卓斌慧

（福建省尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府，福建 三明 365199）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是推進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的必由之路。近年來，尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)按照“依法、自愿、有償”的原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)日趨完善、規(guī)模經(jīng)營比例增高的良好態(tài)勢。

1 城關(guān)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效

尤溪縣城關(guān)鎮(zhèn)共有9個行政村、1個經(jīng)濟合作社、2315戶農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口9737人，承包耕地6222畝。近年來，隨著土地延包政策的不斷落實，城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村地區(qū)的很多勞動力選擇進城務(wù)工，有甚至已經(jīng)在城里買房定居，農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度近些年來表現(xiàn)的越來越快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢所趨。截止2020年末，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積2459畝，簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同1530份，流轉(zhuǎn)比例達39. 5%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積1418畝，流轉(zhuǎn)入合作社和家庭農(nóng)場的面積1041畝，家庭農(nóng)場和合作社參與流轉(zhuǎn)的比例逐年上升；其中的503畝用于種植烤煙及煙后稻，1111畝用于種植糧食作物，845畝用于種植蔬菜及其他經(jīng)濟作物，糧經(jīng)比例保持相對穩(wěn)定。

通過土地流轉(zhuǎn)，較好地緩解了小農(nóng)戶經(jīng)營問題，有力促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。一是土地拋荒有所遏制。通過土地流轉(zhuǎn)，在一定程度上減少了土地拋荒，穩(wěn)定和促進了糧食生產(chǎn)。因為農(nóng)村的很多勞動力選擇進城務(wù)工，使得農(nóng)村很多的土地被閑置，土地拋荒現(xiàn)象較嚴重，流轉(zhuǎn)承包后，土地拋荒面積有所減少，據(jù)統(tǒng)計，全鎮(zhèn)拋荒面積減少了8.62%。二是新型經(jīng)營主體逐步涌現(xiàn)。通過土地流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)逐漸向種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚，在全鎮(zhèn)形成了一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品基地，一批綜合素質(zhì)比較高的新型家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體逐漸形成。三是帶動了農(nóng)民持續(xù)增收。通過土地流轉(zhuǎn)，一般每畝可以得到600～800斤干谷的租金收入。同時，農(nóng)民從原來直接的生產(chǎn)經(jīng)營者，變?yōu)榻o企業(yè)打工的農(nóng)業(yè)工人，其收入也比較可觀，基本每年達3萬元以上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會受季節(jié)的影響，農(nóng)閑的時候農(nóng)民便可以打零工，每天可以有100～150元的工資收入。四是加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。一直以來我國農(nóng)村受傳統(tǒng)觀念影響，對土地的依賴性比較高，覺得土地是他們最基本的生活保障，不敢輕易放棄。通過穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，不但可以把農(nóng)民從土地上解放出來，從事回報更高的工作，還維護了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，消除了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)的后顧之憂，提高了土地利用率、勞動生產(chǎn)率。截止2020年底共流轉(zhuǎn)了360個勞動力，增加收入1080萬元。

2 存在的主要問題

在當前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、速度加快，流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系日趨多元化的新形勢下，進一步推進土地流轉(zhuǎn)也面臨著不少現(xiàn)實問題。從城關(guān)鎮(zhèn)看，主要表現(xiàn)有：

2.1 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿不強

部分農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在認識不足，擔心土地一旦被流轉(zhuǎn)出去，如果哪天自己不想進行土地流轉(zhuǎn)時不一定能收回，國家的惠農(nóng)補貼資金還能不能發(fā)到自已手中，因此寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。由于外出務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，不敢流轉(zhuǎn)特別是長期流轉(zhuǎn)。一方面，農(nóng)村的社會保障體系不完善，很多農(nóng)民生活還是主要依靠土地收入來開支。如果土地被流轉(zhuǎn)，他們沒有固定的收入來源，就會有所顧慮。另一方面，農(nóng)業(yè)投資風險較大，農(nóng)戶擔心業(yè)主一旦經(jīng)營出現(xiàn)問題，租金就沒保障。特別是有的耕地在建設(shè)大棚、水渠后，土地復耕要投入大量的人力、物力，怕得不償失。從該鎮(zhèn)看，由于地處縣城近郊，農(nóng)戶還擔心土地流轉(zhuǎn)后一旦政府征地，其承包權(quán)益是否能得到保障。

2.2 土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范

在實際的土地流轉(zhuǎn)過程中，其表現(xiàn)出的不穩(wěn)定性比較明顯，流轉(zhuǎn)期限短，多數(shù)僅1-3年；相當部分是自發(fā)流轉(zhuǎn)，以親朋鄰里間口頭約定為主，沒有簽訂書面合同。有的即使簽訂了書面合同，也沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)提供鑒證，還存在很多不規(guī)范的地方，如流轉(zhuǎn)合同標的、期限不明，違約補償方式不清，權(quán)利義務(wù)界定有瑕疵，有的擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)，這些都是產(chǎn)生土地承包經(jīng)營糾紛的根源，不利于土地流轉(zhuǎn)雙方穩(wěn)定預期和權(quán)益保障。

2.3 適度規(guī)模經(jīng)營程度不高

由于山區(qū)地形地貌復雜，耕作條件差異大，過去在承包地分配時，一般都采取好壞搭配的方式，使得農(nóng)戶的承包地被分成若干塊，分散在村內(nèi)遠中近、好中差不同地段。隨著農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，業(yè)主對成片規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)需求量比較大，而成片規(guī)模的土地，涉及的農(nóng)戶較多，農(nóng)戶間對租金的要求很難一致，所以成片規(guī)模流轉(zhuǎn)比較困難。連片規(guī)模土地無法取得，影響和制約了土地適度規(guī)模經(jīng)營，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備的推廣應用，不利于有效降低生產(chǎn)成本和管理費用，從而降低了業(yè)主的收益預期和流轉(zhuǎn)意愿。

2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)體系不健全

國務(wù)院明確了從事農(nóng)村土地承包管理的縣鄉(xiāng)經(jīng)管機構(gòu)和人員履行政府職能，列入行政管理，為農(nóng)村土地承包及其流轉(zhuǎn)服務(wù)。但十多年來，這個要求始終得不到落實。目前農(nóng)經(jīng)站及人員還是事業(yè)單位編制，存在管理體制不順、職責不明、隊伍不穩(wěn)、經(jīng)費不足等問題。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部還得承擔三資監(jiān)督管理、新型經(jīng)營主體培育和宅基地審批等職責，人員少，職責多，難以對土地承包及其流轉(zhuǎn)進行有效服務(wù)，不利于農(nóng)業(yè)項目的引進落地。

3 對策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度、推進土地三權(quán)分置、優(yōu)化要素資源配置、推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民收入等作用明顯。但這項工作涉及面廣、政策性強，事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定。為引導承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，提出如下對策建議：

3.1 加強政策引導，推進農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)

一要重視土地流轉(zhuǎn)工作，把其納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的工作之中。提高對土地流轉(zhuǎn)工作重要性的認識，建立健全縣、鄉(xiāng)、村組織網(wǎng)絡(luò)，有力推動土地流轉(zhuǎn)工作。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃，利用城郊優(yōu)勢，大力發(fā)展“規(guī)?；⒃O(shè)施化、精品化”郊區(qū)型農(nóng)業(yè)。二要加強農(nóng)經(jīng)機構(gòu)建設(shè)。強化農(nóng)經(jīng)各項職能，確定專人專職負責農(nóng)村土地承包管理工作。三要使土地流轉(zhuǎn)政策和有關(guān)法律法規(guī)深入人心。尤其是要通過培育新型經(jīng)營主體，發(fā)揮典型示范作用，引導農(nóng)戶和各類市場主體積極參與土地流轉(zhuǎn)。

3.2 落實權(quán)益保障，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

由于第二輪土地承包即將到期，中央層面應盡快細化落實土地承包到期后再延長30年不變政策，穩(wěn)定承包農(nóng)戶和經(jīng)營業(yè)主預期，鼓勵長期規(guī)模流轉(zhuǎn)。加強土地用途管理，嚴格控制土地流向，避免耕地資源的流失，堅決制止借流轉(zhuǎn)之名，私下非法買賣土地的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持“三不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)要切實履行職責，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證，全面推行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)合同文本，妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

3.3 調(diào)動積極因素，提高規(guī)模經(jīng)營程度

城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后，根源在于缺乏規(guī)模經(jīng)營主體帶動。圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，努力培育各類經(jīng)營主體，不斷加快城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度。一要鼓勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與流轉(zhuǎn)。要在政策、資金、技術(shù)上支持種田能手、專業(yè)大戶和各類經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)來建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、休閑農(nóng)業(yè)，解決好山垅田拋荒問題。二要探索以村為單位的集體流轉(zhuǎn)模式。即由村委會對廣大農(nóng)戶的承包土地進行統(tǒng)一托管、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。這樣，既可以減少流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛，也有利于土地集中連片流轉(zhuǎn)，以適應規(guī)模經(jīng)管的需要。三要吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)能夠提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最需要的先進理念、資金、技術(shù)以及現(xiàn)代化的生產(chǎn)設(shè)施。制定相關(guān)的政策，積極為龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)土地提供一個優(yōu)質(zhì)的良好的環(huán)境，吸引這部分力量參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。四要鼓勵農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社或公司，建立公司、合作社、農(nóng)戶間利益聯(lián)系更加緊密的合作機制。

3.4 加大扶持力度，完善服務(wù)體系

特別是要加大對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社發(fā)展的扶持力度，不斷的打造當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，培育土地流轉(zhuǎn)有效需求。對規(guī)模較大、期限較長的流轉(zhuǎn)項目，可以按一定標準給予一次性獎勵。加大金融支持力度，全面推廣土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)設(shè)備設(shè)施抵押貸款，縣財政提供貸款貼息或風險保障支持。加大財政資源整合力度，鼓勵流入土地的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主優(yōu)先申報項目，優(yōu)先享受各項農(nóng)業(yè)扶持政策，跟蹤落實項目的組織實施。通過城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息并對土地流轉(zhuǎn)費標準給予評估和指導，做好法律政策咨詢、合同登記備案、糾紛調(diào)處指導等管理和服務(wù)工作。由村干部兼任土地協(xié)管員，對土地流轉(zhuǎn)供求信息進行搜集、上報。同時可以建立流轉(zhuǎn)土地儲備庫，將農(nóng)戶愿轉(zhuǎn)出的土地集中，吸引種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和公司等投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。