唐智彬，王池名

（湖南師范大學(xué)職業(yè)教育研究所，湖南長(zhǎng)沙 410081）

長(zhǎng)期以來(lái)，世界銀行以促進(jìn)人類(lèi)共同繁榮為使命，在全球范圍內(nèi)推進(jìn)貧困治理，旨在于2030年消除極端貧困。在發(fā)展教育方面，世界銀行是向發(fā)展中國(guó)家教育事業(yè)投資最多的機(jī)構(gòu)，在80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展項(xiàng)目，2019財(cái)年世界銀行共提供30億美元用于教育發(fā)展、技術(shù)援助和改善學(xué)習(xí)等方面的項(xiàng)目，目前世界銀行的教育投資組合總額達(dá)160億美元。[1]作為貧困治理的重要手段，職業(yè)教育和技能培訓(xùn)長(zhǎng)期得到世界銀行的高度重視，是世界銀行全球教育發(fā)展和援助的重點(diǎn)。本文對(duì)世界銀行全球貧困治理的職業(yè)教育理念、政策演進(jìn)與實(shí)施重點(diǎn)進(jìn)行研究，以深入理解其貧困治理的運(yùn)作邏輯。

一、以教育促進(jìn)全球貧困治理：世界銀行的重要理念

多年來(lái)，世界銀行不斷拓展工作領(lǐng)域，從單一金融機(jī)構(gòu)向多元化全球治理主體轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上推動(dòng)全球貧困治理的途徑創(chuàng)新。其中，發(fā)展教育作為貧困治理的重要議題，其重要性在世界銀行的業(yè)務(wù)中逐步增強(qiáng)。世界銀行也逐步形成了清晰的貧困治理教育思路，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，增加教育機(jī)會(huì)，促進(jìn)貧困人群個(gè)體人力資本積累。提供優(yōu)質(zhì)教育，并通過(guò)教育創(chuàng)造人力資本，能有效促進(jìn)貧困群體增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高收入水平，從而減少貧困，并使整個(gè)社會(huì)獲益，讓全體民眾共享繁榮。這其中的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)真正的教育機(jī)會(huì)平等。[2]世界銀行報(bào)告《對(duì)世界貧困的反擊：農(nóng)村發(fā)展、教育和衛(wèi)生問(wèn)題》（The Assault on World Poverty: Problems of Rural Development, Education and Health）強(qiáng)調(diào)，鑒于目標(biāo)群體和教育任務(wù)的多樣性，除了正規(guī)學(xué)校制度外，有效利用非正規(guī)教育和培訓(xùn)是可取的。[3]顯然，面對(duì)貧困群體的發(fā)展需求，首要的是增加教育機(jī)會(huì)，實(shí)施相應(yīng)的教育方案，特別是針對(duì)那些已經(jīng)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人，應(yīng)采取舉措為他們提供“第二次機(jī)會(huì)”，使其獲得生存與發(fā)展的技能。

第二，改進(jìn)技能水平與生產(chǎn)力，以擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)公平。工作技能缺乏是生產(chǎn)力和收入持續(xù)低下的原因之一?！凹寄苋笨凇薄凹寄苠e(cuò)配”、低技能和無(wú)技能的狀況造成人們就業(yè)困難，身陷貧困。由此，世界銀行提出通過(guò)“STEP技能評(píng)估計(jì)劃”［The Towards Employability and productivity（STEP）Skill Measurement Program］來(lái)改進(jìn)中低收入國(guó)家技能狀況，這也是有史以來(lái)第一個(gè)在中低收入國(guó)家評(píng)估技能的倡議。該計(jì)劃通過(guò)提供與技能政策相關(guān)的數(shù)據(jù)，可以更好地了解勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能需求，促進(jìn)技能獲得與教育成就，討論個(gè)性和社會(huì)背景之間的后向關(guān)聯(lián)（backward linkage）、技能獲得與生活水平之間的前向關(guān)聯(lián)（forword linkage）、不平等與貧困現(xiàn)象的減少、社會(huì)包容以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等議題。[4]2019年《世界銀行發(fā)展報(bào)告：工作性質(zhì)的變革》（World Development Report 2019:The Changing Nature of Work）提出，通過(guò)成人掃盲計(jì)劃、帶薪就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃等來(lái)幫助貧困人群獲得新技能和提升技能[5]，以高質(zhì)量的培訓(xùn)促進(jìn)技能發(fā)展和提升勞動(dòng)生產(chǎn)力，顯示出世界銀行在科技發(fā)展背景下對(duì)弱勢(shì)群體公平就業(yè)與個(gè)體發(fā)展的特別關(guān)注。

第三，提高地區(qū)總體受教育水平與群體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。弱勢(shì)青少年需要良好的教育以支持其學(xué)習(xí)成績(jī)提升和能力發(fā)展，但很多國(guó)家和地區(qū)存在著“學(xué)習(xí)危機(jī)”。由于教育資源與教育技術(shù)的匱乏，全球教育質(zhì)量參差不齊，貧困地區(qū)教育水平低下。2011年世界銀行報(bào)告《全民學(xué)習(xí)：投資于人們的知識(shí)和技能，以促進(jìn)發(fā)展》（Learning for All: Investing in People's Knowledge and Skills to Promote Development）對(duì)教育反貧困問(wèn)題進(jìn)行了更全面的深刻闡釋。一方面，報(bào)告強(qiáng)調(diào)知識(shí)和技能是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擺脫貧困的有效手段，提出了“盡早投資、明智投資、全民投資”，側(cè)重教育投資的早期性、適應(yīng)性和公平性；另一方面，報(bào)告提出不僅要關(guān)注職業(yè)技能問(wèn)題，而且更要關(guān)注社交、溝通、團(tuán)隊(duì)合作、批判性思維和解決問(wèn)題的能力，因?yàn)檫@些技能與能力對(duì)于貧困人群在勞動(dòng)力市場(chǎng)及其在家庭、社區(qū)的生活以及工作中的成功都具有重要意義。[6]這種理念也體現(xiàn)在《學(xué)習(xí)以實(shí)現(xiàn)教育的愿景》（Learning to Realize Education’s Promise）中，該文件強(qiáng)調(diào)真正的教育應(yīng)該是促進(jìn)人們共享繁榮并減少貧困的工具，只有改變家庭貧困和貧困代際傳遞現(xiàn)象，促進(jìn)全體社會(huì)成員通過(guò)知識(shí)和技能走向個(gè)體全面發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同繁榮與可持續(xù)發(fā)展。

第四，關(guān)注特殊群體的發(fā)展問(wèn)題。以女性為例，世界銀行認(rèn)為，在一個(gè)家庭中，女性受教育水平對(duì)下一代的成長(zhǎng)至關(guān)重要。但是，到2019年，全世界估計(jì)有7.8億成人文盲，其中近2/3是婦女。在一些國(guó)家，婦女被排斥在社會(huì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步之外。[7]因此，教育應(yīng)服務(wù)于特定目標(biāo)群體，以產(chǎn)生更大的社會(huì)效益。2019年世界銀行報(bào)告《從性別平等中獲利：釋放非洲婦女企業(yè)的潛力》（Profiting from Parity：Unlocking the Potential of Women’s Businesses in Africa）提出了包括職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)在內(nèi)的多元化女性就業(yè)解決方案。世界銀行也在各國(guó)推出針對(duì)性項(xiàng)目，如利比里亞“女童和青年女性賦權(quán)項(xiàng)目”（The Empowerment of Adolescent Girls and Young Women）、肯尼亞“Ninaweza計(jì)劃”、尼泊爾“少女就業(yè)倡議”（Adolescent Girls Employment Initiative）等項(xiàng)目，成效明顯。此外，世界銀行還積極推動(dòng)青年貧困群體、殘障人士、少數(shù)族裔及社會(huì)邊緣群體的教育和技能反貧困行動(dòng)，以幫助他們重返社會(huì)。

二、世界銀行推動(dòng)全球貧困治理的職業(yè)教育政策歷程

1963年，世界銀行出臺(tái)了第一份教育文件《世界銀行及國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)在教育領(lǐng)域的政策提案》（World Bank and IDA Policy Proposals in Education）,提出面向發(fā)展中國(guó)家資助教育項(xiàng)目。時(shí)任行長(zhǎng)喬治·戴維·伍茲（George David Woods）在其備忘錄中強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)先考慮資助那些為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才培養(yǎng)教育貸款項(xiàng)目,集中關(guān)注各級(jí)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)以及中等教育領(lǐng)域。[8]為此，世界銀行穩(wěn)步增加對(duì)公共職前技能開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)方案的支持。根據(jù)1975年發(fā)布的《對(duì)世界貧困的反擊：農(nóng)村發(fā)展、教育和衛(wèi)生問(wèn)題》，世界銀行1963-1971財(cái)政年度投入大力支持技術(shù)和職業(yè)教育（29%）與農(nóng)業(yè)教育和培訓(xùn)（15%），職業(yè)教育教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也獲得了大約12%的貸款。[9]1980年《世界發(fā)展報(bào)告》（World Development Report）的“職業(yè)教育與培訓(xùn)”部分指出，嚴(yán)重依賴(lài)學(xué)校職業(yè)技能開(kāi)發(fā)通常效率低下，而那些提供具有廣泛適用性、能作為后續(xù)在職培訓(xùn)或短期課程的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)更可能成功。[10]世界銀行還提出職業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)教育系統(tǒng)是年輕人以及成年人，尤其是弱勢(shì)群體接受培訓(xùn)和再培訓(xùn)的重要資源。[11]

1991年，世界銀行職業(yè)教育政策小組推出《職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn):世界銀行的政策文件》（Vocational and Technical Education and Training: A World Bank Policy Paper），并列專(zhuān)章討論了“將培訓(xùn)作為公平戰(zhàn)略的補(bǔ)充”問(wèn)題。由于發(fā)展中國(guó)家貧困群體大多生活在農(nóng)村地區(qū)，其主要資產(chǎn)是勞動(dòng)力，因此報(bào)告確立了世界銀行面向貧困群體的職業(yè)教育與培訓(xùn)總體思路：提高總體教育層次與水平，開(kāi)展農(nóng)村和城市貧困人群自雇傭培訓(xùn)，以技能培訓(xùn)改善婦女群體獲得有薪工作的機(jī)會(huì)，降低培訓(xùn)費(fèi)用，消除就業(yè)歧視。[12]

21世紀(jì)以來(lái)，世界銀行貧困治理體系持續(xù)改進(jìn)，職業(yè)教育政策呈現(xiàn)新的特征。2000年，世界銀行報(bào)告《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體對(duì)教育系統(tǒng)的隱藏挑戰(zhàn)》（Hidden Challenges to Education Systems in Transition Economies）重點(diǎn)討論如何提高世界銀行的反貧困工作，報(bào)告分析了低教育水平與低收入的雙向因果關(guān)系、貧困群體的特殊教育需求以及相關(guān)建議對(duì)貧困人群的影響。報(bào)告認(rèn)為，在其他所有條件相同的情況下，教育促成人力資本形成，提高了生產(chǎn)率，從而促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入增長(zhǎng)，因此公平的教育機(jī)會(huì)對(duì)消除貧困至關(guān)重要。世界銀行進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要通過(guò)展職業(yè)教育、促進(jìn)教育公平來(lái)實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)。[13]2010年世界銀行在工作文件《未竟事業(yè)：動(dòng)員新的力量，實(shí)現(xiàn)2015年千年發(fā)展目標(biāo)》（Unfinished Business : Mobilizing

New Efforts to Achieve the 2015 Millennium Development Goals）中提出幫助中等收入和低收入國(guó)家創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，以改善貧困人群的生活，并突出職業(yè)教育與培訓(xùn)作為全方位知識(shí)服務(wù)的重點(diǎn)，集中提高世界銀行職業(yè)教育項(xiàng)目支出效益。[14]

新冠肺炎疫情流行以來(lái)，世界銀行快速反應(yīng)，推出了《技術(shù)和職業(yè)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)對(duì)COVID-19的回應(yīng)：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》（TVET Systems’Response to COVID-19: Challenges and Opportunities）研究報(bào)告，指出疫情讓更多貧困學(xué)生的學(xué)習(xí)面臨困難，同時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致許多國(guó)家的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，因此職業(yè)教育系統(tǒng)必須盡早評(píng)估，并響應(yīng)新出現(xiàn)的技能需求。否則，需求缺口可能成為發(fā)展瓶頸，從而減少獲得（更高）收入的機(jī)會(huì)，這對(duì)收入水平最低的人群影響更大。[15]因此，政府、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)和社會(huì)伙伴應(yīng)確保職業(yè)教育與培訓(xùn)供應(yīng)能夠適應(yīng)新出現(xiàn)的需求，提升技能系統(tǒng)助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的能力。

在推動(dòng)全球貧困治理過(guò)程中，世界銀行一直認(rèn)為，教育是強(qiáng)大的發(fā)展推動(dòng)力，也是減少貧困以及改善健康、性別平等、維持和平以及穩(wěn)定社會(huì)最有力的工具之一。從收入方面來(lái)說(shuō)，教育具有巨大、持續(xù)的回報(bào)，也可應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象。[16]因此，面向所有人提供優(yōu)質(zhì)的幼兒教育和基礎(chǔ)教育，發(fā)展高水平職業(yè)教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)工作技能，促進(jìn)職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)2030年消除貧困目標(biāo)的關(guān)鍵。

三、世界銀行推動(dòng)全球貧困治理的職業(yè)教育發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域

（一）強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的直接聯(lián)系

世界銀行認(rèn)為，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件是影響職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系的根本因素，因此非常強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系?！督逃翰块T(mén)工作文件1974》（Education: Sector Working Paper1974）提出，“教育內(nèi)容必須被重新導(dǎo)向?yàn)榻淌诠ぷ魉璧募寄?以確保畢業(yè)生順利就業(yè)”[17]。因此，世界銀行提出對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和效率分析也應(yīng)成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的一個(gè)重要部分。[18]只有當(dāng)技能真正在職業(yè)活動(dòng)中被使用時(shí),技能培訓(xùn)才能夠提高勞動(dòng)者的生產(chǎn)力和收入。2005年世界銀行發(fā)布《教育部門(mén)戰(zhàn)略升級(jí)》（Education Sector Strategy Update），提出“全民教育”和“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”兩大發(fā)展目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)發(fā)展教育增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的高水平技能與知識(shí)，突出教育在知識(shí)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。[19]2018年，世界銀行報(bào)告《學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)教育的愿景》強(qiáng)調(diào)，“將技能培訓(xùn)與就業(yè)聯(lián)系起來(lái)，奠定堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)”，明確了優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育的關(guān)鍵特征，如“在設(shè)計(jì)培訓(xùn)方案之前在學(xué)習(xí)者與雇主之間建立合作關(guān)系”“將課堂學(xué)習(xí)與工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)緊密結(jié)合”等。[20]這充分體現(xiàn)了世界銀行全球貧困治理過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)理性和效益導(dǎo)向。

（二）重點(diǎn)發(fā)展非正式職業(yè)培訓(xùn)，關(guān)注私人培訓(xùn)部門(mén)和企業(yè)培訓(xùn)

世界銀行在介入貧困地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展初期，將支持重點(diǎn)主要放在公共部門(mén)，貸款和信貸都關(guān)注教育部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)主辦的各類(lèi)職業(yè)學(xué)校。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，世界銀行許多國(guó)家項(xiàng)目報(bào)告顯示，參加職前培訓(xùn)的畢業(yè)生較大比例無(wú)法對(duì)口就業(yè)。各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)力市場(chǎng)變革，尤其是技術(shù)的突飛猛進(jìn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家職業(yè)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)提出了極大挑戰(zhàn)?；谙嚓P(guān)研究結(jié)論，世界銀行開(kāi)始逐步探索支持由雇主主導(dǎo)的職業(yè)培訓(xùn)，包括非正式職業(yè)培訓(xùn)，認(rèn)為這是培養(yǎng)人們技能的一種成本更低、效益更高的方式。世界銀行一項(xiàng)關(guān)于非正規(guī)教育研究顯示，非正式培訓(xùn)計(jì)劃的目的、目標(biāo)人群、覆蓋范圍、機(jī)構(gòu)特征和教育技術(shù)更具多樣性。數(shù)據(jù)顯示，1987-1991年間世界銀行教育貸款總數(shù)的60 %用于支持職業(yè)培訓(xùn)，而中等職業(yè)學(xué)校僅占相關(guān)經(jīng)費(fèi)的19%。[21]

1991年《職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn):世界銀行的政策文件》強(qiáng)調(diào)發(fā)展初等和中等教育，鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)培訓(xùn)，提高公共培訓(xùn)有效性和效率，并將培訓(xùn)作為必要的補(bǔ)充。[22]2007年，世界銀行分析報(bào)告提到要在發(fā)展中國(guó)家的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間建立伙伴關(guān)系，試圖通過(guò)平衡對(duì)技能和人力資本投資來(lái)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力，改善貧困狀況。[23]例如，世界銀行與莫桑比克的技術(shù)和職業(yè)教育及培訓(xùn)項(xiàng)目以促進(jìn)現(xiàn)有的職業(yè)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)向“需求導(dǎo)向”發(fā)展為過(guò)渡目標(biāo)，旨在讓私營(yíng)部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，建立一個(gè)由政府、行業(yè)和社會(huì)民眾代表組成的治理結(jié)構(gòu)。[24]在推動(dòng)貧困治理的過(guò)程中，世界銀行不斷擴(kuò)大治理范圍，創(chuàng)新治理模式，拓寬教育服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)私人教育對(duì)公共教育的補(bǔ)充和完善，突出職業(yè)教育與培訓(xùn)的反貧困效果。

（三）推動(dòng)與業(yè)務(wù)國(guó)家形成多類(lèi)型的職業(yè)教育合作項(xiàng)目

隨著各類(lèi)項(xiàng)目推進(jìn)，世界銀行全球治理結(jié)構(gòu)逐步清晰，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)與各個(gè)業(yè)務(wù)國(guó)家實(shí)施援助與合作計(jì)劃，項(xiàng)目呈現(xiàn)出多元化特征。中國(guó)從1984年開(kāi)始籌備“世界銀行貸款職業(yè)技術(shù)教育項(xiàng)目”，2002年第二個(gè)職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展項(xiàng)目執(zhí)行完畢，兩輪共引進(jìn)8000萬(wàn)美元世行貸款，151所中高職學(xué)校直接受益，其中包括一批貧困地區(qū)職業(yè)學(xué)校。此后，世界銀行在中國(guó)甘肅、新疆、云南等貧困地區(qū)都推動(dòng)了系列職業(yè)教育發(fā)展項(xiàng)目貸款，重點(diǎn)“放在從制度層面和學(xué)校層面加強(qiáng)校企合作，使技能培養(yǎng)更好地符合企業(yè)的需求”[25]。2008年，世界銀行在中國(guó)發(fā)起了農(nóng)民工培訓(xùn)與就業(yè)項(xiàng)目。在肯尼亞，世界銀行通過(guò)技術(shù)和職業(yè)憑單計(jì)劃（The Technical and Vocational Vouchers Program），聯(lián)合當(dāng)?shù)卣蚯嗄臧l(fā)放職業(yè)培訓(xùn)券，同時(shí)打破性別壁壘，推動(dòng)女性接受培訓(xùn)。同年，世界銀行建立土耳其職業(yè)介紹所，幫助弱勢(shì)群體獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。在馬拉維共和國(guó)，世界銀行通過(guò)合作實(shí)施職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，重點(diǎn)幫助15～24歲的年輕人學(xué)習(xí)技能。在多米尼加共和國(guó)，世界銀行集團(tuán)和美洲開(kāi)發(fā)銀行成功實(shí)施了一項(xiàng)青年培訓(xùn)和就業(yè)計(jì)劃，為貧窮青年提供職業(yè)和生活技能培訓(xùn)以及在職實(shí)習(xí)。2010年以來(lái)，世界銀行在巴布亞新幾內(nèi)亞實(shí)施“城市青年就業(yè)項(xiàng)目”（The Urban Youth Employment Project）通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)匹配和補(bǔ)貼，幫助該國(guó)應(yīng)對(duì)日益緊迫的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。2012年，世界銀行針對(duì)孟加拉國(guó)的失學(xué)兒童（The Reaching Out-of-School Children）II項(xiàng)目擴(kuò)大到11個(gè)城市，為未入讀正規(guī)學(xué)校的青少年試行職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃。此外，世界銀行通過(guò)“過(guò)渡復(fù)員和重返社會(huì)計(jì)劃”（Transitional Demobilization and Reintegration Program）開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，為盧旺達(dá)退伍人員提供社會(huì)援助，幫助他們重新融入社會(huì)。

四、以職業(yè)教育推動(dòng)全球貧困治理的運(yùn)作邏輯

（一）構(gòu)建“金融支持-教育發(fā)展”互動(dòng)的貧困治理體系

作為一家以金融為主導(dǎo)業(yè)務(wù)的國(guó)際組織，在推動(dòng)全球貧困治理的過(guò)程中，世界銀行治理思路與治理邏輯都體現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)為核心的內(nèi)在特征，經(jīng)濟(jì)理性貫穿世界銀行各項(xiàng)全球治理方案。與多數(shù)減貧理論一致的是，世界銀行發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家們也提出將改善貧困地區(qū)的教育水平作為解決貧困問(wèn)題的根本對(duì)策，但在具體行動(dòng)方案上又有所差異。世界銀行采取“金融支持-教育發(fā)展”互動(dòng)的貧困治理方案。在具體運(yùn)作上，金融支持主要體現(xiàn)為世界銀行與發(fā)展中國(guó)家在形成合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，由發(fā)展中國(guó)家根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)及職業(yè)教育發(fā)展需求，向世界銀行提出融資需求；世界銀行根據(jù)專(zhuān)家評(píng)估，通過(guò)雙方的反復(fù)溝通、談判確定資金支持的內(nèi)容、規(guī)模以及方式。具體說(shuō)來(lái)，國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行（International Bank for Reconstruction and Development, IBRD）主要負(fù)責(zé)為中低等收入國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展貸款，國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（International Development Association, IDA）則更主要偏向提供更優(yōu)惠的無(wú)息貸款，雖分工不同，但都旨在實(shí)現(xiàn)世界銀行的貧困治理目標(biāo)。

與此同時(shí)，隨著全球治理模式與治理手段推進(jìn)，世界銀行在貧困治理上也出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，比如對(duì)發(fā)展中國(guó)家的干預(yù)越來(lái)越精細(xì)化。在職業(yè)教育與培訓(xùn)上，世界銀行傾向于向業(yè)務(wù)國(guó)家“兜售”其主導(dǎo)推動(dòng)的發(fā)展模式，通過(guò)“制度復(fù)制”的方式，“將理想化、統(tǒng)一的制度藍(lán)圖強(qiáng)加給發(fā)展中國(guó)家”[26]。以中國(guó)為例, 1998年，世界銀行在《中國(guó)21世紀(jì)教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)》（Strategic Objectives of China's Education Development in the 21st Century）中為中國(guó)職業(yè)教育提出了一系列改革與發(fā)展的政策建議，但其中部分建議明顯不符合中國(guó)職業(yè)教育改革的現(xiàn)實(shí)情況，如管理體制、普職比例等。世界銀行的“制度復(fù)制”全球治理方式往往與金融手段和資金支持配套使用，提供貸款支持的同時(shí)，也隱含了“制度復(fù)制”的相關(guān)要求。不可否認(rèn)，“金融支持-教育發(fā)展”的“組合拳”改善了世界銀行長(zhǎng)期以來(lái)所認(rèn)為的教育與經(jīng)濟(jì)需求脫節(jié)、教育供給效率和效益低下等問(wèn)題，通過(guò)加大教育投入，在改善貧困地區(qū)基本教育條件的基礎(chǔ)上，提高了職業(yè)教育發(fā)展效益和貧困地區(qū)的人力資本水平，減少了貧困。

（二）以高水平的知識(shí)服務(wù)奠定世界銀行作為國(guó)際組織的權(quán)威性

世界銀行在不同治理事務(wù)上選擇不同的治理工具與治理方式，貸款資金支持與知識(shí)共享兩條不同的治理路徑。這兩種治理按照相應(yīng)的邏輯各自展開(kāi)與實(shí)踐，兩種治理路徑也給世界銀行形成了不同性質(zhì)的權(quán)威。在發(fā)展中國(guó)家面向貧困群體發(fā)展職業(yè)教育，是兩種治理路徑的融合。一方面，世界銀行一直為發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展提供了大量無(wú)息貸款、信貸和贈(zèng)款，改善基礎(chǔ)辦學(xué)條件，培養(yǎng)和培訓(xùn)職業(yè)教育教師；另一方面，通過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展與積累，世界銀行已經(jīng)逐步成為發(fā)展中國(guó)家的“知識(shí)銀行”（knowledge bank），在知識(shí)革命、全球創(chuàng)造以及積累發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)等方面，是有力的促進(jìn)者和創(chuàng)造者。[27]“知識(shí)銀行”為世界銀行奠定了典型的專(zhuān)業(yè)權(quán)威基礎(chǔ)，尤其是近年來(lái)世界銀行通過(guò)出臺(tái)一系列直接以教育為主題的報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)化了世界銀行在教育發(fā)展方面的專(zhuān)業(yè)權(quán)威。同時(shí)，世界銀行集聚了全世界最優(yōu)秀的專(zhuān)家隊(duì)伍在長(zhǎng)期的貧困治理研究與國(guó)際實(shí)踐中積累了大量行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)別發(fā)展知識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了專(zhuān)業(yè)權(quán)威。

世界銀行作為國(guó)際組織的組織理性、組織道義性和專(zhuān)業(yè)知識(shí)是其穩(wěn)定的權(quán)威基礎(chǔ)和充分自主性的來(lái)源和保障。[28]對(duì)于各國(guó)而言，在通過(guò)發(fā)展職業(yè)教育推動(dòng)貧困治理的過(guò)程中，世界銀行的權(quán)威既來(lái)自其提供的職業(yè)教育政策咨詢(xún)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ揭约百J款服務(wù)的客觀績(jī)效，同時(shí)也受到發(fā)展話語(yǔ)、國(guó)際規(guī)范等因素的國(guó)際社會(huì)性影響。國(guó)際組織權(quán)威是國(guó)際社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了國(guó)際組織以及各個(gè)國(guó)家的主體間性。[29]世界銀行持續(xù)數(shù)十年，積累了多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)地區(qū)的綜合性數(shù)據(jù)庫(kù)，從而奠定了其專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、政策服務(wù)和治理機(jī)構(gòu)的地位。職業(yè)教育作為世界銀行的重要貧困治理工具，經(jīng)過(guò)多年推動(dòng)，已經(jīng)形成了完備的職業(yè)教育理論、政策以及貸款的發(fā)展支持體系，世界銀行的職業(yè)教育發(fā)展理念、政策與貧困治理機(jī)制也得到了各個(gè)國(guó)家的認(rèn)同與執(zhí)行。

（三）在反思與創(chuàng)新中改進(jìn)世界銀行全球貧困治理的職業(yè)教育路徑

在推動(dòng)全球發(fā)展的過(guò)程中，世界銀行也面臨與其他國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（The United Nations Development Programme）、聯(lián)合國(guó)教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization）等。為了保持自身在全球治理體系中的角色和地位，世界銀行一直通過(guò)推動(dòng)貧困治理理念與治理方式的變革，適應(yīng)全球治理發(fā)展的需求。對(duì)于國(guó)際組織自身的變革有三個(gè)方面的理論解釋?zhuān)▏?guó)家推動(dòng)、規(guī)范傳播和針對(duì)治理失敗的主動(dòng)反思。[30]其中，從推動(dòng)適應(yīng)貧困地區(qū)世界銀行職業(yè)教育發(fā)展的歷程中，可以看出世界銀行的組織反思與治理創(chuàng)新的過(guò)程。20世紀(jì)60年代至80年代，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和人力資本理論的基礎(chǔ)上，世界銀行貧困治理方案重在將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為目標(biāo)，將人作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要資本進(jìn)行教育與培訓(xùn)開(kāi)發(fā)。隨后，新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思想成為世界銀行治理理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)重新評(píng)價(jià)政府、市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量，反對(duì)政府過(guò)度干預(yù)。為此，世界銀行職業(yè)教育政策與制度理論基礎(chǔ)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，發(fā)展思路與模式上發(fā)生明顯變化。這一變化體現(xiàn)了貧困治理思路的幾個(gè)對(duì)立：一是職業(yè)教育出發(fā)點(diǎn)的人力規(guī)劃與市場(chǎng)需求的對(duì)立；二是職業(yè)教育組織上的政府與市場(chǎng)的對(duì)立；三是職業(yè)教育重心的正規(guī)學(xué)校教育與企業(yè)非正規(guī)在職培訓(xùn)的對(duì)立等。[31]20世紀(jì)80年代后,世界銀行轉(zhuǎn)換投資重點(diǎn)，對(duì)部分欠發(fā)達(dá)國(guó)家貧困地區(qū)所實(shí)施的“中等教育多樣化課程計(jì)劃”（Diversified Secondary Curriculum Projects）失敗進(jìn)行了反思，開(kāi)始推動(dòng)基于市場(chǎng)導(dǎo)向的職業(yè)教育與培訓(xùn)改革。[32]隨著進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，世界銀行在反貧困的過(guò)程中更加重視知識(shí)的生產(chǎn)、選擇、適應(yīng)和使用，重視個(gè)體能力的養(yǎng)成。[33]在職業(yè)教育政策和思路轉(zhuǎn)換過(guò)程中，不難看出世界銀行治理轉(zhuǎn)變的基本邏輯是“失敗—反思”機(jī)制，體現(xiàn)出世界銀行全球貧困治理的職業(yè)教育路徑在發(fā)展反思中不斷改進(jìn)。

世界銀行在推廣自己的全球貧困治理方案過(guò)程中，既有基于過(guò)往實(shí)踐的反思改進(jìn)，也有針對(duì)實(shí)施項(xiàng)目的評(píng)估，尤其重視投資的效益反饋，受援國(guó)家需要達(dá)到世界銀行的要求或者條件才能夠獲得其持續(xù)的援助。如在《減貧戰(zhàn)略文件》（Poverty Reduction Strategy Paper）和《國(guó)家援助戰(zhàn)略》（Country Assistance Strategy）的制定過(guò)程中，世界銀行強(qiáng)調(diào)受援國(guó)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)各方力量，制定以發(fā)展效果為導(dǎo)向的長(zhǎng)遠(yuǎn)綜合性發(fā)展規(guī)劃。[34]由于受援國(guó)家在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中可能出于“私利”而不按照世界銀行的治理方式實(shí)施相應(yīng)治理行為，可能導(dǎo)致治理策略失效和治理目標(biāo)漂移。因此，在長(zhǎng)期的全球貧困治理實(shí)踐中，世界銀行形成了一整套成熟的成果導(dǎo)向的項(xiàng)目管理方式，能夠明確地測(cè)量發(fā)展融資和政策支持的成果，強(qiáng)調(diào)在融資項(xiàng)目和政策研究中設(shè)定可測(cè)量的發(fā)展目標(biāo)，以便反思其項(xiàng)目績(jī)效與后續(xù)跟進(jìn)。例如，世界銀行要求坦桑尼亞“結(jié)果導(dǎo)向教育項(xiàng)目”（Education Program for Results）要實(shí)現(xiàn)小學(xué)二年級(jí)學(xué)生平均閱讀速度從每分鐘18個(gè)單詞提高到24個(gè)單詞才算達(dá)到項(xiàng)目目標(biāo)。這種項(xiàng)目管理方式和援助實(shí)效評(píng)估有效提升了項(xiàng)目質(zhì)量，提高了世界銀行全球治理的績(jī)效與能力。