宋智敏，袁葉飛

行政訴訟管轄如何規(guī)定，既具有開啟行政案件審理的程序意義，又具有保障司法公正與效率實(shí)體價值?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)修改之前，法學(xué)界對行政訴訟的管轄提出了改革思路，如馬懷德、江必新等人主張設(shè)立行政法院[1-2]，姜明安、何海波等人提倡提級管轄[3-4]，李杰、張傳毅等人強(qiáng)調(diào)要異地管轄和集中管轄相結(jié)合[5]。隨著最高人民法院相對集中管轄改革試點(diǎn)的推進(jìn)，葉贊平、沈?？?、郭修江等人通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，相對集中管轄改革對于行政訴訟固有障礙而言是治標(biāo)不治本，設(shè)立行政法院才是標(biāo)本兼治的良藥[6-8]。楊建順、章志遠(yuǎn)等學(xué)者則直面相對集中管轄改革的局限，認(rèn)為無論改革最終采用何種模式，法院都必須進(jìn)行人、財、物相配套的改革，才能達(dá)到獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)[9-10]。最終，新《行政訴訟法》第十八條第二款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。此后，最高人民法院出臺《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域管轄案件的指導(dǎo)意見》，各地法院也開展了各種有益的改革嘗試。本文意欲通過類型化分析，呈現(xiàn)行政案件跨區(qū)集中管轄改革的主要實(shí)踐形態(tài)，總結(jié)行政案件跨區(qū)域集中管轄改革面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上從改革理念、改革架構(gòu)、改革保障、改革探索、改革評價等方面提出優(yōu)化行政案件跨區(qū)域集中管轄改革的路徑。

一、行政案件跨區(qū)域集中管轄改革的主要實(shí)踐形態(tài)

由于法律規(guī)定的概括性和抽象性，各地行政案件跨區(qū)域管轄的實(shí)踐呈現(xiàn)出“多樣化”的發(fā)展趨勢。如果以獲得管轄權(quán)的方式為標(biāo)準(zhǔn)，行政案件跨區(qū)域集中管轄可分為設(shè)立型跨區(qū)管轄和指定型跨區(qū)管轄。前者一般通過全國人大常委會或原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱原中央深改組)的決定取得管轄權(quán)，包括設(shè)立跨區(qū)域法院集中管轄和設(shè)立專門法院類案管轄兩種類型。后者則通過上級法院“統(tǒng)一指定”獲得管轄權(quán)，包括指定法院跨區(qū)集中管轄和指定法院跨區(qū)類案管轄兩種類型。

(一)設(shè)立型跨區(qū)管轄

1.設(shè)立跨區(qū)劃法院集中管轄

為了貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會關(guān)于“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院和檢察院”的重要部署，原中央深改組通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》。隨后設(shè)立的跨區(qū)劃人民法院——北京市第四中級人民法院(以下簡稱北京市第四中院)和上海市第三中級人民法院(以下簡稱上海市第三中院)，開始集中管轄“跨地區(qū)”“易受地方因素影響”“重大”的行政、民商事等案件。跨行政區(qū)劃法院作為司法改革的探路先鋒沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃和黨政機(jī)關(guān)，具有里程碑的意義[11]。與此同時，最高人民法院先后設(shè)立了六個巡回法庭，實(shí)現(xiàn)了巡回法庭“全覆蓋”的總體布局。巡回法庭受理的十一類案件中就包括了“全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件”，從而實(shí)現(xiàn)了行政案件跨區(qū)劃的集中管轄。

2.設(shè)立專門法院類案管轄

專門法院不受行政區(qū)域限制，跨行政區(qū)域受理轄區(qū)內(nèi)特定種類案件。從這個意義上講，我國的鐵路運(yùn)輸法院、森林法院、海事法院、軍事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等都屬于跨區(qū)劃的專門法院。為了應(yīng)對不斷增加的對外貿(mào)易和海上運(yùn)輸糾紛的解決需要，全國人民代表大會常務(wù)委員會于1984年通過決定，在上海、廣州、廈門、武漢、寧波等港口城市成立海事法院，作為海事和商事案件的一審受理法院。同時，為了加強(qiáng)我國知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，推動國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，黨的十八屆三中全會做出了“探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院”的重大部署。全國人民代表大會常務(wù)委員會也通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院集中審理知識產(chǎn)權(quán)民事、行政案件。2019年，最高人民法院在設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法庭主審專利等技術(shù)性較強(qiáng)的上訴案件的同時，加強(qiáng)了北、上、廣知識產(chǎn)權(quán)法院和19個知識產(chǎn)權(quán)法庭的建設(shè)，形成了具有中國特色的知識產(chǎn)權(quán)司法保障體系。

(二)指定型跨區(qū)域管轄

1.指定法院跨區(qū)域集中管轄

這種類型的改革無須新設(shè)立法院或法庭，高級人民法院經(jīng)批準(zhǔn)后指定現(xiàn)有的普通法院或鐵路運(yùn)輸法院進(jìn)行跨行政區(qū)域集中管轄。這種實(shí)踐樣態(tài)呈現(xiàn)出“多樣性”的特點(diǎn)。有的在全省人民法院內(nèi)實(shí)行集中交叉管轄改革，如安徽省《關(guān)于行政案件集中管轄制度的改革方案》規(guī)定，皖中、皖南、皖北分別指定一個中級人民法院(以下簡稱中級法院)及下轄一個基層法院集中交叉管轄全省一審和二審行政案件；有的依托鐵路運(yùn)輸法院進(jìn)行試點(diǎn)改革，如廣州、西安、蘭州等地依托兩級鐵路法院集中管轄一、二審行政案件，形成了相對獨(dú)立的行政案件管轄體系；有的實(shí)行普通法院與鐵路運(yùn)輸法院對接的改革試點(diǎn)，如天津、南京、徐州等地實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸法院與普通法院的對接，鐵路運(yùn)輸法院負(fù)責(zé)一審行政案件，普通中級人民法院則負(fù)責(zé)二審行政案件[12]。此種類型的管轄打破了行政區(qū)劃界限，實(shí)現(xiàn)了被告所在地與案件管轄地的完全分離。

2.指定法院跨區(qū)類案管轄

這類改革同樣無須新設(shè)立法院或法庭，高級人民法院經(jīng)批準(zhǔn)后指定現(xiàn)有的法院跨行政區(qū)域?qū)μ囟ǚN類案件進(jìn)行集中管轄。天津、山東、貴州等地開展了類案集中管轄的改革實(shí)踐。如天津市高級人民法院在《關(guān)于指定部分行政案件施行跨行政區(qū)域管轄的公告》中明確以“被告”和“案件性質(zhì)”為標(biāo)準(zhǔn)，指定相應(yīng)法院集中管轄跨區(qū)類案。除例外情況，被告為“市級行政機(jī)關(guān)”的行政案件由天津市和平區(qū)法院管轄，被告為“海關(guān)及隸屬海關(guān)”的行政案件由天津第二中院管轄，“環(huán)境保護(hù)”類行政案件則由天津鐵路運(yùn)輸法院管轄[13]。

二、行政案件跨區(qū)域集中管轄改革的機(jī)遇

作為新一輪司法改革的重要組成部分，行政案件跨區(qū)域集中管轄符合明確“司法的中央事權(quán)屬性”的改革目的，契合行政審判專業(yè)化的客觀要求，符合國家整合司法資源的現(xiàn)實(shí)需要，必將在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮司法法治作用和社會政治功能。

(一)符合明確“司法的中央事權(quán)屬性”的改革目的

司法是社會公平正義的“守護(hù)神”，從性質(zhì)上講屬于中央事權(quán)。因此，各地的法院并不是地方的司法機(jī)關(guān)，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)[14]。我國行政轄區(qū)與司法轄區(qū)高度重合，司法機(jī)關(guān)人財物受制于地方，從而導(dǎo)致了司法權(quán)的地方化，削弱了司法的權(quán)威。新一輪司法改革的主要目標(biāo)就是要明確司法的中央事權(quán)屬性，破除司法的地方化[15]。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，建立跨區(qū)的人民法院和檢察院的目的就是“排除對審判和檢察公職的干擾，依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”[16]。行政訴訟是檢驗(yàn)依法行政的“試金石”和官民糾紛的“晴雨表”，而不是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的“護(hù)身符”[17]。行政案件跨區(qū)域集中管轄改革的目的就是要構(gòu)建“普通案件在行政區(qū)劃法院受理，特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理”的訴訟格局；就是要排除地方黨政機(jī)關(guān)插手案件處理，讓人民群眾在每一個行政案件中都感受到公平正義；就是要強(qiáng)化司法的中央事權(quán)地位，提升司法的公信力。

(二)契合行政審判專業(yè)化的客觀要求

行政案件跨區(qū)域集中管轄既有利于提高法官的專業(yè)水準(zhǔn)，也有利于匯聚行政審判專業(yè)人才。一方面，足夠的案源有利于法官專業(yè)化改造。改革前，基層法院行政庭分布的零散性和專業(yè)的薄弱性容易導(dǎo)致審判力量與案件負(fù)擔(dān)之間的不協(xié)調(diào)，“案多人少”或“案少人閑”等現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重制約了行政審判專業(yè)化水平的提升。改革后，案件集中到少數(shù)有管轄權(quán)的法院，為審判人員積累更加豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)提供了保障。特別是案件類型的不斷增多，也倒逼行政審判人員不斷修煉“內(nèi)功”，應(yīng)對新時代行政審判的新特點(diǎn)和新要求。另一方面，有利于匯集行政審判的專業(yè)人才。以設(shè)立型跨區(qū)管轄為例，北京市第四中院、上海市第三中院除了將現(xiàn)有行政審判人員“整體平移”過來，在全市法院系統(tǒng)選調(diào)了一批辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的法官、助理法官和書記員之外，還通過法官遴選委員會面向社會遴選法官。

(三)符合國家整合司法資源的現(xiàn)實(shí)需要

行政案件跨區(qū)域集中管轄制度是在立足中國國情、降低改革成本等前提下探索建立起來的。跨行政區(qū)劃法院實(shí)際上是在改造現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上建立起來的。鐵路運(yùn)輸法院是我國的專門法院，其管轄范圍是以各鐵路局運(yùn)營范圍為基礎(chǔ)，與行政區(qū)劃相分離，具有跨區(qū)劃管轄案件的特征。到2012年，我國共有18個鐵路運(yùn)輸中級法院，58個鐵路運(yùn)輸基層法院[18]。隨著鐵路運(yùn)輸公檢法管理體制的改革，鐵路運(yùn)輸法院整體納入國家司法體系，具體交由駐在地省級黨委、高級人民法院管理，人財物也逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)管。鐵路運(yùn)輸法院轉(zhuǎn)型升級蛻變?yōu)樾碌目缧姓^(qū)劃法院，不僅節(jié)約和整合了司法資源，而且也為高級人民法院實(shí)現(xiàn)人財物的最優(yōu)配置積累了經(jīng)驗(yàn)[19]。

三、行政案件跨區(qū)域集中管轄改革面臨的挑戰(zhàn)

行政案件跨區(qū)域集中管轄的實(shí)踐可謂是“八仙過海，各顯神通”，在為司法改革積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的同時也面臨著合法性、有?！皟杀阍瓌t”、實(shí)質(zhì)性糾紛解決不力的質(zhì)疑和行政審判壓力驟增的挑戰(zhàn)。

(一)存在合法性質(zhì)疑

改革必須在法治的軌道上運(yùn)行，行政案件跨區(qū)域集中管轄改革也不例外。事實(shí)上，跨區(qū)法院在運(yùn)行的過程中就面臨著“如何產(chǎn)生”“如何定性”“如何任免法官”等合法性層面的質(zhì)疑。從憲法解釋學(xué)的角度而言，人民法院的“設(shè)立”可分為兩種方式：一是按照憲法和法律的抽象規(guī)定“設(shè)立”，如《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一百二十九條第一款規(guī)定“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”。二是通過權(quán)力機(jī)關(guān)的具體決定“設(shè)立”，如《中華人民共和國人民法院組織法》(以下簡稱《人民法院組織法》)第三條規(guī)定“人民法院根據(jù)憲法、法律和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定設(shè)置”。2014年全國人大常委會通過的《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》就屬于這種方式?？鐓^(qū)劃法院是根據(jù)原中央深改組的決定而成立，并非由憲法、法律、全國人大常委會的決定產(chǎn)生，其合法性有待立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步解釋或修改《人民法院組織法》等法律。同時，跨區(qū)法院本質(zhì)上是屬于地方人民法院還是專門法院，目前尚未明確[20]。如果是地方人民法院，根據(jù)《人民法院組織法》第四十三條規(guī)定，它需要由同級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并接受其監(jiān)督。如果是專門法院，根據(jù)《人民法院組織法》第十五條規(guī)定，全國人大常委會應(yīng)該行使對跨區(qū)法院的設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免的規(guī)定權(quán)?？鐓^(qū)劃法院沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃，由誰產(chǎn)生？對誰負(fù)責(zé)并接受誰的監(jiān)督？如何來確立這種憲法關(guān)系，還有待立法者對《憲法》第一百二十九條、第一百三十三條加以具體化[21]。事實(shí)上，在現(xiàn)行法律框架下，將鐵路運(yùn)輸法院轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐓^(qū)劃法院尚存在立法上的障礙。

(二)存在有悖于“兩便原則”之嫌

便于當(dāng)事人訴訟、便于人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的“兩便原則”是新時期訴訟管轄制度的重要原則[22]。行政案件跨區(qū)域集中管轄改革的根本動因在于破除“訴訟主客場”弊病，提升司法公信力，但存在違背“訴訟便利與經(jīng)濟(jì)”原則之嫌。首先，給當(dāng)事人增加了訴訟成本。行政案件跨區(qū)域集中管轄意味著大多數(shù)案件的原被告將離開原來的行政轄區(qū)到跨區(qū)域集中管轄法院起訴和應(yīng)訴。原被告全部的訴訟活動都將在跨區(qū)域集中管轄法院進(jìn)行，在時間、空間、經(jīng)濟(jì)、法律上都將給訴訟當(dāng)事人帶來負(fù)擔(dān)。其次，給法院辦案增加了司法成本。盡管跨區(qū)域集中法院在很大程度上擺脫了地方的政治、經(jīng)濟(jì)制約，促進(jìn)了審判的“獨(dú)立公正”，但也因此增加了司法成本，有時甚至難以滿足當(dāng)事人對司法“高效”的期望。集中管轄法院為了傳喚當(dāng)事人、送達(dá)文書、調(diào)查取證、開庭等事宜，不可避免要與非集中管轄法院進(jìn)行司法聯(lián)絡(luò)，從而增加了非集中管轄法院的工作任務(wù)；集中管轄法院為實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，往往需要往返多次，協(xié)調(diào)巡回辦案，無形中增加了司法成本；集中管轄法院監(jiān)督裁判文書的執(zhí)行相比行政區(qū)法院成本更大。

(三)存在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解不力的新問題

無論是跨區(qū)劃管轄還是跨區(qū)劃法院都被認(rèn)為“是一項(xiàng)可以提高行政審判質(zhì)量，樹立司法權(quán)威，構(gòu)建科學(xué)合理司法管轄制度的重要舉措和有效方法”[23]。但在實(shí)踐中也面臨行政爭議出口不暢，實(shí)質(zhì)性化解糾紛不力等新問題。一是改革一定程度上消減了行政訴訟的“解紛”功能。新《行政訴訟法》在強(qiáng)調(diào)保護(hù)合法利益、監(jiān)督行政權(quán)力的同時，凸顯了解決行政糾紛的功能?？缧姓^(qū)劃集中管轄雖然在一定程度上強(qiáng)化了對行政權(quán)的監(jiān)督，彰顯了司法權(quán)威，但“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決”效果卻不盡如人意，有些試點(diǎn)法院出現(xiàn)“上訴案件居高不下、服判息訴效果不佳、涉訴信訪壓力巨大”的現(xiàn)象就是明證[24]。二是改革打破了原有的實(shí)質(zhì)性糾紛化解格局。屬地管轄雖然存在許多弊端，但法院可以調(diào)動一切內(nèi)外資源助力行政爭議的解決。行政案件跨區(qū)域管轄后，原有的依托當(dāng)?shù)攸h委、政府化解官民糾紛的格局被打破，新的糾紛解決機(jī)制尚未形成。三是改革缺乏對行政與民事交叉案件審理的應(yīng)有關(guān)注。不少行政案件來源于民事糾紛。改革前，這類案件是在同一法院的兩個審判庭審理，兩庭之間可以整合力量協(xié)同化解糾紛。改革后，法律缺乏對跨區(qū)法院是否有權(quán)管轄一并提起的民事訴訟的規(guī)定，不利于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

(四)行政審判壓力驟增

行政案件跨區(qū)域管轄后，從案件受理的數(shù)量來看呈逐年增加趨勢，受理的案件似“洪峰”涌入，行政審判壓力增加成為不得不妥善處理的問題。一方面，行政案件絕對數(shù)量增加。2019年，廣東省法院新收行政案件持續(xù)快速增長，其中新收一審行政案件23149件(同比增長8.0%)，新收二審行政案件14574件(同比增長19.2%)，新收申請再審案件3757件(同比增長72.6%)，審判壓力繼續(xù)上升[25]。尤其是廣州鐵路運(yùn)輸兩級法院實(shí)施跨區(qū)域集中管轄后行政案件的收案結(jié)案數(shù)，居全國基層法院首位，行政訴訟收案持續(xù)增長。另一方面，員額法官人均辦案數(shù)量增加。廣州鐵路運(yùn)輸兩級法院實(shí)施行政案件跨區(qū)域集中管轄后，2020年，行政案件收案數(shù)27479件，結(jié)案率97.8%，雙雙居全省法院首位，員額法官人均辦案407.27件，同比2016年增加超百件[26]。

四、完善我國行政案件跨區(qū)管轄的路徑

行政案件跨區(qū)域集中管轄不僅意味著行政訴訟管轄權(quán)的重塑，還肩負(fù)著整個行政訴訟體制變革的重任。因此，我們應(yīng)將行政案件跨區(qū)管轄改革置于整個司法改革的宏觀架構(gòu)中予以考量，從改革理念、改革架構(gòu)、改革保障、改革探索、改革評價等方面勾勒出一幅合法、實(shí)效的宏偉藍(lán)圖。

(一)改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“司法政策主導(dǎo)型”向“人大授權(quán)司改型”轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段，行政案件跨區(qū)域集中管轄的改革主要依靠黨的政策、司法文件來主導(dǎo)和推動。無論是《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》和《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的指導(dǎo)意見》，還是各省實(shí)行的行政案件跨區(qū)集中管轄的改革方案，都屬于政策推動型改革。政策、文件雖然具有快捷性、靈活性的特點(diǎn)，但穩(wěn)定性和持久性不足。改革必須與法律接軌，切實(shí)做到于法有據(jù)?？鐓^(qū)域集中管轄的改革，特別是跨區(qū)劃法院的建立，必須依賴于《人民法院組織法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律的進(jìn)一步修改和完善。值得一提的是新修改的《人民法院組織法》增加了關(guān)于“最高人民法院巡回法庭”等事項(xiàng)的規(guī)定，但對跨行政區(qū)劃法院等問題未予回應(yīng)。對于尚需對效果進(jìn)行檢驗(yàn)的改革，在法律不夠完善的情況下，我國應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“司法政策主導(dǎo)型”向“人大授權(quán)司改型”轉(zhuǎn)變，即由人大授權(quán)，司法系統(tǒng)根據(jù)人大的授權(quán)進(jìn)行司法改革，由人大對改革進(jìn)行評估。因?yàn)槿舜蟠碜顝V大人民的意志，通過集思廣益，可以兼顧各方訴求，綜合權(quán)衡評估改革措施，從而適時調(diào)整改革方案[27]。這是人民主權(quán)在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，司法改革是立法的前奏。在改革不適應(yīng)實(shí)際情況的時候，由授權(quán)改革的人大及時予以調(diào)整，根據(jù)需要做出新的部署。成熟的改革經(jīng)驗(yàn)則可以通過立法加以確定，從而使得改革具有自我調(diào)節(jié)的機(jī)能。

(二)逐步建立“多元管轄”的跨行政區(qū)劃法院體系架構(gòu)

當(dāng)前司法改革的主要目標(biāo)是“去行政化”和“去地方化”。無論是跨行政區(qū)劃管轄改革，還是人財物省級統(tǒng)管、法官員額制、司法責(zé)任制等一系列的改革，都是圍繞這兩大目標(biāo)展開的。跨區(qū)域集中管轄改革應(yīng)平衡“去行政化”和“去地方化”兩大目標(biāo)之間的關(guān)系，逐步建立“多元管轄”的跨區(qū)域法院體系。一是在鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上構(gòu)建兩級跨行政區(qū)劃法院體系。對于如何構(gòu)建跨區(qū)劃法院，有的主張實(shí)現(xiàn)司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的徹底分離[28]，有的建議設(shè)置中、高級跨行政區(qū)劃法院，并實(shí)現(xiàn)與最高人民法院的巡回法庭相對接。有的提議設(shè)立基層、中級、高級三級跨行政區(qū)劃法院[29]。解讀中央的改革政策，我國意在建立新型訴訟格局，而非對現(xiàn)有司法體系進(jìn)行顛覆性重構(gòu)。為此，我們可以整合司法資源，將58個基層鐵路運(yùn)輸法院根據(jù)需要撤并改造為跨區(qū)劃法院，將省會城市的中級鐵路運(yùn)輸法院改造成跨區(qū)劃上訴法院，沒有鐵路中級人民法院的省會補(bǔ)齊設(shè)置?？鐓^(qū)劃法院和跨區(qū)劃上訴法院均直屬于中央，在業(yè)務(wù)上接受最高人民法院的指導(dǎo)和監(jiān)督。為了避免跨行政區(qū)劃法院“跨得不夠”，跨省的案件可以由最高人民法院巡回法庭進(jìn)行管轄。二是管轄案件類型的“多元性”。跨區(qū)劃法院最終要滿足“全部功能”的需要，案件類型要實(shí)現(xiàn)民事、刑事和行政“全覆蓋”。就民事訴訟案件而言，重大的環(huán)境污染、保險、食品安全、公益訴訟等案件應(yīng)當(dāng)由跨區(qū)法院集中管轄。三是統(tǒng)一管轄標(biāo)準(zhǔn)。目前跨行政區(qū)劃法院是以“跨地區(qū)”“重大”“易受地方因素影響”等作為標(biāo)準(zhǔn)受理行政案件的，跨行政區(qū)劃法院應(yīng)兼具區(qū)域糾紛解決、特殊重大案件審理、重大民生利益解紛的多重功能。因此，我們將“跨地區(qū)利益之爭”“易受地方干擾”“涉及重大公益”作為管轄標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)建立管轄權(quán)限爭議機(jī)制，并賦予當(dāng)事人對管轄法院的選擇權(quán)。

(三)協(xié)同推進(jìn)與跨區(qū)劃集中管轄改革的各項(xiàng)配套制度

跨區(qū)劃集中管轄改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要建立“多元管轄”的跨行政區(qū)劃法院體系的宏觀架構(gòu)，還需加強(qiáng)各項(xiàng)關(guān)聯(lián)性配套措施的協(xié)同推進(jìn)。一是完善經(jīng)費(fèi)和人員保障制度。在司法“去地方化”的進(jìn)程中，與跨區(qū)劃集中管轄改革密切相關(guān)的另一項(xiàng)改革就是司法機(jī)關(guān)人、財、物“省級統(tǒng)管”?！笆〖壗y(tǒng)管”雖然能在一定程度上消除司法地方化的痕跡和影響，但仍然無法從根本上鏟除地方化得以滋生和發(fā)展的土壤。隨著跨區(qū)法院體系的建立，相關(guān)經(jīng)費(fèi)和人員的制度設(shè)計也應(yīng)體現(xiàn)司法權(quán)的中央事權(quán)屬性[30]。二是完善“以人民為中心”的官民糾紛解決機(jī)制。“以人民為中心”的執(zhí)政理念體現(xiàn)在行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革中就是要有利于行政相對人的合法權(quán)益的維護(hù)，有利于官民糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。為此，我們不僅要進(jìn)一步完善以“立案登記制”為核心的便民服務(wù)機(jī)制，還要通過司法解釋等方式明確跨行政區(qū)劃集中管轄法院對行政訴訟當(dāng)事人請求一并解決相關(guān)民事爭議具有管轄權(quán)，同時規(guī)范行政與民事交叉案件的審理程序。三是構(gòu)建以法官為中心的審判管理機(jī)制。根據(jù)審判專業(yè)性、獨(dú)立性的基本要求，跨區(qū)劃集中管轄法院不僅要實(shí)行“扁平化”管理，還要構(gòu)建以法官為核心的審判團(tuán)隊(duì)并以此為單元開展工作。與此同時，進(jìn)一步完善符合跨區(qū)劃法院裁判特點(diǎn)的法官績效考核體系。

(四)探索跨區(qū)劃行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的方式與機(jī)制

面對集中管轄法院行政案件爭議實(shí)質(zhì)性化解不暢、數(shù)量增加等問題，需要探索爭議實(shí)質(zhì)性多元化解的方式與機(jī)制。首先，尋求實(shí)質(zhì)性化解爭議的多元化方式。廣鐵兩級法院推行行政審判速裁改革試點(diǎn)。兩級法院組建的速裁中心以不到三分之一的審判力量分流了同期約50%的行政訴訟案件，激發(fā)了審判工作的內(nèi)生動力，行政案件上訴率、發(fā)改率、平均審理期限以及長期未結(jié)案件指標(biāo)均得以明顯優(yōu)化[26]。與此同時，廣鐵中院還與廣州市司法局共建律師調(diào)解室，與廣州市委政法委等單位共建廣州市行政爭議調(diào)解中心，促成三分之一以上的行政訴訟案件以非訴方式結(jié)案。2020年，廣鐵兩級法院共有1468件行政案件通過調(diào)解撤訴方式審結(jié)，同比增長82.6%[31]。其次，建立行政審判通報機(jī)制。如廣鐵中院與廣州市人大在全國率先推出行政審判通報機(jī)制。這有利于將司法裁判理念和標(biāo)準(zhǔn)通過人大監(jiān)督有效傳導(dǎo)到行政管理工作中，及時糾正違法行政行為。最后，加強(qiáng)訴源治理?！堕L沙鐵路運(yùn)輸法院行政案件集中管轄一周年司法審查報告》指出，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化矛盾糾紛前端治理責(zé)任，建立健全訴源治理工作機(jī)制，積極配合法院行政爭議調(diào)解中心的各項(xiàng)工作，積極化解行政糾紛，減少進(jìn)入訴訟程序糾紛的數(shù)量(1)長沙鐵路運(yùn)輸法院于2020年5月12日發(fā)布行政審判白皮書，做出《長沙鐵路運(yùn)輸法院行政案件集中管轄一周年司法審查報告》，報告中提出將訴源治理作為預(yù)防和化解行政爭議的建議之一。。同時，法院在訴源治理上也可以有所作為。如南京鐵路運(yùn)輸法院建立了行政爭議協(xié)同化解工作站，加強(qiáng)了與行政機(jī)關(guān)的互動，將司法審查標(biāo)準(zhǔn)傳導(dǎo)到執(zhí)法一線。這有利于行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高依法行政的能力，減少官民糾紛。

(五)建立科學(xué)合理的跨區(qū)劃集中管轄改革評估體系

改革本身就是一個不斷“試錯”和“創(chuàng)新”的過程，即便是一個“完美”的改革方案，也需接受實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)。那么行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革是否符合司法運(yùn)行的規(guī)律？是否回應(yīng)了民眾的司法需求？是否符合我國的基本國情？建立科學(xué)合理的評估體系有利于我們總結(jié)改革的成敗得失，并思考改革未來的發(fā)展方向。一是建立以人大主導(dǎo)的評估機(jī)構(gòu)。雖然真正意義上的科學(xué)評估還沒被正式納入改革[32]，但近年來各地法院紛紛嘗試對各種司法改革進(jìn)行評估，有的進(jìn)行自我評估，有的則委托第三方評估(2)國內(nèi)已有司法評估中，既有成都中級人民法院開展的法官與法院形象的調(diào)查、江西高級人民法院開展的司法公信力評估，也有中國政法大學(xué)組織的“中國司法文明指數(shù)”評估體系、上海市第一中級人民法院發(fā)布的司法公信力第三方評估報告。，還有的提議由最高人民法院設(shè)立“外部的全國性司法公信力評估委員會”[33]。相比最高人民法院既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的制度安排而言，人大常委會主導(dǎo)司法改革評估具有中立性和公信力。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯哂斜O(jiān)督法律法規(guī)實(shí)施、審議法院工作(專項(xiàng))報告、備案審查法院規(guī)范性文件等法定職責(zé)。由人大常委會主導(dǎo)，集政法委、法院、政協(xié)、人民團(tuán)體等力量的評估主體，既有中立性，又有代表性，更有權(quán)威性。全國人大常委會設(shè)立司法改革評估委員會，歸口于全國人大監(jiān)察和司法委員會，負(fù)責(zé)國家層面的司改評估工作。二是實(shí)行測評對象“類型化”。評估結(jié)果的科學(xué)性很大程度上是由測評對象的代表性和廣泛性來決定的。測評對象應(yīng)實(shí)行類型化，至少包括目標(biāo)法院涉訴的當(dāng)事人、律師、法官，與目標(biāo)法院建立了監(jiān)督關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)督員，與目標(biāo)法院有專業(yè)關(guān)聯(lián)性的檢察官、法學(xué)教師、法律實(shí)習(xí)人員，目標(biāo)法院管轄區(qū)域的當(dāng)?shù)孛癖姾屯獾孛癖姡鹊?。三是采用“德爾菲法”測評方法。所謂德爾菲法是指按照既定程序以匿名函件的方式讓專家組成員交換意見，通過將意見逐步集中，從而獲得具有很高準(zhǔn)確率的集體判斷結(jié)果[34]。四是建立科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系。跨區(qū)劃集中管轄改革評估體系的建構(gòu)不僅要進(jìn)行權(quán)重系數(shù)的合理配置，還要有科學(xué)的調(diào)查方法。權(quán)重系數(shù)的配置要做到定性與定量相結(jié)合，調(diào)查問卷應(yīng)具有指向的明確性、問題的簡略性、邏輯的周延性。在正式進(jìn)行評估前，指標(biāo)體系還需經(jīng)過樣本檢驗(yàn)，并根據(jù)地域、時間等差異性做相應(yīng)的調(diào)整。