蔣新苗,劉 楊,2

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410080;2.湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院, 湖南 岳陽 414006)

改革開放以來,中國(guó)公民前往海外定居、留學(xué)訪問、投資經(jīng)商、探親旅游的人數(shù)不斷增加,隨著“一帶一路”倡議的提出,中國(guó)公民在海外的規(guī)模將更加龐大。海外中國(guó)公民權(quán)益內(nèi)容豐富,包括人身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、社會(huì)保障權(quán)益，等等;權(quán)益保護(hù)涉及的法律領(lǐng)域眾多,既有國(guó)際法又有國(guó)內(nèi)法，既有實(shí)體法又有程序法，既有公法又有私法。因此,海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)是一個(gè)龐大而復(fù)雜的工程。中國(guó)作為一個(gè)崛起中的大國(guó),如何更好地保護(hù)海外中國(guó)公民權(quán)益已成為當(dāng)務(wù)之急,是國(guó)際社會(huì)與國(guó)內(nèi)社會(huì)各界共同高度關(guān)注的重大問題。2019年中共十九屆四中全會(huì)明確提出:“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系,完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制,維護(hù)海外同胞的安全和正當(dāng)權(quán)益,保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全?！?019年習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“要加強(qiáng)構(gòu)建海外安全保護(hù)體系,保障我國(guó)在海外機(jī)構(gòu)、人員的合法權(quán)益。”2020年11月17日習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出:“要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局,協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理,更好維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。”可見,海外中國(guó)公民權(quán)益的保護(hù)屬于國(guó)家戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義。只是目前海外中國(guó)公民權(quán)益保障的途徑多為領(lǐng)事保護(hù)、外交保護(hù)以及公民在當(dāng)?shù)氐淖晕揖葷?jì),由于海外中國(guó)公民人數(shù)多、權(quán)益內(nèi)容豐富、涉及領(lǐng)域廣泛,并且國(guó)家之間政治經(jīng)濟(jì)文化的差異和非傳統(tǒng)安全威脅加劇,使得海外公民權(quán)益保護(hù)在法理、機(jī)制、立法和司法中面臨著諸多挑戰(zhàn)與困境,難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需要,因此,亟待學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者共同努力探尋出路，遴選方法,破解難題，并從根本上化解供需矛盾。

一、海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的歷史沿革與現(xiàn)狀

(一)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的歷史沿革

1.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的萌芽期 中國(guó)人移居國(guó)外的歷史源淵流長(zhǎng),從秦朝開始就陸續(xù)有中國(guó)人移居日本[1]。唐宋以后,由于經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展與交流、對(duì)外貿(mào)易的擴(kuò)大、交通的發(fā)達(dá),于南洋、印度洋乃至波斯灣地區(qū),中國(guó)人居留較多,且子孫繁衍[2](P60)。此時(shí)封建朝廷對(duì)國(guó)人前往海外持一種較為開放的態(tài)度,但鮮有保護(hù)。明中后期開始海禁政策,此階段封建朝廷禁止民眾前往海外,但最高統(tǒng)治者認(rèn)為封建國(guó)家應(yīng)該保護(hù)臣民,對(duì)海外殘害華人的行為亦不允許。西班牙殖民者在萬歷三十一年(1603年)、崇禎十二年(1639年)兩次屠殺在菲律賓的華僑,萬歷帝和崇禎帝得知消息后皆譴責(zé)兇手,悼念同胞,而且為政府未能盡到保護(hù)之責(zé)而深感不安[3]。清政府的早期對(duì)外移民主要是為殖民者所招攬的華工和不滿當(dāng)朝統(tǒng)治的遺民(1)根據(jù)史料記載,康熙十八年(1679年),原明將龍門總兵楊彥迪、副將黃進(jìn),率兵三千余,戰(zhàn)船五十艘,投思容、沱襄?？?。參見王柏中：《大南實(shí)錄中國(guó)西南邊疆相關(guān)史料輯》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2015年第82頁。。清政府認(rèn)為國(guó)民若移居海外即構(gòu)成對(duì)母國(guó)的背叛,無需保護(hù)。1740年荷蘭殖民者在印度尼西亞雅加達(dá)屠殺華僑,史稱“紅溪慘案”,清政府知曉后竟認(rèn)為當(dāng)?shù)厝A人“自棄王化”，因此華僑遭屠殺“事屬孽由自作”,“圣朝”無需加以責(zé)備[4](P102-105)。由此可見,早期的清廷像中國(guó)大多數(shù)封建王朝一樣,不僅對(duì)海外華人權(quán)益十分漠視,甚至還縱容對(duì)海外華人的殘害行為。

2.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的制度形成期 清晚期鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后,前往海外殖民地務(wù)工的華人數(shù)量增長(zhǎng)，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)又推動(dòng)了國(guó)人出國(guó)留學(xué)之風(fēng)。此時(shí)清政府對(duì)海外華人的保護(hù)采取了較為積極的態(tài)度,例如設(shè)立領(lǐng)館,派出常駐外國(guó)的使節(jié),簽訂僑民條約,對(duì)中國(guó)勞工在國(guó)外受虐待的情況采取保護(hù)行動(dòng)[5](P142),這些舉措都有利于當(dāng)時(shí)在海外的華人權(quán)益的保護(hù)。但是由于國(guó)力衰微,封建落后,海外華人權(quán)益保護(hù)如履薄冰。民國(guó)時(shí)期政局動(dòng)蕩,戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍,華人因務(wù)工、留學(xué)等原因前往海外,更有因戰(zhàn)爭(zhēng)成為難民逃亡海外。民國(guó)政府開始重視對(duì)海外華人特別是華工的保護(hù)[6](P19)。國(guó)民政府設(shè)立了僑務(wù)委員會(huì)和地方僑務(wù)局,頒布的《工人出國(guó)條例》規(guī)定了海外華人權(quán)益。這些官方機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和法律條例的頒布、護(hù)僑措施的實(shí)施,客觀上都保護(hù)了海外華人的權(quán)益。但當(dāng)時(shí)的國(guó)民政府在國(guó)際社會(huì)幾乎無話語權(quán),政權(quán)腐朽,因此對(duì)海外華人權(quán)益保護(hù)常常采用權(quán)宜之計(jì),欠缺穩(wěn)定性和有效性。

3.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的制度確立期 新中國(guó)成立后,國(guó)際層面因意識(shí)形態(tài)分歧和冷戰(zhàn)對(duì)抗,國(guó)內(nèi)方面因強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)以及對(duì)戶籍嚴(yán)格管理,中國(guó)公民前往海外的人數(shù)銳減。此時(shí)海外公民權(quán)益保護(hù)主要是針對(duì)僑胞保護(hù)。改革開放以后,中國(guó)政府逐漸加強(qiáng)對(duì)海外公民的權(quán)益保護(hù)。1979年中國(guó)加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》,在國(guó)際法層面通過條約的形式確立保護(hù)的方式;1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第50條規(guī)定,“中華人民共和國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益和利益”,在國(guó)內(nèi)法層面通過根本法的形式為保護(hù)提供法律依據(jù);1986年的護(hù)僑工作首次把在國(guó)外的留學(xué)生、華僑統(tǒng)稱為中國(guó)公民,在具體工作中將對(duì)外保護(hù)的主體擴(kuò)大到全體公民;1998年《中國(guó)外交》首次提出保護(hù)中國(guó)國(guó)家及中國(guó)公民在國(guó)外的正當(dāng)合法權(quán)益是中國(guó)外交、領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)之一,在觀念層面上樹立外交為民的理念,將海外公民權(quán)益保護(hù)提高到戰(zhàn)略層面;進(jìn)入21世紀(jì)特別是從2004年開始,海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì),保護(hù)體系和機(jī)制的中國(guó)特色日益明顯;2013年以后,海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的剛性需求激增,保護(hù)的力度不斷強(qiáng)化、保護(hù)方式和保護(hù)理念不斷革新、保護(hù)措施和手段的規(guī)范化和法治化走勢(shì)明顯。

從海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的歷史演變不難看出,海外公民權(quán)益保護(hù)成為國(guó)際公認(rèn)的制度是在威斯特伐利亞體系——近代主權(quán)國(guó)家制度確立之后[7],海外公民權(quán)益保護(hù)的前提是自然人跨境流動(dòng)和主權(quán)國(guó)家的建立,而保護(hù)的有效性影響因素較多,包括國(guó)家對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)的理念、制度、法律規(guī)范、國(guó)家實(shí)力、國(guó)際環(huán)境和國(guó)民自身素養(yǎng),等等。

(二)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

目前,海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)處于歷史最佳時(shí)期,國(guó)際國(guó)內(nèi)立法使得海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)有法可依,保護(hù)效果具有穩(wěn)定性和可預(yù)見性;而保護(hù)途徑的多樣化又為保護(hù)方式提供了可選擇性,提升了保護(hù)效果。

1.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀 海外公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)際法依據(jù)為國(guó)際人權(quán)法和外國(guó)人法。就國(guó)際人權(quán)法而言,我國(guó)是《世界人權(quán)宣言》的起草國(guó),1998年10月5日簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》,2001年2月28日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議批準(zhǔn)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》,這三個(gè)公約是國(guó)際人權(quán)保護(hù)的基本法律文件。我國(guó)還加入了眾多專門性的人權(quán)公約,如《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》。這些國(guó)際公約規(guī)定了國(guó)際社會(huì)的基本人權(quán)保障和外國(guó)人的法律地位問題,中國(guó)作為公約的締約國(guó)有義務(wù)也有權(quán)利要求其他締約國(guó)保障中國(guó)公民在海外的基本人權(quán)。領(lǐng)事制度是保護(hù)海外公民權(quán)益的重要制度,中國(guó)1979年加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》,截至2020年1月底,雖然我國(guó)已同180個(gè)國(guó)家建立了外交關(guān)系,但只與49個(gè)國(guó)家締結(jié)了雙邊領(lǐng)事保護(hù)協(xié)定[8],其中“一帶一路”沿線國(guó)家已有31個(gè)國(guó)家與我國(guó)簽訂了雙邊領(lǐng)事保護(hù)協(xié)定?？梢?海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)際法制度正在逐步形成和不斷發(fā)展。

我國(guó)有關(guān)海外公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)內(nèi)立法模式獨(dú)具特色,屬于分散立法且立法層次不一。涉及海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)性法律規(guī)定集中在憲法以及刑法等部門法中。如1982年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了對(duì)華僑的保護(hù),《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定了保護(hù)性管轄,即在境外若外國(guó)人對(duì)中國(guó)公民有不法侵害行為,我國(guó)有管轄權(quán),可以對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》規(guī)定了我國(guó)和外國(guó)法院的判決在簽訂司法協(xié)助和互惠的情況下可以互相承認(rèn)與執(zhí)行,為海外公民提供了民事維權(quán)的路徑。2010年《中華人民共和國(guó)駐外外交人員法》明確規(guī)定了駐外外交人員有維護(hù)中國(guó)公民和法人在國(guó)外的正當(dāng)權(quán)益的責(zé)任[9]。2015年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第33條規(guī)定,國(guó)家依法采取必要措施保護(hù)海外公民。針對(duì)特殊事件和特殊群體的權(quán)益保護(hù)多采用行政法規(guī),如《國(guó)家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《外交部重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》等規(guī)章,進(jìn)一步加強(qiáng)在突發(fā)事件中海外中國(guó)公民和海外中資機(jī)構(gòu)人員的安全保護(hù)工作。

2.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的實(shí)踐 海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)常規(guī)途徑可分為國(guó)籍國(guó)保護(hù)和所在國(guó)的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。目前我國(guó)國(guó)籍國(guó)保護(hù)主要是采用領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù),再輔以其他的方式。

領(lǐng)事保護(hù)指一國(guó)的領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員,根據(jù)本國(guó)的國(guó)家利益和對(duì)外政策,于國(guó)際法許可的限度內(nèi),在接受國(guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民(個(gè)人和法人)的權(quán)利和利益的行為[10](P495),功能在于協(xié)助或幫助境外公民,手段也僅是向駐在國(guó)反映要求和提出建議,敦促公平和公正、妥善地處理等軟方式。領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制就是一個(gè)國(guó)家為了達(dá)到保護(hù)其海外自然人和法人權(quán)益的目的而設(shè)置的一整套工作流程以及參與此工作的各部門之間的互動(dòng)程式。根據(jù)我國(guó)外交部領(lǐng)事司頒布的領(lǐng)事指南規(guī)定,領(lǐng)事保護(hù)主要是協(xié)助當(dāng)事人維護(hù)自己的合法權(quán)益,起到幫助受害人用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的作用,不是代替?zhèn)€人主張其權(quán)利,也不是解決國(guó)與國(guó)之間的法律爭(zhēng)端。目前我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的機(jī)構(gòu)為外交部領(lǐng)事司和駐外使領(lǐng)館。截至2020年1月底,中國(guó)在180個(gè)建交國(guó)共設(shè)立171個(gè)大使館和98個(gè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu),2019年外交部和駐外使領(lǐng)館共處置各類領(lǐng)保案件約7.9萬起[11]。海外公民權(quán)益保護(hù)的另一重要途徑就是外交保護(hù),我國(guó)國(guó)際法學(xué)者王鐵崖先生將外交保護(hù)定義為:“如果一國(guó)國(guó)民受另一國(guó)違反國(guó)際法的行為的侵害而不能通過通常途徑得到解決,該國(guó)民所屬的國(guó)家有權(quán)對(duì)其實(shí)行外交保護(hù),這是國(guó)際法的一項(xiàng)基本原則。國(guó)家為其國(guó)民采用外交行動(dòng),該國(guó)實(shí)際上是主張自己的權(quán)利——保證國(guó)際法規(guī)則受到尊重的權(quán)利?！盵12](P572)簡(jiǎn)而言之,外交保護(hù)的構(gòu)成是一國(guó)國(guó)民在另一國(guó)遭受侵害,用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)仍不能獲得補(bǔ)救,國(guó)籍國(guó)以國(guó)家的名義對(duì)所在國(guó)采取外交行動(dòng)和其他合法手段解決爭(zhēng)端,一般認(rèn)為，外交保護(hù)將國(guó)民與所在國(guó)之間的爭(zhēng)端上升到國(guó)家之間的爭(zhēng)端。在實(shí)踐中,我國(guó)通常做法是“嚴(yán)格外交保護(hù)條件,慎重使用外交保護(hù)”[13]，因此,我國(guó)目前鮮有外交保護(hù)案件。

除了領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)外,在國(guó)外突發(fā)自然災(zāi)害、意外事件、社會(huì)暴亂、武裝沖突、戰(zhàn)亂等,危及到我國(guó)駐該地公民的生命財(cái)產(chǎn)安全時(shí),我國(guó)也采用撤僑的方式協(xié)助中國(guó)公民離開危險(xiǎn)區(qū),保護(hù)其權(quán)益。撤僑也可以看作是廣義的領(lǐng)事保護(hù),但是與領(lǐng)事保護(hù)、協(xié)助的日常運(yùn)作又有區(qū)別,需要除外交部以外的職能部門甚至軍隊(duì)的配合才能順利完成。2000年以來,我國(guó)海外撤僑的次數(shù)達(dá)到20余次,如2006年4月18日所羅門群島暴亂撤僑、2010年6月1日吉爾吉斯斯坦騷亂撤僑、2014年5月9日越南反華暴亂撤僑、2016年7月10日南蘇丹內(nèi)部沖突撤僑、2020年11月11日埃塞俄比亞撤僑等。其中2011年利比亞撤僑[14]是我國(guó)建國(guó)以來規(guī)模最大的一次撤僑,由于所在國(guó)情況危急,中國(guó)公民人數(shù)眾多,我國(guó)首次采用了軍機(jī)軍艦進(jìn)入撤僑地接回中國(guó)公民,經(jīng)過多方努力順利完成撤僑任務(wù)。

中國(guó)公民在國(guó)外人身財(cái)產(chǎn)遭遇嚴(yán)重侵害時(shí),國(guó)籍國(guó)行使保護(hù)性管轄也是有力的保護(hù)方式。例如,2007年五名中國(guó)工程師在尼日利亞被劫持,2011年14名中國(guó)船員在湄公河遇害,2012年29名中國(guó)電力集團(tuán)員工在蘇丹遭反政府武裝襲擊，等等[15]。根據(jù)保護(hù)性管轄原則,我國(guó)對(duì)這些案件都有管轄權(quán),但是犯罪嫌疑人如果不在中國(guó)境內(nèi),中國(guó)警方無執(zhí)法權(quán),無法將犯罪分子逮捕。目前我國(guó)通過國(guó)際刑事司法合作進(jìn)行境外抓捕,在偵辦“湄公河慘案”, 保護(hù)中國(guó)公民權(quán)益的過程中, 中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)四國(guó)建立了涵蓋偵查、審判在內(nèi)的全面司法合作, 最終將殺害中國(guó)公民的犯罪嫌疑人抓捕, 并在中國(guó)判處死刑。

當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是海外中國(guó)人維護(hù)自身權(quán)益最重要的手段,當(dāng)中國(guó)公民在外國(guó)權(quán)益受損時(shí),依照屬地管轄,根據(jù)所在國(guó)的法律,向行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì),維護(hù)自身權(quán)益。目前,中國(guó)公民在海外作為刑事案件的受害人,一般都是通過當(dāng)?shù)厮痉ㄍ緩浇鉀Q,所在國(guó)的管轄權(quán)是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)。當(dāng)所在國(guó)政府的行政行為侵犯中國(guó)公民權(quán)益時(shí),中國(guó)公民亦可以提起行政訴訟,雖然各國(guó)行政法律制度具有較大差異,但無論是大陸法系還是英美法系國(guó)家都遵循具體行政行為可訴性原則。海外中國(guó)公民的行政救濟(jì)的案由傳統(tǒng)上多為政府是否給予居住權(quán)、資源開采權(quán)、工作許可等;近年來隨著中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的迅猛發(fā)展,外國(guó)政府對(duì)中國(guó)投資者在本國(guó)投資進(jìn)行制裁、管控,中國(guó)投資者針對(duì)當(dāng)?shù)卣缓侠碇撇么胧┑脑V訟案件數(shù)量也在增加。中國(guó)公民在海外的民事糾紛也可以通過當(dāng)?shù)鼐葷?jì)解決,民事糾紛的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)方式較為靈活,可以采用調(diào)解、仲裁、訴訟等方式,雖然國(guó)內(nèi)對(duì)某些民事案件也有管轄權(quán),但是采用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)方式,判決的執(zhí)行障礙少,有利于維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。

二、“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的走勢(shì)

2013年,習(xí)近平總書記出訪中亞和東南亞國(guó)家，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議。截至2020年1月底,中國(guó)已經(jīng)同138個(gè)國(guó)家和30個(gè)國(guó)際組織簽署了200份共建“一帶一路”合作文件[16]。共建“一帶一路”倡議以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通為主要內(nèi)容,是中國(guó)向世界提出的宏大全球經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展倡議,也是中國(guó)全球治理的新探索,將對(duì)中國(guó)的未來產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在“一帶一路”建設(shè)的推動(dòng)下,中國(guó)正由資本輸入國(guó)向資本輸出國(guó)轉(zhuǎn)變,在海外的中國(guó)公民人數(shù)不斷增加,而海外公民權(quán)益內(nèi)容更加豐富,權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)情況也愈加復(fù)雜,因此,海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)在理念、方式和責(zé)任等方面出現(xiàn)了新變化。

(一)“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)體系構(gòu)建理念的新發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)階段海外公民權(quán)益保護(hù)體現(xiàn)了“外交為民、以人為本”的理念,從現(xiàn)有的立法和實(shí)踐情況來看,我國(guó)對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)的關(guān)注點(diǎn)多停留在具體制度和措施上。不斷變化發(fā)展的海外公民權(quán)益保護(hù)新形勢(shì)需要海外公民權(quán)益保護(hù)理念的發(fā)展和完善,與”一帶一路”建設(shè)相匹配的保護(hù)理念又能更好地推動(dòng)和促進(jìn)實(shí)踐。從中國(guó)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展觀來看,深化保護(hù)體系構(gòu)建的理念,即海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)體系的建立和完善，不僅著眼于海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù),而且通過“一帶一路”沿線國(guó)的不斷實(shí)踐與探索,形成互利合作共贏的海外公民權(quán)益保護(hù)理論、組織、規(guī)則、制度。這些國(guó)際組織、雙邊條約、國(guó)際公約不僅僅是區(qū)域性的,隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷擴(kuò)展和深化,將會(huì)影響全球?，F(xiàn)有的全球發(fā)展治理模式以西方發(fā)達(dá)國(guó)家為主導(dǎo),2020年全球蔓延的新冠疫情一方面暴露了現(xiàn)有全球化的弊端,另一方面也徹底暴露了以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)中國(guó)的污名化和“甩鍋”行徑。長(zhǎng)期以來，中國(guó)是現(xiàn)有國(guó)際秩序的接受者,而中國(guó)作為在國(guó)際社會(huì)有影響能力的國(guó)家,正逐步從國(guó)際規(guī)則的參與者走向制定者,亦將承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任。“一帶一路”倡議是中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化不斷發(fā)展和完善的回應(yīng),是中國(guó)提供給世界的公共產(chǎn)品。海外公民權(quán)益保護(hù)既涉內(nèi)政又涉外交,既關(guān)系到國(guó)籍國(guó)利益又關(guān)系到東道國(guó)利益,既有個(gè)人利益又有國(guó)家利益，同時(shí)也蘊(yùn)涵了國(guó)際社會(huì)利益,海外公民權(quán)益保護(hù)體系的合理有效構(gòu)建是優(yōu)化全球治理的重要環(huán)節(jié)。因此，宜將海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)體系的構(gòu)建置于這一宏大廣闊的背景中,用更開放更發(fā)展的理念來指導(dǎo)海外公民權(quán)益保護(hù),提供給國(guó)際社會(huì)更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。

(二)“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)方式的法治化

“一帶一路”倡議提出以來,中國(guó)高效務(wù)實(shí)推進(jìn)沿線國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通、自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè),設(shè)立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金，以緩解沿線國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺的難題?！耙粠б宦贰背h得到沿線國(guó)的高度認(rèn)同并積極共建。但由于西方大國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的抵制,不斷制造中國(guó)威脅論,使得某些沿線國(guó)對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議心存疑慮,合作淺嘗輒止。海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)與沿線國(guó)國(guó)家利益緊密相連。西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)本國(guó)公民在海外的利益,在歷史上通過殖民甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的方式來維護(hù),現(xiàn)階段在國(guó)際法之外仍會(huì)采用強(qiáng)權(quán)或者是干涉內(nèi)政的方式來維護(hù)本國(guó)國(guó)民在海外的利益。中國(guó)在海外公民權(quán)益保護(hù)上一直堅(jiān)持不干涉內(nèi)政,走和平、發(fā)展、合作共贏的道路，因此，中國(guó)在海外公民權(quán)益保護(hù)過程中應(yīng)更多采用法治方式。尊重現(xiàn)有的國(guó)際法治框架,運(yùn)用法律手段解決糾紛;同時(shí)積極完善國(guó)內(nèi)立法,推進(jìn)倡導(dǎo)國(guó)際公約的制定。在海外公民權(quán)益保護(hù)和東道國(guó)國(guó)家利益之間運(yùn)用法律手段達(dá)到公平正義、合理合法。同時(shí)通過法律的方式給予沿線國(guó)國(guó)民在我國(guó)境內(nèi)對(duì)等的保護(hù),強(qiáng)化兩國(guó)之間的合作交流達(dá)到共贏。海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)通過法治化路徑解決,可以消除“一帶一路”沿線國(guó)對(duì)中國(guó)的疑慮,化解中國(guó)威脅論,加深國(guó)際信任,深化“一帶一路”共建。

(三)“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任平衡

海外中國(guó)公民數(shù)量不斷增加,在國(guó)外權(quán)益受損的情形復(fù)雜多樣,而國(guó)籍國(guó)無法包攬解決所有受損情形,需要進(jìn)一步平衡國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任。究其原因，一是受東道國(guó)主權(quán)限制,國(guó)籍國(guó)在東道國(guó)沒有行政權(quán)力,更無司法權(quán)力,不能使用強(qiáng)制手段,在海外公民權(quán)益受損的情形下首先采用的應(yīng)是當(dāng)?shù)鼐葷?jì)；二是民眾對(duì)國(guó)籍國(guó)保護(hù)期望值較高,對(duì)國(guó)家海外公民保護(hù)的正當(dāng)邊界缺乏理性認(rèn)識(shí),將個(gè)人責(zé)任和國(guó)家責(zé)任混同。在新冠疫情全球蔓延之時(shí),中國(guó)政府出于對(duì)國(guó)內(nèi)疫情控制和國(guó)外疫情現(xiàn)狀的綜合考慮并未開展大規(guī)模撤僑,只是針對(duì)確有困難的中國(guó)公民提供撤僑服務(wù),如將在英國(guó)的未成年小留學(xué)生包機(jī)接回,費(fèi)用自理。在疫情中對(duì)海外中國(guó)公民保護(hù)更多的是采用與東道國(guó)政府外交、衛(wèi)生、教育、警務(wù)、移民等部門保持密切聯(lián)系，增設(shè)領(lǐng)事保護(hù)求助電話，協(xié)助確診或疑似感染的中國(guó)公民及時(shí)就醫(yī),敦促駐在國(guó)大力救治、緊急籌措發(fā)放防疫物資等方式。對(duì)于在一些國(guó)家發(fā)生的針對(duì)中國(guó)公民的歧視性事件,我國(guó)駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館提出交涉,堅(jiān)決制止,并給予嚴(yán)厲批駁。這些舉措表明，一方面我國(guó)政府在海外公民權(quán)益保護(hù)方面責(zé)任的承擔(dān),另一方面公民個(gè)人在疫情期間也需要服從所在國(guó)的管理,做好個(gè)人保護(hù)。

(四)“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)一致性和差異性的融合

“一帶一路”沿線國(guó)眾多,社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化風(fēng)俗迥異,因此，海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)一致性和差異性融合尤為重要。一致性是指在海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)中基本原則、保護(hù)方式、保護(hù)制度等通過國(guó)際法、公約、區(qū)域合作等方式達(dá)成一致，并嚴(yán)格遵守;但是在具體實(shí)踐中，根據(jù)各國(guó)的具體國(guó)情和與我國(guó)國(guó)際合作程度因地制宜靈活操作。面對(duì)全球蔓延的新冠疫情,我國(guó)政府根據(jù)世界衛(wèi)生組織《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》規(guī)定,做好境內(nèi)外防疫措施,同時(shí)依據(jù)該條例中禁止歧視的原則,敦促東道國(guó)政府依法公正、友好、妥善地保障中國(guó)公民的合法正當(dāng)權(quán)益免受非法挑釁和侵害。根據(jù)國(guó)際公約,督促東道國(guó)保障中國(guó)公民在醫(yī)療救治方面獲得無差別待遇，根據(jù)“一帶一路”沿線國(guó)具體情況,采取不同的保護(hù)措施。意大利是“一帶一路”沿線國(guó),也是歐洲較早爆發(fā)疫情且情況危急的國(guó)家,中國(guó)政府在對(duì)意大利提供物質(zhì)醫(yī)療援助的同時(shí)，對(duì)在意大利的中國(guó)公民提供有力保障,并聯(lián)系中國(guó)醫(yī)療隊(duì)給予中國(guó)公民積極救治[17]。俄羅斯受疫情影響時(shí)間較晚,中俄兩國(guó)一直保持在疫情防治方面的合作[18],疫情期間發(fā)生了170名中國(guó)公民遭拘留事件,我國(guó)駐俄羅斯使領(lǐng)館在尊重東道國(guó)主權(quán)、支持東道國(guó)依法管控本國(guó)疫情的前提下,督促俄羅斯執(zhí)法部門公正合法地對(duì)待中國(guó)公民。中亞各國(guó)是“一帶一路”建設(shè)的積極參與國(guó),綜合國(guó)力欠佳,新冠疫情爆發(fā)期間中國(guó)與中亞各國(guó)互相支持,中國(guó)對(duì)哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦的援助團(tuán)隊(duì)力量強(qiáng)大,并涵蓋僑務(wù)專家,及時(shí)對(duì)中國(guó)公民提供防控救助咨詢、贈(zèng)送防疫物資[19]。巴基斯坦是“一帶一路”建設(shè)的堅(jiān)定支持國(guó),中巴經(jīng)濟(jì)走廊已成為“一帶一路”框架下規(guī)模最大、成果最顯著、最成功的工程之一,建立在互信互利基礎(chǔ)上的中巴合作深入而持續(xù)。面對(duì)新冠疫情,巴基斯坦軍隊(duì)請(qǐng)求,經(jīng)我國(guó)中央軍委批準(zhǔn),中國(guó)人民解放軍馳援巴基斯坦抗擊疫情。在巴基斯坦進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中國(guó)企業(yè)員工較多,在巴基斯坦政府的同意下,中國(guó)軍隊(duì)專門為在巴中國(guó)公民和中資機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行防疫指導(dǎo),幫助他們安全渡過疫情[20]。中國(guó)軍隊(duì)進(jìn)入東道國(guó)保護(hù)海外公民權(quán)益以東道國(guó)同意為前提,以國(guó)籍國(guó)和東道國(guó)之間國(guó)際合作國(guó)際信任為基礎(chǔ)。新冠疫情中,我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)中國(guó)公民權(quán)益的具體保護(hù)方式是對(duì)各國(guó)參與“一帶一路”建設(shè)的回應(yīng),而有差異的保護(hù)方式會(huì)繼續(xù)促進(jìn)深化各國(guó)在更廣泛的領(lǐng)域開展合作，達(dá)到共贏共享。

三、“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的法治困境

(一)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的法理困境

1.屬地管轄優(yōu)于屬人管轄決定當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先國(guó)籍國(guó)保護(hù) 海外公民權(quán)利保護(hù)的法理依據(jù)為屬地管轄和屬人管轄，國(guó)際法上的屬地管轄指的是外國(guó)公民權(quán)利受損通過所在國(guó)司法行政手段進(jìn)行救濟(jì)，適用的是所在國(guó)法，包括所在國(guó)的外國(guó)人法，屬地管轄是海外公民當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的基礎(chǔ)。屬人管轄是指國(guó)籍國(guó)對(duì)本國(guó)公民的域外管轄，屬人管轄是國(guó)籍國(guó)保護(hù)的基礎(chǔ)。正如奧本海(Lassa Francis Lawrence Oppenheim)所說，進(jìn)入一國(guó)領(lǐng)土的外國(guó)人“仍然受他們本國(guó)的保護(hù)，根據(jù)這一普遍承認(rèn)的國(guó)際法的習(xí)慣規(guī)則，每一個(gè)國(guó)家對(duì)于在國(guó)外的本國(guó)公民享有保護(hù)的權(quán)利”[21](P173)。領(lǐng)土主權(quán)原則是國(guó)際法的基本原則，領(lǐng)土主權(quán)具有最高權(quán)威，屬地管轄效力優(yōu)于屬人管轄效力。因此，根據(jù)此法理，在海外公民權(quán)益保護(hù)中，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是優(yōu)先于國(guó)籍國(guó)保護(hù)的。

2.國(guó)家力量?jī)?yōu)于個(gè)人力量需要國(guó)籍國(guó)保護(hù)優(yōu)于當(dāng)?shù)鼐葷?jì) 公民在國(guó)外權(quán)益受損尋求保護(hù)，可以通過個(gè)人力量利用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)來維權(quán)。但客觀來看，外國(guó)人在異國(guó)受社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及個(gè)人能力的影響，維權(quán)效果欠佳。而國(guó)家力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于個(gè)人力量，因此，“孤身海外的公民進(jìn)行的自我救濟(jì)顯然遠(yuǎn)沒有作為強(qiáng)大后盾的國(guó)家救濟(jì)更有保證”[22]。從歷史上看，海外公民的權(quán)益受損，國(guó)籍國(guó)保護(hù)的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人救濟(jì)。1854年美國(guó)公民在尼加拉瓜遭受人身和財(cái)產(chǎn)侵害，但是當(dāng)?shù)卣臃缸?，美?guó)時(shí)任總統(tǒng)富蘭克林·皮爾斯(Frankin Pierce)下令炮擊尼加拉瓜灰城，史稱“灰城案”[23]。而在當(dāng)今社會(huì)，我國(guó)公民在海外遭受突發(fā)事件人身財(cái)產(chǎn)受損時(shí)，最有力的保護(hù)是我國(guó)政府采取的措施，如武裝撤僑。在撤僑過程中啟用軍事人員、采用軍用設(shè)備救助海外公民，其安全性和有效性是其他保護(hù)方式無法比擬的。但是武裝撤僑受東道國(guó)主權(quán)限制，必須得到東道國(guó)的同意，符合國(guó)際法的基本原則。而東道國(guó)出于對(duì)本國(guó)國(guó)土安全的考慮有權(quán)利拒絕武裝撤僑。由此可見，國(guó)籍國(guó)保護(hù)相比個(gè)人當(dāng)?shù)鼐葷?jì)具有先天優(yōu)勢(shì)，但是行使卻受限。

3.國(guó)籍國(guó)保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐葷?jì)之爭(zhēng)成為海外公民權(quán)益保護(hù)的天然障礙 在海外公民權(quán)益保護(hù)中，國(guó)籍國(guó)保護(hù)和當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是皆可采用的路徑，但是二者的優(yōu)先性問題，成為海外公民權(quán)利保護(hù)的障礙。顯然國(guó)籍國(guó)保護(hù)優(yōu)先有利于外國(guó)人權(quán)益保護(hù)，但是對(duì)東道國(guó)主權(quán)維護(hù)不利。目前國(guó)際社會(huì)普遍采用的都是當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先，特別是在投資領(lǐng)域，卡爾沃主義甚至主張放棄國(guó)籍國(guó)保護(hù)，以徹底維護(hù)東道國(guó)的主權(quán)。外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)是一國(guó)對(duì)于身處外國(guó)的本國(guó)公民進(jìn)行國(guó)籍國(guó)保護(hù)的最基本內(nèi)容。在尊重所在國(guó)主權(quán)的前提下，領(lǐng)事保護(hù)只能協(xié)助本國(guó)公民在海外維護(hù)權(quán)利，建議、請(qǐng)求所在國(guó)維護(hù)本國(guó)國(guó)民的權(quán)益；外交保護(hù)只能是在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)這一前提下才能行使，所以國(guó)籍國(guó)保護(hù)這一有力的保護(hù)途徑深受限制。我國(guó)“一帶一路”沿線建設(shè)中有數(shù)目眾多的重大項(xiàng)目和海外務(wù)工人員，海外項(xiàng)目糾紛不少，務(wù)工人員人身財(cái)產(chǎn)受損案件時(shí)有發(fā)生，海外勞務(wù)糾紛頻繁。海外務(wù)工人員大都缺乏采用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的手段和能力，權(quán)益保障堪憂；當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件需要撤離海外工作地時(shí)，若首先依靠當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，將會(huì)錯(cuò)失權(quán)益保護(hù)的最佳時(shí)期，因此，要加強(qiáng)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的力度和效用就需要加強(qiáng)國(guó)籍國(guó)保護(hù)。同時(shí)我國(guó)又是資本輸入大國(guó)，對(duì)中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人權(quán)益保護(hù)則強(qiáng)調(diào)屬地優(yōu)先。因此，我國(guó)在制定相關(guān)政策和法律法規(guī)時(shí)，需要在國(guó)籍國(guó)保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐葷?jì)之間尋求平衡，選擇適合中國(guó)國(guó)情的路徑，從而走出此邏輯困境。

(二)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的機(jī)制困境

1.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)組織架構(gòu)的碎片化 我國(guó)對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)日益重視，但是保護(hù)組織架構(gòu)的碎片化導(dǎo)致保護(hù)機(jī)制整體運(yùn)行方面缺乏統(tǒng)一性。我國(guó)目前從事公民海外權(quán)益保護(hù)的主要機(jī)構(gòu)為外交部領(lǐng)事司和駐外的使領(lǐng)館，但是海外公民權(quán)益保護(hù)是一個(gè)龐大的工程，涉及中央領(lǐng)導(dǎo)決策層、權(quán)力機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、國(guó)務(wù)院職能部門、地方政府，等等，外交部領(lǐng)事司可以協(xié)調(diào)這些部門進(jìn)行工作，但是無法對(duì)這些部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，缺乏權(quán)威性。在國(guó)外發(fā)生突發(fā)緊急事件，需要采取保護(hù)措施的時(shí)候，由于行使主體缺乏統(tǒng)一性，將降低保護(hù)措施的效率。例如，2011年利比亞撤僑是中國(guó)歷史上最大規(guī)模的撤僑行動(dòng)，顯示了中國(guó)的國(guó)家實(shí)力，提升了國(guó)際影響力。在這次撤僑中，我國(guó)政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》成立應(yīng)急協(xié)調(diào)中心，領(lǐng)導(dǎo)管理協(xié)調(diào)外交部、公安部、商務(wù)部、國(guó)防部和國(guó)資委統(tǒng)一行動(dòng)，但應(yīng)急協(xié)調(diào)中心不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，缺乏穩(wěn)定性和一致性，而且部門之間的合作不是依據(jù)法律規(guī)章制度，多是通過命令方式實(shí)現(xiàn)。另外，我國(guó)目前海外公民保護(hù)體系包括領(lǐng)事保護(hù)、外交保護(hù)、當(dāng)?shù)鼐葷?jì)以及國(guó)際組織保護(hù)等，但由于海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)具體機(jī)制的零散性與非系統(tǒng)性，導(dǎo)致對(duì)運(yùn)用這些機(jī)制的先后順序、關(guān)聯(lián)性無明確規(guī)定和指導(dǎo)，成為海外公民權(quán)益保護(hù)的障礙。

2.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制供需矛盾突出 我國(guó)自2013年提出“一帶一路”倡議六年多來，與“一帶一路”沿線國(guó)家貨物貿(mào)易進(jìn)出口總額超過6萬億美元。中國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家總投資額約900億美元[24]。中國(guó)公民前往“一帶一路”沿線國(guó)家投資、經(jīng)商、務(wù)工、旅游的人數(shù)不斷增加，中國(guó)公民出國(guó)旅游人數(shù)從2013年的0.98億人次增至2019年的1.6億人次，2019年中國(guó)海外留學(xué)人員總數(shù)160萬。中國(guó)外派勞工人數(shù)被世界銀行列入全球第四位，2019年末中國(guó)在外各類勞務(wù)人員99.2萬人，大多分布在日本、新加坡、阿爾及利亞、印度尼西亞、巴基斯坦、老撾、馬來西亞、沙特阿拉伯等國(guó)別地區(qū)，主要從事建筑業(yè)、制造業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)三大行業(yè)[25]?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家，特別是中亞、西亞、非洲地區(qū)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，民族矛盾、宗教斗爭(zhēng)以及外部勢(shì)力干預(yù)，社會(huì)動(dòng)蕩，政局不穩(wěn)，中國(guó)公民在這些國(guó)家遇到的安全風(fēng)險(xiǎn)增大，而大部分海外中國(guó)公民或企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不夠強(qiáng)、法律意識(shí)較淡薄、自我保護(hù)能力有限，與國(guó)家對(duì)外開放與海外利益迅速拓展同步頻率低，海外中國(guó)公民的安全需求與國(guó)家安全供給之間存在較大的“鴻溝”，海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)特別是領(lǐng)事服務(wù)需要日益增長(zhǎng)，供需矛盾明顯。

盡管我國(guó)目前建立了較為成熟的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，但是，由于領(lǐng)事保護(hù)人力不足、專業(yè)人才匱乏、經(jīng)費(fèi)投入不足、法律保障缺乏、參與力量有限等問題，造成我國(guó)領(lǐng)事服務(wù)供需不匹配。例如，中國(guó)駐外使領(lǐng)館的外交人員編制6 000余人，但每個(gè)使領(lǐng)館直接從事領(lǐng)事保護(hù)工作的官員平均不足1人，平均每一位駐外使領(lǐng)館領(lǐng)事官員要服務(wù)超過19萬的海外中國(guó)公民，這是美國(guó)的近30倍、日本的15倍、俄羅斯的13倍，因而中國(guó)駐外使領(lǐng)館領(lǐng)事保護(hù)專職工作人員，長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)[26]。又如，中國(guó)在阿爾及利亞務(wù)工人數(shù)近3萬，務(wù)工人數(shù)不多但占外籍勞工的一半，各類安全事件頻發(fā)。2017年發(fā)生中國(guó)公民因勞務(wù)糾紛自殺案件；2018—2019年阿爾及利亞發(fā)生多起針對(duì)中國(guó)公民的惡性案件，造成人員傷亡；2020年又發(fā)生中國(guó)籍勞工遇車禍身亡事件。中國(guó)駐阿爾及利亞大使館一直重視對(duì)海外中國(guó)公民的保護(hù)，但由于阿爾及利亞安全形勢(shì)復(fù)雜，而領(lǐng)事人員有限，無法及時(shí)全面回復(fù)中國(guó)公民的領(lǐng)事保護(hù)請(qǐng)求，客觀上嚴(yán)重制約了海外中國(guó)公民的權(quán)益保護(hù)[27]。事實(shí)上，近年來我國(guó)在全球不同地區(qū)或國(guó)家的領(lǐng)事保護(hù)或協(xié)助案件有增無減，每年處理的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件將近10萬件，僅2015年中國(guó)公民卷入的刑事司法案件就有6 487件之多。據(jù)外交部領(lǐng)事保護(hù)中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2019年底，中國(guó)公民在國(guó)外卷入刑事犯罪案件且入獄服刑的人數(shù)已超過5 000人。我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)構(gòu)與人員數(shù)量有限，投入不足，加之領(lǐng)事保護(hù)的方式與手段簡(jiǎn)單，使得“一帶一路”沿線國(guó)家的海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的制度性供需矛盾尤為尖銳。

(三)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的立法困境

1.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)立法缺乏體系化 我國(guó)雖在不斷完善海外公民權(quán)益保護(hù)的立法，但是立法缺乏系統(tǒng)性和層次性。我國(guó)目前缺乏立法層次高且可統(tǒng)領(lǐng)海外權(quán)益保障體系的基本法《海外公民權(quán)益保障法》。由于作為上位法的基本法缺失，導(dǎo)致海外公民權(quán)益保障的基本概念、組織機(jī)構(gòu)、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)方式、政府與公民的權(quán)利義務(wù)界限、國(guó)內(nèi)各部門的職、權(quán)、責(zé)劃分不清。行政法規(guī)、部門規(guī)章缺乏統(tǒng)一的上位法約束，已有規(guī)范凌亂且存在沖突，嚴(yán)重減損了法律適用的效力。而且因?yàn)樯衔环ǖ娜笔В挛环ǖ闹贫ㄔ趦?nèi)容、作用、價(jià)值定位上欠缺一致性、戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，無法與我國(guó)高速發(fā)展的對(duì)外交往局面相匹配。國(guó)家治理中我們一直堅(jiān)持立法先行的理念，為依法治國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)“一帶一路”建設(shè)急需保障中國(guó)的海外利益和海外中國(guó)公民的權(quán)益，因此，全球治理中仍需重視立法先行。

2.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)具體法律規(guī)范不健全 我國(guó)目前對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)最重要的方式就是領(lǐng)事保護(hù)，但相關(guān)立法與司法一直滯后，至今尚無一部有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的專門立法。2009年11月國(guó)務(wù)院法制辦公室就《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事工作條例(征求意見稿)》公開征求意見，但由于該條例內(nèi)容簡(jiǎn)陋，不符合我國(guó)國(guó)情，最終并未通過。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)十年的沉寂，2018年3月我國(guó)外交部網(wǎng)站公布了《〈中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例(草案)〉征求意見稿》,國(guó)務(wù)院2019年的立法工作計(jì)劃也將該條例納入其中，只是目前尚未正式頒布。因?yàn)槿狈唧w的法律規(guī)定，領(lǐng)事保護(hù)的職責(zé)、界限、運(yùn)作、費(fèi)用等問題一直都無法可依，嚴(yán)重制約了領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行。外交保護(hù)也缺乏明確立法，外交保護(hù)適用的前提條件、適用的對(duì)象和手段都處于空白。外交保護(hù)是國(guó)籍國(guó)對(duì)本國(guó)海外公民保護(hù)的有力方式之一，但涉及東道國(guó)主權(quán)等敏感問題，更應(yīng)從法律角度進(jìn)行規(guī)制，避免國(guó)家之間的沖突。我國(guó)面臨較為復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，在必要時(shí)需要用外交保護(hù)手段來維護(hù)本國(guó)國(guó)民利益和國(guó)家權(quán)益。另外，撤僑也是我國(guó)對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)的手段之一，但關(guān)于武裝撤僑的法律依據(jù)，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第18條只是原則性規(guī)定國(guó)家武裝力量有維護(hù)國(guó)家海外利益的職責(zé)，未明確軍隊(duì)在保護(hù)海外公民權(quán)益中的義務(wù)，更未有具體立法規(guī)定，造成派遣軍隊(duì)在海外執(zhí)行保護(hù)任務(wù)時(shí)法律依據(jù)不明確。

3.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)際立法缺失 從國(guó)際法角度看，目前我國(guó)加入的有關(guān)海外公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)際公約仍有限，除加入重要的人權(quán)公約外，具體的雙邊條約和公約的缺失也阻礙海外公民權(quán)益保護(hù)。例如，我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)簽訂合作協(xié)議，內(nèi)容多是貿(mào)易投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較少涉及海外公民保護(hù)[28]，即使是其中31個(gè)雙邊領(lǐng)事保護(hù)協(xié)定也在保護(hù)海外中國(guó)公民權(quán)益方面存在內(nèi)容滯后和無法契合“一帶一路”需求等諸多缺失。目前，全球范圍內(nèi)對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)的立法一般涵蓋在投資、貿(mào)易、爭(zhēng)端解決的國(guó)民待遇領(lǐng)域，專門的海外公民權(quán)益保護(hù)國(guó)際公約立法進(jìn)程比較緩慢，凸顯海外公民保護(hù)的難度。由聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)主持的海外公民保護(hù)的國(guó)際性條約生效困難，2006年二讀通過了《外交保護(hù)條款草案》，但2007年以后聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)鮮有對(duì)《外交保護(hù)條款草案》的討論和決定，國(guó)際上對(duì)外交保護(hù)的認(rèn)同一直停留在此草案階段，而草案不具有法律約束力。

(四)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的司法困境

1.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的司法運(yùn)行效能低 海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的司法低效能主要是由管轄權(quán)沖突、法律適用的忽視和判決執(zhí)行難造成的。首先，國(guó)籍國(guó)與所在國(guó)管轄權(quán)沖突阻礙了海外中國(guó)公民的權(quán)益保護(hù)。當(dāng)事人民商事權(quán)益受損，只要符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中的管轄權(quán)規(guī)定，就可以通過中國(guó)的司法程序解決糾紛，維護(hù)權(quán)益。而同時(shí)中國(guó)公民只要符合所在國(guó)管轄權(quán)規(guī)定，也可以在所在國(guó)利用當(dāng)?shù)厮痉ㄏ到y(tǒng)來維護(hù)自身利益。兩地法院都有管轄權(quán)，就同一法律事實(shí)作出不同甚至矛盾的判決，自然降低對(duì)當(dāng)事人保護(hù)的效力。其次，無論是在中國(guó)法院還是在所在國(guó)法院審理民商事案件，皆具有涉外因素，可適用統(tǒng)一實(shí)體法或者通過國(guó)際私法沖突規(guī)范的指引來選擇所應(yīng)適用的法律，但是當(dāng)事人往往忽視這一點(diǎn)，不自覺地放棄了利用法律選擇的途徑達(dá)到有利于自身權(quán)益保護(hù)的目的。國(guó)內(nèi)判決域外執(zhí)行難也阻礙了海外中國(guó)公民權(quán)益的有效保護(hù)。我國(guó)法院可以管轄公民在海外的民商事糾紛案件，并作出判決，客觀上維護(hù)了海外中國(guó)公民的權(quán)益。但判決只有最終執(zhí)行了才能維護(hù)公民權(quán)益，我國(guó)判決在國(guó)外執(zhí)行，主要是當(dāng)事人通過公約和雙邊條約向國(guó)外法院申請(qǐng)執(zhí)行。目前中國(guó)雖在2019年7月2日簽署了海牙國(guó)際私法會(huì)議制度《承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)民商事判決公約》，但未批準(zhǔn)最后生效；我國(guó)目前與34個(gè)國(guó)家簽訂的民商事雙邊司法協(xié)助協(xié)定中，均相互承認(rèn)和執(zhí)行法院裁決(2)我國(guó)目前共與39個(gè)國(guó)家簽署與民事或商事司法協(xié)助相關(guān)的雙邊協(xié)定，其中已經(jīng)生效的有38個(gè)。在已經(jīng)生效的38個(gè)雙邊司法協(xié)助協(xié)定中，除了與比利時(shí)、新加坡、韓國(guó)和泰國(guó)簽訂的雙邊協(xié)定中沒有涉及承認(rèn)和執(zhí)行法院裁決之外，與其他34個(gè)國(guó)家簽訂的雙邊司法協(xié)助協(xié)定中，均將相互承認(rèn)和執(zhí)行法院裁決納入雙邊司法協(xié)助的范圍。參見中華人民共和國(guó)外交部《司法協(xié)助類條約締約情況一覽表》，https://www.fmprc.gov.cn/chn//pds/ziliao/tytj/wgdwdjdsfhzty/t1215630.htm.。我國(guó)判決在國(guó)外法律執(zhí)行受限，在未簽訂雙邊協(xié)議的國(guó)家，一般通過互惠的方式承認(rèn)執(zhí)行對(duì)方國(guó)家的判決。由于我國(guó)法院在實(shí)踐中只有對(duì)方先承認(rèn)我國(guó)判決，我國(guó)再承認(rèn)對(duì)方判決，這種互惠的承認(rèn)會(huì)因?yàn)殡p方都沒有先承認(rèn)對(duì)方國(guó)家的判決而陷入停滯。如果我國(guó)法院的涉外判決最終不能執(zhí)行，則海外中國(guó)公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)最終將落空。

2.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)難以逾越當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的司法障礙 中國(guó)公民在海外權(quán)益受損，其首要的救濟(jì)途徑就是在當(dāng)?shù)貙で笏痉ㄐ姓侄谓鉀Q，偶爾也借助調(diào)解仲裁等救濟(jì)方式，但是在進(jìn)行當(dāng)?shù)鼐葷?jì)時(shí)卻遭遇較多的現(xiàn)實(shí)困境。首先，在法治較為健全的國(guó)家，雖然可以通過行政或者訴訟途徑解決，但是中國(guó)公民在海外，了解他國(guó)法律、政治文化制度的能力有限，只能委托當(dāng)?shù)胤晒ぷ髡哌M(jìn)行訴訟，費(fèi)用較高。在一些涉及國(guó)籍國(guó)投資者與東道國(guó)政府之間的訴訟，由于受東道國(guó)國(guó)家利益和政治環(huán)境的影響，訴訟難度更大，即使在能夠勝訴的案件中，也是耗時(shí)耗力，大費(fèi)周章[29]。在國(guó)外進(jìn)行訴訟，相比當(dāng)?shù)毓?，其處于弱?shì)地位，但是大多數(shù)國(guó)家對(duì)外國(guó)人涉訴的案件，只有在刑事案件中，因當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難提供法律援助，而在民商事案件中對(duì)外國(guó)人是不提供法律援助的，因此，中國(guó)公民在法律援助方面是無法享受到國(guó)民待遇的，訴訟障礙大。其次，在法律不健全的國(guó)家，尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)則不確定因素更大，在救濟(jì)過程中遭遇的政治經(jīng)濟(jì)法律風(fēng)險(xiǎn)更大，權(quán)益保護(hù)談何容易。最后，中國(guó)公民在海外尋求救濟(jì)不當(dāng)而影響合法權(quán)益的維護(hù)。因法律知識(shí)欠缺，規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)，采取的救濟(jì)方法不理性、不合適，例如尋求當(dāng)?shù)睾谏鐣?huì)勢(shì)力解決問題，賄賂當(dāng)?shù)毓賳T，或者在自身違法的情況下要求中國(guó)駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館“保護(hù)”與所在國(guó)進(jìn)行交涉[30]，這就有可能阻礙正常的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。

3.國(guó)際社會(huì)偏見干擾海外中國(guó)公民權(quán)益司法救濟(jì) 國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的發(fā)展崛起態(tài)度矛盾，一方面中國(guó)是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的重要參與者和貢獻(xiàn)者，國(guó)際社會(huì)特別是西方國(guó)家需要中國(guó)產(chǎn)品和市場(chǎng)，因此不斷加大與中國(guó)的交流，中國(guó)公民也大量地涌向國(guó)外；另一方面，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的崛起又充滿擔(dān)憂，不斷提出“中國(guó)威脅論”、修昔底德陷阱、金德伯格陷阱，西方媒體對(duì)中國(guó)執(zhí)政黨、內(nèi)政外交多以負(fù)面報(bào)道為主[31]，在這一大環(huán)境下，有些國(guó)家對(duì)于中國(guó)公民的入境特別是非消費(fèi)性入境較為警惕，因此當(dāng)中國(guó)公民權(quán)益受損尋求保護(hù)時(shí)，會(huì)遭遇到狹隘的排華思想、不當(dāng)行為和不公正待遇。因此，中國(guó)公民在海外司法救濟(jì)時(shí)既有來自法律實(shí)踐方面的障礙，又有國(guó)際關(guān)系博弈、國(guó)際社會(huì)偏見這些非法律障礙。美國(guó)特朗普政府推行美國(guó)優(yōu)先、美國(guó)第一政策，認(rèn)為中國(guó)的發(fā)展威脅到其世界霸主的地位，對(duì)中國(guó)頻頻施壓，制裁連連，2018年挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)，對(duì)中國(guó)的高科技企業(yè)打壓，對(duì)中國(guó)公司高管提出指控，如華為高管孟晚舟在加拿大被扣就與美方打壓中國(guó)高科技發(fā)展的企圖密不可分的，力圖阻撓中國(guó)5G技術(shù)在美國(guó)乃至歐洲的使用。不僅如此，美方還想法設(shè)法阻礙中國(guó)孔子學(xué)院在國(guó)外的正常發(fā)展，誣陷一些中國(guó)留學(xué)生與學(xué)者進(jìn)行“非傳統(tǒng)間諜活動(dòng)”，采取入境反復(fù)盤查、上門約談與跟蹤等方式無端滋擾赴美中國(guó)公民。尤其是新冠疫情期間，美國(guó)一些政客借新冠肺炎疫情大肆污名化攻擊中國(guó)，一些美國(guó)媒體發(fā)表帶有明顯種族歧視意味的辱華文章，詆毀中國(guó)抗擊疫情努力，一些政客和有關(guān)組織甚至借“新冠疫情”對(duì)中國(guó)進(jìn)行“濫訴”和追責(zé)索賠。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2020年初至2020年10月底，國(guó)外已有40多起針對(duì)中方新冠疫情索賠的訴訟，其中美國(guó)就有30多樁濫訴案。一些西方國(guó)家的民眾也跟風(fēng)而動(dòng)，在疫情影響下滋長(zhǎng)了種族歧視式的“排華”情緒，將個(gè)人偏見和仇恨發(fā)泄到海外中國(guó)公民身上，使得海外中國(guó)公民陷于既遭受新冠病毒感染的風(fēng)險(xiǎn)又面臨不公平歧視的雙重恐懼中。以美國(guó)為首的西方國(guó)家的這類不良行為，不僅損害了中國(guó)的國(guó)家利益，而且也給海外中國(guó)公民的保護(hù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，嚴(yán)重阻礙海外中國(guó)公民權(quán)益的救濟(jì)。

四、“一帶一路”沿線海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的法治化路徑

(一)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)法理困境之破解方法

國(guó)籍國(guó)保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐葷?jì)之爭(zhēng)所形成的法理困境是海外公民權(quán)益保護(hù)的障礙，需在現(xiàn)有國(guó)際法理念下，結(jié)合中國(guó)的客觀情況，尋找解決困境之道路。

1.運(yùn)用人類命運(yùn)共同體理論夯實(shí)外國(guó)人法律地位的法理基石 目前國(guó)際社會(huì)仍是屬地管轄優(yōu)于屬人管轄，所在國(guó)依照本國(guó)法對(duì)外國(guó)人進(jìn)行屬地管轄，而外國(guó)人法是確保外國(guó)人權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵之法。制定外國(guó)人法的基本原則是國(guó)際人權(quán)最低標(biāo)準(zhǔn)還是國(guó)民待遇一直存在爭(zhēng)議。人類命運(yùn)共同體理念將人類視作一個(gè)整體，就是主張以國(guó)家或其他集合體為代表的人類活動(dòng)應(yīng)該為人類整體謀福利，人們所關(guān)注的不應(yīng)該再局限于單個(gè)國(guó)家、民族、種族和個(gè)人的生存發(fā)展，而應(yīng)該是整個(gè)人類整體的生存和發(fā)展[32]。而人類整體利益就是國(guó)際社會(huì)共同利益，以國(guó)際社會(huì)本位為基礎(chǔ)構(gòu)建所在國(guó)的外國(guó)人法律地位，平衡個(gè)人、國(guó)家、國(guó)際社會(huì)共同利益。外國(guó)人在東道國(guó)獲得的權(quán)益應(yīng)是作為人類共同理想追求的應(yīng)然權(quán)利和國(guó)內(nèi)法國(guó)際法規(guī)定的一切人均享有的法定權(quán)利，是普遍性的，但是也應(yīng)考慮具體國(guó)情，在實(shí)際享有時(shí)是存在差別的[33](P11)。因此，無論是外國(guó)人還是本國(guó)國(guó)民在生存發(fā)展、政治經(jīng)濟(jì)文化方面的基本權(quán)益趨于一致，從此點(diǎn)來看都遵守著國(guó)際社會(huì)的基本人權(quán)，但在關(guān)系國(guó)家主權(quán)安全等特殊領(lǐng)域，外國(guó)人權(quán)益受到限制。完善外國(guó)人的法律地位，其應(yīng)然權(quán)益才能得到充分保障，在這一基本法律規(guī)定的運(yùn)作下，外國(guó)人才能利用東道國(guó)的本地救濟(jì)更好地維護(hù)自身利益。

2.通過雙邊條約平衡屬地管轄和屬人管轄之爭(zhēng) 從理論上分析，國(guó)籍國(guó)保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐葷?jì)之爭(zhēng)的根源是屬地管轄與屬人管轄之爭(zhēng)，屬地管轄體現(xiàn)的是駐在國(guó)的主權(quán)，而屬人管轄體現(xiàn)了外國(guó)人國(guó)籍國(guó)之主權(quán)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家主權(quán)之爭(zhēng)。中國(guó)政府以人為本，外交為民，對(duì)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)是權(quán)利也是義務(wù)和職責(zé)。中國(guó)在對(duì)外關(guān)系上奉行的獨(dú)立自主不干涉內(nèi)政，作為擁有龐大海外公民人數(shù)的大國(guó)，在尊重東道國(guó)主權(quán)的前提下，堅(jiān)持領(lǐng)事保護(hù)的國(guó)籍原則、依法原則、同意原則和有限原則，全方位維護(hù)國(guó)家利益進(jìn)而維護(hù)海外公民權(quán)益。中國(guó)通過與東道國(guó)締結(jié)條約，雙方就屬地管轄和屬人管轄的地位、關(guān)系達(dá)成一致，緩解二者之間的內(nèi)在矛盾，通過這種方式，加強(qiáng)屬人管轄在東道國(guó)的效力，有助于海外公民權(quán)益保護(hù)。例如領(lǐng)事婚姻制度，就是國(guó)籍國(guó)與所在國(guó)之間屬人管轄和屬地管轄的協(xié)調(diào)，即在所在國(guó)承認(rèn)和接受的前提條件下，中國(guó)駐外使領(lǐng)館可以根據(jù)中華人民共和國(guó)婚姻制度的有關(guān)規(guī)定為中國(guó)公民辦理結(jié)婚登記和離婚登記。我國(guó)與所在國(guó)可以在更多領(lǐng)域嘗試借鑒領(lǐng)事婚姻做法，將更有利于海外公民權(quán)益保護(hù)。

3.澄清屬人管轄與外交保護(hù)的理論誤區(qū) 在國(guó)籍國(guó)保護(hù)中，領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)是最主要的手段，領(lǐng)事保護(hù)是指國(guó)籍國(guó)在駐在國(guó)領(lǐng)域內(nèi)給予本國(guó)公民的協(xié)助和服務(wù)，以維護(hù)海外公民權(quán)益。而外交保護(hù)則是在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)用盡后仍無法保護(hù)公民權(quán)益時(shí)，由國(guó)籍國(guó)通過外交手段或者其他和平方式來解決爭(zhēng)端，外交保護(hù)是將公民在海外的糾紛上升到國(guó)家之間的糾紛。因?yàn)槲覈?guó)奉行的是獨(dú)立自主、不干涉內(nèi)政的外交政策，因此，我國(guó)在外交保護(hù)的運(yùn)用上相對(duì)比較謹(jǐn)慎和保守，鮮有外交保護(hù)的個(gè)案。但是海外公民權(quán)益保護(hù)是國(guó)家海外利益的重要組成部分，若海外公民權(quán)益受損，中國(guó)海外利益必將受損。例如美國(guó)、加拿大對(duì)中國(guó)公民華為高管孟晚舟的司法行為，已構(gòu)成對(duì)其權(quán)益的侵害，如果依靠當(dāng)事人的本地救濟(jì)無法維護(hù)其合法權(quán)益時(shí)，啟動(dòng)外交保護(hù)可以在屬人管轄的前提下維護(hù)中國(guó)公民的海外權(quán)益。

(二)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制困境之破解方法

1.海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制內(nèi)在統(tǒng)一 首先，提高海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)。海外公民權(quán)益保護(hù)代表著國(guó)家利益，對(duì)海外公民的保護(hù)既是黨和政府的權(quán)利也是義務(wù)，還是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的體現(xiàn)。2013年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)[34]，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全，國(guó)安委是國(guó)家層面的國(guó)家安全和危機(jī)處理常設(shè)機(jī)構(gòu)，外交部、公安部、安全、總參、對(duì)外經(jīng)貿(mào)等職級(jí)部委首長(zhǎng)是國(guó)家安全委員會(huì)成員。2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系。而海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制正是需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)際、軍民等重要部門，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)層次較低無法開展工作。外交部現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是2004年11月4日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，外交部牽頭成立的“境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議”，該會(huì)議機(jī)制有利于海外突發(fā)事件中中國(guó)公民權(quán)益的保護(hù)，但是該機(jī)制仍是臨時(shí)性、非常態(tài)化的且缺乏權(quán)威性。若將海外公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制納入國(guó)家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，由外交部負(fù)責(zé)具體事務(wù)協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，則更易于開展海外公民權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)和日常管理。其次，需要統(tǒng)籌安排外交部領(lǐng)事司、駐外使領(lǐng)館以及地方外事機(jī)構(gòu)海外公民保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和分工。目前，領(lǐng)事保護(hù)仍是海外中國(guó)公民保護(hù)的主要制度，外交部作為領(lǐng)事保護(hù)的核心機(jī)構(gòu)不斷強(qiáng)化相關(guān)機(jī)制和體制建設(shè)，2007年8月23日專門成立了“外交部領(lǐng)事保護(hù)中心”，積極探索和完善中國(guó)特色的領(lǐng)事保護(hù)制度，而北京、廣東、湖南等省市將領(lǐng)事保護(hù)納入了本地外事工作中，針對(duì)本區(qū)域公民前往海外提供保護(hù)。針對(duì)這一情況，應(yīng)將國(guó)內(nèi)和國(guó)外領(lǐng)事保護(hù)機(jī)構(gòu)的地位職責(zé)劃分清晰，同時(shí)協(xié)調(diào)地方政府在領(lǐng)事保護(hù)中的作用，對(duì)海外中國(guó)公民的重點(diǎn)人群尤其是位于高風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)國(guó)家或地區(qū)的人群采取行之有效的保護(hù)措施和手段。再次，從國(guó)家政策、立法、規(guī)章制度層面將海外公民保護(hù)的具體制度系統(tǒng)化，在統(tǒng)一的法律或者文件中明確領(lǐng)事保護(hù)、外交保護(hù)、當(dāng)?shù)鼐葷?jì)以及國(guó)際組織保護(hù)的條件和方式、先后順序、運(yùn)作模式與具體程序等，避免制度之間銜接的混亂和沖突，杜絕各種具體制度的保護(hù)效力懸空。

2.創(chuàng)新海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)制度 現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制在海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)中發(fā)揮著重要作用，增加領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)充領(lǐng)事保護(hù)人員，借國(guó)家建設(shè)高素質(zhì)涉外法律人才隊(duì)伍的契機(jī)，培養(yǎng)既有法律知識(shí)又具備外交素養(yǎng)的領(lǐng)事保護(hù)人才，進(jìn)一步完善領(lǐng)事保護(hù)的預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和善后機(jī)制等，這些措施都是解決現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)供給與需求矛盾的有效方法。但要從根本上解決這一矛盾，還需不斷創(chuàng)新海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，拓寬海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的提供主體和提供方式，讓海外中國(guó)公民有更多的歸屬感和幸福感，更好地保護(hù)海外中國(guó)公民的正當(dāng)權(quán)益以及保障海外重大項(xiàng)目與人員機(jī)構(gòu)的安全。從提供主體方面看，現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制主要依靠國(guó)家來實(shí)施，但是在“一帶一路”建設(shè)下，中國(guó)大量的企業(yè)公司在海外投資、承包工程，例如中國(guó)水電國(guó)際公司、中建總公司、中遠(yuǎn)洋、國(guó)家電網(wǎng)、徐州重工、中聯(lián)重科、三一重工等，既有國(guó)企又有民企，都擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和當(dāng)?shù)刭Y源，他們是我國(guó)海外權(quán)益保護(hù)的對(duì)象，同時(shí)也應(yīng)為海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的提供者。在2020年11月11日埃塞俄比亞撤僑行動(dòng)中，中國(guó)企業(yè)葛洲壩、中交、中鐵、中國(guó)武夷等服從中國(guó)駐埃塞俄比亞大使館指揮，分工合作，密切聯(lián)系，是撤僑行動(dòng)的主力軍，體現(xiàn)了中國(guó)企業(yè)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。海外中國(guó)公民務(wù)工有較大比例受雇于這些公司企業(yè)，從法律角度看，這些公司有義務(wù)保護(hù)勞動(dòng)者的安全；而作為有實(shí)力的中國(guó)公司，在海外與當(dāng)?shù)卣?、華僑團(tuán)體和中國(guó)駐外使領(lǐng)館維護(hù)良好關(guān)系，有利于擴(kuò)大企業(yè)影響力，提升企業(yè)形象。從提供方式看，領(lǐng)事保護(hù)日常工作以服務(wù)為主，人員和職責(zé)有限，可以考慮將領(lǐng)事服務(wù)社會(huì)化，構(gòu)建“領(lǐng)事聯(lián)絡(luò)員”制度、“名譽(yù)領(lǐng)事”制度、“代理領(lǐng)事”制度與海外私人安保公司服務(wù)制度等。例如，“一帶一路”沿線國(guó)家目前較為突出的問題是社會(huì)治安問題，現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)的職責(zé)只是預(yù)警，不提供實(shí)質(zhì)性保護(hù)。在我國(guó)海外投資數(shù)額較大、中國(guó)公民人數(shù)較多、安全保護(hù)需求較大的地區(qū)，可以考慮由中國(guó)公司提供私人安保服務(wù)。私人安保公司的設(shè)立需要符合所在國(guó)的法律，因此中國(guó)政府與所在國(guó)可以通過雙邊協(xié)議的方式，解決保安力量的配置、人員的簽證、設(shè)施的配備，服從當(dāng)?shù)芈毮懿块T的管理，接受我國(guó)使領(lǐng)館的監(jiān)督。同時(shí)修改國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，如《中華人民共和國(guó)槍支管理法》，允許中國(guó)安保公司、安保人員走出國(guó)門，承擔(dān)更大的安全防范任務(wù)，為海外中國(guó)公民提供高水平高質(zhì)量的安保服務(wù)，保障人身財(cái)產(chǎn)安全。這種借助社會(huì)化的方式，也有助于臨時(shí)應(yīng)對(duì)中國(guó)駐外使領(lǐng)館招致突然關(guān)閉(如2015年中國(guó)駐也門大使館關(guān)閉、2020年中國(guó)駐休斯敦總領(lǐng)館關(guān)閉)的情形下海外中國(guó)公民權(quán)益的保護(hù)問題。

(三)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的立法困境之破解方法

1.制定公民權(quán)益保護(hù)上位法 為了將海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)納入法治化軌道，在不斷完善憲法和《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)外交特權(quán)與豁免條例》《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)以及部門規(guī)章與地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的《海外公民權(quán)益保護(hù)法》，并整理目前已有的立法，對(duì)現(xiàn)有法律概念、法律條文進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，細(xì)化規(guī)則，強(qiáng)化責(zé)任，建立嚴(yán)謹(jǐn)有效的法律框架?！逗Ｍ夤駲?quán)益保護(hù)法》在立法上起到宏觀統(tǒng)領(lǐng)作用，明確保護(hù)機(jī)構(gòu)、保護(hù)手段、保護(hù)職責(zé)等，為海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)提供明確、具體的國(guó)內(nèi)法依據(jù)。而現(xiàn)有法律的不足與缺失也可采用司法解釋的方式來補(bǔ)救。例如在海外公民勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)中，商務(wù)部制定的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》中的對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)與外國(guó)雇主之間簽訂的勞務(wù)合作合同如何適用沖突法一直存在爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法》可在新的司法解釋中回應(yīng)這些爭(zhēng)議問題，即明確此類合同在沖突法中不適用勞動(dòng)合同的沖突規(guī)則而應(yīng)該適用一般性合同的沖突規(guī)則，可以采用當(dāng)事人意思自治。

2.制定海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的專門法 在領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域，加快《領(lǐng)事保護(hù)法》或者《領(lǐng)事保護(hù)條例與協(xié)助工作條例》出臺(tái)，明確領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)容、對(duì)象、性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)，使得領(lǐng)事保護(hù)不僅僅是出于道義或者自發(fā)，而是法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的法治化。軍隊(duì)參與海外公民權(quán)益保護(hù)，既要符合國(guó)際法上的規(guī)定，如需要聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的授權(quán)，或者符合國(guó)際習(xí)慣，又要在國(guó)內(nèi)法上有依據(jù)。一方面，健全和完善《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確規(guī)定海外武裝撤僑的決定者、參與主體、實(shí)施方式、具體條件與程序等；同時(shí)進(jìn)一步修改《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》，明確軍隊(duì)在國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件中的民事職能，把撤僑護(hù)僑作為軍隊(duì)的使命而非應(yīng)急事件，確保國(guó)內(nèi)法有據(jù)可依。另一方面，通過完善雙邊領(lǐng)事保護(hù)協(xié)定特別是加大與“一帶一路”沿線國(guó)家締結(jié)領(lǐng)事保護(hù)條約的力度，對(duì)暴亂或戰(zhàn)亂情形下進(jìn)行海外武裝撤僑作為派遣國(guó)的國(guó)家權(quán)利加以具體規(guī)定，同時(shí)努力在國(guó)際社會(huì)呼吁修改和完善《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，明確規(guī)定戰(zhàn)亂或暴亂背景下的武裝撤僑屬于領(lǐng)事保護(hù)方式之一，并對(duì)其實(shí)施要件進(jìn)行具體規(guī)定，力求國(guó)際法上有據(jù)可依，為海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和法治保障。

3.采用靈活方式促進(jìn)海外公民權(quán)益保護(hù)國(guó)際公約的創(chuàng)制 在海外公民權(quán)益保護(hù)的國(guó)際法層面，我們應(yīng)該主動(dòng)提供法律供給，在“一帶一路”倡議中，中國(guó)需要積極推動(dòng)參與國(guó)際層面的立法，體現(xiàn)中國(guó)在國(guó)際治理、國(guó)際法律秩序中的話語權(quán)。美國(guó)學(xué)者威格摩爾(J.H.Wigmore)在20世紀(jì)20年代給正在崛起的美國(guó)提出警示：“如果某一世界會(huì)議通過了一個(gè)統(tǒng)一法典，卻不包括美國(guó)的觀點(diǎn)，那么，美國(guó)的立法者便不得不或者接受一個(gè)外國(guó)間討價(jià)還價(jià)最后形成的外國(guó)模式；或者是拒絕該統(tǒng)一的法律，使美國(guó)落后于國(guó)際統(tǒng)一體，從而遭受法律分歧與法律沖突的不利后果?！盵35](P3)以此類推，若中國(guó)主張未能體現(xiàn)在海外公民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)國(guó)際公約中，那么中國(guó)只能做被動(dòng)的接受者。法律供給的具體形式應(yīng)視情況而定，要兼顧自上而下和自下而上兩種法律制度安排。在法律形式上可選擇硬法形式、軟法形式和其他的法律形式[36]。例如外交保護(hù)方面達(dá)成一致難度較大，我國(guó)可以采用軟法的方式——宣言、示范法，體現(xiàn)中國(guó)的主張，在實(shí)踐中交流磨合達(dá)成一致。

(四)海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的司法困境之破解方法

1.努力提升海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)的司法有效性 在管轄權(quán)沖突方面，中國(guó)可以通過采取求同存異的方式與更多的國(guó)家簽訂雙邊條約，而且在“一帶一路”建設(shè)背景下，中國(guó)可以嘗試將民事案件提交雙方都能接受的國(guó)際商事法庭進(jìn)行管轄，平衡雙方的利益之爭(zhēng)。采用國(guó)際公約解決管轄權(quán)問題時(shí)，中國(guó)可在加入公約時(shí)，運(yùn)用條約保留機(jī)制維護(hù)自身利益，在條件成熟后再對(duì)保留進(jìn)行撤銷，管轄權(quán)問題的妥善解決有助于中國(guó)公民在海外權(quán)益的保護(hù)，也有助于所在國(guó)對(duì)中國(guó)公民權(quán)益的尊重。在法律適用方面，充分利用國(guó)際私法規(guī)則，通過沖突規(guī)范中“當(dāng)事人意思自治”“最密切聯(lián)系”“有利于原則”等運(yùn)用，以選擇正義為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)質(zhì)正義為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)海外公民權(quán)益保護(hù)。對(duì)于承認(rèn)執(zhí)行判決“互惠”持更開放包容的態(tài)度，參考最高人民法院《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》提出的可以考慮由我國(guó)先給予對(duì)方國(guó)家當(dāng)事人司法協(xié)助，不再固守“等待對(duì)方國(guó)家先承認(rèn)我國(guó)判決、我國(guó)再承認(rèn)他國(guó)判決”的固有思維，為我國(guó)判決在國(guó)外承認(rèn)與執(zhí)行提供便利。另外，由于民事判決的執(zhí)行存在限制，而中國(guó)作為《承認(rèn)及執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決公約》締約國(guó)也可多考慮采用國(guó)際仲裁的方式解決糾紛，利用仲裁裁決全球的“流通性”來促進(jìn)執(zhí)行。在國(guó)際投資爭(zhēng)端領(lǐng)域，中國(guó)公民可將與外國(guó)政府之間的投資爭(zhēng)端提交國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心解決，充分借助該中心調(diào)解和仲裁裁決在締約國(guó)所具有的法律效力。

2.多管齊下排除當(dāng)?shù)鼐葷?jì)障礙 針對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的特點(diǎn)打造“五位一體”的海外中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)體系，全方位發(fā)揮我國(guó)中央政府、地方政府、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個(gè)人維護(hù)海外權(quán)益的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和作用。首先，中國(guó)公民前往國(guó)外，應(yīng)該提高維權(quán)意識(shí)，熟悉領(lǐng)事指南內(nèi)容以及所在國(guó)的基本法律常識(shí)，在出現(xiàn)糾紛時(shí)固定證據(jù)，搜集資料，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)胤晒ぷ髡邘椭鉀Q問題。中國(guó)駐外使領(lǐng)館可以提供外國(guó)法律工作者的信息，通過領(lǐng)事探視、協(xié)調(diào)和磋商等方式維護(hù)海外中國(guó)公民的權(quán)益。其次，中國(guó)政府可以與所在國(guó)達(dá)成法律援助雙邊條約，不僅是在刑事領(lǐng)域，而且在民商領(lǐng)域，特別是在勞動(dòng)糾紛領(lǐng)域約定向?qū)Ψ絿?guó)家公民提供法律援助；當(dāng)?shù)亓魧W(xué)生也可以成立民間法律援助中心，為中國(guó)公民提供法律上的幫助；我國(guó)國(guó)內(nèi)律師協(xié)會(huì)也可以成立針對(duì)海外公民權(quán)益保護(hù)的法律援助中心，通過電話視頻連線等方式提供法律咨詢，或者幫助中國(guó)公民在中國(guó)國(guó)內(nèi)解決糾紛。同時(shí)，中國(guó)公民前往海外進(jìn)行投資，需要了解東道國(guó)和中國(guó)之間是否簽訂了投資保護(hù)協(xié)定，如果當(dāng)?shù)胤ㄖ苇h(huán)境不理想，則可以通過投資保護(hù)協(xié)定保護(hù)自身利益。再次，中國(guó)公民也可以利用所在國(guó)加入的國(guó)際組織尋求保護(hù)。例如在歐洲人權(quán)公約的締約國(guó)，中國(guó)公民權(quán)益受損，所在國(guó)如果無法進(jìn)行保護(hù)，可以訴致歐洲人權(quán)法院保障其權(quán)益。最后，中國(guó)公民在海外權(quán)益受損，還可以求助當(dāng)?shù)氐娜A人社團(tuán)、僑領(lǐng)，利用當(dāng)?shù)厝A人自身資源幫助其合法妥善地解決糾紛。

3.增強(qiáng)國(guó)際話語權(quán)與交流合作逐漸消除國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的偏見 國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的偏見有深層次的歷史政治文化因素，而直接原因是對(duì)中國(guó)缺乏了解。國(guó)際社會(huì)了解中國(guó)的主動(dòng)性不夠，同時(shí)了解中國(guó)的渠道有限。保護(hù)海外中國(guó)公民權(quán)益是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅需要完善的法律制度，也需要協(xié)調(diào)國(guó)際關(guān)系，調(diào)整外交策略，多維角度構(gòu)建海外維權(quán)體系。需要在各種國(guó)際場(chǎng)合發(fā)出更多的中國(guó)聲音，除官方交流以外，強(qiáng)化學(xué)者、民間人士的國(guó)際交流力度和廣度，與世界各國(guó)在政治經(jīng)濟(jì)文化教育各領(lǐng)域開展對(duì)話，使各國(guó)能更加客觀地看待中國(guó)的現(xiàn)狀和發(fā)展。以人類命運(yùn)共同體為基本理念，可分國(guó)別進(jìn)行不同方式的交流，如不放棄與美國(guó)的交流合作，展現(xiàn)大國(guó)外交的風(fēng)范；對(duì)歐盟和日本等國(guó)可跨越經(jīng)濟(jì)制度、歷史傳統(tǒng)、文化氛圍的差異，以更包容的態(tài)度與之交流互助；對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家則體現(xiàn)大國(guó)的擔(dān)當(dāng)和影響力，充分利用我國(guó)的對(duì)外援助制度和對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的作用，促進(jìn)各國(guó)共同發(fā)展。當(dāng)前美國(guó)和中國(guó)之間的貿(mào)易摩擦，反映了全球化與反全球化之爭(zhēng)、多邊貿(mào)易與單邊貿(mào)易之爭(zhēng)、多邊主義與單邊主義之爭(zhēng)、國(guó)際社會(huì)本位利益與美國(guó)利益優(yōu)先之爭(zhēng)，美國(guó)希望中國(guó)繼續(xù)處于國(guó)際分工低端產(chǎn)品出口國(guó)，不斷打壓中國(guó)的高科技企業(yè)和企業(yè)員工。在這種情況下，一方面，中國(guó)遵循現(xiàn)有的國(guó)際秩序和法律制度，通過WTO、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的機(jī)制、國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法相結(jié)合的方式或途徑贏取貿(mào)易戰(zhàn)的勝利，用法律手段維護(hù)中國(guó)企業(yè)和中國(guó)公民的海外權(quán)益，必要時(shí)還可采用外交保護(hù)手段震懾美國(guó)；另一方面，中國(guó)應(yīng)在全球治理體系中積極作為，努力引領(lǐng)建造更公平更合理的國(guó)際新秩序，從根本上維護(hù)海外中國(guó)公民的正當(dāng)權(quán)益和國(guó)家利益乃至全人類利益。