劉合光，潘啟龍

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；2.貴州師范學(xué)院 商學(xué)院，貴州 貴陽 550018）

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要矛盾的關(guān)鍵戰(zhàn)略思路。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分[1]25-33。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律來看，我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了四大階段，目前正處于強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量融合發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是偉大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事業(yè)，面臨巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展差距和需要大力彌補(bǔ)的短板，不是一蹴而就的，需要付諸艱苦的努力，需要謀劃好戰(zhàn)略思路，以歷史的耐心，有序推進(jìn)。

一、國內(nèi)外城鄉(xiāng)關(guān)系的理論演進(jìn)

城鄉(xiāng)關(guān)系是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)大分工的產(chǎn)物，自城市產(chǎn)生后，城鄉(xiāng)關(guān)系隨之而產(chǎn)生，國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的理論和實(shí)踐發(fā)展也不斷躍升。

（一）國外城鄉(xiāng)關(guān)系的理論脈絡(luò)

20 世紀(jì)以來，國外學(xué)者相繼提出了城鄉(xiāng)關(guān)系的眾多觀點(diǎn)和理論，總體上體現(xiàn)了城市中心論向城鄉(xiāng)融合論的演進(jìn)[2]34-40?？死锼固├眨–hristaller，1933）提出了“中心地理論”，認(rèn)為以城市和市鎮(zhèn)為中心,向周圍地區(qū)提供服務(wù),形成一個(gè)區(qū)域內(nèi)的中心地理體系。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯（Perroux，1955）認(rèn)為“增長(zhǎng)極”是由主導(dǎo)部門和有創(chuàng)新能力的企業(yè)在某些地區(qū)或大城市的聚集發(fā)展而形成的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，恰似一個(gè)“磁場(chǎng)極”，能夠產(chǎn)生吸引或輻射作用，促進(jìn)自身并推動(dòng)其他部門和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。繆爾達(dá)爾（G.Myrdal，1957）提出了“地理上的二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為地理上的二元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的原因在于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距性，這種差距的存在是因?yàn)榇嬖凇皵U(kuò)散效應(yīng)”和“極化效應(yīng)”，而且這種差距的產(chǎn)生會(huì)進(jìn)而引起“累積性因果循環(huán)”，使發(fā)展快的地區(qū)發(fā)展更快，發(fā)展慢的地區(qū)發(fā)展更慢，從而逐漸增大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，形成地區(qū)性的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

20 世紀(jì)60 年代，美國著名城市規(guī)劃學(xué)家弗里德曼（A.J.Friedmann）提出了中心—邊緣理論，該理論拓展了佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極視角，把增長(zhǎng)極模式與各種空間系統(tǒng)發(fā)展相融合，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織中，通常具有強(qiáng)烈的極化效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)，中心區(qū)通過自身經(jīng)濟(jì)的不斷強(qiáng)化，從而形成對(duì)邊緣區(qū)的支配態(tài)勢(shì)。進(jìn)入到20 世紀(jì)80 年代末期，一些亞洲的發(fā)展中國家城市隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)出現(xiàn)了典型城鎮(zhèn)集聚、規(guī)模巨大的城鄉(xiāng)交錯(cuò)地帶。加拿大學(xué)者麥基(T.G.McGee)將其命名為“Desakota 模式”，后被學(xué)術(shù)界稱為“城鄉(xiāng)一體化”理論。這一理論的產(chǎn)生是對(duì)長(zhǎng)期支持城市中心論學(xué)者的駁斥，為發(fā)展中國家探索適合自身國情的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路提供了理論依據(jù)。

（二）城鄉(xiāng)關(guān)系指導(dǎo)思想的中國化發(fā)展

19 世紀(jì)中期，馬克思、恩格斯逐步提出了城鄉(xiāng)關(guān)系三階段發(fā)展理論，指出城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系要經(jīng)歷三個(gè)辯證發(fā)展的階段，即城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)結(jié)合和城鄉(xiāng)一體。1949 年新中國成立后，馬克思、恩格斯城鄉(xiāng)發(fā)展的思想在中國得到進(jìn)一步的發(fā)展，并反映在我國歷代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展思想的積極探索之中[3]2-18。

一是城鄉(xiāng)兼顧思想。毛澤東將馬克思、恩格斯和列寧的城鄉(xiāng)關(guān)系思想與我國的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)際國情相結(jié)合，揭示了我國早期城鄉(xiāng)關(guān)系的性質(zhì)與發(fā)展規(guī)律：革命時(shí)期，以農(nóng)村為重心，利用農(nóng)村包圍城市；革命成功后，進(jìn)入建設(shè)時(shí)期，逐漸轉(zhuǎn)向以城市為重心的城鄉(xiāng)并重的協(xié)調(diào)發(fā)展之路[4]19-26。

二是城鄉(xiāng)互動(dòng)思想。鄧小平結(jié)合城鄉(xiāng)兼顧思想，并根據(jù)我國的國情，對(duì)新中國成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行了梳理，系統(tǒng)全面地總結(jié)了我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進(jìn)程中的成就和教訓(xùn)，并結(jié)合1978 年改革開放之后城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了兩次重大歷史性變革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了城鄉(xiāng)互動(dòng)思想。

三是城鄉(xiāng)均衡思想。江澤民在黨的十六大報(bào)告中提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想，注重解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的問題。從黨的十三屆四中全會(huì)到黨的十四大，江澤民強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是我國社會(huì)發(fā)展過程中最主要的問題，應(yīng)從戰(zhàn)略的高度正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要性，更多地關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村改革和農(nóng)民生活狀態(tài)。發(fā)展農(nóng)村的同時(shí)，不能忽略城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該始終堅(jiān)持城市與鄉(xiāng)村的共同進(jìn)步。

四是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想。胡錦濤根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提出了“兩個(gè)趨向論”。自黨的十六大以后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為我國社會(huì)主義建設(shè)的重要方針。標(biāo)志著城鄉(xiāng)分治的終結(jié)，我國工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展新的歷史時(shí)期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最主要目的是縮小城鄉(xiāng)之間的差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

五是城鄉(xiāng)融合思想。習(xí)近平結(jié)合全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展要求，提出了城鄉(xiāng)融合的新思想和新論斷。習(xí)近平的城鄉(xiāng)融合思想繼承了馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的觀點(diǎn)和方法，創(chuàng)造性地將馬克思主義的城鄉(xiāng)關(guān)系理論與中國特色的城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)踐相結(jié)合，開辟了當(dāng)代馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的新篇章。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)入新階段面臨的差距和短板問題

城鄉(xiāng)融合是城市與鄉(xiāng)村這兩個(gè)不同特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元和人類聚落空間，在一個(gè)相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)，謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的過程[5]32。經(jīng)過艱苦卓絕的探索，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸從對(duì)立走向融合，并在2020 年全面建成小康社會(huì)之后開始向高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的新階段邁進(jìn)。在此過程中應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合的差距定位和短板聚焦，以推動(dòng)城鄉(xiāng)融合為重要戰(zhàn)略舉措，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)。

（一）我國城鄉(xiāng)融合進(jìn)入新階段

從1949 年新中國成立伊始到2020 年全面建成小康社會(huì)，我國城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合四個(gè)階段。

第一階段為1949—1978 年，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成及固化階段。第二階段為1978—2002 年，是城鄉(xiāng)分治階段，城市發(fā)展通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村的資源虹吸，鄉(xiāng)村發(fā)展受到市場(chǎng)機(jī)制的壓制，“以農(nóng)助工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的城鄉(xiāng)關(guān)系模式并沒有得到根本性改變。第三階段為2002—2012 年，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，我國進(jìn)入工業(yè)化中期階段，具備了“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村、以城促鄉(xiāng)”的條件，逐步扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展取向。第四階段為2012 至今，城鄉(xiāng)關(guān)系趨向融合階段，中央提出推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，十九大進(jìn)一步提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[6]5-11。

黨的十八大以來，在全面建成小康社會(huì)、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了巨大成就，戶籍制度改革等全面落地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等提質(zhì)增速，2019 年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，農(nóng)業(yè)GDP 占比下降到9.1%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比例下降到2.69:1，初步實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的過渡。2020 年10 月，十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展也進(jìn)入到加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)的新階段[7]61-63。

（二）新階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的差距和短板

隨著2020 年全面建成小康社會(huì)，我國乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。站在新起點(diǎn)上，我國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須找準(zhǔn)差距，聚焦短板，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合向2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。

一是要素融合存在差距和短板。我國城鄉(xiāng)要素流動(dòng)主要表現(xiàn)為從農(nóng)村向城市的“單向性”流動(dòng)，而城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動(dòng)不暢。從勞動(dòng)力和人才的融合來看，城鄉(xiāng)二元的戶籍壁壘沒有根本消除，農(nóng)民工處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，沒有徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?quán)益得不到保障，城市人才下鄉(xiāng)也受到權(quán)益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制約。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)尚未建立，農(nóng)村建設(shè)用地入市，政策雖有松動(dòng)，但實(shí)際操作還不順暢。城鄉(xiāng)金融資源配置比較失衡，農(nóng)村資金經(jīng)由銀行體系向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村資金的虹吸效應(yīng)巨大，缺少農(nóng)村資金作為資本融入城市的順暢機(jī)制，農(nóng)村資金未能以股權(quán)等資本形態(tài)獲益。近幾年，城市資本向農(nóng)村流通的愿望強(qiáng)烈，但是共建共治共享的機(jī)制還未理順，投資者和鄉(xiāng)村本地居民在投資相關(guān)利益分配上還多有沖突[8]2127-2140。

二是產(chǎn)業(yè)融合存在差距和短板。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在層級(jí)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)處于結(jié)構(gòu)的底層，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，對(duì)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的吸引力天然較弱?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有聚集需求，產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合在鄉(xiāng)村區(qū)域往往因?yàn)槿鄙偌坌?yīng)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，導(dǎo)致融合發(fā)展不力。鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟硬件配套與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比，還存在非常大的差距，對(duì)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)資源吸引力不足。鄉(xiāng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施配套性差，對(duì)產(chǎn)業(yè)人才的吸引力不足，成為阻礙城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移、發(fā)展城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重大障礙。從深層次原因來看，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展上存在短板，根本原因還是利益共同體理念沒有深入推進(jìn)，利于推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的共同繁榮理念還沒有深入人心，還沒有轉(zhuǎn)化為政策措施出臺(tái)的考量基礎(chǔ)[9]14-20。

三是空間融合存在差距和短板。城鄉(xiāng)空間融合的兩個(gè)突出問題是存在混亂的城中村和衰敗乃至空心化的村莊。前者表現(xiàn)為大部分農(nóng)民融不進(jìn)城鎮(zhèn)，只能以農(nóng)民工身份寄居在城中村，并造成城市發(fā)展難題，城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低，居民收入低；犯罪率高，違法建設(shè)比例高[10]9-23。后者是農(nóng)村與城市發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，包括農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的空心化，使農(nóng)村發(fā)展喪失活力；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的空心化，使農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給不足乃至缺失，鄉(xiāng)村喪失了對(duì)居民的吸引力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力消失，引起整個(gè)鄉(xiāng)村形態(tài)、組織運(yùn)行、村容村貌支撐基礎(chǔ)的喪失，尤其是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰退甚至破產(chǎn)，使整個(gè)原來維持村莊運(yùn)行的一整套制度近乎處于癱瘓狀態(tài)。

四是生態(tài)環(huán)境融合存在差距和短板。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合應(yīng)主要體現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)功能的分工和協(xié)作，農(nóng)村地區(qū)為城鎮(zhèn)提供生態(tài)供給功能，緩解城市建設(shè)和環(huán)境壓力，城鎮(zhèn)根據(jù)農(nóng)村腹地提供的生態(tài)環(huán)境條件，發(fā)展適配的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，給予農(nóng)村一定的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合存在差距和短板，一些城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、人口、交通等過載，生態(tài)環(huán)境建設(shè)不足，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境普遍較好，但也存在區(qū)域性、局部性短板現(xiàn)象，協(xié)同治理、融合共生的局面尚未形成。新階段城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合需要鞏固和踐行“綠水青山就是金山銀山”的核心發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、降低碳排放等方面的重要功能，做大做強(qiáng)城鄉(xiāng)綠色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和協(xié)同治理，強(qiáng)化城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[11]。

五是治理融合存在差距和短板。我國城鄉(xiāng)治理在一定程度上是割裂的，在現(xiàn)代化程度高的城鎮(zhèn)，治理機(jī)制相對(duì)完善、治理水平相對(duì)較高，而農(nóng)村則存在巨大差距。鄉(xiāng)村治理落后，其治理短板主要體現(xiàn)在治理資源匱乏、治理結(jié)構(gòu)固化和公共產(chǎn)品供給低效三個(gè)方面。第一個(gè)短板來自城鎮(zhèn)化通過虹吸效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理人才的過度抽取導(dǎo)致的治理資源相對(duì)緊缺，以及村莊居民民主意識(shí)和權(quán)益意識(shí)的覺醒導(dǎo)致的治理成本抬升。第二個(gè)短板來自鎮(zhèn)政府、村支部和村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化背景下村民流動(dòng)性之間的沖突，村民工作和生活長(zhǎng)時(shí)間在工業(yè)服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位機(jī)會(huì)豐富的城鎮(zhèn)，參與鄉(xiāng)村治理的時(shí)間精力供給不充分，而且在居住地（主要是城中村）也缺乏有效的群體治理。第三個(gè)短板主要是村民對(duì)公共服務(wù)短缺的訴求壓力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村治理干部身上，帶來治理干部與村民之間的緊張關(guān)系。這三個(gè)短板與不完全不完整的城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)，也與高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分密切相關(guān)[12]40-43。

六是制度融合存在差距和短板。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是以體現(xiàn)二元分割特征的戶籍制度為代表，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面存在制度性差別。城鎮(zhèn)職工人均基本醫(yī)保支出高于農(nóng)村居民人均新型農(nóng)村合作醫(yī)療支出，而且二者之比呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)；在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工還不能像本地戶籍居民一樣享受同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共福利。二是在保障農(nóng)村居民分享地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展收益上缺乏機(jī)制設(shè)計(jì)。市場(chǎng)機(jī)制本身是一種實(shí)現(xiàn)馬太效應(yīng)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下，優(yōu)勢(shì)資源優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和巨額經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果累積到城鎮(zhèn)中，而且以金字塔方式優(yōu)先向首位城市集聚。因受戶籍制度限制和個(gè)體融入成本的約束，農(nóng)民工很難融入集聚效應(yīng)更強(qiáng)的大中城市，自然造成發(fā)展鴻溝和貧富差距，任由這種效應(yīng)碾壓農(nóng)村和農(nóng)民，必將造成發(fā)展分化、社會(huì)對(duì)立和社會(huì)發(fā)展痼疾，這需要一種合理的糾正，根本上就是要建立保障農(nóng)村居民分享地區(qū)發(fā)展收益的機(jī)制[13]20-29。

三、彌合差距、補(bǔ)齊短板的城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路和對(duì)策

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)、系統(tǒng)的發(fā)展過程，這一過程需要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民作為一個(gè)有機(jī)整體，通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，通過體制機(jī)制改革創(chuàng)新和政策體系建設(shè)，彌合差距、補(bǔ)齊短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)在政策、人才、土地、資本等方面的融合協(xié)調(diào)，破除城鄉(xiāng)二元分立的體制機(jī)制，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系[14]50-53。

（一）主要思路

一是健全體制機(jī)制，加強(qiáng)政府引導(dǎo)。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制體制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村形成內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)地位平等、要素自由流動(dòng)的保障。創(chuàng)新鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化治理的機(jī)制，注重鄉(xiāng)村自身轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等引致的鄉(xiāng)村生產(chǎn)力提高，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互為資源、要素、服務(wù)、產(chǎn)品市場(chǎng)，從而走向城鄉(xiāng)相互依存和共同繁榮。發(fā)揮政府投入的導(dǎo)向作用，在基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)互聯(lián)互通、基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化、社會(huì)保障的城鄉(xiāng)并軌等方面，保持足夠的財(cái)力支撐，形成長(zhǎng)期投入。正確面對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展條件的區(qū)域差異，因地制宜，不搞“一刀切”，不搞“大冒進(jìn)”，不搞“齊步走”。發(fā)揮政府干預(yù)作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，推進(jìn)城市端引領(lǐng)與回流效應(yīng)的以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)思路落實(shí)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)融合走漸進(jìn)式可持續(xù)發(fā)展道路[15]14-26。

二是全面深化改革，強(qiáng)化多輪驅(qū)動(dòng)。堅(jiān)持用改革的辦法來破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，按照新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的要求，依托國情，解放思想，實(shí)事求是，以巨大的政治勇氣和歷史使命感加大改革創(chuàng)新力度，破除不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“腸梗阻”制度障礙，重塑農(nóng)村人地關(guān)系、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系、城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系等。突出城鄉(xiāng)融合在新時(shí)期城鄉(xiāng)全面深化改革的重要位置，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、村莊社區(qū)化和因地制宜的合村并鎮(zhèn)等多輪驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)科學(xué)合理規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素進(jìn)行公平合理配置，集中城鄉(xiāng)融合發(fā)展的物質(zhì)技術(shù)條件，補(bǔ)齊民生保障、收入分配、基礎(chǔ)建設(shè)等短板，縮小城市與鄉(xiāng)村之間的各種差距[16]168-179。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展主體的改造，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的改革創(chuàng)新，培育和激發(fā)農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、基層政府等主體活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。重塑城鄉(xiāng)要素的利益連接關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地、資本、勞動(dòng)、技術(shù)、信息等要素的價(jià)值最大化組合，做到“人盡其事、物盡其用”，“各美其美、美美與共”，充分發(fā)揮各類要素的主觀能動(dòng)性，以最大的熱情和最強(qiáng)的能力加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代進(jìn)程。

三是堅(jiān)持核心發(fā)展理念，凸顯中國特色?！皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的基本發(fā)展理念，體現(xiàn)了發(fā)展目的、發(fā)展動(dòng)力、發(fā)展路徑、發(fā)展方式的有機(jī)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須始終堅(jiān)持五大發(fā)展理念。結(jié)合新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)等技術(shù)手段，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)供應(yīng)鏈價(jià)值鏈空間鏈創(chuàng)新力度，進(jìn)一步提升全要素生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互融合。推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、比例、效率、地位等的變革，推動(dòng)城鄉(xiāng)人口比例、貧富差距、公共服務(wù)配置、產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格、收入分配比例等的變革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中各類復(fù)雜關(guān)系的協(xié)調(diào)。強(qiáng)調(diào)以綠色生態(tài)文明發(fā)展為基礎(chǔ)，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，做大做強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)治理、生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境建設(shè)等的共生和諧。促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村相互開放，合理有效均衡配置城鄉(xiāng)的公共資源，推動(dòng)生產(chǎn)力要素的自由流動(dòng)，積極看待資本下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)、農(nóng)村建設(shè)用地入市等新生事物，不斷拓寬農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的路子，逐步消除城市與鄉(xiāng)村兩極分化的現(xiàn)象。聚合城鄉(xiāng)資源要素，大力發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)，加快收入分配和社會(huì)保障等制度革新，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源共享、發(fā)展成果共享，形成具有新時(shí)代中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑。

（二）對(duì)策措施

一是堅(jiān)持市場(chǎng)取向，強(qiáng)化利益導(dǎo)向。堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，踐行“共建共治共享”思想，利用“看不見的手”促進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，利用價(jià)格信號(hào)、經(jīng)濟(jì)效益引導(dǎo)資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村流動(dòng)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的功能價(jià)值和利益分配，更加注重利益共同體理念的貫徹落實(shí)。用市場(chǎng)化手段和利益導(dǎo)向激發(fā)各類主體和要素參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極能動(dòng)性，在小額貸款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資質(zhì)認(rèn)可、證照辦理、土地流轉(zhuǎn)等方面予以政策傾斜，在開辦注冊(cè)、設(shè)備裝備采購、技術(shù)創(chuàng)新、特色產(chǎn)品銷售等方面進(jìn)行資金補(bǔ)貼，推動(dòng)鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚融合的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新的動(dòng)力來源活水，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能不足的差距和短板。

二是聚焦縣域，加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)建設(shè)。以空間融合、經(jīng)濟(jì)融合、人口融合為基礎(chǔ)，強(qiáng)化縣城和特大鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合過程中的切入點(diǎn)作用，加快縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)設(shè)施和能源、給排水等市政公用設(shè)施水平，創(chuàng)造新的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中和轉(zhuǎn)移，推進(jìn)以整縣為單位的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興等驅(qū)動(dòng)力量，加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)一規(guī)劃，提升規(guī)劃引領(lǐng)作用，推進(jìn)以縣城為中心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和宜居城鎮(zhèn)，加快形成布局科學(xué)、功能完善、節(jié)點(diǎn)通暢、運(yùn)行協(xié)調(diào)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村體系。

三是優(yōu)先保障鄉(xiāng)村發(fā)展并有所偏向。我國城鄉(xiāng)共同繁榮的短板主要在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，需要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，這要求政府財(cái)政投入優(yōu)先保障，基本公共服務(wù)優(yōu)先配置，公共基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先配置，生產(chǎn)要素優(yōu)先配置。統(tǒng)籌和強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金使用，切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，完善價(jià)格支持和生產(chǎn)者補(bǔ)貼，加大金融、保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的支持力度，完善和健全農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的收入水平。加強(qiáng)國家對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的資金支持力度，更多地發(fā)揮杠桿作用，撬動(dòng)信貸、保險(xiǎn)等以市場(chǎng)化方式增加投入，建立城市人才資本技術(shù)管理入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本和市場(chǎng)主體投入積極性，完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，努力動(dòng)員全社會(huì)力量積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，在鄉(xiāng)村全面振興的過程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。