丁瑞常

（北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院，北京 100875）

一、問題的提出

在國際上，十多年前就有學(xué)者開始探討全球教育治理。但在我國，即便是在五六年前，學(xué)界對(duì)于這個(gè)“舶來品”概念依舊有爭議。國際關(guān)系學(xué)雖然在20世紀(jì)90年代就較多地開始談?wù)撊蛑卫韱栴}，然而基本不涉及教育領(lǐng)域。直至2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》，提出“要提升發(fā)展中國家在全球教育治理中的發(fā)言權(quán)和代表性，拓展與有關(guān)國際組織的教育合作空間，積極參與全球教育治理”[1]，才正式將全球教育治理納入我國的政策話語。此后，全球教育治理不僅在我國學(xué)界獲得了“身份合法性”，而且很快就成為熱門話題。2019年發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》重申我國要積極參與全球教育治理，進(jìn)一步激發(fā)了人們關(guān)注全球教育治理的興趣。

然而，在全球教育治理由邊緣話語走向中心的同時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)這個(gè)概念開始出現(xiàn)明顯的濫用、錯(cuò)用現(xiàn)象，近乎把凡是涉及國際化元素的教育治理問題，甚至是有關(guān)其他國家教育治理的探討都納入了全球教育治理范疇之內(nèi)。值得注意的是，全球教育治理無論是作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語，還是一個(gè)政策話語，外延的過度泛化都將導(dǎo)致它喪失作為一個(gè)專有概念存在的價(jià)值，也不利于我們對(duì)于這一問題的研究。

本文無意對(duì)全球教育治理這樣一個(gè)新興并且正處于急速發(fā)展中的事物下一個(gè)規(guī)定性的定義，而是試圖從其向度和限度探討一種可能的概念理解思路。筆者認(rèn)為，我們首先應(yīng)區(qū)分“全球教育治理”這一術(shù)語的兩種相關(guān)卻又有所區(qū)別的向度。一種是將全球教育治理理解為一種已然存在或正在成為現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐，將其視作一種由來已久的，但在全球化時(shí)代得到全面發(fā)展的特殊現(xiàn)象[2]，是國際社會(huì)各利益相關(guān)方通過協(xié)商、合作及博弈等多種方式參與全球教育事務(wù)的管理，以維持或確立合理國際秩序的活動(dòng)。[3]另一種則更多的是將全球教育治理理解為一種理想或理念，視之為一種解釋全球范圍內(nèi)普遍存在的教育實(shí)踐，指導(dǎo)解決全球教育問題的重要理論。[4]

二、作為現(xiàn)實(shí)的全球教育治理

20世紀(jì)90年代以來，全球化進(jìn)程和國際教育發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，極大地轉(zhuǎn)變了教育治理的格局。這種轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)是在主權(quán)國家之外出現(xiàn)了多種決策來源，影響和沖擊著教育系統(tǒng)的治理方式。全球教育治理被視作一種實(shí)然現(xiàn)象時(shí)，這意味著教育已成為全球治理的一個(gè)領(lǐng)域。這至少與以下三方面事件和趨勢(shì)有關(guān)。

（一）教育領(lǐng)域出現(xiàn)了需要跨境合作治理的難題

教育對(duì)于塑造公民的身份認(rèn)同、文化認(rèn)同、價(jià)值觀認(rèn)同具有極其關(guān)鍵的作用，所以主權(quán)國家會(huì)高度警惕其教育事業(yè)受到外部干預(yù)。一個(gè)典型例子就是當(dāng)前依舊有大量世界貿(mào)易組織（WTO）成員國沒有參加教育貿(mào)易的談判或?qū)逃?wù)貿(mào)易做出承諾。但是，勢(shì)不可擋的經(jīng)濟(jì)全球化和教育國際化使得教育日益跨越主權(quán)國家的地理邊界，教育領(lǐng)域開始出現(xiàn)超越主權(quán)國家的治理范圍，需要國際合作乃至超國家力量介入方能得以善治的治理難題，某種意義上的全球教育治理便應(yīng)運(yùn)而生了。

首先，跨境教育的發(fā)展給主權(quán)國家的傳統(tǒng)教育質(zhì)量管理模式帶來了諸多挑戰(zhàn)，需要跨境教育提供者和接受者共同承擔(dān)維持質(zhì)量的職責(zé)。[5]與此同時(shí)，21世紀(jì)以來，旨在增強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)合作的國際組織、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟劇增，突出地強(qiáng)調(diào)了對(duì)質(zhì)量保障自身可靠性和可信度的關(guān)注。[6]例如2000年成立的歐洲高等教育質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)（European Network for Quality Assurance in Higher Education），積極推動(dòng)各國在高等教育質(zhì)量保證領(lǐng)域的合作，2004年轉(zhuǎn)型為歐洲高等教育質(zhì)量保證協(xié)會(huì)（European Association for Quality Assurance in Higher Education）。2005年，在該協(xié)會(huì)建議與推動(dòng)下，歐洲國家通過了《歐洲高等教育區(qū)質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)與指南》（Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area，ESG）。[7]同年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）秘書處和經(jīng)合組織（OECD）也共同制定了《跨境高等教育辦學(xué)質(zhì)量指南》（Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education），為保護(hù)學(xué)生和其他利益相關(guān)者免受低質(zhì)量辦學(xué)和不良辦學(xué)機(jī)構(gòu)的侵害提供了一個(gè)國際框架。[8]

其次，國際人口流動(dòng)帶來了學(xué)歷學(xué)位、職業(yè)資格的國際互認(rèn)與轉(zhuǎn)換問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年至2017年，國際移民總量從1.53億人增長到2.58億人。這使得技能、經(jīng)驗(yàn)的可轉(zhuǎn)換性成為這個(gè)多樣化和流動(dòng)的世界所面臨的重大挑戰(zhàn)之一。[9]自20世紀(jì)70年代以來，以聯(lián)合國教科文組織為代表的國際機(jī)構(gòu)推動(dòng)全球相繼簽署、更新了6個(gè)關(guān)于高等教育資歷跨境認(rèn)可的地區(qū)公約。當(dāng)前，聯(lián)合國教科文組織還在努力嘗試制定高等教育資歷跨境認(rèn)可的全球公約。[10]與國際人口流動(dòng)相伴隨的還有日益走向全球一體化的勞動(dòng)力就業(yè)市場，并由此引發(fā)了各國對(duì)于學(xué)生“國際通用能力”的關(guān)切，開始努力在核心素養(yǎng)框架開發(fā)和相應(yīng)課程改革中尋求國際合作與共識(shí)。

最后，循證教育實(shí)踐的勃興，尤其是對(duì)于“國際參照系”的重視，對(duì)國際教育調(diào)查提出了需求。20世紀(jì)90年代以來，強(qiáng)調(diào)教育實(shí)踐應(yīng)當(dāng)基于證據(jù)或至少從證據(jù)獲取信息的理念極具影響力。[11]通過國際比較尋找規(guī)律或備選方案被視為獲取這種證據(jù)的一種重要途徑。實(shí)際上，早在19世紀(jì)初期，“比較教育之父”馬克-安托尼·朱利安(Mare-Antoine Julian)便提出設(shè)想，通過國際合作，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)收集各國教育資料并進(jìn)行比較分析，“從而推導(dǎo)出若干原理、一定規(guī)則，使教育成為近乎實(shí)證的科學(xué)”[12]。西方國家在20世紀(jì)六七十年代熱衷于基于人力資源預(yù)測(cè)的教育規(guī)劃活動(dòng)，在此過程中將朱利安的這一設(shè)想付諸了實(shí)踐，支持并委托多邊機(jī)構(gòu)開展國際教育調(diào)查，通過信息交換，建立共享的國際教育信息數(shù)據(jù)庫。隨著“冷戰(zhàn)”和兩極格局的終結(jié)，世界迎來了一個(gè)更加普遍化的多極競爭時(shí)代。近乎在同一時(shí)期興起的新公共管理浪潮，則使得人們對(duì)于國際比較的興趣進(jìn)一步演化為對(duì)基于數(shù)據(jù)的教育問責(zé)的狂熱。從琳瑯滿目的世界大學(xué)排名到各種跨國成就測(cè)試，人們欲罷不能。所以，即便未必所有人都承認(rèn)“全球教育治理”這一概念，但各國的教育事業(yè)正處于地方、國家和超國家層面的多層治理體系之中正在成為或已是一個(gè)不爭的事實(shí)。

（二）教育日益被視作全球共同利益

自20世紀(jì)90年代以來，人們強(qiáng)調(diào)將教育視為“公共利益”（public good，又譯作“公共產(chǎn)品”）。盡管對(duì)此存在各種不同的解釋，但無論將其解釋為人文愿景、政策重點(diǎn)還是治理原則，這一觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)集體利益的界定和維護(hù)，以及國家在這方面的核心責(zé)任。1999年，英奇·科爾（Inge Kaul）等人在全球化背景下重新思考公共產(chǎn)品的定義，提出“全球公共利益”（global public good，又譯作“全球公共產(chǎn)品”）概念，指利益能惠及所有國家、人民和世代的產(chǎn)品。[13]近代以來，教育在世界范圍內(nèi)被普遍接受為國家的公共事業(yè)，而全球化的發(fā)展則讓人們進(jìn)一步開始關(guān)注教育的全球公共產(chǎn)品屬性。例如，人們普遍承認(rèn)，教育的經(jīng)濟(jì)外部性（externalities）可以對(duì)國家、區(qū)域和全球一級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極影響。[14]當(dāng)教育的益處突破了主權(quán)國家的界限，對(duì)于教育的治理也就順理成章地走向了全球化。因此有學(xué)者認(rèn)為，全球治理問題在教育領(lǐng)域的真正源頭是聯(lián)合國的《世界人權(quán)宣言》（Universal Declaration of Human Rights），教育作為一種全球公共產(chǎn)品的出現(xiàn)，展現(xiàn)了全球治理的另一個(gè)方面。[15]

近年來，尤其是聯(lián)合國教科文組織2015年發(fā)表《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》（Rethinking Education：Towards a Global Common Good?下稱《反思教育》）以后，人們?cè)俅螌?duì)教育的屬性與本質(zhì)作出反思，強(qiáng)調(diào)教育作為一種全球共同利益。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念的公共利益，被認(rèn)為是個(gè)人利益的附屬，《反思教育》認(rèn)為，在公共利益范疇內(nèi)，人類的福祉被個(gè)人主義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論所框定，而共同利益的概念超越了其工具性，重申了教育作為一種共同的社會(huì)努力的集體層面(共同的責(zé)任和對(duì)團(tuán)結(jié)的承諾)。[16]

無論是將教育視作全球公共利益，還是全球共同利益，都涉及集體行動(dòng)的缺陷問題，并強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)在教育治理中的角色。但二者強(qiáng)調(diào)不同的政策工具，主張不同的治理機(jī)制，并具有不同的政治、經(jīng)濟(jì)和法律影響。最重要的是，它們對(duì)國家、多邊組織和國際法的作用提出了截然不同的觀點(diǎn)。公共產(chǎn)品會(huì)導(dǎo)致市場失靈，因此政府在保證此類產(chǎn)品供給中具有不可替代的作用。當(dāng)這一概念拓展到全球?qū)用?，那意味著?gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的“全球政府”，全球公共產(chǎn)品的治理是“以決策過程的高度集中化為前提……并對(duì)所有行為者的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督”[17]，要求將不同的國際制度整合成一個(gè)單一的方案。而當(dāng)教育成為全球共同利益，則要求發(fā)展全球政治機(jī)構(gòu)和治理方法，使各國及其公民在影響其福祉的決策中擁有更大的發(fā)言權(quán)。這意味著參與全球一級(jí)教育政策制定和實(shí)踐的政治機(jī)構(gòu)之間的新的合作形式，這種合作應(yīng)促進(jìn)“所有人民參與一個(gè)多樣化和差異化但又團(tuán)結(jié)協(xié)作的世界社會(huì)”[18]。就現(xiàn)實(shí)來看，各種全球教育倡議都是通過全球、地區(qū)、國家和地方各級(jí)行動(dòng)者組成的復(fù)雜的談判和影響過程產(chǎn)生的。[19]

（三）國際組織的產(chǎn)生及對(duì)教育事務(wù)的介入

如果說公共治理難題的出現(xiàn)與全球共同利益觀的形成為全球教育治理提供了現(xiàn)實(shí)需求與動(dòng)力，那么國際組織的產(chǎn)生及對(duì)教育事務(wù)的介入便為全球教育治理成為現(xiàn)實(shí)創(chuàng)造了重要的制度性條件。乃至有學(xué)者認(rèn)為，全球教育治理是全球化時(shí)代在政府間國際組織推動(dòng)下得到全面發(fā)展的一種特殊現(xiàn)象。[20]

為了維系世界和平和促進(jìn)戰(zhàn)后發(fā)展，第二次世界大戰(zhàn)后各國一致同意在基于協(xié)商、和平的基礎(chǔ)上成立國際組織。作為國際合作和沖突協(xié)商的重要平臺(tái)，最典型的便是聯(lián)合國。20世紀(jì)70年代以后，隨著科學(xué)技術(shù)的革命性發(fā)展與傳播，國家間相互依存關(guān)系的進(jìn)一步加強(qiáng)不但極大地拓展了國際社會(huì)的規(guī)模，而且將整個(gè)人類的命運(yùn)扭在了一起，多邊主義被推向國際舞臺(tái)的前沿。正是在這種時(shí)代背景下，現(xiàn)代國際組織獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，其數(shù)目呈爆炸性增長。國際社會(huì)從原來以創(chuàng)建維護(hù)國際和平與安全為主的國際政治、軍事類組織的世界體系，轉(zhuǎn)向以創(chuàng)建出一種旨在建立規(guī)則互聯(lián)系統(tǒng)、擔(dān)當(dāng)治理全球事務(wù)為主的各類國際性組織的世界體系。[21]

相較單一國家，原本就是為處理多邊事務(wù)、推動(dòng)全球治理而生的國際組織，以某種形式直接或間接影響國家內(nèi)部教育決策的可接受性要大得多。除了身份上的先天優(yōu)勢(shì)，國際組織參與全球教育治理的資源優(yōu)勢(shì)也是單一國家，尤其是廣大發(fā)展中國家無法媲美的。一方面，國際組織通過多渠道融資和捐助體系，獲得了雄厚的資金用以支持全球教育公共產(chǎn)品開發(fā)和開展國際教育援助。以世界銀行為例，僅2020財(cái)政年度就投入了約52億美元用于開展教育項(xiàng)目、技術(shù)援助等。[22]而且，國際組織還掌握了豐富的專業(yè)資源，匯集了全球范圍內(nèi)的專業(yè)精英為其提供專業(yè)服務(wù)。另外，國際組織借助自己的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，建立了大量國際教育信息數(shù)據(jù)庫，在改善國家間信息不對(duì)稱的同時(shí)，又在其自身與國家之間構(gòu)造了新的信息鴻溝，使得研究者和決策者對(duì)其產(chǎn)生信息依賴。[23]另一方面，國際組織在國際社會(huì)有著強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力和感召力?？梢哉f，從1990年的《世界全民教育宣言》（World Declaration on Education for All）呼吁普及小學(xué)教育，到2000年的《達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)》（Dakar Framework for Action）設(shè)定全民教育六大“千年目標(biāo)”，再到2015年的《教育2030 行動(dòng)框架》（Education 2030 Framework for Action）將“確保全納、公平、有質(zhì)量的教育，增進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”納入全球教育面向2030年的總體發(fā)展目標(biāo)，沒有以聯(lián)合國教科文組織為首的眾多國際組織的參與、協(xié)調(diào)和合作，不可能將這些教育行動(dòng)發(fā)展為全球性集體行動(dòng)，讓絕大多數(shù)國家的政府就普及教育和提升教育質(zhì)量向國際社會(huì)做出承諾。

三、作為理念的全球教育治理

閱讀國內(nèi)外關(guān)于全球教育治理的文獻(xiàn)后會(huì)發(fā)現(xiàn)，“全球教育治理”這一術(shù)語有時(shí)候也被用以指稱一種解釋和指導(dǎo)解決全球教育問題的理念。例如，有新近研究將其定義為，“一種方法論和理論框架，強(qiáng)調(diào)了目前發(fā)生在教育治理中的更廣泛的全球空間……這一理論被用來解釋教育治理如何蘊(yùn)含民族國家以外的行為者……從分析上看，它有助于克服方法上的民族主義，尋找教育中的其他權(quán)力來源……有助于將研究重點(diǎn)放在不那么正式和非傳統(tǒng)的過程和結(jié)構(gòu)上”[24]。就這一向度而言，全球教育治理目前還只是一個(gè)非常模糊的概念，因?yàn)樗胁痪邆渥鳛橐粋€(gè)成熟理論應(yīng)有的一整套自洽的術(shù)語體系和邏輯框架。當(dāng)前，部分學(xué)者嘗試以國際關(guān)系學(xué)中的全球治理理論為基礎(chǔ)衍生全球教育治理理論，但全球治理理論自身就沒有形成一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的理論體系。而且，教育所包含的倫理、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民等維度之間的相互交織，使得教育的全球治理比其他領(lǐng)域更加充滿爭議。[25]這就意味著，全球教育治理不是簡單地將教育治理理論向全球?qū)用嫜由?，也不是簡單地將全球治理理論向教育領(lǐng)域分化，而有待學(xué)理層面的專門探討。筆者認(rèn)為，全球教育治理理論建設(shè)至少需要關(guān)注以下四方面問題。

（一）超國家行為體與跨國家行為體在全球教育治理中的角色

人們往往將治理的話語推至全球?qū)用嬉越缍ㄈ蛑卫怼Ｔ诠P者看來，治理本身所強(qiáng)調(diào)的多主體特征其實(shí)已在某種意義上內(nèi)在地蘊(yùn)含了全球治理這一范疇，也就是說全球治理不應(yīng)當(dāng)被視作是治理的派生物，而是屬于整個(gè)龐雜的治理體系中的一個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分。如果非要在治理與全球治理之間做一個(gè)區(qū)分，那就是當(dāng)全球治理作為一種多行為體的世界政治研究視角時(shí)，除了一般性地強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，尤為關(guān)注超國家行為體與跨國家行為體在治理中的角色。有學(xué)者認(rèn)為，全球治理理論的核心就是探究這些新生權(quán)威決策能力的獲得。[26]需要注意的是，全球治理不完全等同于國際治理，后者關(guān)心的是主權(quán)國家間的協(xié)調(diào)與合作治理；而前者還特別強(qiáng)調(diào)同時(shí)存在于治理進(jìn)程中的超國家和跨國家治理體系的重要意義，認(rèn)為國際治理、超國家治理和跨國家治理共同構(gòu)成了全球治理體系的復(fù)合結(jié)構(gòu)。[27]

全球教育治理視野中的超國家體系主要由各種與教育相關(guān)的多邊組織及相應(yīng)規(guī)制構(gòu)成，行為體主要包括：聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國教科文組織；涉足教育事務(wù)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作組織，如世界貿(mào)易組織、經(jīng)合組織；以及區(qū)域政府聯(lián)盟，如歐盟。這些機(jī)構(gòu)通過推動(dòng)發(fā)起教育倡議、制定教育標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、開展教育援助等措施影響各國教育發(fā)展。跨國家行為體則既包括活躍在全球?qū)哟紊系某笠?guī)模的國際非政府組織和全球社會(huì)運(yùn)動(dòng)，如全球教育伙伴關(guān)系組織（Global Partnership for Education），也包括活躍在一國范圍內(nèi)但借助國際資源和壓力杠桿開展具有國際影響力的教育治理活動(dòng)的組織、團(tuán)體和運(yùn)動(dòng)，例如美國蘭德公司（RAND Corporation）的教育研究部，還包括影響個(gè)人和公共教育決策的跨國市場行為體，例如以生產(chǎn)世界大學(xué)排名著稱的國際高等教育資訊機(jī)構(gòu)QS，等等。

全球治理理論認(rèn)為，這些超國家行為體和跨國家行為體，與國家行為體在全球治理中沒有等級(jí)之別。[28]超國家行為體和跨國家行為體對(duì)于世界教育的影響，也因此成為全球教育治理研究的核心領(lǐng)域。

（二）國家行為體在全球教育治理中的主體地位

全球治理理論認(rèn)為，世界政治是由密切相連、不可分割的地方的、國家的、地區(qū)的和全球的政治進(jìn)程組成的一個(gè)多層次體系。[29]全球教育治理關(guān)心超國家行為體和跨國家行為體對(duì)于主權(quán)國家教育事務(wù)的影響，但并不否認(rèn)國家行為體在治理中的主體地位。

首先，“無政府①此處“無政府”意指不存在全球性政府。的治理”是全球治理理論的前提，全球教育治理并不是鼓吹建立一個(gè)凌駕于主權(quán)國家之上的全球教育當(dāng)局來統(tǒng)管全球教育事務(wù)。即便是歐盟這種對(duì)于成員國教育體制和政策產(chǎn)生了明顯實(shí)質(zhì)性影響的政府聯(lián)盟，其治理權(quán)力從本質(zhì)上來講也是成員國部分教育主權(quán)的讓渡，而這種讓渡是主權(quán)國家的自由選擇。其次，國際力量對(duì)于主權(quán)國家教育事務(wù)的介入程度和實(shí)際影響，最終取決于國家行為體的選擇與解釋，繞不開國家否決權(quán)行使者和否決點(diǎn)（national veto players and points）②按照克斯廷·馬頓斯（Kerstin Martens）等人的表述，否決權(quán)行使者是指政治制度中那些有權(quán)阻撓或妨礙立法舉措的行為者，特別是直接參與政治進(jìn)程的政治行為者；否決點(diǎn)則是指那些阻礙社會(huì)行動(dòng)者影響政治決策的體制框架，是使這些行為者能夠在政治環(huán)境中參與的結(jié)構(gòu)。參考文獻(xiàn)：MARTENS K, NAGEL A, WINDZIO M, WEYMANN A. Transformation of Education Policy[M]. Palgrave Macmillan,UK,2010:12-13.以及國家意識(shí)形態(tài)背景的調(diào)解。例如，盡管我們意識(shí)到經(jīng)合組織的國際教育指標(biāo)對(duì)世界教育的發(fā)展方向有著重要的導(dǎo)向作用，但同時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn)，不同國家對(duì)于同一份數(shù)據(jù)或分析可能采取截然不同的態(tài)度，甚至作出完全相左的解讀。[30]

基于全球治理框架探討教育治理不僅認(rèn)識(shí)到國家行為體的不可逾越性，而且認(rèn)為在全球教育治理的事務(wù)與活動(dòng)中，主權(quán)國家始終扮演著不可或缺的角色。[31]即便是全球教育倡議，在游說超國家行為體和跨國家行為體參與全球教育治理合理性和必要性的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)國家行為體的不可推卸責(zé)任。《反思教育》也指出：“在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化和市場自由化的背景下，國家必須繼續(xù)保持確保獲得和管理共同利益的職能，尤其是教育……國家承擔(dān)著兩項(xiàng)義務(wù)：一是改革公共教育并使其專業(yè)化，包括利用明確的程序使教育部門接受整個(gè)社會(huì)的問責(zé)，從而打擊部門內(nèi)的腐??；二是對(duì)私營部門參與教育予以監(jiān)管和規(guī)范……”。[32]聯(lián)合國教科文組織184個(gè)成員國通過的《教育2030行動(dòng)框架》也強(qiáng)調(diào)，教育2030目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于各個(gè)國家，政府是所有人享有基本教育權(quán)利的第一責(zé)任人。[33]

（三）全球教育治理中的“軟權(quán)力”與“軟治理”

美國學(xué)者約瑟夫·奈（Joseph S.Nye, Jr.）把權(quán)力分為“硬權(quán)力”和“軟權(quán)力”（soft power，又譯作“軟實(shí)力”）兩個(gè)方面，認(rèn)為前者通常同諸如軍事和經(jīng)濟(jì)力量那樣的具體資源相關(guān)的“硬性命令式權(quán)力”(hard command power)，后者則指的是與諸如文化、意識(shí)形態(tài)和制度等抽象資源相關(guān)的、決定他人偏好的“軟性同化式權(quán)力”(soft co-optive power)。[34]盡管奈提出軟權(quán)力理論的初衷是為了重振美國的世界霸主地位，但這一觀點(diǎn)后來被全球治理研究者所廣泛引證。邁克爾·巴尼特（Michael Barnett）和雷蒙德·杜瓦爾（Raymond Duvall）在《全球治理中的權(quán)力》（Power in Global Governance）一文中提出，在全球治理中，除了現(xiàn)實(shí)主義所強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)制性權(quán)力（compulsory power），還存在制度性權(quán)力（ Institutional power），結(jié)構(gòu)性權(quán)力（structural power）和生產(chǎn)性權(quán)力（productive power）。[35]應(yīng)該來講，巴尼特和杜瓦爾所說的強(qiáng)制性權(quán)力即奈所說的“硬權(quán)力”，后三者則可以看作是對(duì)奈的軟權(quán)力概念的進(jìn)一步發(fā)展與分化。

在全球教育治理中，制度性權(quán)力的概念重點(diǎn)是關(guān)注治理主體如何通過界定自己與治理客體之間各種制度的規(guī)則和程序，引導(dǎo)和約束后者的行動(dòng)（或不行動(dòng)）和生存條件。例如，研究世界貿(mào)易組織如何通過“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議”（General Agreement on Trade in Service,GATS），擴(kuò)大成員國的教育開放。結(jié)構(gòu)性權(quán)力則關(guān)注的是治理主體與治理客體之間不對(duì)等的社會(huì)結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的二者之間不對(duì)等的特權(quán)和能力。例如，國際教育援助方不僅在金融資本關(guān)系上相對(duì)受援國家具有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，而且在知識(shí)和技術(shù)意義上的發(fā)展能力方面同樣占據(jù)中心地位。全球教育治理研究中探討生產(chǎn)性權(quán)力的典型例子是分析特定的教育話語如何占據(jù)主導(dǎo)地位，此外也會(huì)關(guān)注某些“全球性教育問題”是如何以它們的方式被建構(gòu)起來的，哪些知識(shí)被授權(quán)或合法化。

因此，在全球教育治理視域下，我們除了研究治理主體如何憑借“硬權(quán)力”實(shí)施正式的、縱向的“硬治理”，還需要關(guān)注憑借“軟權(quán)力”實(shí)施的涉及調(diào)節(jié)社會(huì)過程的非正式的、橫向的“軟治理”。與硬治理模式相比，“軟治理”的概念描述了一種依靠自愿形式的公共行動(dòng)和自律性政治指導(dǎo)的政策執(zhí)行方式。[36]相比國家政府在各自教育治理中的強(qiáng)硬角色，非國家行為體在全球教育治理中的角色要“軟弱”得多。實(shí)際上，全球治理更多時(shí)候并非各國決策者被強(qiáng)加這種超國家影響，而是他們自己認(rèn)為接受所謂的全球標(biāo)準(zhǔn)和政策模式對(duì)自己有益。所以有學(xué)者指出，全球治理的本質(zhì)主要是認(rèn)識(shí)論的（epistemic）[37]，主要通過知識(shí)生產(chǎn)和咨詢活動(dòng)影響人們的認(rèn)知來發(fā)揮作用。

（四）通過“全球教育共治”達(dá)成“全球教育善治”

當(dāng)我們將全球教育治理視作一種應(yīng)然時(shí)，核心關(guān)切是它如何在達(dá)成全球教育“善治”（good governance)方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用。有學(xué)者指出，教育之善治即教育領(lǐng)域公共利益的最大化，教育治理的優(yōu)勢(shì)在于以“共治”路徑達(dá)成“善治”目標(biāo)。[38]如今我們能看到多種、多層行為體同時(shí)在教育決策中產(chǎn)生影響，但這并不意味著作為理想的全球教育治理已然成為現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檫@些力量之間究竟是同心合力還是彼此弱化甚至抵消，從根本上決定著能否達(dá)成善治。從這一角度來看，全球教育治理的本質(zhì)特征并不是多主體，也不是超國家行為體和跨國家行為體對(duì)于教育事務(wù)的介入，而是從亞國家到超國家，從公共部門到私營部門，多層教育治理體系之間的良性互動(dòng)與共生。

實(shí)現(xiàn)真正意義上的全球教育共治，首先要樹立人類命運(yùn)共同體思想，建立起從零和博弈走向正和博弈的共贏利益觀。教育是全球共同利益，全球教育治理的目標(biāo)就意味著是要保障以及最大化全球共同利益。全球教育治理并非無視不同行為體，尤其是不同主權(quán)國家在教育領(lǐng)域的利益沖突，而是呼吁超越狹隘的單一國家優(yōu)先思想，以國際合作的視野來尋求各國利益合作的契合點(diǎn)和最大公約數(shù)，要打造的是“利本國”和“利他國”相統(tǒng)一的“利益共同體”[39]。

其次，全球教育共治的核心是“集思廣益”和“平等參與”，建立起共商、共建、共享合作觀。全球治理理論假定共存不同形式的治理形式，且這些不同的治理機(jī)制之間幾乎不存在明顯的等級(jí)分割。[40]全球教育治理要改變大國主導(dǎo)、強(qiáng)國主導(dǎo)的話語分配格局，尊重并充分聽取發(fā)展中國家的訴求，保障各國都能就自身教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展需要對(duì)多邊教育議程產(chǎn)生影響，協(xié)力為全球教育公共產(chǎn)品的有效生產(chǎn)與合理分配做出貢獻(xiàn)，共享經(jīng)濟(jì)全球化與教育國際化紅利。

最后，全球教育共治要超越基于達(dá)爾文進(jìn)化論的教育現(xiàn)代化思想，尊重各國教育主權(quán)和社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)差異，建立和而不同的發(fā)展觀。有些國際組織將所謂的教育發(fā)達(dá)國家和教育欠發(fā)達(dá)國家置于一個(gè)進(jìn)化的連續(xù)統(tǒng)一體中，認(rèn)為后者向前者學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”可以實(shí)現(xiàn)教育的最佳發(fā)展。[41]但是，這種單向輸入不僅不利于人類文明的多樣化，而且有著強(qiáng)化“中心—邊緣”格局的風(fēng)險(xiǎn)，與尋求共治的全球教育治理思想實(shí)際上是背道而馳的。我們由此可以認(rèn)為，全球教育治理是為了實(shí)現(xiàn)主權(quán)國家更好地教育自治，而非建立一個(gè)抽象的全球大一統(tǒng)教育模式?！斗此冀逃吩谡撌鼋逃鳛槿蚬餐娴膬?nèi)涵時(shí)，也借用塞文琳·德納林（Severine Deneulin）的觀點(diǎn)表達(dá)了類似的看法：“鑒于對(duì)什么是共同利益的文化解釋各不相同，公共政策必須在尊重基本權(quán)利的同時(shí)，承認(rèn)和培養(yǎng)這種背景、世界觀和知識(shí)體系的多樣性，這樣才能不損害人類的福祉?！盵42]

四、全球教育治理的限度

從全民教育宣言、千年發(fā)展目標(biāo)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，國際社會(huì)制定了一個(gè)又一個(gè)雄心勃勃的全球集體行動(dòng)計(jì)劃，但實(shí)際進(jìn)展卻始終不盡如人意。2020年6月發(fā)布的《全球教育監(jiān)測(cè)2020》（Global Education Monitoring 2020）指出，當(dāng)前全球范圍內(nèi)每5名兒童、青少年和青年中就有1人被完全排斥在教育之外，與此同時(shí)還有數(shù)百萬學(xué)生因恥辱感（stigma）、刻板印象和歧視在教室里遭到疏遠(yuǎn)，而當(dāng)前的新冠肺炎疫情更是讓世界陷入了教育史上最空前的混亂之中。[43]面對(duì)新冠肺炎疫情所帶來的這場世界性教育危機(jī)，本應(yīng)是全球教育治理大發(fā)展之時(shí)，但擺在人類現(xiàn)實(shí)面前的卻是單邊主義、孤立主義的抬頭和不信任情緒的蔓延。

筆者認(rèn)為，國家中心治理對(duì)全球教育治理的限制，是其失靈的根本原因，也因此決定了其限度。盡管在全球化影響下，國家中心治理的主導(dǎo)地位受到來自超國家中心治理的挑戰(zhàn)，但總體而言，國家中心治理依然保持著相對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。[44]這意味著，當(dāng)國家內(nèi)外力量出現(xiàn)不一致時(shí)，來自國家外部的力量在決定教育議程中的優(yōu)先性絕大多數(shù)時(shí)候要讓位于來自國家內(nèi)部的力量。典型例子就是全球教育公共產(chǎn)品的外部性無法避免伴隨“搭便車”效應(yīng)，使得各國的納稅人都傾向于拒絕自己的國家為之買單，比如反對(duì)本國政府為留學(xué)生提供國民待遇（更不用說超國民待遇），反對(duì)參與國際教育援助，反對(duì)分?jǐn)倗H組織會(huì)費(fèi)等。而對(duì)于大多數(shù)國家領(lǐng)導(dǎo)人來說，國內(nèi)合法性優(yōu)先于國際合法性，因?yàn)檎嬲绊懫鋱?zhí)政地位的是其國內(nèi)政治支持者。[45]

即便某些時(shí)候看似外部壓力戰(zhàn)勝了國內(nèi)阻力，實(shí)質(zhì)可能只是“外因”通過“內(nèi)因”起作用。例如，墨西哥政府于2013 年不顧國內(nèi)反對(duì)，遵照經(jīng)合組織的建議頒布了《教師職業(yè)一般服務(wù)法》，以至被國內(nèi)學(xué)者諷刺為不是教育政策的制定者，而是經(jīng)合組織的執(zhí)行者。但事實(shí)上，墨西哥政府很大程度上是為了借外力在國內(nèi)施加改革壓力，并促進(jìn)改革中伴隨的政治權(quán)力重新洗牌的“合法化”。[46]有學(xué)者甚至直言：“全球化并不是一個(gè)外力結(jié)果，而是一個(gè)本國內(nèi)由長期政策分歧所產(chǎn)生、旨在施加改革壓力和建立政策盟友的修辭而已?！盵47]

除了國家中心治理與超國家中心治理之間的力量不對(duì)等，國家中心治理的優(yōu)先性還伴隨著國家間的對(duì)立與矛盾。一方面，全球化進(jìn)程的深入，雖然使國家間的相互依賴性不斷增強(qiáng)，但這并不會(huì)從根本上消除國家之間的競爭與防范心理，反而會(huì)使主權(quán)國家更加敏感自己的自治權(quán)，尤其是在教育領(lǐng)域。為此，主權(quán)國家出于維護(hù)教育主權(quán)，尤其是防止外來意識(shí)形態(tài)入侵的考慮，始終會(huì)對(duì)國外力量介入其教育事務(wù)加以不同程度的抵制。另一方面，全球教育共治要求以和平的方式讓傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家向新興發(fā)展中國家讓渡部分既得話語權(quán)，這無法避免兩股勢(shì)力的相互拉扯，增大多邊教育議程的創(chuàng)建難度，使全球教育治理陷入兩難困境。