2035年“營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化”［1］。這是習(xí)近平總書記和黨中央對(duì)海南提出的明確要求，也是黨和國(guó)家向世界作出的莊重承諾。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，推動(dòng)海南高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自由貿(mào)易港，打造對(duì)外開(kāi)放新高地。而在海南自由貿(mào)易港的建設(shè)過(guò)程中，法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建是建設(shè)的重要內(nèi)容，也是影響海南自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)程的重要因素。目前，海南省委省政府通過(guò)采取制定配套政策、發(fā)布制度創(chuàng)新案例等方式，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，并取得了明顯的成效。如全省重點(diǎn)園區(qū)“六個(gè)試行”極簡(jiǎn)審批改革入選國(guó)務(wù)院28項(xiàng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境典型做法，商事登記實(shí)現(xiàn)了“自主申報(bào)、自動(dòng)審核、全省通辦、電子簽名、電子檔案”5大創(chuàng)新等［2］。但海南營(yíng)商環(huán)境與國(guó)際、國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的差距仍十分明顯，尚不足以回應(yīng)國(guó)內(nèi)外投資者和社會(huì)各界的期望。

黨的十八屆四中全會(huì)提出的“重大改革于法有據(jù)”不僅是改革法治化的重要標(biāo)志，而且也為我國(guó)自由貿(mào)易港改革發(fā)展明確了基本的前提與路徑。法治能為自由貿(mào)易港的建設(shè)提供規(guī)范指引和制度保障，習(xí)近平總書記也明確指出：“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。因此，如何構(gòu)建海南自由貿(mào)易港一流營(yíng)商環(huán)境的法治根基，成為海南法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境形成的制度基礎(chǔ)和改革前提。

一、修改《立法法》賦予自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境改革更大的自主權(quán)

努力提升營(yíng)商環(huán)境是海南核心競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升的關(guān)鍵。當(dāng)前對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)，國(guó)際上有影響力的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要有三種，分別為世界銀行全球經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境便利度排名、經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（EIU）全球各國(guó)家或地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境排名以及科尼爾發(fā)布的全球城市指數(shù)排名。其中，世界銀行營(yíng)商環(huán)境排名在學(xué)術(shù)界影響最大，且成為眾多國(guó)家和地區(qū)營(yíng)商環(huán)境改革的參考。世界銀行的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》自2001年起每年發(fā)布，其內(nèi)容主要是對(duì)全球155～190個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體內(nèi)容，主要反映的是企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)發(fā)展的制度環(huán)境和法治環(huán)境等。其中的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，已經(jīng)由最初的5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，20項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，逐漸發(fā)展完善到現(xiàn)在的11項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，43項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境便利度在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體排名中有大幅提升，由2005年第91位，2018年第78位上升至第46位，充分說(shuō)明我國(guó)營(yíng)商環(huán)境正在并且已經(jīng)取得得到較大幅度改善［3］。

作為具有憲法性質(zhì)的法律，《立法法》第八條規(guī)定，財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度只能由法律作出規(guī)定，非有特別授權(quán)，地方無(wú)權(quán)對(duì)第八條中所規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行修改。而隨著《立法法》規(guī)定的備案審查制度的推行，包括特區(qū)立法權(quán)在內(nèi)的地方立法權(quán)均不能逾越“法律紅線”，突破《立法法》第八條的規(guī)定開(kāi)展制度創(chuàng)新。這就是包括作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的海南在內(nèi)，建設(shè)自由貿(mào)易港進(jìn)行制度創(chuàng)新的立法需求與上位法立法限制相沖突而無(wú)法及時(shí)有效開(kāi)展“先行先試”制度創(chuàng)新的緣由所在［4］。從2018年起海南向中央上報(bào)30項(xiàng)調(diào)法調(diào)規(guī)申請(qǐng)，截止目前大多未得到審批，嚴(yán)重影響海南自由貿(mào)易港建設(shè)的進(jìn)程。若無(wú)法突破《立法法》第八條的限制，作為對(duì)標(biāo)最高開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)外開(kāi)放高地的自由貿(mào)易港的建設(shè)就無(wú)法展現(xiàn)足夠的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。所以，自由貿(mào)易港一流營(yíng)商環(huán)境的改革，需要積極尋求突破《立法法》第八條限制的可行路徑，才能體現(xiàn)習(xí)近平總書記寄言海南“大膽試、大膽闖、自主改”的真正內(nèi)涵。為此，可以通過(guò)兩個(gè)方面進(jìn)行嘗試，以賦予自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境改革更大的自主權(quán)：

第一，擴(kuò)大授權(quán)立法的范圍。根據(jù)《立法法》第九條的規(guī)定，對(duì)于第八條法律保留事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要對(duì)部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。為此，可以將授權(quán)立法的范圍擴(kuò)大到省級(jí)人大及其常委會(huì)，即在建設(shè)自貿(mào)港過(guò)程中，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)立法法第八條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，制定地方性法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。此外，為了確保授權(quán)立法的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，全國(guó)人大在自貿(mào)港進(jìn)行地方授權(quán)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)以及實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。

第二，通過(guò)立法整體性授權(quán)的方式，賦予海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境更大自主權(quán)。在海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中，最為突出的困難在于大量?jī)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境的措施需要爭(zhēng)取中央事權(quán)下放的支持。如果通過(guò)傳統(tǒng)的“一事一議”“一事一授權(quán)”的模式來(lái)爭(zhēng)取中央下放相關(guān)事權(quán)，將極大地延緩海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的步伐，為此需要爭(zhēng)取中央的支持，采用整體性授權(quán)的方式賦予海南自由貿(mào)易港以更多中央事權(quán)，立足于海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商建設(shè)實(shí)際，強(qiáng)化制度集成創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)合理地謀劃海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)路徑［5］。

第三，對(duì)授權(quán)制定的地方法規(guī)的備案審查制度進(jìn)行細(xì)化。首先應(yīng)當(dāng)明確備案審查的主體、權(quán)限以及程序，尤其是明確備案審查的步驟、期限，從而提升備案審查的規(guī)范性；其次應(yīng)當(dāng)明確備案審查的標(biāo)準(zhǔn)和條件，可以通過(guò)明確列舉的方式規(guī)定審查不通過(guò)的情形，授權(quán)制定的法規(guī)沒(méi)有出現(xiàn)不予審查通過(guò)的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出決定通過(guò)備案審查，從而為自貿(mào)港的制度創(chuàng)新提供制度支撐［6］。

二、制定《海南自由貿(mào)易港法》形成海南營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

2020年6月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的總體要求、制度設(shè)計(jì)以及分步驟分階段安排等進(jìn)行了明確的規(guī)定，其中明確指出：“建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機(jī)制為重要組成的自由貿(mào)易港法治體系，營(yíng)造國(guó)際一流的自由貿(mào)易港法治環(huán)境?！?020年11月27日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七十八次委員長(zhǎng)會(huì)議決定審議“全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議關(guān)于提請(qǐng)審議海南自由貿(mào)易港法草案的議案”，這意味著海南自由貿(mào)易港立法將進(jìn)入立法初次審議程序，未來(lái)海南自由貿(mào)易港法將成為海南自貿(mào)港建設(shè)的基本法。從國(guó)際自由貿(mào)易港的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，新加坡于1969年在裕廊碼頭內(nèi)建立了第一個(gè)自貿(mào)區(qū)，并制定了《自由貿(mào)易區(qū)法》，《自由貿(mào)易區(qū)法》是核心法律，內(nèi)容包括監(jiān)管體系、優(yōu)惠政策、管理制度和功能定位等方面。新加坡政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)沒(méi)有常規(guī)的行政管理，執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)法律對(duì)園區(qū)企業(yè)實(shí)行監(jiān)督，處置違規(guī)機(jī)構(gòu)。通過(guò)健全和公正的司法審判系統(tǒng)，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、吸引人才、勞動(dòng)者權(quán)利保護(hù)、鼓勵(lì)移民等提供了有力的制度保障。通過(guò)健全公正的司法審判系統(tǒng)、完善企業(yè)糾紛解決渠道推動(dòng)市場(chǎng)秩序的完善。此外，新加坡《競(jìng)爭(zhēng)法案》通過(guò)禁止某些約束市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)行為來(lái)促進(jìn)健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為。同時(shí)，新加坡具有世界上最好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系，主要法律有《專利法案》《商標(biāo)法案》《注冊(cè)商標(biāo)設(shè)計(jì)法》和《版權(quán)法》［7］。

在《海南自由貿(mào)易港法》的制定過(guò)程中，自由貿(mào)易港一流營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建是立法的重要目標(biāo)和核心內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》的制定，形成海南自由貿(mào)易港一流營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的完整的頂層設(shè)計(jì)。

第一，應(yīng)當(dāng)在《海南自由貿(mào)易港法》中明確規(guī)定整體性授權(quán)規(guī)則，從而為法治化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建提供立法支撐。整體性授權(quán)的立法模式運(yùn)用成為世界主要自由貿(mào)易港成功的基本要件。如美國(guó)1934年通過(guò)的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，充分授權(quán)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)，允許其自主制定與自貿(mào)區(qū)日常管理相關(guān)的規(guī)則，從而擁有在對(duì)外貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)對(duì)部分聯(lián)邦法規(guī)予以變更適用的權(quán)利，以適應(yīng)市場(chǎng)的變化與自貿(mào)區(qū)發(fā)展的需要。而阿聯(lián)酋通過(guò)修訂憲法整體性授予迪拜自由貿(mào)易港“法律特區(qū)”之特別定位，即涉及國(guó)家層面立法的事項(xiàng)，比如金融、貨物貿(mào)易、投資、稅收等，通過(guò)整體授權(quán)的方式授予迪拜自由貿(mào)易港。甚至允許迪拜自由貿(mào)易港擁有獨(dú)立的司法管轄權(quán)，作為大陸法系國(guó)家的阿聯(lián)酋允許迪拜自由貿(mào)易港試行普通法系的規(guī)則和庭審模式處理民商事案件［8］。而在我國(guó)，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法實(shí)踐中，許多地方人大反映，很多重大改革事項(xiàng)無(wú)法在地方立法中界定和解決，“什么能改，什么不能改”“能夠改到什么程度”，吃不準(zhǔn)、推不動(dòng)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》的制定首先需要打破現(xiàn)有的中央與地方立法權(quán)限劃分的束縛，可以將相關(guān)條款設(shè)計(jì)為：“為推動(dòng)中國(guó)特色自由貿(mào)易港在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)高水平對(duì)外開(kāi)放、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、加強(qiáng)社會(huì)治理、打造一流生態(tài)環(huán)境、完善人才發(fā)展制度等方面進(jìn)行探索，除涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家組織機(jī)構(gòu)制度、特別自治制度、國(guó)家安全制度以外，全國(guó)人民代表大會(huì)整體授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)自由貿(mào)易港改革發(fā)展的需要，突破現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)的限制，單獨(dú)制定地方性法規(guī)在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)適用［9］。對(duì)于突破現(xiàn)有法律和行政法規(guī)的海南地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施?！?/p>

第二，在《海南自由貿(mào)易港法》的總則中應(yīng)該凸顯營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的地位，為此可以在總則中對(duì)營(yíng)商環(huán)境設(shè)計(jì)原則性條款，如“海南自由貿(mào)易港著力優(yōu)化港區(qū)內(nèi)的營(yíng)商環(huán)境，遵循市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的原則統(tǒng)籌推進(jìn)，堅(jiān)持各類市場(chǎng)主體權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，按照規(guī)則公開(kāi)透明、監(jiān)管公平公正、服務(wù)便利高效、依法保護(hù)各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益的要求，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流水平，建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，為各類市場(chǎng)主體在海南自由貿(mào)易港投資興業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境?！背鎏幵凇逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》的總則中將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的原則加以突出，能夠在立法上為海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提供法治支撐。同時(shí)，有利于保證在立法技術(shù)層面上，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度設(shè)計(jì)能夠貫穿立法始終。

第三，圍繞自由貿(mào)易港一流營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建，加強(qiáng)基本制度建設(shè)，即《海南自由貿(mào)易港法》中的投資自由、貿(mào)易自由、跨境資金流動(dòng)自由、人員流動(dòng)自由、運(yùn)輸往來(lái)自由、數(shù)據(jù)自由流動(dòng)等核心制度構(gòu)建中均要體現(xiàn)和保障一流營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建，從而為營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提供具體的制度保障。在投資自由上通過(guò)立法進(jìn)一步降低市場(chǎng)主體進(jìn)入海南自由貿(mào)易港的門檻，保證對(duì)進(jìn)入海南自由貿(mào)易港內(nèi)的所有市場(chǎng)主體一視同仁，通過(guò)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，為市場(chǎng)主體在海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)提供制度支撐。充分利用海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與地方立法權(quán)，通過(guò)制定海南自由貿(mào)易港破產(chǎn)條例、商事注銷條例、公共競(jìng)爭(zhēng)條例、征收征用條例，為市場(chǎng)主體的全生命周期保駕護(hù)航。在貿(mào)易自由上，通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)“一線放開(kāi)、二線管住、島內(nèi)自由”的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)立法授權(quán)真正實(shí)現(xiàn)“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制、強(qiáng)法治、分階段”的制度創(chuàng)新。在跨境資金流動(dòng)自由上，通過(guò)立法的形式鼓勵(lì)海南自由貿(mào)易港金融創(chuàng)新與外匯體制管理改革，并給予充分的立法授權(quán)，保證在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中資金流動(dòng)自由。在人員流動(dòng)自由上，通過(guò)立法授權(quán)保證海南自由貿(mào)易港人員進(jìn)出自由，以進(jìn)一步吸引高水平、高層次的人才在海南投資興業(yè)。在運(yùn)輸往來(lái)自由上，通過(guò)立法授權(quán)的形式進(jìn)一步開(kāi)放海南自由貿(mào)易港的航運(yùn)、航權(quán)制度，通過(guò)開(kāi)放來(lái)促進(jìn)制度集成創(chuàng)新。在數(shù)據(jù)自由流動(dòng)上，通過(guò)立法將數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)力要素進(jìn)行資源配置與制度供給，讓數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)力要素資源在海南自由貿(mào)易港內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)、自由交易。

三、制定《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》構(gòu)建海南營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)

對(duì)于海南自貿(mào)港建設(shè)來(lái)說(shuō)，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)道阻且長(zhǎng)。營(yíng)商環(huán)境是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，2018年9月份《海南營(yíng)商環(huán)境建設(shè)大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》充分揭示了當(dāng)前海南省營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀。在法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境方面明顯不足。具體表現(xiàn)在社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)不足，國(guó)際化專業(yè)服務(wù)供給不足，數(shù)量嚴(yán)重偏少。進(jìn)駐海南的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、咨詢公司、金融機(jī)構(gòu)的“量”和“質(zhì)”亟待提高等。此外，海南省相關(guān)部門開(kāi)展的海南營(yíng)商環(huán)境滿意度專項(xiàng)調(diào)研，也反映出專業(yè)服務(wù)國(guó)際化水平低、企業(yè)融資問(wèn)題突出、社會(huì)誠(chéng)信與法治環(huán)境不完善、政府主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不足等問(wèn)題［10］。對(duì)照海南自貿(mào)港建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，海南營(yíng)商環(huán)境亦必須推動(dòng)改革創(chuàng)新，為此2019年12月海南發(fā)布《海南省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（2019—2020年）》。從開(kāi)辦企業(yè)、獲得施工許可、獲得水電氣和電信服務(wù)、財(cái)產(chǎn)登記、獲得信貸和改善融資環(huán)境、納稅便利化、跨境貿(mào)易、保護(hù)投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和建設(shè)服務(wù)型政府等11個(gè)方面，對(duì)標(biāo)世界銀行營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，提出了40項(xiàng)改革措施。但是上述優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)于碎片化，缺乏制度集成創(chuàng)新。在海南省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮地方立法權(quán)的作用，從而構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境的地方法規(guī)體系，為此建議運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)，抓緊制定《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。

第一，制定《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境決策部署的必然要求。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視為各類市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)微觀主體活力，發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家主觀能動(dòng)性，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則和法治化營(yíng)商環(huán)境。李克強(qiáng)總理要求，要堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則，深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作出了一系列重大決策部署，通過(guò)制定《條例》，有利于更加全面系統(tǒng)貫徹落實(shí)這些決策部署，更加有力推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作。

第二，制定《條例》是提升營(yíng)商環(huán)境法治化水平的重要舉措。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議上明確要求，抓緊研究制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法規(guī)規(guī)則。近年，海南在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革實(shí)踐中形成了一批成熟經(jīng)驗(yàn)，迫切需要通過(guò)立法予以系統(tǒng)固定。同時(shí)有一些有效的改革舉措，由于缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，無(wú)法進(jìn)一步復(fù)制推廣。制定《條例》，有利于將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作納入法治化軌道，積極發(fā)揮法治引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用。

第三，制定《條例》是破解當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的迫切需要。營(yíng)商環(huán)境只有更好，沒(méi)有最好。近年，海南營(yíng)商環(huán)境改革取得明顯成效，但對(duì)標(biāo)國(guó)際一流水平仍然存在一定差距，一些長(zhǎng)期困擾市場(chǎng)主體的痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題仍然突出，迫切需要通過(guò)法治化手段予以解決。通過(guò)制定《條例》，保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，凈化市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)法治保障，有利于彰顯海南自由貿(mào)易港持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的堅(jiān)定決心，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)市場(chǎng)主體投資海南的信心和獲得感。

第四，《條例》制定需要堅(jiān)持平等保護(hù)和公正司法相結(jié)合原則，在司法活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果中堅(jiān)持公平與正義原則，建設(shè)公開(kāi)透明智慧的司法體系，弘揚(yáng)契約精神，保障經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，最大程度凈化公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。堅(jiān)持宏觀制度和微觀創(chuàng)新相結(jié)合，營(yíng)商環(huán)境制度首先是圍繞法治環(huán)境開(kāi)展制度創(chuàng)新，圍繞企業(yè)全生命周期開(kāi)展微觀服務(wù)創(chuàng)新，推進(jìn)放管服改革，加大放權(quán)力度，增強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。堅(jiān)持外部經(jīng)驗(yàn)與本地實(shí)際相結(jié)合，對(duì)各地區(qū)營(yíng)商法制環(huán)境總體現(xiàn)狀及細(xì)分領(lǐng)域的深入解析，梳理典型地區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在借鑒國(guó)際先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，尊重海南自貿(mào)港的實(shí)際，為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供可借鑒的思路和防范［11］。

在《條例》具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)接國(guó)務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，從而全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，推動(dòng)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，加快營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。其次，《條例》要對(duì)標(biāo)國(guó)際前沿標(biāo)準(zhǔn)，吸納國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合海南自由貿(mào)易港的實(shí)際制定出確實(shí)可行的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措。再次，《條例》要立足于海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際，圍繞“一帶一路”建設(shè)，圍繞“三區(qū)一中心”建設(shè)，圍繞與大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展，關(guān)注旅游、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整體推進(jìn)海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作。最后，該條例堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措要做到有針對(duì)性和強(qiáng)操作性，尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中建立的創(chuàng)新性制度以及積累的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行固化，使其上升到立法的層面，做到“重大改革于法有據(jù)”，也為各項(xiàng)創(chuàng)新性制度的推廣和實(shí)施提供立法依據(jù)。

四、完善相關(guān)法律規(guī)則構(gòu)建海南營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的制度保障

海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策可以在借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易港建設(shè)的基礎(chǔ)上，采取更加具體的實(shí)質(zhì)性優(yōu)化改革措施，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，創(chuàng)新?tīng)I(yíng)商環(huán)境的法律制度。根據(jù)中央對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)的要求，立足中國(guó)實(shí)際和海南自貿(mào)港本身情況，構(gòu)建海南版的營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，打造既有中國(guó)特點(diǎn)，又符合國(guó)際潮流的營(yíng)商環(huán)境規(guī)則體系。良好的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)是海南建設(shè)自由貿(mào)易港的重要抓手，也是建設(shè)自由貿(mào)易港的必要條件。為推進(jìn)海南自由貿(mào)易港一流營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建，還需要完善相關(guān)法律規(guī)則與制度，要從源頭上把制度法律化，包括但不限于以下幾個(gè)方面：

第一，圍繞海南自貿(mào)港營(yíng)商環(huán)境的制度需求，加強(qiáng)地方立法，推進(jìn)制度創(chuàng)新。如制定《海南自由貿(mào)易港征信管理?xiàng)l例》，為營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提供信用保障；制定和優(yōu)化《海南自由貿(mào)易港放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別清單》和《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，做到應(yīng)開(kāi)盡開(kāi)，應(yīng)放盡放，為各類主體公平競(jìng)爭(zhēng)提供前提和保障；對(duì)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人員流動(dòng)等地方事務(wù)，根據(jù)海南自貿(mào)港建設(shè)需要，制定《海南自由貿(mào)易港知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券化和質(zhì)押登記，開(kāi)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益的保護(hù)；制定《海南自由貿(mào)易港人才促進(jìn)條例》，對(duì)人才培養(yǎng)、引進(jìn)以及待遇等進(jìn)行明確，尤其是外國(guó)人才出入境和居留、外籍技術(shù)人才工作以及外國(guó)人來(lái)華工作許可等進(jìn)行規(guī)定，建立更加開(kāi)放有效的人才制度，促進(jìn)人員自由流動(dòng)［12］。

第二，圍繞海南自貿(mào)港建設(shè)實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有地方立法進(jìn)行修改完善，以滿足一流營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的需要。如對(duì)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)促進(jìn)私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》等法規(guī)進(jìn)行修改，以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展，推動(dòng)市場(chǎng)要素的自由流通；對(duì)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司監(jiān)督管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)商品交易市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)口岸管理?xiàng)l例》等法規(guī)進(jìn)行修改，改革監(jiān)管機(jī)制與方式，推進(jìn)事中事后監(jiān)管，激發(fā)市場(chǎng)主體活力；對(duì)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》等法規(guī)進(jìn)行修改，以開(kāi)放旅游市場(chǎng)，建立與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的旅游管理體制。

第三，全面建立負(fù)面清單管理制度，推進(jìn)事中事后監(jiān)管。將負(fù)面清單管理制度適用于行政管理和經(jīng)濟(jì)管理的各層面，如行政許可、政府支持、市場(chǎng)主體待遇、土地使用、經(jīng)營(yíng)管理、資金籌措、進(jìn)出口貿(mào)易、技術(shù)進(jìn)出口、外匯使用、人員流動(dòng)、社會(huì)保障等方面，出臺(tái)極簡(jiǎn)負(fù)面清單；借鑒國(guó)內(nèi)、國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合海南戰(zhàn)略定位，授權(quán)海南制定海南自由貿(mào)易港外商投資極簡(jiǎn)負(fù)面清單，負(fù)面清單以外投資項(xiàng)目按照規(guī)定辦理核準(zhǔn)、備案；建立負(fù)面清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程，不斷縮減各方面的負(fù)面清單，特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；在營(yíng)商環(huán)境的配套改革與實(shí)行負(fù)面清單的管理模式同步推進(jìn)，以期取得更好的效果。

第四，著重完善糾紛化解和權(quán)利保護(hù)制度。一是要建立競(jìng)爭(zhēng)中性和異議審查制度。海南自貿(mào)港必須明確對(duì)各市場(chǎng)主體保持中立的立場(chǎng)，各類市場(chǎng)主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利受法律保護(hù)，最大限度地維護(hù)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，除涉及國(guó)家安全、公共安全、公序良俗等特殊領(lǐng)域，均給予同等的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。市場(chǎng)主體不僅能夠?qū)φJ(rèn)為影響公平競(jìng)爭(zhēng)的行政行為進(jìn)行異議申訴，還要賦予市場(chǎng)主體對(duì)認(rèn)為影響公平競(jìng)爭(zhēng)的政府規(guī)章或規(guī)范性文件提出審查建議。二是做好糾紛解決機(jī)制的建設(shè)和改革，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)訴訟和仲裁的關(guān)系，積極發(fā)揮仲裁在糾紛解決中的根本作用。推進(jìn)大調(diào)解格局的形成，注重行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，建立國(guó)際商事調(diào)解機(jī)構(gòu)，引入外籍調(diào)解員，建立專家調(diào)解員制度；發(fā)揮證明性公證的作用，注重行政裁決在知識(shí)產(chǎn)權(quán)等糾紛處理中的作用；推進(jìn)國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，探索國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)入駐的多元模式；加大仲裁隊(duì)伍的專業(yè)化、國(guó)際化建設(shè)，完善仲裁員選任并明確其責(zé)任；引入臨時(shí)仲裁，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)（地區(qū)）仲裁裁決和司法判決的承認(rèn)和執(zhí)行［13］。三是圍繞自貿(mào)港建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)司法體制改革。在原有法院體系之外專設(shè)自由貿(mào)易港法院，審理海南自由貿(mào)易港改革發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、金融、國(guó)際商事、跨國(guó)旅游等案件，并打破原有的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，吸收國(guó)內(nèi)各級(jí)法院改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)外司法制度的先進(jìn)理念；逐步推進(jìn)刑事處罰制度改革，在刑事案件審判中優(yōu)先適用財(cái)產(chǎn)刑、慎用自由刑，加大對(duì)財(cái)產(chǎn)的刑事處罰力度；審判中貫徹謙抑性原理，尊重市場(chǎng)規(guī)律與商業(yè)判斷。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在做出商業(yè)判斷時(shí)為了公司利益而不存在重大過(guò)失，對(duì)該項(xiàng)判斷就應(yīng)該予以尊重，抑制“法律父愛(ài)主義”思維方式的運(yùn)用，減少對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與創(chuàng)新的司法干預(yù)［14］。

第五，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，激發(fā)企業(yè)自主研發(fā)積極性。從產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合同審理、壟斷遏制、侵權(quán)賠償?shù)榷喾矫婕右砸?guī)范和指引，加大對(duì)企業(yè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的支持力度，建立快速通道和獎(jiǎng)懲機(jī)制保護(hù)創(chuàng)新成果，鼓勵(lì)和推動(dòng)企業(yè)抓緊核心技術(shù)研發(fā)。建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)制度，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件快速受理和審理，提高案件處理效率，打造知識(shí)產(chǎn)權(quán)申請(qǐng)、糾紛調(diào)解、行政執(zhí)法、司法訴訟為一體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛快速解決平臺(tái)，為企業(yè)提供知識(shí)產(chǎn)權(quán)的申請(qǐng)，授權(quán)、維權(quán)的綠色通道。

第六，建立國(guó)際交流機(jī)制，突出環(huán)境法治，提升國(guó)際化水平。在國(guó)際上，自貿(mào)港和自貿(mào)區(qū)的建設(shè)有許多可供海南自貿(mào)港汲取的經(jīng)驗(yàn)和智慧，無(wú)論是新加坡、韓國(guó)、迪拜和漢堡，還是紐約、香港，都在自由貿(mào)易港的建設(shè)中積累了充分經(jīng)驗(yàn)。參照世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和世貿(mào)規(guī)則的對(duì)接，主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外投資者吸引力。強(qiáng)化自然資源保護(hù)制度，提升生態(tài)化環(huán)境質(zhì)量［15］。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造美麗宜居的生態(tài)環(huán)境。