王炫凱　曲寶成　劉雪瑩　曾子灝

摘要：糧食安全事關(guān)國運(yùn)興衰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定和民族獨(dú)立，是國家安全的重要組成部分。歷史上，世界各國對糧食安全問題尤為重視，采取多種措施維護(hù)糧食安全。本文首先介紹了糧食安全概念的演變歷史，又從糧食供應(yīng)、糧食獲取、糧食利用與糧食穩(wěn)定四個方面深入剖析了維護(hù)糧食安全的政策，旨在為“十四五”時期構(gòu)建國家糧食安全保障體系提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：糧食安全 糧食供應(yīng) 糧食獲取 糧食利用 糧食穩(wěn)定

一、“糧食安全”概念的演變歷史

20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國糧農(nóng)組織首次提出“糧食安全”的概念，即：每個人不論何時都可以獲取維持生存與健康的食物。這一概念相對宏觀，目的是為了讓世界各國重視糧食生產(chǎn)、保證糧食供應(yīng)和增加戰(zhàn)略物資儲備。雖然糧食產(chǎn)量不斷增加，但饑餓問題仍然存在，面對這一現(xiàn)象，聯(lián)合國糧農(nóng)組織于1983年提出：在確保糧食產(chǎn)量充足的同時，還要確保糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性，同時要兼顧大眾的購買能力，才能實現(xiàn)糧食安全。隨著消費(fèi)水平的不斷提高，人們愈加重視食品安全問題。1993年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織對“糧食安全”一詞進(jìn)行重新定義：每個人不論何時都可以獲取既營養(yǎng)又安全的食物。我國政府審時度勢，提出了符合我國基本國情的“糧食安全”的定義：為人民群眾供應(yīng)數(shù)量充沛、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、結(jié)構(gòu)合理、安全環(huán)保的糧食[1]。此后，糧食安全的定義在此基礎(chǔ)上不斷演變，現(xiàn)在的糧食安全定義主要包含四個特征：糧食供應(yīng)、糧食獲取、糧食利用與糧食穩(wěn)定，通過這四個特征定義糧食安全并制定糧食安全政策是維護(hù)國家糧食安全的關(guān)鍵所在。

二、糧食供應(yīng)手段

一個國家的糧食供應(yīng)能力取決于國內(nèi)糧食產(chǎn)量、進(jìn)口能力和糧食庫存。我國確保糧食供應(yīng)充足的主要手段包括：糧食補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食貿(mào)易政策等。

（一）糧食補(bǔ)貼政策

我國糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了以下四個階段：無糧食補(bǔ)貼階段、弱糧食補(bǔ)貼階段，只補(bǔ)貼糧食流通環(huán)節(jié)，政策體系初步形成階段和政策體系深化改革階段。2020年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同出臺了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和流通、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源利用保護(hù)、農(nóng)田基本建設(shè)、新型經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)防災(zāi)和減災(zāi)、鄉(xiāng)村建設(shè)六類。按照新時期國家糧食安全戰(zhàn)略和國家糧食安全觀，國家不斷調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策，構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼為根基的直接補(bǔ)貼和以最低收購價為核心的價格補(bǔ)貼于一體的綜合糧食安全補(bǔ)貼政策體系。國家糧食補(bǔ)貼政策的調(diào)整，有利于提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、維護(hù)國家糧食安全，但糧食補(bǔ)貼政策還存在一些不足，例如補(bǔ)貼對象缺少差異化激勵、補(bǔ)貼政策實施成本較高、補(bǔ)貼金額未能體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)等都是我國糧食補(bǔ)貼政策中存在的一些亟需解決的問題。針對上述問題，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗并考慮我國基本國情，現(xiàn)提出如下建議：重塑頂層設(shè)計并明確糧食補(bǔ)貼政策實施成效;提出符合相關(guān)規(guī)定的糧食補(bǔ)貼政策;統(tǒng)籌推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)與產(chǎn)糧大縣的效益補(bǔ)償體系的構(gòu)建;保障糧農(nóng)利益并穩(wěn)定政策調(diào)控預(yù)期[2]。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目

20世紀(jì)80年代中期，我國糧食產(chǎn)量增長緩慢，農(nóng)業(yè)部門向黨中央提出保障農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的建議。此后，農(nóng)業(yè)部提出了一百項關(guān)于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的項目，從1987年起，同財政部一起實施“全國農(nóng)牧漁業(yè)豐收計劃”。關(guān)于糧食生產(chǎn)主要推廣的成熟技術(shù)包括雜交水稻、地膜玉米栽培技術(shù)、糧食種子包衣技術(shù)、配方施肥技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)等。十年之間，共完成技術(shù)推廣項目200余類，推廣面積接近13億畝，糧食產(chǎn)量增加300億公斤，培訓(xùn)各級技術(shù)推廣人才達(dá)到90萬人次，培訓(xùn)農(nóng)民累計2億人次。除豐收計劃外，還有種子工程、國家科技推廣計劃等農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目也為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣提供財力支持，促進(jìn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，今后應(yīng)繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金支持，還要加強(qiáng)財政管理，確保?？顚Ｓ茫@將是貫徹落實國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。此外，還應(yīng)通過法律手段保障農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的財力支持，夯實農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣團(tuán)隊，提高農(nóng)業(yè)科研人才的積極性，促進(jìn)“十四五”時期糧食生產(chǎn)再上新臺階[3]。

（三）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

我國作為農(nóng)業(yè)大國，用占世界不到9%的耕地面積養(yǎng)活了世界將近20%的人口。改革開放至今，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)的應(yīng)用、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)理論的飛速發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)水平實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，為社會主義建設(shè)提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，由于對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)體系理解的不到位，導(dǎo)致土壤污染問題日益嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，在一定程度上制約了我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展被提上日程。針對土壤侵蝕與污染，可以從控制工業(yè)三廢排放、建立土壤監(jiān)測系統(tǒng)、合理使用化肥農(nóng)藥、增強(qiáng)土壤容量與凈化能力等方面考慮。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)方面，應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定相關(guān)政策、創(chuàng)新工作體制以及加強(qiáng)對糧農(nóng)的教育培訓(xùn)。此外，還需提高科研、管理的資金投入等[4]。

（四）糧食貿(mào)易政策

隨著我國發(fā)展水平的提高和居民收入的增加，對糧食的需求量也在不斷增加[5]。但國內(nèi)資源有限，糧食產(chǎn)量的增長速度遠(yuǎn)低于糧食需求的增長速度，糧食供需缺口十分依賴于全球貿(mào)易，糧食貿(mào)易早已由原先的調(diào)劑余缺轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模進(jìn)口[6]，對維護(hù)國家糧食安全至關(guān)重要。一般經(jīng)驗表明，貿(mào)易開放政策對糧食安全有促進(jìn)作用，可以使農(nóng)民進(jìn)入?yún)^(qū)域或國際市場并免受市場風(fēng)險的影響。然而，貿(mào)易政策也可能阻礙糧食安全，在2007-2008年的全球糧食價格危機(jī)期間，一些國家對其生產(chǎn)的糧食實施了出口限制，預(yù)期目的是確保國內(nèi)糧食供應(yīng)充足，并限制高國際價格向國內(nèi)市場傳導(dǎo)，但出口限制實際上加劇了糧食價格上漲。因此，在糧食短缺時期限制出口和保持市場開放是減緩價格波動的有效手段。我國的糧食貿(mào)易伙伴遍及全球，世界耕地資源、水資源的配置方式都會對我國糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定影響，今后應(yīng)以自然資源為視角，結(jié)合氣候變化，深入探討影響我國糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)的安全性因素[7]。

三、糧食獲取途徑

獲取糧食意味著人們有足夠的社會、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)資源，以有尊嚴(yán)的方式獲得有營養(yǎng)的糧食。糧食獲取途徑包括：公共工程項目、糧食補(bǔ)貼、信貸和保險機(jī)構(gòu)。

（一）公共工程項目

糧食不安全問題多見于貧窮的人群，因為他們?nèi)狈Ψ€(wěn)定的收入。在公共工程項目中，失業(yè)或未充分就業(yè)的人通過政府提供勞動機(jī)會以換取食物或收入。工資券也被稱為“以工換糧”或“以錢換工”。當(dāng)勞動力被用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以提升一個國家的農(nóng)業(yè)能力時，該項目也可以被稱為“糧食換資產(chǎn)”或“現(xiàn)金換資產(chǎn)”。例如，公共工程項目可以為農(nóng)民修建灌溉渠以促進(jìn)糧食生產(chǎn)。許多國家歷史上都采取過類似的措施，但關(guān)于它們對生產(chǎn)或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響的研究并不多見。有限的證據(jù)表明，該項目取決于經(jīng)濟(jì)、自然等多種因素，但整體而言，它們對貧困家庭具有明顯的改善作用，并在發(fā)展中國家的宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間成為一種有效工具。

（二）糧食補(bǔ)貼

糧食補(bǔ)貼是通過經(jīng)濟(jì)手段獲取糧食的另一種方式。通過糧食補(bǔ)貼，政府將糧食或糧食市場價格的一部分支付給糧農(nóng)或消費(fèi)家庭，以降低消費(fèi)者為特定糧食支付的價格。作為補(bǔ)貼的替代方案，政府可以分發(fā)現(xiàn)金或代金券，便于消費(fèi)者獲得某些糧食。雖然糧食、代金券或現(xiàn)金支持通常不會使受助者的收入高于貧困線，但它們可以使人們擺脫極端貧困，通過提高購買力增加獲取糧食的機(jī)會，提高家庭糧食安全，增加獲得教育和醫(yī)療保健的機(jī)會，并改善兒童營養(yǎng)狀況。

（三）信貸和保險機(jī)構(gòu)

發(fā)展中國家的糧農(nóng)收入水平較低，限制了其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的投資。因此，在發(fā)展中國家建立功能性信貸機(jī)構(gòu)可以為糧農(nóng)提供資金支持，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，盡可能規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險。但小農(nóng)資信水平較低，獲取信貸相對困難[8]，無法獲得信貸并依賴于農(nóng)業(yè)生存的小農(nóng)家庭將處于惡性貧困循環(huán)之中。在生長季節(jié)，農(nóng)戶因?qū)W費(fèi)、農(nóng)場工人工資和其他必要的支出而負(fù)債。沒有信貸，農(nóng)民被迫立即出售一部分收成，以滿足財務(wù)目標(biāo)。由此導(dǎo)致的不良后果是：在下一個收獲季節(jié)到來之前，他們幾乎沒有什么糧食可以售賣。當(dāng)有信貸時，農(nóng)戶全年能夠以正常的消費(fèi)水平購買糧食，隨著時間的推移出售糧食來償還債務(wù)，并投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

五、糧食利用政策

為了使人民吃上健康、安全的糧食，有必要構(gòu)建國家糧食質(zhì)量安全和檢驗體系，同時，要滿足個人飲食需求。

（一）國家糧食質(zhì)量安全和檢驗體系

糧食具有覆蓋面寬、敏感性強(qiáng)的特征，從收獲到加工再到銷售，經(jīng)歷的時間較長、環(huán)節(jié)也較為復(fù)雜。因此，有必要通過糧食質(zhì)量檢驗來確保糧食安全。創(chuàng)建糧食質(zhì)量安全檢驗體系可以改善糧食種植結(jié)構(gòu)、促進(jìn)糧食流通、保障糧食安全，在維持群眾身體健康和生命安全方面起到重要作用。該體系的構(gòu)建要求政府重視、部門合力、企業(yè)作為、社會支持，具體包括以下措施：加大資金投入并完善體制機(jī)制建設(shè)、定期或定期開展檢測工作、把好進(jìn)貨和出貨兩道關(guān)卡、加強(qiáng)社會宣傳教育等。為了使措施得力，政府必須通過法律手段明確監(jiān)測和報告的相關(guān)指標(biāo)，規(guī)范農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)使用標(biāo)準(zhǔn)[9]，并完善獎懲機(jī)制。

（二）滿足個人飲食需求

在滿足家庭需要及其飲食需求的情況下制定營養(yǎng)計劃。營養(yǎng)計劃往往針對兒童或哺乳期婦女，因為此類人群很容易受到營養(yǎng)不良的影響。在美國，主要的營養(yǎng)計劃分為：嬰幼兒喂養(yǎng)、急性營養(yǎng)不良的社區(qū)管理和學(xué)校供餐。第一，嬰幼兒喂養(yǎng)方案通常由衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和社區(qū)衛(wèi)生工作者負(fù)責(zé)，其中包括改善母乳喂養(yǎng)和補(bǔ)充喂養(yǎng)等措施。第二，急性營養(yǎng)不良的社區(qū)管理目的是為了治療營養(yǎng)不良的兒童。在該模式中，社區(qū)衛(wèi)生工作者對兒童進(jìn)行營養(yǎng)不良篩查，將存在營養(yǎng)不良的兒童轉(zhuǎn)診到最近的衛(wèi)生中心進(jìn)行深入治療，要么為他們提供補(bǔ)充食品，也可以在家中給予治療，衛(wèi)生工作者定期檢查孩子的狀況，直到孩子康復(fù)。第三，針對學(xué)齡兒童，當(dāng)學(xué)生在校期間，學(xué)校會為他們準(zhǔn)備飯菜，或者提供食物給學(xué)生帶回家。并可以通過從當(dāng)?shù)剞r(nóng)場采購糧食來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)，可以為學(xué)生家庭提供營養(yǎng)咨詢和教育以及其他與營養(yǎng)相關(guān)的健康服務(wù)。

六、糧食穩(wěn)定性

近年來，“穩(wěn)定性”被強(qiáng)調(diào)為糧食安全的一個必要因素。各國政府采取行動，確保家庭和個人在面對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)或社會沖擊時，也可以持續(xù)的獲得充足的糧食，采取鼓勵穩(wěn)定的政策一種方法是：從一開始就降低沖擊發(fā)生的可能性。這可以通過采用監(jiān)測和分析糧食安全風(fēng)險的系統(tǒng)來實現(xiàn)。支持農(nóng)民有能力生產(chǎn)糧食并在沒有收入或生活壓力的情況下增加國家糧食儲備是實現(xiàn)這一目標(biāo)的另一手段。下面將詳細(xì)介紹兩種具體的保單，即倉單系統(tǒng)和指數(shù)保險。

（一）倉單系統(tǒng)

隨著信息化的深入發(fā)展，糧食倉儲企業(yè)的信息化建設(shè)也備受重視，糧食倉儲企業(yè)的業(yè)務(wù)包括出入庫作業(yè)管理、經(jīng)營管理、財務(wù)管理等，彼此之間相互關(guān)聯(lián)。為了更加及時、準(zhǔn)確、有效的管理倉儲賬目、經(jīng)營賬目和財務(wù)賬目，有必要通過信息化的管理手段，構(gòu)建以倉單為中心的倉儲管理系統(tǒng)，實現(xiàn)三種賬目的統(tǒng)一。很多糧食倉儲企業(yè)結(jié)合自身實際也建立了許多倉儲管理系統(tǒng)，但與以倉單為中心的倉儲管理系統(tǒng)相比，存在以下不足：覆蓋業(yè)務(wù)不完整、不能有效控制業(yè)務(wù)執(zhí)行過程、不能完整記錄倉單信息等。如果以倉單為中心構(gòu)建倉儲管理系統(tǒng)，可采取以下措施：從業(yè)務(wù)建模著手剖析倉儲管理業(yè)務(wù)、從流程管理著手監(jiān)督倉儲業(yè)務(wù)執(zhí)行環(huán)節(jié)、從倉儲周期著手實時追蹤倉儲動態(tài)[10]。

（二）指數(shù)保險

指數(shù)保險是一種新型保險產(chǎn)品，它可以有效減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，并提高抵御風(fēng)險的能力，通過防范收成不佳等沖擊來穩(wěn)定農(nóng)民收入。傳統(tǒng)保險主要指農(nóng)作物保險，通過計算損失向客戶支付費(fèi)用，保險風(fēng)險單一且經(jīng)營成本高，還存在道德風(fēng)險和逆向選擇。而指數(shù)保險以農(nóng)業(yè)災(zāi)害等級、價格浮動、收成等為參數(shù)，按保障指數(shù)不同分為氣象、價格、產(chǎn)量等三種類型。與傳統(tǒng)保險比較，指數(shù)保險是基于一個客觀的指標(biāo)，可以減少道德風(fēng)險與逆向選擇、經(jīng)營效益較好、保障范圍較寬、通過資本市場化解危機(jī)。例如，當(dāng)一段預(yù)先指定的時間段的指數(shù)落在預(yù)先指定的門檻以上或以下，農(nóng)民就會得到報酬。保費(fèi)也比傳統(tǒng)保險更實惠，因為明確界定危險意味著可以更準(zhǔn)確地確定賠付概率。盡管該體系前景甚好，但也存在基差風(fēng)險、市場認(rèn)可度低等缺點[11]，同時，政策制定者必須仔細(xì)考慮地方條件是否合適，以及法律和金融基礎(chǔ)設(shè)施是否足以讓它們發(fā)揮作用。

七、不斷變化的糧食安全政策背景

實現(xiàn)糧食安全是一項艱巨的任務(wù)，需要大量資源，國家解決這一問題需要多個部門協(xié)調(diào)，例如衛(wèi)生系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)、教育、食藥等機(jī)構(gòu)。同時，要考慮全球經(jīng)濟(jì)日益復(fù)雜的背景，包括快速的資本流動、不斷加快的城市化進(jìn)程、流動的勞動力市場、氣候變化和技術(shù)進(jìn)步等。

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（作者單位：大連海洋大學(xué)海洋科技與環(huán)境學(xué)院、設(shè)施漁業(yè)教育部重點實驗室、漢口學(xué)院計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院、漢口學(xué)院管理學(xué)院）