宋方青，張 可

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

2019年10月26日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)通過(guò)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)被賦予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。那么，國(guó)家監(jiān)察體制改革造就的監(jiān)察制度以及監(jiān)察機(jī)關(guān)——集黨內(nèi)紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察職權(quán)為一體的“龐然大物”其權(quán)力是否會(huì)被濫用？這激起人們對(duì)權(quán)力恣意可能性的質(zhì)疑。這種質(zhì)疑首先體現(xiàn)在，以決定方式賦權(quán)是否存在規(guī)范層級(jí)上的不對(duì)等？另一點(diǎn)質(zhì)疑則出于對(duì)監(jiān)察權(quán)過(guò)大的擔(dān)憂，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，兼具政治機(jī)關(guān)身份，其職權(quán)范圍不僅涵蓋監(jiān)察，還與黨內(nèi)紀(jì)檢、國(guó)家司法緊密相連，加之監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，權(quán)限范圍是否過(guò)大？[1]36，問(wèn)題的根結(jié)是：其一，賦權(quán)是否具有合理性？其二，采取何種賦權(quán)方式才不會(huì)有損法治秩序穩(wěn)定？本文將從這兩點(diǎn)問(wèn)題展開研究，闡析監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的法理基礎(chǔ)、監(jiān)察法規(guī)制定的權(quán)限范圍，并探討監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)運(yùn)行的制度構(gòu)建，以期有效地分解對(duì)該新賦權(quán)力之質(zhì)疑，闡釋規(guī)范措施，以保障立法體制變中有序、合理、合法且有效。

一、監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的法理基礎(chǔ)：合理性分析及規(guī)范依據(jù)

(一)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的合理性分析

對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)合理性的闡釋，體現(xiàn)在國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)以及監(jiān)察法規(guī)的理論與實(shí)踐諸意義之中。習(xí)近平總書記曾明確指出，要“制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系?！盵2]2從頂層設(shè)計(jì)的視角來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的作用有三：其一是推進(jìn)監(jiān)察體制深化改革，規(guī)范和完善監(jiān)察制度，這是最直接和最基本的目的。其二是給監(jiān)察權(quán)進(jìn)一步賦能，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗手段和力度。其三是在全面依法治國(guó)的大背景下，以監(jiān)察法規(guī)的制定為新契機(jī)來(lái)持續(xù)豐富社會(huì)主義法律體系，為社會(huì)主義法治建設(shè)貢獻(xiàn)監(jiān)察領(lǐng)域的作用。這些也是監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的法定化及其有效行使的思想引領(lǐng)和制度建構(gòu)的指南。

從監(jiān)察立法的理論意義而言，賦予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，一方面有助于中央層級(jí)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就《憲法》《監(jiān)察法》之有關(guān)規(guī)定，擴(kuò)充完備監(jiān)察法律相關(guān)制度，從橫向角度豐富中央監(jiān)察立法。另一方面，更深遠(yuǎn)的意義在于，按照規(guī)范體系擴(kuò)充的一般規(guī)律，新賦中央層級(jí)的規(guī)范制定權(quán)將開啟對(duì)下級(jí)規(guī)范制定權(quán)之探索，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范體系的縱向延伸。也就是說(shuō)，中央層級(jí)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的確立，是地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)探索制定地方監(jiān)察規(guī)范的前提，這將有助于監(jiān)察立法規(guī)范體系之形成，為權(quán)力監(jiān)督提供更加立體全面的規(guī)范約束。

從立法實(shí)際情況考慮，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)配置給國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，至少有兩點(diǎn)好處：其一，可以有效分擔(dān)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作任務(wù)，充分利用立法資源。目前與監(jiān)察工作相關(guān)的幾部法律——《憲法》《監(jiān)察法》和新近通過(guò)的《政務(wù)處分法》均為全國(guó)人大及其常委會(huì)修正或制定，《監(jiān)察官法》的制定也在緊鑼密鼓的進(jìn)行中。這幾部基礎(chǔ)性法律，為我國(guó)監(jiān)察體制改革奠定根基。但我國(guó)正處于全面深化改革時(shí)期，有諸多事務(wù)等待立法，這意味著全國(guó)人大及其常委會(huì)不可能將全部精力放在監(jiān)察立法上，然而，監(jiān)察制度的初創(chuàng)亟需大量規(guī)范，以保證監(jiān)察工作順利進(jìn)行。在此情形下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)因其本職工作和充足資源優(yōu)勢(shì)，成為分擔(dān)監(jiān)察立法任務(wù)之理想人選。其二，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)察基本法律之規(guī)定，彌補(bǔ)法律漏洞和不足，為監(jiān)察工作的開展提供充足制度供給。[3]全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的監(jiān)察相關(guān)法律，一般是從宏觀視角進(jìn)行原則性的規(guī)定，加之法律文本數(shù)量有限，很大程度上難以滿足監(jiān)察工作的制度需求。監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理制度、程序規(guī)范、權(quán)力運(yùn)行等各方面事項(xiàng)都需補(bǔ)充細(xì)化規(guī)定，在法律無(wú)法完全顧及的情況下，賦予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)有利于監(jiān)察制度的規(guī)范化、法治化。

從監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊屬性考慮，制定監(jiān)察法規(guī)可以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)。[4]36監(jiān)察體制改革后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。在監(jiān)督對(duì)象上，紀(jì)檢機(jī)關(guān)雖然只針對(duì)中共黨員，但我國(guó)絕大多數(shù)的公職人員及領(lǐng)導(dǎo)干部均為共產(chǎn)黨員，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象具有很高重合度。機(jī)構(gòu)與監(jiān)督對(duì)象的重合并不意味著兩個(gè)機(jī)構(gòu)在管理制度與執(zhí)行機(jī)制上的完全一致，從本質(zhì)上而言，它們?nèi)允切再|(zhì)不同的兩個(gè)機(jī)構(gòu)，其背后的規(guī)范約束一個(gè)是國(guó)家法律，一個(gè)是黨內(nèi)法規(guī)，因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)特屬性，決定了其內(nèi)在運(yùn)行必須同時(shí)遵循兩套制度。這一平臺(tái)成為國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的前沿陣地。銜接協(xié)調(diào)的主要任務(wù)有二，其一是明確兩套規(guī)范的適用界限，使兩套規(guī)范在各自事項(xiàng)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，避免規(guī)范之間的沖突。其二是在事項(xiàng)產(chǎn)生交集的關(guān)口，例如黨內(nèi)審查轉(zhuǎn)為監(jiān)察調(diào)查時(shí)，其轉(zhuǎn)化程序需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律各自做出相關(guān)規(guī)定，以達(dá)到良好銜接承繼效果。就目前情況來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)業(yè)已取得一定成績(jī)，黨規(guī)體系相對(duì)豐富，而監(jiān)察法律只有寥寥幾部，顯然無(wú)法匹配黨內(nèi)法規(guī)的細(xì)致程度，所以監(jiān)察法規(guī)的制定很有必要。

(二)規(guī)范依據(jù)：從《立法法》到《憲法》之確認(rèn)

考察我國(guó)現(xiàn)有規(guī)范文本，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)在《憲法》《立法法》中尚未有規(guī)定，屬于新賦權(quán)限。監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之賦予，涉及立法主體擴(kuò)容、立法體制變更。從更高層面來(lái)說(shuō)，則是憲制立法權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過(guò)決定或決議新設(shè)立法權(quán)限，在新中國(guó)立法史上有跡可循，可為今日賦權(quán)提供先例支撐，且具有現(xiàn)實(shí)的必要性和重要性。但問(wèn)題在于，以《決定》賦予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)只是作為該權(quán)力的初步確認(rèn)，還需在憲制權(quán)力結(jié)構(gòu)層面對(duì)立法體制進(jìn)行變更，最終確認(rèn)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有該制定權(quán)。因此，基于我國(guó)立法權(quán)擴(kuò)容之慣例和現(xiàn)實(shí)考量，應(yīng)盡快在《立法法》中明確監(jiān)察法規(guī)的地位，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)納入《憲法》“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)。

首先，盡快啟動(dòng)《立法法》修改，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)納入法定立法體制。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《決定》新設(shè)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，具有最高權(quán)力機(jī)關(guān)確認(rèn)的規(guī)范效力。但要使其成為一項(xiàng)穩(wěn)固的法定制度，僅有《決定》之效力顯然是不夠的，還需通過(guò)法律層面予以確認(rèn)?；仡櫸覈?guó)立法權(quán)擴(kuò)容的歷史，每次新設(shè)立法權(quán)限、擴(kuò)大立法主體，都會(huì)啟動(dòng)相關(guān)法律條文的補(bǔ)充和修改。例如，1979年《地方組織法》始將省級(jí)人大及其常委會(huì)納入立法主體范圍，自此形成我國(guó)新的立法層級(jí)。再如82年《憲法》新增設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)及國(guó)務(wù)院各部門規(guī)章制定權(quán)。此后，1982年《地方組織法》中賦予省級(jí)政府以及省會(huì)城市、較大的市政府規(guī)章制定權(quán)。1986年，又修改《地方組織法》將地方性法規(guī)制定權(quán)擴(kuò)大到市一級(jí)，最終形成我國(guó)立法層級(jí)結(jié)構(gòu)的雛形。[5]285《立法法》出臺(tái)前，中央新設(shè)立法權(quán)限主要通過(guò)《憲法》予以規(guī)定，地方新設(shè)立法權(quán)限則由《地方組織法》賦權(quán)?！读⒎ǚā烦雠_(tái)后，這項(xiàng)任務(wù)轉(zhuǎn)移至該法承擔(dān)。究其原因，一是《立法法》屬憲法性法律文件，是立法的基本法，由其賦予立法權(quán)并對(duì)立法體制進(jìn)行變更，相較《地方組織法》更符合憲制邏輯。二是憲法應(yīng)當(dāng)具有較高穩(wěn)定性，對(duì)憲法的修改一般需要尋找合適契機(jī)，修改周期較長(zhǎng)。不可能因?yàn)榱⒎ㄖ黧w增加而動(dòng)輒修改憲法。所以先行修改《立法法》是更為合適的渠道。

其次，《立法法》修改僅是在法律層面對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的固化，還需在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)《憲法》確認(rèn)，完成立法體制的憲制調(diào)整。[6]44目前針對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)之研究，有學(xué)者認(rèn)為立法權(quán)的調(diào)整通過(guò)《立法法》進(jìn)行即可，與《憲法》內(nèi)容的補(bǔ)充無(wú)涉。[7]70實(shí)際上，立法權(quán)的雙重確認(rèn)模式在我國(guó)業(yè)已形成一種慣例，并解決了立法體制調(diào)整所面臨的立法體系統(tǒng)一和憲制的邏輯困境。例如省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，便是先于1979年通過(guò)《地方組織法》設(shè)立，隨后再經(jīng)82年《憲法》確認(rèn)。還有地方政府的規(guī)章制定權(quán)、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)(由較大的市立法權(quán)演變而來(lái))，均由《地方組織法》或《立法法》先行規(guī)定予以法律確認(rèn)，最終通過(guò)2018年《憲法修正案》予以憲法確認(rèn)。質(zhì)言之，所有新設(shè)立法權(quán)限的最終法定化必須通過(guò)憲法加以規(guī)定，《立法法》先行規(guī)定與《決定》賦權(quán)同屬于過(guò)渡形式。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以直接通過(guò)《憲法》規(guī)定，再在《立法法》中體現(xiàn)，這是正常的立法權(quán)規(guī)范調(diào)整順序。如全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)與行政法規(guī)制定權(quán)便屬此列。但憲法之修改存在很多現(xiàn)實(shí)阻礙，不能輕易啟動(dòng)，因此便產(chǎn)生了由《立法法》到《憲法》確認(rèn)的折衷路線。

最后，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不是授權(quán)立法，賦權(quán)方式不能與經(jīng)濟(jì)特區(qū)等授權(quán)立法相提并論。需要明確的是，嚴(yán)格意義上的授權(quán)立法并不是在創(chuàng)設(shè)立法權(quán)，而是授權(quán)主體將其已經(jīng)過(guò)憲法確認(rèn)的立法權(quán)授予被授權(quán)主體，屬于既有立法權(quán)的衍生。《憲法》未對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，原因之一便是授權(quán)立法沒有新設(shè)立法權(quán)限，不對(duì)立法體制、立法權(quán)的配置產(chǎn)生變動(dòng)。廣義上而言，所有立法權(quán)均由《憲法》授權(quán)。若根據(jù)這一維度考量，則關(guān)于立法權(quán)區(qū)分的討論毫無(wú)意義。因此，立法學(xué)上的授權(quán)立法有其范圍限定。將新設(shè)立法權(quán)限與授權(quán)立法混為一談，就混淆了授權(quán)現(xiàn)象與授權(quán)立法、職權(quán)立法與授權(quán)立法之間的區(qū)分。(1)關(guān)于授權(quán)現(xiàn)象、授權(quán)立法、職權(quán)立法的定義和它們之間的區(qū)分，參見周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第206頁(yè)。

在我國(guó)，根據(jù)授權(quán)立法的特點(diǎn)可以對(duì)授權(quán)立法作出不同的分類，如一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法；執(zhí)行性授權(quán)立法、補(bǔ)充性授權(quán)立法、試驗(yàn)性授權(quán)立法和自主性授權(quán)立法；綜合性授權(quán)立法和專門性授權(quán)立法。每一種分類都有其自身的特點(diǎn)，但從屬性與相對(duì)獨(dú)立性的雙重性、限制性以及法定性是其共同的特點(diǎn)。(2)參見周旺生主編：《立法學(xué)教程》，法律出版社1995年版，第167-170頁(yè)(宋方青撰稿)。除此之外，我國(guó)授權(quán)立法還可分為另外兩種類型，一類是針對(duì)某個(gè)法律或法規(guī)制定、修改的一次性授權(quán)，隨著制定、修改任務(wù)完成，授權(quán)即告終止。另一類是針對(duì)某項(xiàng)事務(wù)或某個(gè)領(lǐng)域的長(zhǎng)期性授權(quán)，在授權(quán)期限內(nèi)被授權(quán)主體行權(quán)沒有次數(shù)限制。就上述兩類授權(quán)立法而言，其特征可概括為暫時(shí)性與受制性。暫時(shí)性指授權(quán)立法不是由國(guó)家立法體制配置的立法權(quán)，不具有穩(wěn)固性，只在一定存續(xù)期間內(nèi)有效。受制性指授權(quán)立法除受限于憲法、法律、上位法的規(guī)定外，還受制于授權(quán)主體，其權(quán)力行使需受到授權(quán)主體的密切監(jiān)督。授權(quán)立法的授權(quán)模式是“基礎(chǔ)立法權(quán)+授權(quán)規(guī)定+授權(quán)決定”：基礎(chǔ)立法權(quán)指被授權(quán)主體本身已具備一定立法權(quán)，具有立法主體地位；授權(quán)規(guī)定指《立法法》中已有關(guān)于授權(quán)立法事項(xiàng)的規(guī)定；授權(quán)決定則指在前兩項(xiàng)條件達(dá)成的前提下，授權(quán)一般通過(guò)決議或決定作出即可。但監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不是授權(quán)立法權(quán)，原因在于：其一，根據(jù)《決定》的表述，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)非一次性授權(quán)立法，重點(diǎn)在其是否屬于長(zhǎng)期性授權(quán)立法。其二，根據(jù)《立法法》規(guī)定，目前我國(guó)的長(zhǎng)期性授權(quán)立法，包括國(guó)務(wù)院及經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法。監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)顯然不屬于這兩類，所以問(wèn)題聚焦在其是否是新的授權(quán)立法類型。其三，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不符合授權(quán)立法的模式，不可能是新的授權(quán)立法類型。這是因?yàn)椋瑖?guó)家監(jiān)察委員會(huì)之前并非憲制確定的立法主體，不具備基礎(chǔ)立法權(quán)，不可能成為被授權(quán)主體?！稕Q定》是賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)基礎(chǔ)立法權(quán)，明確其立法主體地位。而非在賦予基礎(chǔ)立法權(quán)的前提下，又對(duì)其進(jìn)行授權(quán)立法。另外，從授權(quán)規(guī)定來(lái)看，授權(quán)立法的事項(xiàng)不外乎兩種。一是授權(quán)就法律相對(duì)保留事項(xiàng)立法，二是授權(quán)可以變通法律之相關(guān)規(guī)定。監(jiān)察法規(guī)的立法事項(xiàng)不屬于以上兩種情形，而是具有獨(dú)立的立法范圍。其四，全國(guó)人大法工委針對(duì)《決定》草案的說(shuō)明，已表明監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是基于職權(quán)需要的新設(shè)立法權(quán)限。這體現(xiàn)在：一是《決定》通篇未提授權(quán)二字，而是對(duì)新設(shè)立法權(quán)限的規(guī)范確認(rèn)與規(guī)定。二是《決定》提出制定監(jiān)察法規(guī)是履行監(jiān)察職責(zé)所需的職權(quán)和手段，這是對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)立法必要性的闡述。三是《決定》的草案說(shuō)明中關(guān)于賦權(quán)必要性的第二點(diǎn)，明確將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)、授權(quán)立法作為兩個(gè)事項(xiàng)區(qū)分對(duì)待，再次確證監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)不屬于授權(quán)立法。因此，通過(guò)由《立法法》到《憲法》確認(rèn)的路線所為必然。

二、監(jiān)察法規(guī)制定的權(quán)限范圍：規(guī)范解釋及其補(bǔ)足

(一)《決定》文本的規(guī)范解釋

《決定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)事項(xiàng)范圍的規(guī)定涵蓋“為執(zhí)行法律的規(guī)定”及“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)”兩方面。從文義解釋的角度來(lái)說(shuō)，為執(zhí)行法律規(guī)定而制定監(jiān)察法規(guī)的含義比較明確，即法律對(duì)某方面監(jiān)察事項(xiàng)作出規(guī)定后，需要監(jiān)察法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，以保障法律的有效執(zhí)行和實(shí)施。問(wèn)題在于，僅從文義本身來(lái)看，“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)”意義不明確，主要分歧點(diǎn)是“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”可作多種解釋。從領(lǐng)導(dǎo)學(xué)角度釋義，“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”的范疇較廣，包含宏觀上的決策部署、資源配置，中觀上的制度建立以及微觀上的選人用人、教育培訓(xùn)等多項(xiàng)職能。[8]59但顯然，如果按此種廣義解釋，“執(zhí)行法律的規(guī)定”亦屬“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”，二者是包含與被包含關(guān)系，沒必要作為兩個(gè)事項(xiàng)并列出來(lái)。因此，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”之釋義需作限縮解釋。

然而，僅憑文義解釋無(wú)法對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”進(jìn)行準(zhǔn)確界定，補(bǔ)充借助體系解釋方法才能為此提供依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第十條列明國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作，第十一條又詳細(xì)列明監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)?？梢?，在我國(guó)法律規(guī)范上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”與其他基于監(jiān)察職權(quán)的職責(zé)是相區(qū)分的?！邦I(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”是關(guān)于內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)管理的行政性職責(zé)，而其他基于監(jiān)察權(quán)的職責(zé)，則指對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置等涉及監(jiān)察業(yè)務(wù)的專業(yè)性職責(zé)。

另外，通過(guò)與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)比較發(fā)現(xiàn)，二者對(duì)制定權(quán)限的規(guī)定表述既有相似又存在區(qū)別?！读⒎ǚā返诹鍡l第二款列明行政法規(guī)的權(quán)限范圍同樣包括“為執(zhí)行法律規(guī)定的需要”。但另一事項(xiàng)的表述則是“憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)”，采取引致條款形式細(xì)化制定權(quán)限范圍。而《憲法》第八十九條規(guī)定之國(guó)務(wù)院職權(quán)，其中第一款第四項(xiàng)即為負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作。由此推知，《立法法》在邏輯上是將國(guó)務(wù)院為履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的立法納入其職權(quán)性立法范圍，國(guó)務(wù)院因而同時(shí)具備執(zhí)行立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)。綜上，《決定》賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，其權(quán)限范圍包括執(zhí)行性立法權(quán)限，以及為領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政性立法權(quán)限，但不包括為履行其他監(jiān)察職責(zé)之需而制定法規(guī)的監(jiān)察職責(zé)立法權(quán)限，所以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)立法權(quán)是不完整的。

(二)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的補(bǔ)足必要性分析

根據(jù)《憲法》《立法法》的規(guī)定，除全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律制定權(quán)外，我國(guó)立法權(quán)限可劃分為職權(quán)立法權(quán)、執(zhí)行立法權(quán)及授權(quán)立法權(quán)三類。職權(quán)立法權(quán)指除全國(guó)人大及其常委會(huì)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)，依據(jù)其職權(quán)而獲取的立法權(quán)。如國(guó)務(wù)院可以據(jù)其行政管理權(quán)制定行政法規(guī)。再如《立法法》第七十三條一款二項(xiàng)和第八十二條二款二項(xiàng)分別對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的職權(quán)立法權(quán)作出規(guī)定。執(zhí)行立法權(quán)指為完善配套法律的相關(guān)規(guī)定而進(jìn)行立法。執(zhí)行性立法權(quán)的規(guī)定方式有兩種，其一是作概括性規(guī)定，例如《立法法》對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章執(zhí)行性立法權(quán)的規(guī)定便采取這種方式。其二是作具體性規(guī)定，一般在法律文本中指明由某立法主體制定實(shí)施細(xì)則或執(zhí)行規(guī)范。授權(quán)立法權(quán)則是《立法法》第九至十二條以及七十四條所規(guī)定之內(nèi)容。

《決定》賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的立法權(quán)限包括以概括性規(guī)定方式呈現(xiàn)的執(zhí)行立法權(quán)，以及職權(quán)立法權(quán)中的內(nèi)部行政立法權(quán)。《決定》草案說(shuō)明提到，此次賦予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的起因是“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)擬制定出臺(tái)《監(jiān)察法實(shí)施條例》”，故建議全國(guó)人大常委會(huì)以決定方式提供相應(yīng)法律依據(jù)。草案說(shuō)明認(rèn)為，賦予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的必要性之一，在于“保證監(jiān)察法全面貫徹實(shí)施”，推進(jìn)監(jiān)察體制改革。由此可見，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)在頂層設(shè)計(jì)上并非針對(duì)《監(jiān)察法》某一個(gè)方面提出，而是對(duì)準(zhǔn)監(jiān)察體制運(yùn)行中需要細(xì)化的各方面問(wèn)題所進(jìn)行的賦權(quán)。因此，《決定》僅僅賦予執(zhí)行立法權(quán)和內(nèi)部行政立法權(quán)，顯然難以滿足上述要求，其制定權(quán)限有待進(jìn)一步補(bǔ)足。但關(guān)鍵是，還有哪些立法權(quán)限值得被納入監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這需要在立法權(quán)限類型基礎(chǔ)上予以闡釋。

首先，法律制定權(quán)專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)，我國(guó)《立法法》已有專門規(guī)定，其他一切立法主體不得染指，監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)自然與此無(wú)涉。但對(duì)監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)立法權(quán)有必要補(bǔ)足，即補(bǔ)充國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于《監(jiān)察法》十一條的監(jiān)察職責(zé)立法權(quán)，構(gòu)建完整的監(jiān)察職權(quán)立法權(quán)。原因在于，從制度邏輯層面來(lái)講，監(jiān)察法規(guī)的制度目標(biāo)是推進(jìn)監(jiān)察體制改革，全面貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》實(shí)施，而對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)之規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)這一制度目標(biāo)的重要路徑。職權(quán)立法權(quán)的規(guī)范路徑有二，即內(nèi)部行政事務(wù)規(guī)制與外部職責(zé)行使規(guī)制。僅僅賦予內(nèi)部行政事務(wù)的規(guī)制手段，雖可以從機(jī)構(gòu)內(nèi)部保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但監(jiān)察職責(zé)行使將在實(shí)踐中面臨諸多困難，很難落實(shí)《監(jiān)察法》賦予的監(jiān)察職責(zé)。在此情形下，監(jiān)察法規(guī)的制度目標(biāo)基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，《決定》不宜僅規(guī)定執(zhí)行立法權(quán)、內(nèi)部行政立法權(quán)。還有一點(diǎn)須澄清的是，執(zhí)行立法權(quán)與職權(quán)立法權(quán)容易混淆，但二者有根本不同。例如《監(jiān)察法》規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、監(jiān)察職責(zé)，監(jiān)察法規(guī)據(jù)此設(shè)定監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政程序或監(jiān)察工作具體程序，不是在行使執(zhí)行立法權(quán)。執(zhí)行立法權(quán)指在法律對(duì)某一具體事項(xiàng)有大致規(guī)定的基礎(chǔ)上，再行細(xì)化規(guī)定。如《立法法》對(duì)行政法規(guī)制定的程序作簡(jiǎn)要陳述，具體細(xì)節(jié)則由國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定。從實(shí)踐需要層面而言，現(xiàn)時(shí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)開展的規(guī)范制定工作，也體現(xiàn)了補(bǔ)足職權(quán)立法權(quán)的必要。早在《監(jiān)察法》剛頒布后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就會(huì)同最高人民檢察院制定《辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》，其中涉及監(jiān)察案件審理程序、案件移送程序、補(bǔ)充調(diào)查以及與最高人民檢察院工作銜接相關(guān)程序的規(guī)定。同日，還出臺(tái)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定》，對(duì)監(jiān)督對(duì)象、案件管轄的機(jī)制程序予以規(guī)范。另有《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》對(duì)政務(wù)處分相關(guān)原則、制度進(jìn)行規(guī)定。其后，又制定《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。以上規(guī)范均產(chǎn)生于《決定》發(fā)布前，且規(guī)范內(nèi)容都是專門針對(duì)監(jiān)察職責(zé)。這四項(xiàng)規(guī)范雖是以黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的形式發(fā)布，但根據(jù)其規(guī)范對(duì)象和內(nèi)容，由立法調(diào)節(jié)更為合適。此外，目前正在制定的《監(jiān)察法實(shí)施條例》同樣涉及監(jiān)察職責(zé)實(shí)體和程序的制度規(guī)范。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在實(shí)操過(guò)程中對(duì)細(xì)化監(jiān)察職責(zé)的急切需求可見一斑。

其次，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)授權(quán)立法權(quán)的必要性不大，補(bǔ)足授權(quán)立法權(quán)的必要性分析可從授權(quán)立法的事項(xiàng)維度展開?！读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定，授權(quán)立法的事項(xiàng)是其第八條列舉的法律保留事項(xiàng)，但同時(shí)設(shè)置了一道限制，關(guān)于犯罪與刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度三個(gè)事項(xiàng)不得授權(quán)立法。學(xué)理上將這種區(qū)分稱為法律相對(duì)保留事項(xiàng)及絕對(duì)保留事項(xiàng)，也即按照立法權(quán)限配置原則，只能由法律進(jìn)行規(guī)范的事項(xiàng)。設(shè)置授權(quán)立法的目的，則是考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，有些事項(xiàng)確實(shí)亟需規(guī)范調(diào)整，但制定法律的條件不成熟，因此，通過(guò)授權(quán)方式由較低一層級(jí)立法，給予制定法律所需的觀察和準(zhǔn)備時(shí)間。[9]33

與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)緊密相關(guān)的均屬法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，但該部分不可能授權(quán)立法。而法律相對(duì)保留事項(xiàng)中，涉及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)外合作的國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)，以及各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于宏觀規(guī)范事項(xiàng)，已經(jīng)由《憲法》《監(jiān)察法》進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，再專門就這兩個(gè)事項(xiàng)授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，制度變更的成本遠(yuǎn)高于可能產(chǎn)生的效益。除此之外，法律相對(duì)保留事項(xiàng)與監(jiān)察工作的聯(lián)系微乎其微，更加沒必要授權(quán)以監(jiān)察法規(guī)的形式進(jìn)行立法。綜上，對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)而言，授權(quán)立法權(quán)的作用很小。沒有必要為了從形式上補(bǔ)全監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限而違背實(shí)際需求授權(quán)，否則是對(duì)立法資源的浪費(fèi)。實(shí)際上到目前為止，授權(quán)立法的對(duì)象主要是管理全面工作的國(guó)務(wù)院、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市的人大及其常委會(huì)。這是因?yàn)槠涔ぷ餍再|(zhì)決定對(duì)法律相對(duì)保留事項(xiàng)立法的需求較大。與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)工作性質(zhì)類似的最高人民檢察院、最高人民法院，也均未有授權(quán)立法權(quán)。

三、監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)運(yùn)行的制度構(gòu)建：效力、程序及監(jiān)督

監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)發(fā)揮預(yù)期作用，離不開與現(xiàn)有立法制度融貫銜接后的規(guī)范運(yùn)行。一方面，必須從內(nèi)部視角劃定監(jiān)察法規(guī)制定的權(quán)限范圍，以防止權(quán)力不受限制、干擾其他立法主體權(quán)限的正常行使，以保證立法體制的平衡。另一方面，要從外部視角建立監(jiān)察法規(guī)制定過(guò)程的各項(xiàng)制度機(jī)制，以確保被賦予的權(quán)力有章可循、順利運(yùn)作。從《決定》可以看出，監(jiān)察法規(guī)現(xiàn)有的制定權(quán)限范圍包括執(zhí)行立法權(quán)及關(guān)于內(nèi)部行政事務(wù)的職權(quán)立法權(quán)，但基于現(xiàn)實(shí)立法需求，應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將權(quán)限范圍擴(kuò)大到有關(guān)監(jiān)察職責(zé)的職權(quán)立法權(quán)，此外，雖然《決定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)之效力位階、制定程序與立法監(jiān)督作了概括規(guī)定，但難以保障監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的制度需求。因此，有必要結(jié)合將來(lái)《立法法》的修改，為監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)提供融入當(dāng)前立法體制的嵌套機(jī)制，其中應(yīng)著重對(duì)效力位階、制定程序、立法監(jiān)督三個(gè)關(guān)鍵立法制度節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)銜接方案。

(一)效力位階之厘定

我國(guó)立法體制中，立法文本的效力位階、規(guī)范名稱與立法主體當(dāng)相互對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，形成立法各主體、各層級(jí)區(qū)分明確、多元立法齊頭并進(jìn)發(fā)揮作用的局面。但實(shí)踐中存在的問(wèn)題必須正視。以國(guó)務(wù)院立法為例，在形式上可稱為條例、規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則等，而這些形式名稱中的部分同樣也可以為地方立法、國(guó)務(wù)院部門立法甚至規(guī)范性文件所采用。因此，如果直接以形式名稱來(lái)代指立法，則會(huì)造成規(guī)范文本之間效力位階與制定主體不便區(qū)分。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)在立法技術(shù)上運(yùn)用了巧妙方式，給各主體之立法設(shè)置了專門類別名稱，如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等，以此理順立法體制，明確效力位階?！稕Q定》已規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定法規(guī)的專屬名稱為監(jiān)察法規(guī)，但關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的效力，只間接提到“不得與憲法、法律相抵觸”，因此，需進(jìn)一步厘定效力位階。

首先，按照《決定》內(nèi)容，監(jiān)察法規(guī)效力在憲法法律之下，并可推出其位階與行政法規(guī)相同。原因在于：其一，現(xiàn)有立法體制中，憲法法律之下的第一效力位階規(guī)范便是行政法規(guī)?！稕Q定》以明示方式直接表明監(jiān)察法規(guī)的抵觸范圍僅限于憲法和法律，所以它的效力不比行政法規(guī)低，無(wú)需對(duì)行政法規(guī)主動(dòng)作出讓步。其二，從憲制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的視角來(lái)講，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人大。而國(guó)務(wù)院與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)分別為最高行政機(jī)關(guān)與最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，二者權(quán)力皆來(lái)源于全國(guó)人大，同位列“一府兩院一委”的機(jī)構(gòu)層級(jí)。[10]6所以，國(guó)務(wù)院與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在權(quán)力位階上沒有高低之分，不存在隸屬關(guān)系。這種權(quán)力位階關(guān)系延伸到立法領(lǐng)域，行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)亦當(dāng)屬同一層級(jí)。

其次，鑒于之前已有中央紀(jì)律檢查委員會(huì)同國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布監(jiān)察工作相關(guān)規(guī)定的情況，不得不考慮今后可能出現(xiàn)具有黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)雙重屬性的規(guī)范，其效力沖突問(wèn)題需在立法制度上預(yù)先作出安排。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)業(yè)已合署辦公，前者作為黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》享有黨規(guī)制定權(quán)。《決定》頒布后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)則作為立法主體享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)擁有黨規(guī)制定權(quán)和法規(guī)制定權(quán)，在之前無(wú)先例可循。一方面確實(shí)成為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的有利平臺(tái)，另一方面，卻也帶來(lái)規(guī)范屬性與制度沖突之矛盾。首當(dāng)其沖的便是以中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)名義聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范，究竟遵從哪一效力位階？若以黨內(nèi)法規(guī)看待，按《制定條例》第三十一條第二項(xiàng)規(guī)定之效力位階，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)效力低于中央黨內(nèi)法規(guī)。但若以監(jiān)察法規(guī)衡量，《制定條例》第三十二條第二項(xiàng)明確中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)抵觸，可據(jù)此推知監(jiān)察法規(guī)的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)之黨內(nèi)法規(guī)。因此，在聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范效力不明的情況下，可能引致以下沖突：第一，此聯(lián)合發(fā)布之規(guī)范，與中央黨內(nèi)法規(guī)的效力孰高孰低難以判定。第二，此聯(lián)合發(fā)布之規(guī)范，與行政法規(guī)的效力位階無(wú)法排列。第三，此聯(lián)合發(fā)布之規(guī)范，與中央紀(jì)律檢查委員單獨(dú)制定的黨內(nèi)法規(guī)，或國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)制定的監(jiān)察法規(guī)的效力不好對(duì)比。建議盡量避免采取聯(lián)合發(fā)布的形式來(lái)制定規(guī)范，在實(shí)操過(guò)程中，可按照規(guī)范涉及事項(xiàng)的比例確定其屬性。在規(guī)范內(nèi)容偏向于黨內(nèi)事項(xiàng)時(shí)，定義為黨內(nèi)法規(guī)；監(jiān)察事項(xiàng)占規(guī)范較多篇幅時(shí)，則定義為監(jiān)察法規(guī)，以此規(guī)避規(guī)范屬性競(jìng)合時(shí)可能產(chǎn)生的沖突。對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合最高人民檢察院、最高人民法院等其他機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布規(guī)范之情況，可參照這種模式處理。

(二)制定程序的雙重考量

《決定》關(guān)于監(jiān)察法規(guī)制定程序的規(guī)定，僅限于“經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。”也就是說(shuō)，規(guī)范上只有監(jiān)察法規(guī)的決定、公布程序，其他各流程制定程序如何運(yùn)作無(wú)章法可循。即使是決定、公布程序也語(yǔ)焉不詳，這可能將對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定實(shí)踐造成困擾。參照與監(jiān)察法規(guī)規(guī)范屬性、效力位階相近的行政法規(guī)制定程序，大致框架可劃分為“立項(xiàng)—起草—審查—決定—公布—解釋”六個(gè)步驟。監(jiān)察法規(guī)制定程序可相應(yīng)借鑒這一框架進(jìn)行完善。首先，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)編制年度立法計(jì)劃?？紤]到其組織機(jī)構(gòu)特殊性，法規(guī)項(xiàng)目可由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)各部門及省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，根據(jù)實(shí)踐工作中面臨的問(wèn)題提出。其次，監(jiān)察法規(guī)的起草由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)部門或法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草。起草過(guò)程要遵循立法工作的一般原理和步驟，廣泛開展調(diào)研，了解實(shí)際工作中的立法需求。針對(duì)實(shí)際問(wèn)題和需求擬定草案條文，并將可行經(jīng)驗(yàn)、有益設(shè)想上升為立法條文規(guī)范。再次，監(jiān)察法規(guī)審查工作由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，起草部門應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案及其說(shuō)明，以及在調(diào)研中形成的各項(xiàng)材料遞交審查機(jī)構(gòu)。審查機(jī)構(gòu)根據(jù)送審材料對(duì)草案進(jìn)行修改，并形成審查報(bào)告。隨后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法制機(jī)構(gòu)將草案及審查報(bào)告送交全體會(huì)議決定。全體會(huì)議的決定方式和流程需要具體化，決定方式可采取類似行政法規(guī)的審議、審批。具體流程則包括法制機(jī)構(gòu)或起草部門向全體會(huì)議說(shuō)明法規(guī)草案，根據(jù)全體會(huì)議的意見對(duì)草案進(jìn)行修改。另外，還應(yīng)明確全體會(huì)議通過(guò)監(jiān)察法規(guī)的人數(shù)要求。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布監(jiān)察法規(guī)的官方渠道為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公報(bào)、網(wǎng)站以及在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙，其中公報(bào)上的文本為監(jiān)察法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文本。最后，監(jiān)察法規(guī)的解釋主體是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。當(dāng)需要解釋的情形出現(xiàn)時(shí)，由其法制機(jī)構(gòu)研究擬訂解釋草案，報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同意后公布。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)察法規(guī)制定主體，本身具有雙重身份。一方面，監(jiān)察法規(guī)與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的黨內(nèi)法規(guī)存在協(xié)同配合關(guān)系，二者在實(shí)操層面的關(guān)聯(lián)度和銜接度要求比其他領(lǐng)域高得多。[11]38例如，在紀(jì)律檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)黨員干部涉嫌違法或犯罪，如何將紀(jì)律檢查轉(zhuǎn)換為監(jiān)察調(diào)查就是重要的制度銜接節(jié)點(diǎn)?？疾毂O(jiān)察工作的事項(xiàng)范圍，不難發(fā)現(xiàn)幾乎所有的監(jiān)察事項(xiàng)都與紀(jì)檢工作密切相關(guān)。這也是國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)行紀(jì)檢與監(jiān)委合署辦公的邏輯起點(diǎn)之一。因此，基于監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的這種聯(lián)系，應(yīng)充分利用合署辦公的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，在制定程序設(shè)置上，利用合署辦公的法規(guī)室，統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)制定，實(shí)現(xiàn)兩規(guī)范的銜接協(xié)調(diào)。當(dāng)監(jiān)察法規(guī)制定涉及黨內(nèi)重要制度拿捏不準(zhǔn)時(shí)，由法規(guī)室報(bào)告紀(jì)檢機(jī)關(guān)或由紀(jì)檢機(jī)關(guān)請(qǐng)示黨中央，決定該重要制度的銜接辦法，從而越過(guò)兩套機(jī)構(gòu)體系間的工作障礙。另一方面，如果有必要以聯(lián)合發(fā)布形式制定監(jiān)察法規(guī)，則需專門規(guī)定聯(lián)合發(fā)布監(jiān)察法規(guī)的制定規(guī)范，[12]41包括聯(lián)合發(fā)布的適用情形、制定程序、效力位階、監(jiān)督機(jī)制等。

(三)立法監(jiān)督體系之構(gòu)建

就時(shí)間維度而言，立法監(jiān)督體系由兩個(gè)主體部分支撐，即立法過(guò)程監(jiān)督與立法結(jié)果監(jiān)督。立法過(guò)程監(jiān)督是對(duì)立法權(quán)限、文本草案以及程序合法性的監(jiān)督，是監(jiān)督立法的第一道關(guān)卡，有利于從源頭保障良法產(chǎn)生。立法結(jié)果監(jiān)督則是對(duì)立法最終文本的監(jiān)督，其時(shí)間發(fā)生于立法程序結(jié)束后，通常所說(shuō)的備案審查制度便是最具代表性的立法結(jié)果監(jiān)督形式?！稕Q定》對(duì)監(jiān)察法規(guī)立法監(jiān)督的規(guī)定包括備案、撤銷兩方面。從立法監(jiān)督體系的視角來(lái)看，備案與撤銷是立法結(jié)果監(jiān)督的開端與結(jié)尾。可見，監(jiān)察法規(guī)立法監(jiān)督存在以下不足：其一，監(jiān)察法規(guī)立法過(guò)程監(jiān)督的制度機(jī)制尚未建立。其二，作為立法結(jié)果監(jiān)督最重要一環(huán)的審查制度沒有提及，且撤銷的標(biāo)準(zhǔn)亦未可知，導(dǎo)致備案與撤銷之間缺乏銜接機(jī)制。其三，當(dāng)監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)沖突時(shí)，裁決制度未明確，規(guī)范沖突得不到解決。

我國(guó)《立法法》沒有就立法過(guò)程監(jiān)督進(jìn)行專門規(guī)定，而是分散體現(xiàn)于立法程序的多元參與、各立法主體自行制定的程序規(guī)范中。立法過(guò)程監(jiān)督的方式不外乎自我監(jiān)督、人大常委會(huì)監(jiān)督、其他主體監(jiān)督三個(gè)路向。就自我監(jiān)督而言，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在獲得監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)后，可參照國(guó)務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》，出臺(tái)《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》，以此作為程序監(jiān)督之準(zhǔn)據(jù)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議在對(duì)監(jiān)察法規(guī)審議、審批決定時(shí)，不僅要對(duì)文本內(nèi)容之合法性、適當(dāng)性進(jìn)行自我審查，還應(yīng)根據(jù)程序要求判斷制定程序是否合法。就人大常委會(huì)監(jiān)督來(lái)說(shuō)，作出《決定》的即為全國(guó)人大常委會(huì)。從《決定》規(guī)范效力上講，全國(guó)人大常委會(huì)就是監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的賦權(quán)主體，賦予權(quán)力者當(dāng)然有監(jiān)督權(quán)力行使之義務(wù)。在監(jiān)察法規(guī)制定過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)可以就制定程序、文本草案是否合法適當(dāng)提出意見。就其他主體監(jiān)督的方式看，《立法法》第六十七條對(duì)多元主體參與行政法規(guī)制定的規(guī)定，也為監(jiān)察法規(guī)制定過(guò)程中的多元監(jiān)督提供借鑒。

《立法法》關(guān)于備案、審查以及撤銷的相關(guān)規(guī)定，可作為監(jiān)察法規(guī)立法結(jié)果監(jiān)督的基本框架。首先，《決定》已明確監(jiān)察法規(guī)的備案主體為全國(guó)人大常委會(huì)，從現(xiàn)有立法體制來(lái)看是合適的。其次，《立法法》第九十九條規(guī)定的審查機(jī)制，由主動(dòng)審查、被動(dòng)審查兩部分組成。其中主動(dòng)審查的主體只限于全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或法制工作委員會(huì)。這兩類機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)備案規(guī)范存在問(wèn)題的，可以主動(dòng)審查并提出意見。被動(dòng)審查則包括《立法法》九十九條第一款之有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和人大代表要求審查，以及第二款其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的建議審查兩種方式。監(jiān)察法規(guī)審查制度可直接嵌套以上規(guī)定，審查流程同樣可以按照《立法法》第一百、一百零一條的規(guī)范進(jìn)行?？紤]到監(jiān)察法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的特殊聯(lián)系，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體當(dāng)然可以作為建議審查的提出者，就規(guī)范的協(xié)調(diào)與修改發(fā)表意見。但黨規(guī)制定主體對(duì)審查的參與程度也應(yīng)僅限于該種程度，而不能將其視為審查主體之一，與全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)合開展備審工作，這是對(duì)我國(guó)立法制度的根本改變。實(shí)際上，根據(jù)立法制度的特征，黨規(guī)與監(jiān)察法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的重心應(yīng)放在起草制定環(huán)節(jié)，規(guī)范內(nèi)容才是二者結(jié)合的最終體現(xiàn)。在起草制定時(shí)就把握好這一點(diǎn)，顯然比通過(guò)備審制度去糾正成本要低。最后，改變、撤銷是備案審查的結(jié)果，其標(biāo)準(zhǔn)也即備案審查所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)?！读⒎ǚā返诰攀鶙l設(shè)置了改變、撤銷立法的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋權(quán)限違法、違反上位法、規(guī)章之間沖突、規(guī)章不適當(dāng)、程序違法。對(duì)監(jiān)察法規(guī)來(lái)說(shuō)，第一、二、五項(xiàng)可采納為改變、撤銷標(biāo)準(zhǔn)。

立法沖突裁決是立法監(jiān)督制度的重要處理方式，我國(guó)《立法法》第九十四、九十五條對(duì)立法沖突裁決制度作出規(guī)定，有效解決了多元立法體制中大量出現(xiàn)的立法沖突難題。監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)作為新設(shè)立法權(quán)限，在部分立法沖突上得以適用現(xiàn)有《立法法》規(guī)定。例如不同監(jiān)察法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定沖突時(shí)，可借鑒九十四條關(guān)于行政法規(guī)的解決辦法，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)裁決適用。但空白之處在于，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)屬同一效力位階的規(guī)范，它們之間產(chǎn)生沖突時(shí)由誰(shuí)裁決，現(xiàn)有《立法法》無(wú)法解決?！读⒎ǚā肪攀鍡l第(三)項(xiàng)規(guī)定，部門規(guī)章之間的沖突由國(guó)務(wù)院裁決。此種情形與監(jiān)察法規(guī)、行政法規(guī)沖突類似，其處理邏輯可為參照。從我國(guó)憲制權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)務(wù)院各部門均是國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)，因此部門規(guī)章沖突由國(guó)務(wù)院裁決。而國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、國(guó)務(wù)院也同為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)，所以監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)之沖突應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

四、結(jié)語(yǔ)

《決定》以全國(guó)人大常委會(huì)之規(guī)范效力，創(chuàng)設(shè)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為新的立法主體進(jìn)入我國(guó)立法體制中。監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的賦予，開啟了監(jiān)察法學(xué)乃至立法學(xué)上新的話題，即監(jiān)察立法權(quán)。以監(jiān)察法規(guī)為主干和基礎(chǔ)的監(jiān)察立法權(quán)，在學(xué)理上已推向監(jiān)察解釋權(quán)、地方監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)等研究領(lǐng)域。建立監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范體系的藍(lán)圖已然展開。雖然目前關(guān)于監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范依據(jù)還不完善，而監(jiān)察解釋、監(jiān)察規(guī)章則尚無(wú)依據(jù)，只限于學(xué)理討論。但監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)踐狀況和理論研究的結(jié)論均表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范體系之建立很有必要，監(jiān)察立法權(quán)的研究具有廣闊空間。