江 靜 周清時(shí)

（1 句容市環(huán)境監(jiān)測(cè)站 江蘇 句容 212400；2 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司 湖北 武漢 430062）

作為中國(guó)最長(zhǎng)的河流，長(zhǎng)江有著多樣的物種和獨(dú)一無二的自然特征，對(duì)國(guó)家的水生態(tài)環(huán)境健康和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的快速、綠色發(fā)展有著至關(guān)重要的促進(jìn)作用[1]。然而，改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及受人類過度捕撈、筑壩挖砂等活動(dòng)的影響，長(zhǎng)江的生態(tài)環(huán)境惡化問題越來越嚴(yán)重。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境問題，黨和國(guó)家根據(jù)不同發(fā)展階段的具體形勢(shì)作出了系列科學(xué)論斷和重大戰(zhàn)略部署。隨著“美麗中國(guó)”新概念的提出，人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。

鎮(zhèn)江擁有約293公里的長(zhǎng)江岸線，沿江分布著珍稀生物、灘涂濕地、優(yōu)質(zhì)水源等稀缺資源，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)施的重要支撐。長(zhǎng)江大保護(hù)背景下，為實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，積極探索“長(zhǎng)江大保護(hù)”與“美麗鎮(zhèn)江”的共同發(fā)展很有必要，有利于把“美麗鎮(zhèn)江”建設(shè)打造成“長(zhǎng)江大保護(hù)”的特色標(biāo)桿。

1 長(zhǎng)江大保護(hù)背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 設(shè)立了鎮(zhèn)江長(zhǎng)江豚類省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，“水中大熊貓”江豚頻頻現(xiàn)身。長(zhǎng)江江豚是一個(gè)獨(dú)立物種，是世界上唯一的淡水江豚。作為我國(guó)一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，長(zhǎng)江江豚是長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境良好的重要指示物種，是長(zhǎng)江水生態(tài)系統(tǒng)良好的標(biāo)志，其數(shù)量比國(guó)寶大熊貓還少，是名副其實(shí)的“水中大熊貓”[2]。近幾十年來，隨著長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，長(zhǎng)江流域航運(yùn)密集，長(zhǎng)江水體污染的加劇和水生生態(tài)系統(tǒng)的破壞，加上人類的過度捕撈等，使得長(zhǎng)江江豚賴以生存的環(huán)境持續(xù)惡化，嚴(yán)重影響長(zhǎng)江江豚的生長(zhǎng)與繁殖[3]。因此，開展江豚保護(hù)刻不容緩。

鎮(zhèn)江長(zhǎng)江段內(nèi)江豚活動(dòng)較為頻繁，為了保護(hù)長(zhǎng)江下游地區(qū)長(zhǎng)江江豚健康生長(zhǎng)，江蘇省人民政府成立了鎮(zhèn)江江豚類自然保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)的成立為江豚的繁衍生息提供了優(yōu)良的環(huán)境，為保護(hù)長(zhǎng)江江豚奠定了良好的生態(tài)基礎(chǔ)[4]。同時(shí)，鎮(zhèn)江市各級(jí)政府部門也采取了多項(xiàng)措施改善長(zhǎng)江水環(huán)境，保護(hù)鎮(zhèn)江豚類保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。首先，拆除保護(hù)區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)違建項(xiàng)目，對(duì)被農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)侵占的江邊濕地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)；其次，建立各種豚類監(jiān)護(hù)站和急救基地，并配套相應(yīng)的應(yīng)急管理方案，全面保障長(zhǎng)江江豚的生態(tài)安全；最后，自長(zhǎng)江實(shí)施全面禁捕以來，堅(jiān)決執(zhí)行禁捕政策，還通過建設(shè)人工魚巢等方案，為長(zhǎng)江江豚提供豐富的物質(zhì)保障。越來越多的長(zhǎng)江江豚出現(xiàn)在長(zhǎng)江鎮(zhèn)江段的水面上，表明了鎮(zhèn)江豚類保護(hù)區(qū)的功效逐漸顯現(xiàn)，人民與政府的付出得到初步回報(bào)。

1.2 建設(shè)國(guó)家海綿城市，打造美麗鎮(zhèn)江新樣板?！昂＞d城市”是一種新的城市雨洪管理概念，代表城市對(duì)雨水帶來的各種生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性，城市具有像海綿一樣的吸水彈性，有效應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害，采用分散式的小規(guī)模雨水管理設(shè)施，盡可能保證自然狀態(tài)下的雨水就地削減等循環(huán)過程，緩解雨水徑流給城市排水管網(wǎng)帶來的壓力，并減小對(duì)受納水體水環(huán)境的影響，對(duì)生態(tài)退化和城市內(nèi)澇等問題具有緩解和改善作用[5～6]。

作為全國(guó)第一批海綿城市試點(diǎn)城市之一，鎮(zhèn)江市人民政府積極推進(jìn)海綿城市建設(shè)，不僅出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市海綿城市管理辦法》等相關(guān)地方性法規(guī)，專門針對(duì)海綿城市建設(shè)的推進(jìn)，還創(chuàng)新性地提出了海綿城市建設(shè)“3+2”的目標(biāo)，在有效緩解城市內(nèi)澇等問題的基礎(chǔ)上，積極提升城市的生態(tài)景觀功能[7]。其中，通過與第三方公司合作，鎮(zhèn)江的海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目初步建設(shè)取得良好成效[7～8]。在對(duì)城市污水處理廠的基礎(chǔ)工程進(jìn)行了改進(jìn)與擴(kuò)建，還對(duì)各居民區(qū)的易積水區(qū)和內(nèi)澇區(qū)進(jìn)行了修復(fù)，方便了市民的生活與出行，不僅能成功應(yīng)對(duì)大雨挑戰(zhàn)，還改善了城市的整體生態(tài)環(huán)境。金山湖是鎮(zhèn)江重要的通江湖泊，金山湖的溢流工程能有效改善金山湖的整體水質(zhì)，減少污染溢流至金山湖的次數(shù)，對(duì)金山湖的水質(zhì)進(jìn)行有效處理將對(duì)長(zhǎng)江水環(huán)境的改善起到促進(jìn)作用[7]。海綿城市的建設(shè)使得鎮(zhèn)江“水清”不斷上臺(tái)階，有助于形成活水貫通城市的新局面，實(shí)現(xiàn)城區(qū)黑臭水體消除，緩解熱島效應(yīng)和城市內(nèi)澇，打造美麗鎮(zhèn)江新樣板。

1.3 強(qiáng)化濕地建設(shè)，改善入江水體水質(zhì)。作為一種對(duì)改善生態(tài)環(huán)境有良好作用的獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)，濕地在調(diào)節(jié)氣候、改善水環(huán)境和土壤環(huán)境污染、應(yīng)對(duì)洪水干旱等自然災(zāi)害和保持生物多樣性等方面都具有重要的作用[9]。鎮(zhèn)江擁有長(zhǎng)江鎮(zhèn)江段和江蘇句容赤山湖國(guó)家濕地公園兩處重要濕地系統(tǒng)。為保護(hù)長(zhǎng)江鎮(zhèn)江段的濕地系統(tǒng)，2019年7月，鎮(zhèn)江市政府印發(fā)了《長(zhǎng)江(鎮(zhèn)江段)兩岸造林綠化和濕地保護(hù)規(guī)劃(2019～2035)》。該規(guī)劃推動(dòng)建立多層次濕地保護(hù)體系，到2020年，新建兩處濕地保護(hù)小區(qū)，實(shí)施沿江濕地、豚類保護(hù)區(qū)濕地、新民洲南岸沿江濕地和高橋鎮(zhèn)西岸沿江濕地四大濕地修復(fù)工程，長(zhǎng)江自然濕地保護(hù)率達(dá)到56%以上；到2035年，新建世業(yè)洲濕地公園、揚(yáng)中環(huán)島濕地公園和禹山北濕地公園3處，新建包括句容長(zhǎng)江濕地保護(hù)小區(qū)在內(nèi)的三處濕地保護(hù)小區(qū)，修復(fù)1800畝(120公頃)油坊鎮(zhèn)沿江岸線濕地，長(zhǎng)江自然濕地保護(hù)率達(dá)65%以上。作為秦淮河上游唯一天然湖泊，秦淮河水系的重要支流，赤山湖是重要的入江水系，赤山湖水質(zhì)的好壞直接影響秦淮河水系的水環(huán)境生態(tài)，對(duì)長(zhǎng)江水環(huán)境改善有著重要的作用。赤山湖國(guó)家濕地公園的建設(shè)為秦淮河水系的蓄洪防旱能力奠定的良好基礎(chǔ)，為入江水體改善提供了重要的生態(tài)源泉。

2 長(zhǎng)江大保護(hù)背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)存在的問題分析

2.1 公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，沒有形成全民合力。長(zhǎng)江大保護(hù)政策實(shí)施以來，仍有一些地區(qū)和群眾普遍缺乏長(zhǎng)江大保護(hù)與美麗鎮(zhèn)江建設(shè)方面的相關(guān)知識(shí)，未真正認(rèn)識(shí)到保護(hù)長(zhǎng)江的重要性，存在大量以破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的生產(chǎn)活動(dòng)，如過度捕撈、侵占河床河岸、農(nóng)業(yè)工業(yè)生產(chǎn)亂排等。長(zhǎng)江大保護(hù)涉及生態(tài)、航運(yùn)、供水等多個(gè)部門，專業(yè)性較強(qiáng)，需要各行各業(yè)的齊心協(xié)力、同抓共管，而長(zhǎng)期以來，分散管理、職責(zé)交叉等問題并未得到有效解決，沒有形成管理合力。此外，政府對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)信息的公開力度不夠，對(duì)社會(huì)資本和民間力量參與長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)的吸引力不夠，缺乏相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，公眾參與美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的踐行度較差。

2.2 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等保障體系不完善。立法是開展具體行動(dòng)的基礎(chǔ)，能從根本上保障長(zhǎng)江保護(hù)和美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的有效性。鎮(zhèn)江市雖然出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市長(zhǎng)江岸線資源保護(hù)條例》《長(zhǎng)江(鎮(zhèn)江段)兩岸造林綠化和濕地保護(hù)規(guī)劃(2019-2035)》等相關(guān)法規(guī)，但法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性不足，立法中存在多層級(jí)、多部門之間的價(jià)值和利益沖突，影響了共抓大保護(hù)的實(shí)施，無法滿足長(zhǎng)江大保護(hù)與美麗鎮(zhèn)江齊抓共建的新需求。

2.3 管理機(jī)制沒有形成，管理模式缺乏創(chuàng)新。目前，美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的管理機(jī)制沒有系統(tǒng)形成，管理部門分散不統(tǒng)一，如生態(tài)環(huán)境部門和農(nóng)業(yè)水利部門對(duì)建設(shè)管理各有分工，但職能針對(duì)性不強(qiáng)，各部門執(zhí)法力度不夠，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠全面，后期保障性投入不夠，無法滿足跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)等需要。建設(shè)后期的數(shù)據(jù)收集至關(guān)重要，監(jiān)測(cè)體系尚未覆蓋，智慧化平臺(tái)構(gòu)建尚未完成，不能及時(shí)掌握各污染源動(dòng)態(tài)。美麗鎮(zhèn)江建設(shè)高度依賴政府，但財(cái)政資金有限，不能滿足后期的管理維護(hù)。同時(shí)，市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待健全。

3 長(zhǎng)江大保護(hù)背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的措施及建議

3.1 強(qiáng)化全民參與意識(shí)，形式美麗鎮(zhèn)江建設(shè)社會(huì)合力。共抓大保護(hù)的本質(zhì)是協(xié)同治理，是一種新型的治江思路，是系統(tǒng)治理和綜合管理等理念的綜合運(yùn)用，公眾參與作為美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的重要形式，在治理、決策和監(jiān)督等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。首先，構(gòu)建完整的信息公開體系，便于公眾獲取長(zhǎng)江大保護(hù)和美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的相關(guān)信息，提升公眾的知情權(quán)與責(zé)任感。其次，加強(qiáng)宣傳教育，注重線上宣傳引導(dǎo)與線下教育活動(dòng)相結(jié)合，積極召開動(dòng)員會(huì)議，引導(dǎo)全民共治，呼吁共同參與。最后，吸引社會(huì)資本和民間力量的積極參與，形成政府、群眾和企業(yè)共同參與互動(dòng)的新型治理體系，營(yíng)造全社會(huì)共同參與長(zhǎng)江大保護(hù)和美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的良好氛圍，最大限度地發(fā)揮各主體的責(zé)任作用，形成美麗鎮(zhèn)江建設(shè)社會(huì)合力。

3.2 健全完善法規(guī)制度，保障美麗鎮(zhèn)江建設(shè)有法可依。制度建設(shè)能保證各項(xiàng)工作的正常開展，提高美麗鎮(zhèn)江建設(shè)政策的執(zhí)行力和約束力。作為我國(guó)第一部流域保護(hù)法，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施為長(zhǎng)江大保護(hù)和長(zhǎng)江流域綜合治理提供了制度基礎(chǔ)，我們要充分發(fā)揮其約束引領(lǐng)作用，打破“九龍治水”和不同區(qū)域各自為政的現(xiàn)象，堅(jiān)決落實(shí)整改要求。結(jié)合鎮(zhèn)江實(shí)際完善美麗鎮(zhèn)江建設(shè)相關(guān)法規(guī)，包括水土保持、生態(tài)文明建設(shè)、濕地恢復(fù)、各支流污染控制等多方面，對(duì)原有法規(guī)內(nèi)容查漏補(bǔ)缺，著力解決對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境影響較大的問題，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，需要完善執(zhí)法程序，推進(jìn)跨部門聯(lián)合執(zhí)法，建立健全跨區(qū)域、多部門聯(lián)合執(zhí)法的合作機(jī)制。加快實(shí)施河湖長(zhǎng)制，建立河道管理的激勵(lì)約束機(jī)制，管好入江各支流、河道的生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)建設(shè)、重管理，實(shí)現(xiàn)河道綜合治理，落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化違規(guī)違法行為處置力度，全力保障美麗鎮(zhèn)江建設(shè)穩(wěn)步進(jìn)行。

3.3 創(chuàng)新工作思路，促進(jìn)美麗鎮(zhèn)江建設(shè)有效管理。切實(shí)做好建設(shè)工作需要提高認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新工作思路，建立健全管理機(jī)制，明確各部門權(quán)限與職責(zé)，鼓勵(lì)各部門建立一套符合本地實(shí)際的管理、監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，建立長(zhǎng)效考核制度，例行評(píng)估成效。因地制宜，建設(shè)模式合理，精準(zhǔn)實(shí)施政策，注重特色與個(gè)性，不搞一刀切，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先發(fā)展。構(gòu)建智慧共享平臺(tái)，有效促進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)的快速發(fā)展。整合水務(wù)、環(huán)保、航道、國(guó)土等信息資源，實(shí)現(xiàn)各部門之間信息共享、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)劃一致、統(tǒng)一執(zhí)法的良好局面。強(qiáng)化監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，努力拓寬監(jiān)測(cè)覆蓋面，強(qiáng)化監(jiān)控預(yù)警信息化工作，為及時(shí)做出正確決策提供技術(shù)支撐。同時(shí)，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰改善誰受益，誰污染誰付費(fèi)”的原則，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償制度，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，協(xié)調(diào)各區(qū)域發(fā)展。

4 結(jié)語

不論是長(zhǎng)江大保護(hù)，還是“美麗中國(guó)”新藍(lán)圖，都是黨和國(guó)家在長(zhǎng)期治國(guó)理政中形成的重要理論創(chuàng)新。在當(dāng)前長(zhǎng)江大保護(hù)的背景下，作為江蘇省內(nèi)最長(zhǎng)長(zhǎng)江岸線所有地的鎮(zhèn)江，更應(yīng)該發(fā)揮自己的積極作用。美麗鎮(zhèn)江建設(shè)不僅關(guān)系到鎮(zhèn)江市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系到鎮(zhèn)江的生態(tài)文明建設(shè)，還對(duì)鎮(zhèn)江市民生活質(zhì)量的提高和幸福感的增強(qiáng)有著深遠(yuǎn)影響，更對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的快速、綠色發(fā)展有著重要作用。