劉朝全 陳嘉茹

三項(xiàng)制度改革，是指針對(duì)國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)、人事、分配三項(xiàng)制度的改革，最早于2001 年由負(fù)責(zé)體制改革的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在230 號(hào)文件中正式提出。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出以三項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新為突破口，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下，員工能進(jìn)能出，收入能增能減，并將其作為新一輪國(guó)企改革的重點(diǎn)要求。2020 年7 月，習(xí)近平總書(shū)記主持中央深改委第十四次會(huì)議，審議通過(guò)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022 年）》，重點(diǎn)關(guān)注三項(xiàng)制度改革。2020 年10 月，黨的第十九屆五中全會(huì)提出加快完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，明確要求“著力深化國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)、人事、分配三項(xiàng)制度改革”。20 年來(lái)，國(guó)家不斷發(fā)文提出三項(xiàng)制度改革，并從部門(mén)文件上升到中央文件，體現(xiàn)出三項(xiàng)制度改革的緊迫性和重要意義。

一、三項(xiàng)制度的三階段

三項(xiàng)制度最早可以溯源到紅軍時(shí)期的兵工廠，以及抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)年代，指戰(zhàn)員同吃同住同餉。建國(guó)后，三項(xiàng)制度的歷史沿革大體可以劃分為三個(gè)階段，分別是建國(guó)后的三十年、改革開(kāi)放后的二十年、加入世貿(mào)組織后的二十年。

（一）建國(guó)后的三十年（1949-1978）

建國(guó)后的社會(huì)主義建設(shè)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是公有制，當(dāng)時(shí)的三項(xiàng)制度主要借鑒蘇聯(lián)，特別是從蘇聯(lián)援建我國(guó)的154 項(xiàng)工程和項(xiàng)目中學(xué)習(xí)而來(lái)。1956 年，我國(guó)完成了對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的三大改造，中央明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。60 年代，中蘇關(guān)系交惡，我國(guó)以備戰(zhàn)為指導(dǎo)思想在中西部省份開(kāi)展三線建設(shè)，三項(xiàng)制度在此時(shí)得到固化。一直到1978 年底國(guó)家實(shí)行改革開(kāi)放政策之前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)都以全民所有制和集體所有制為主，私有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。在公有制經(jīng)濟(jì)為絕對(duì)主體的年代，傳統(tǒng)的三項(xiàng)制度基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的時(shí)代特點(diǎn)，“鐵飯碗”的勞動(dòng)制度體現(xiàn)了對(duì)員工穩(wěn)定就業(yè)的保障、干部終身制體現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的關(guān)懷、“大鍋飯”的分配制度體現(xiàn)了平均分配的基本理念。在物質(zhì)匱乏、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的年代，傳統(tǒng)的三項(xiàng)制度被視為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的一種體現(xiàn)，發(fā)揮了推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的作用，有其歷史功績(jī)。

（二）改革開(kāi)放后的二十年（1978-2000）

三項(xiàng)制度改革始于1978 年的改革開(kāi)放。改革開(kāi)放初期，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔。1992 年，十四大明確了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。盡管個(gè)體戶、小作坊等私營(yíng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)時(shí)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的占比很小，但用工、報(bào)酬靈活，經(jīng)營(yíng)活力十足。一些國(guó)有企業(yè)學(xué)習(xí)私營(yíng)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，在“包干”等政策的刺激下，部分企業(yè)的三項(xiàng)制度也相應(yīng)地有所調(diào)整。傳統(tǒng)的三項(xiàng)制度主要在公有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這個(gè)時(shí)期非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力明顯超過(guò)公有經(jīng)濟(jì)。

（三）加入世貿(mào)組織后的二十年（2001-2020）

加入世貿(mào)組織后，我國(guó)更好更快地融入了世界經(jīng)濟(jì)體系。為了適應(yīng)入世后的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，提高國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力，國(guó)務(wù)院（國(guó)家經(jīng)貿(mào)委）于2001 年正式提出實(shí)行國(guó)企三項(xiàng)制度改革。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從改革開(kāi)放初期的微乎其微，到2019 年在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系中貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的新增就業(yè)和企業(yè)數(shù)量，發(fā)生了翻天覆地的變化。

在這二十年里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，國(guó)有企業(yè)貢獻(xiàn)巨大。但同時(shí)也要看到，民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展速度又遠(yuǎn)高于同期國(guó)有企業(yè)的發(fā)展速度。從滬深上市公司市值龍頭企業(yè)看，國(guó)有企業(yè)正陸續(xù)被一批優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)趕超。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)的三項(xiàng)制度已越來(lái)越不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，影響國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。雖然國(guó)有企業(yè)仍然在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，但做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)，提高國(guó)有企業(yè)的五力（競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力），亟待對(duì)三項(xiàng)制度進(jìn)行改革。

二、影響三項(xiàng)制度改革的關(guān)鍵制約

近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)三項(xiàng)制度改革難落地、實(shí)施效果不佳，主要有以下四個(gè)方面的因素：傳統(tǒng)基因的影響、現(xiàn)實(shí)考核與測(cè)評(píng)的影響、高管心態(tài)的影響，以及對(duì)混改顧慮的影響。

（一）傳統(tǒng)基因的影響

越是老牌的國(guó)企，特別是處于自然壟斷型行業(yè)的企業(yè)，三項(xiàng)制度改革推進(jìn)的難度越大。一是員工很難“出”。與疫情下國(guó)際公司大量裁員相比，我國(guó)國(guó)企再困難，也不會(huì)把裁員當(dāng)做首選。即便經(jīng)營(yíng)不善，也會(huì)變相安置，從過(guò)去的抱著變?yōu)楸持?。二是干部很難“下”。干部從過(guò)去的終身制演變?yōu)椤凹?jí)別制+任期制”，除非退休或違法違紀(jì)，干部任期滿后往往按照原級(jí)別安排繼續(xù)任職。三是薪酬很難“降”。國(guó)有企業(yè)薪酬與績(jī)效、貢獻(xiàn)掛鉤的程度不高，幾乎是同級(jí)同薪，企業(yè)績(jī)效差了也會(huì)保障工資的正常發(fā)放。國(guó)有企業(yè)從戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的用工、人事、報(bào)酬等等有關(guān)三項(xiàng)制度的傳統(tǒng)“基因”已經(jīng)根深蒂固。

（二）現(xiàn)實(shí)考核與測(cè)評(píng)的影響

民營(yíng)企業(yè)的目標(biāo)-約束環(huán)境優(yōu)于國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)-約束環(huán)境。民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)主要以遵紀(jì)守法為邊界，企業(yè)的靈活性和自主權(quán)較大，員工進(jìn)出、干部升降、薪酬增減等方面基本不存在傳統(tǒng)三項(xiàng)制度的制約，能夠?qū)崿F(xiàn)“放開(kāi)、搞活”。但國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)是在多目標(biāo)、多約束中尋求最優(yōu)解，一方面需要滿足目標(biāo)函數(shù)，即國(guó)資委對(duì)企業(yè)“兩利四率”（國(guó)資委傳統(tǒng)“兩利三率”的基礎(chǔ)上，又增加了勞動(dòng)生產(chǎn)率指標(biāo)）的考核。另一方面，需要滿足約束條件，即承擔(dān)黨建、三重一大、維穩(wěn)、班子建設(shè)、后備干部培養(yǎng)、員工職業(yè)發(fā)展、職工滿意度等等約幾十項(xiàng)的任務(wù)目標(biāo)，而這些任務(wù)目標(biāo)與管理層測(cè)評(píng)息息相關(guān)，也將直接影響管理者的薪酬和職位。其中，三項(xiàng)制度與約束條件相關(guān)，特別是改革可能對(duì)企業(yè)的穩(wěn)定將帶來(lái)一定的影響。盡管中央強(qiáng)調(diào)干部擔(dān)當(dāng)作為，不以測(cè)評(píng)結(jié)果論好壞，也仍然難以消除國(guó)企高管對(duì)少部分員工“一封告狀信查半年”的顧慮。在運(yùn)籌學(xué)中，約束條件多了，可能導(dǎo)致求不出最優(yōu)解，管理者容易顧此失彼，這是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的發(fā)展總體不如民營(yíng)企業(yè)的根本原因。盡管中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列文件從政策供給上給國(guó)企解放思想、松綁，但國(guó)有企業(yè)管理層“中梗阻”的現(xiàn)象仍然難以消除。

（三）高管心態(tài)的影響

對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，所有者通常實(shí)質(zhì)性持股甚至占大股，自己參與管理，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、盈利能力、成長(zhǎng)性等與自身息息相關(guān)，高管之間的收益差異也因此有天壤之別。自己給自己干，積極性、努力程度高。在國(guó)有企業(yè)，多數(shù)高管沒(méi)有實(shí)質(zhì)性持股，高管仍然扮演雇員的角色，薪酬變化幅度不大，即使干得好，超額收益有限，干得不好收入影響同樣有限，因此缺乏對(duì)其經(jīng)營(yíng)成果的有效激勵(lì)。在這樣的心態(tài)下，高管往往沒(méi)有對(duì)三項(xiàng)制度改革的勇氣和魄力。

（四）對(duì)混改顧慮重重

混合所有制改革理論上可以通過(guò)引入民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，解決國(guó)有企業(yè)在三項(xiàng)制度中存在的問(wèn)題。但從實(shí)際看，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的混改總體進(jìn)展緩慢、效果欠佳，較多進(jìn)行國(guó)有企業(yè)之間的資產(chǎn)劃撥，難以與民企、外企實(shí)質(zhì)上混合。實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)不敢把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)拿來(lái)混改，主要顧慮有四點(diǎn)：

1.對(duì)拿出去混改的資產(chǎn)、資本缺乏明確的規(guī)范和價(jià)值評(píng)估機(jī)制，國(guó)資管理部門(mén)原則上要求“保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”，但缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。保值，既可以理解為財(cái)務(wù)報(bào)表上的資產(chǎn)凈值，也可以理解為上市公司的市值。市場(chǎng)上市值往往與資產(chǎn)凈值差異很大，有的企業(yè)市值甚至不足凈值的1/3。如果按照“凈值”，市場(chǎng)往往不接受；如果按照“市值”，又明顯未能保住凈資產(chǎn)價(jià)值。

2.對(duì)于未上市的企業(yè)，國(guó)資管理部門(mén)也缺乏價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估辦法，依靠外部投行機(jī)構(gòu)也有不便利和不放心的考量。

3.拿出去混改的資產(chǎn)或企業(yè)往往面臨左右為難的窘境，如果發(fā)展好了，有可能被回頭追查“國(guó)有資產(chǎn)流失”的嫌疑；如果發(fā)展得不好，又有“未拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和誠(chéng)心與民企、外資合作”的嫌疑。

4.在實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)與外資、民營(yíng)企業(yè)混改產(chǎn)生過(guò)爭(zhēng)奪控制權(quán)的問(wèn)題，在員工安排、干部職位、薪酬待遇等涉及三項(xiàng)制度的方面，暴露出一系列的問(wèn)題。特別是在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，有的混改企業(yè)，國(guó)企股東未能恰當(dāng)、充分跟進(jìn)管理，程序嚴(yán)格的優(yōu)勢(shì)未能體現(xiàn)，民企決策快速、靈活、高效的優(yōu)勢(shì)也未能體現(xiàn)，反而把國(guó)企有時(shí)慢、民企有時(shí)亂的缺點(diǎn)給混到一起了。

以上原因，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)難以有效推進(jìn)混改，通過(guò)混改推動(dòng)三項(xiàng)制度改革的初衷也難以實(shí)現(xiàn)。

三、對(duì)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)三項(xiàng)制度改革的建議

2021 年1 月21 日，國(guó)資委召開(kāi)了中央企業(yè)、地方國(guó)資委考核分配工作會(huì)議，國(guó)資委副主任袁野在會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“考核分配工作要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，重點(diǎn)在發(fā)揮業(yè)績(jī)考核指揮棒作用、完善企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬待遇管理、健全職工工資總額決定機(jī)制、強(qiáng)化關(guān)鍵崗位核心人才激勵(lì)、深化企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革、優(yōu)化考核分配工作機(jī)制等六方面再下功夫。”基于三項(xiàng)制度歷史、從比較經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路將國(guó)企與民企對(duì)比來(lái)找頑癥、從運(yùn)籌學(xué)目標(biāo)-約束考慮、從實(shí)證的角度分析，提出以下深化推進(jìn)三項(xiàng)制度改革的措施建議。

（一）對(duì)國(guó)企高管實(shí)行股權(quán)激勵(lì)，推動(dòng)三項(xiàng)制度改革落地

民營(yíng)企業(yè)的所有者、高管是企業(yè)家，國(guó)有企業(yè)的管理者是雇員、公仆或者帶級(jí)別的官員。同樣作為市場(chǎng)主體，兩類企業(yè)都應(yīng)以市場(chǎng)化的方式對(duì)待企業(yè)管理人員。對(duì)于國(guó)有企業(yè)，不能以強(qiáng)調(diào)公仆的奉獻(xiàn)屬性而弱化高管因貢獻(xiàn)而應(yīng)享有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在激勵(lì)方面，基于“國(guó)家得大頭，員工、管理層得小頭”的思路，切實(shí)落實(shí)國(guó)企高管持股。通過(guò)股權(quán)激勵(lì)，允許高管在薪酬之外獲得額外的合理收入，喚醒其主人翁意識(shí)，激勵(lì)管理人員真正把企業(yè)發(fā)展放在第一位。在實(shí)際操作中，可以考慮存量股權(quán)全歸國(guó)家，在增量股權(quán)中設(shè)置一定比例激勵(lì)高管。與此同時(shí)，取消國(guó)企高管相對(duì)穩(wěn)定的薪酬分配方式，加大對(duì)績(jī)效不達(dá)標(biāo)時(shí)國(guó)企高管薪酬不保底的處罰力度。將企業(yè)發(fā)展與高管薪酬深度綁定，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)成為充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，“五力”得到提升，三項(xiàng)制度改革也就自然而然的實(shí)現(xiàn)了。因此，股權(quán)激勵(lì)放開(kāi)、打破薪酬保底，是激勵(lì)高管開(kāi)展三項(xiàng)制度改革的核心和關(guān)鍵。

（二）精簡(jiǎn)考核約束，清除三項(xiàng)制度改革的障礙

建議將國(guó)資委設(shè)置的兩利四率作為對(duì)國(guó)有企業(yè)考核的主要指標(biāo)，精簡(jiǎn)其他約束性指標(biāo)，清除三項(xiàng)制度改革中的障礙?？己私?jīng)營(yíng)結(jié)果，也考評(píng)、監(jiān)管經(jīng)營(yíng)過(guò)程，對(duì)于高管違法違紀(jì)的行為，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察等方式解決。部分約束條件在理論上說(shuō)得通，但在實(shí)踐上，從“目的-手段系統(tǒng)”的角度，目的、目標(biāo)確定之后，手段是可以廣泛選擇的，以應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)情況。如果同時(shí)限定手段，會(huì)有刻舟求劍的負(fù)面效果，也確實(shí)難以推動(dòng)三項(xiàng)制度改革的落地。

（三）從試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)始，逐步推動(dòng)三項(xiàng)制度改革

選擇部分企業(yè)開(kāi)展三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，使國(guó)有企業(yè)員工、高管能夠切身體會(huì)到職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇與企業(yè)績(jī)效和本人貢獻(xiàn)的關(guān)系，并通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣，將大幅減少改革阻力，增大改革動(dòng)力。

（四）完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)和價(jià)值評(píng)估機(jī)制，通過(guò)混改倒逼三項(xiàng)制度改革

在以上三個(gè)方面的工作做好之后，需要制定混改價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確評(píng)估辦法，培育評(píng)估機(jī)構(gòu)，切實(shí)減少國(guó)有企業(yè)對(duì)混改的顧慮，通過(guò)混改倒逼企業(yè)三項(xiàng)制度改革，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力。