摘? ? ? 要：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)是推進(jìn)宅基地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。目前，在農(nóng)村土地市場(chǎng)中致使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)失范無序的隱性交易和違法建房現(xiàn)象依然存在。應(yīng)從明晰農(nóng)村宅基地權(quán)利歸屬、明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體、拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體范圍、科學(xué)設(shè)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同格式條款、豐富農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管長效機(jī)制、健全宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系等方面著手完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，以助力于鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

關(guān)? 鍵? 詞：農(nóng)村宅基地;“三權(quán)分置”;農(nóng)村土地市場(chǎng);規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：D922.32? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）11-0071-07

收稿日期：2021-07-10

作者簡介：周建國，湖南文理學(xué)院文法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)槲餀?quán)法、土地法。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新中國農(nóng)村土地權(quán)利制度沿革與變遷趨勢(shì)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16YBA297。

一、問題的提出

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)科技水平取得了巨大進(jìn)步，但農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化程度仍略顯不足，農(nóng)業(yè)投入與農(nóng)業(yè)效益產(chǎn)出尚不夠協(xié)調(diào)。尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已不能滿足廣大農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，必須加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)展規(guī)模效益農(nóng)業(yè)和高科技農(nóng)業(yè)。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的主要組成部分，如果不能通過轉(zhuǎn)讓、抵押等方式流轉(zhuǎn)，就很難獲取大額資金來改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。只有讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)規(guī)律流動(dòng)起來，才能充分發(fā)揮出其巨大的市場(chǎng)價(jià)值。

隨著我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)速度不斷加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用土地越來越少。與之相對(duì)應(yīng)的是，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)落戶，農(nóng)村產(chǎn)生了越來越多的閑置宅基地。解決這一矛盾的關(guān)鍵在于促進(jìn)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。這就需要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行深入探討，建立更加科學(xué)合理的農(nóng)村土地制度，為推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。[1]有觀點(diǎn)認(rèn)為：“通過產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整而非全面重置來實(shí)現(xiàn)，其中的關(guān)鍵是建立保障土地流轉(zhuǎn)的較為完善的農(nóng)地市場(chǎng)。”[2]如浙江嘉興試驗(yàn)區(qū)通過實(shí)施有利于農(nóng)民的土地政策，讓農(nóng)民自愿主動(dòng)放棄宅基地，通過優(yōu)化土地資源配置提高了土地使用效率，降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展成本。

“城鄉(xiāng)一體化”要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)各個(gè)產(chǎn)業(yè)相互之間的協(xié)作和聯(lián)系，鼓勵(lì)和支持城市資金、人才等生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)村，使得第一二三產(chǎn)業(yè)中的各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自然流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，最終建立符合客觀規(guī)律的城鄉(xiāng)一體化生產(chǎn)要素市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在配置各種資源過程中的決定作用。農(nóng)村土地資源既是第一產(chǎn)業(yè)中的重要生產(chǎn)要素，也是其它產(chǎn)業(yè)不可缺少的生產(chǎn)要素。然而，目前實(shí)施的宅基地使用權(quán)制度依然建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來困難重重。當(dāng)然，中央一直堅(jiān)持“城市居民不得購買宅基地”的底線，與我國城市化進(jìn)程不徹底、不穩(wěn)定有關(guān)。我國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象使得常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，但這些農(nóng)民工并未享受到與城市人口相同水平的福利保障，比如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和保障性住房等。在這種情況下，宅基地實(shí)際上承擔(dān)了農(nóng)民工的住房保障作用，成為進(jìn)城農(nóng)民工“最后的退路”。[3]

長期以來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性交易屢禁不止。這種不受法律及政策保護(hù)的隱性交易不僅影響了農(nóng)村土地市場(chǎng)的正常運(yùn)行，也損害了本集體經(jīng)濟(jì)組織及其他農(nóng)民的土地權(quán)益，還由此產(chǎn)生了許多權(quán)益糾紛，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。加之，在“需求-供應(yīng)”的市場(chǎng)機(jī)制作用下，宅基地價(jià)值會(huì)越來越凸顯，部分農(nóng)民開始違法建房以牟取不當(dāng)利益，這也給農(nóng)村土地市場(chǎng)帶來了不小的沖擊。2018年1月2日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)[2018]1號(hào)，以下簡稱《意見》）提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館?！毙聲r(shí)代，如何使農(nóng)村宅基地使用權(quán)在土地市場(chǎng)中規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，值得研究。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及成因

在我國農(nóng)村土地市場(chǎng)中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱性交易始終存在。主要表現(xiàn)為：一是城市居民非法買賣農(nóng)村宅基地。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)村宅基地價(jià)格不斷上升，許多農(nóng)民為獲得房屋及宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入將多余或閑置的房屋及宅基地出賣，一些城市居民出于獲取國家征地的高價(jià)補(bǔ)償?shù)哪康姆欠ǖ蛢r(jià)購買。二是農(nóng)戶非法向本村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的農(nóng)戶出賣宅基地。按照現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，未經(jīng)本村集體組織多數(shù)成員同意不得向外轉(zhuǎn)讓。但現(xiàn)實(shí)中，大量農(nóng)民流向城鎮(zhèn)并逐漸適應(yīng)了城鎮(zhèn)生活。這部分農(nóng)民工群體作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)人或是非法流轉(zhuǎn)自己的宅基地使用權(quán)，或是通過非法買賣房屋變相轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)來獲取財(cái)產(chǎn)性收益，以此作為落戶城鎮(zhèn)發(fā)展的資金。三是農(nóng)戶合法出租和贈(zèng)與住房使宅基地使用權(quán)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)。盡管相關(guān)法律法規(guī)限制出租或贈(zèng)與農(nóng)村宅地使用權(quán)，但依照目前我國農(nóng)村土地市場(chǎng)中的“地隨房走”或“房隨地走”原則，農(nóng)民可以通過贈(zèng)與房屋所有權(quán)或出租房屋使用權(quán)來流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。此外，農(nóng)村違法建房現(xiàn)象屢見不鮮。主要表現(xiàn)為：一是“小產(chǎn)權(quán)房”。近年來，一些房產(chǎn)投資者選擇在農(nóng)村宅基地甚至耕地上建設(shè)不受國家法律及政策保護(hù)的“小產(chǎn)權(quán)房”，違法進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)吸引中低收入人群購買。二是違法自建房屋或超面積建房。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活水平的整體提升，一些農(nóng)民為改善生活居住環(huán)境和條件放棄原有的農(nóng)村宅基地，或是選擇在交通便利的公路兩旁違法違規(guī)占用耕地建房，或是擅自擴(kuò)大房屋面積，違反了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）六十二條第三款“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，不得占用永久基本農(nóng)田，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”的規(guī)定。在農(nóng)村土地市場(chǎng)中，無論“小產(chǎn)權(quán)房”還是違法自建房屋、超面積房屋都會(huì)間接造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)失范無序。究其原因：

農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度不完善? 在少數(shù)農(nóng)村，宅基地使用權(quán)法律權(quán)屬的規(guī)范程序欠缺，增加了確定權(quán)屬的難度;部分農(nóng)村的宅基地面積測(cè)量資料不夠完整，往往因時(shí)間、主體的變化而難以準(zhǔn)確測(cè)定宅基地面積;有的農(nóng)村主要側(cè)重于宅基地使用權(quán)的登記管理，忽視了對(duì)地上房屋及附著物的登記管理，有的農(nóng)村則只對(duì)房屋進(jìn)行了簡單登記，未對(duì)宅基地面積進(jìn)行詳細(xì)測(cè)量，這也導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)糾紛時(shí)有發(fā)生。此外，個(gè)別基層政府對(duì)土地法律及政策的認(rèn)識(shí)不夠，宅基地審批往往流于形式，不動(dòng)產(chǎn)面積測(cè)繪登記工作也滯后于預(yù)期。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體不明確? 依照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第八條“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)為宅基地所有權(quán)主體。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往只是一種形態(tài)，基本上由村民委員會(huì)代行其權(quán)力，而宅基地使用權(quán)主體一般為農(nóng)戶，由此導(dǎo)致了農(nóng)村土地市場(chǎng)中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體較為混亂。如相關(guān)法律規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍必須限于本集體組織內(nèi)部成員且一般為自然人，但本村集體經(jīng)濟(jì)組織本集體組織內(nèi)部成員往往因違法受讓他人宅基地使用權(quán)而擁有一個(gè)以上的宅基地，這種“一戶多宅”的情形還會(huì)衍生其它違法流轉(zhuǎn)行為。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體范圍狹窄? 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體即為宅基地使用權(quán)本身，其流轉(zhuǎn)并不影響集體所有制的性質(zhì)。《意見》提出要適度放活宅基地使用權(quán)且明確了“放活”的方向，但是否允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，目前還沒有相應(yīng)的政策和法律支持。如盡管《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百九十五條規(guī)定建筑物和其他土地附著物可以抵押、第三百九十九條規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，但因宅基地使用權(quán)和其上的房屋所有權(quán)包含著不同的價(jià)值利益，可滿足不同主體的不同需求，故實(shí)踐中也存在著宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)一體流轉(zhuǎn)或分別流轉(zhuǎn)的不同情形。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同要件不足? 目前在農(nóng)村土地市場(chǎng)中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多采用口頭合同形式，少有備案可查的書面合同。即便少數(shù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)簽訂了書面合同，但合同內(nèi)容簡單，僅標(biāo)注了流轉(zhuǎn)雙方、價(jià)格、時(shí)間，并未注明宅基地權(quán)屬狀況、宅基地位置和面積、流轉(zhuǎn)期限、用途等條款，流轉(zhuǎn)后難免會(huì)產(chǎn)生糾紛。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式不明晰? 盡管《中華人民共和國憲法》第十條第四款及《土地管理法》第二條第三款均規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但對(duì)如何流轉(zhuǎn)缺乏具體規(guī)定?！睹穹ǖ洹返谌倭龡l規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”，但到底適用哪部土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定也未作說明。由于宅基地使用權(quán)主體不知該如何流轉(zhuǎn)，只能私下交易，這也導(dǎo)致隱性交易屢禁不止。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管? 《土地管理法》第六十七條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。”2019年9月11日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》;2019年12月12日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》。這兩份文件從國家層面明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源兩部門在宅基地規(guī)劃、供地、審批、監(jiān)管等方面的職責(zé)分工，建立了“部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村級(jí)主體”的農(nóng)村宅基地管理機(jī)制。[4]但在現(xiàn)實(shí)中，大多農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用權(quán)仍由村民委員會(huì)來進(jìn)行監(jiān)管，因其并無行政執(zhí)法權(quán)故無法處置違法建房行為和隱性交易，土地資源部門也因“民不告”而“官不究”。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估制度不健全? 目前，大多數(shù)農(nóng)村還未形成完善的農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估體系。如在部分農(nóng)村，農(nóng)民是依申請(qǐng)無償獲得的宅基地，并未支付合理對(duì)價(jià)，因此難以確定價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);在一些農(nóng)村，基于對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，宅基地上房屋及附著物難以實(shí)現(xiàn)等價(jià)流轉(zhuǎn)，也就難以評(píng)價(jià)其擔(dān)保價(jià)值。

三、推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的路徑

明晰農(nóng)村宅基地權(quán)利歸屬? 我國的不動(dòng)產(chǎn)采用登記主義原則。就宅基地而言，應(yīng)依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2019）的規(guī)定對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行登記，其中使用權(quán)的登記內(nèi)容主要包括宅基地面積、地上房屋、構(gòu)筑物等附屬物，且細(xì)化到宅基地計(jì)量及確權(quán)登記，以便于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度登記程序主要為：農(nóng)民第一次取得宅基地使用權(quán)時(shí)必須辦理取得登記;農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)必須辦理流轉(zhuǎn)登記;農(nóng)民放棄或退出宅基地使用權(quán)必須辦理注銷登記。目前各國對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度登記程序的審查主要分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩類。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國農(nóng)村宅基地的實(shí)際情況應(yīng)采取實(shí)質(zhì)審查為宜，這樣既可最大限度地保護(hù)宅基地使用權(quán)主體的合法權(quán)益，強(qiáng)化不動(dòng)產(chǎn)登記的公示公信力，也能最大限度地預(yù)防登記錯(cuò)誤的發(fā)生。

明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體? 就轉(zhuǎn)讓主體而言，現(xiàn)階段因農(nóng)村宅基地使用權(quán)仍具有一定的福利和保障性質(zhì)，故應(yīng)在貫徹《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”精神的同時(shí)，要求農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人提供具有社會(huì)保障條件的證件證明，如有穩(wěn)定的生活收入來源，轉(zhuǎn)讓宅基地后仍可以保持不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降氖杖霠顟B(tài)，能解決自己居住條件等。就受讓主體而言，根據(jù)目前實(shí)行的法律政策，轉(zhuǎn)讓主體只能將農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，其目的是防止本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的社會(huì)主體受讓宅基地使用權(quán)，從而損害本集體組織及其他村民土地權(quán)益。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展以及戶籍制度改革的深入推進(jìn)，宅基地使用權(quán)受讓主體范圍亦應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，在符合土地利用規(guī)劃和宅基地用途管制條件下允許包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的社會(huì)主體有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)，以充分體現(xiàn)宅基地使用權(quán)應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，保障農(nóng)民利用宅基地及其上房屋使用收益的權(quán)利。受讓主體既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的公民，也可以是法人等其他社會(huì)組織。在相同的條件下，本集體組織的農(nóng)民享有優(yōu)先購買宅基地的權(quán)利。

拓展農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體范圍? 目前，農(nóng)村土地市場(chǎng)中，已經(jīng)建有房屋的宅基地，房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)一同流轉(zhuǎn)，即“地隨房走”。但未建有房屋的宅基地，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及政策不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)。實(shí)際上，若宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須以其上建有房屋為前提，必然會(huì)使流轉(zhuǎn)雙方為達(dá)成目的而建造所謂的房屋或其它構(gòu)筑物，從而導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是兩種不同性質(zhì)的物權(quán)，在交易中發(fā)生兩種權(quán)利的分離現(xiàn)象是不可避免的，可以根據(jù)登記制度消除兩種權(quán)利的沖突。[5]筆者認(rèn)為，既然《宅基地管理辦法》第十五條規(guī)定“自批準(zhǔn)宅基地之日起滿二年未動(dòng)工興建的（特殊情況除外）由村集體收回宅基地使用權(quán)”，那么作為一項(xiàng)法定的獨(dú)立的用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)可以不依附于房屋而單獨(dú)存在，在宅基地自批準(zhǔn)之日起二年之內(nèi)其使用權(quán)自然可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)。況且，《土地管理法》第六十二條第五款規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，這說明農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其住宅后只是不可再申請(qǐng)宅基地而非基地使用權(quán)不可單獨(dú)流轉(zhuǎn)，出讓方完全可以按照農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的要求，通過保留宅基地資格權(quán)在受讓方取得宅基地使用權(quán)期限屆滿后依據(jù)約定條件仍收回宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，為了防止大量囤積農(nóng)村宅基地情形的出現(xiàn)，對(duì)流轉(zhuǎn)數(shù)量應(yīng)進(jìn)行必要的限制。

科學(xué)設(shè)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同格式條款? 《民法典》第四百七十條規(guī)定：“合同的內(nèi)容由當(dāng)事人約定，一般包括下列條款：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱和住所;（二）標(biāo)的;（三）數(shù)量;（四）質(zhì)量;（五）價(jià)款或者報(bào)酬;（六）履行期限、地點(diǎn)和方式;（七）違約責(zé)任;（八）解決爭議的方法。當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同?！辫b于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特殊性，流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)注明所有條款都是在轉(zhuǎn)讓方和受讓方真實(shí)意思表示的前提下設(shè)定的，且沒有違反相關(guān)法律法規(guī)及政策，同時(shí)應(yīng)注明土地界址、面積、流轉(zhuǎn)期限、用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)等。

豐富農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式? 一直以來，宅基地相關(guān)改革被認(rèn)為是在“三塊地”改革中相對(duì)最為滯后一部分。對(duì)此有專家呼吁“允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時(shí)允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權(quán)。”[6]近年來，中央及各級(jí)主管部門對(duì)宅基地的政策放松力度不斷加大，各地也在宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地權(quán)益保障和取得方式、完善宅基地管理制度等方面作出了具體探索。[7]如浙江麗水已確權(quán)登記農(nóng)村宅基地42.32萬宗，約有16.2萬宗農(nóng)村宅基地處于閑置或半閑置狀態(tài)，約占宅基地總數(shù)的1/3，閑置宅基地面積約4.5萬畝，宅基地閑置情況嚴(yán)重。在開展了宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)后，全市已辦理“宅基地及房屋使用權(quán)”證書27本，辦理抵押登記9宗，貸款金額220萬元。相關(guān)農(nóng)戶可從使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得租金、股息、紅利等多項(xiàng)收入;[8]上海在全國率先推出了宅基地“股權(quán)化”的嘗試。在上海奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，對(duì)于退出宅基地、選擇相對(duì)集中居住的居民，既可選擇直接領(lǐng)取補(bǔ)償資金，也可以選擇以此資金參股投資項(xiàng)目，保底收益率不低于5%。當(dāng)?shù)赜涉?zhèn)一級(jí)政府成立了一家專門用來運(yùn)作宅基地股權(quán)化的公司，對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行兜底。[9]筆者認(rèn)為，可借鑒各地宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)方式，如“共建”“拍賣”“家庭農(nóng)場(chǎng)”“轉(zhuǎn)讓”“贈(zèng)與”“繼承”等。同時(shí)，應(yīng)建立健全宅基地使用權(quán)回購和征收等配套制度，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。

建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管長效機(jī)制? 一是強(qiáng)化審批環(huán)節(jié)。應(yīng)探索建立農(nóng)村宅基地初次取得與流轉(zhuǎn)聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制，如宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)先在所在村集體經(jīng)濟(jì)組織登記備案后，由出讓方和受讓方向土地管理部門提出書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，相關(guān)部門聯(lián)合審查該項(xiàng)流轉(zhuǎn)是否符合土地規(guī)劃，是否涉嫌違法占地、侵占耕地，手續(xù)材料是否齊全，權(quán)屬是否清楚等。二是強(qiáng)化監(jiān)督環(huán)節(jié)。全面落實(shí)“三到場(chǎng)”（即宅基地申請(qǐng)實(shí)地審查、批準(zhǔn)后實(shí)地丈量批放、住宅建成后實(shí)地核查）要求，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行全程監(jiān)管，避免因流轉(zhuǎn)的宅基地面積超標(biāo)而損害村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。三是強(qiáng)化執(zhí)法環(huán)節(jié)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)依法開展對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理各類違法違規(guī)行為。對(duì)于買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，應(yīng)依據(jù)《土地管理法》第七十四條的規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得。

健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估體系? 一是基于各地農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的方式不盡相同，農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估也應(yīng)因地制宜。如對(duì)于有明確拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，可以考慮采用成本逼近評(píng)估法，即集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值=土地取得費(fèi)（耕地開墾費(fèi)+耕地占用稅+水利建設(shè)基金+新菜田開發(fā)建設(shè)基金）+土地開發(fā)費(fèi)（集體農(nóng)地開發(fā)為宅基地需要的開發(fā)費(fèi)）+利息（集體農(nóng)地開發(fā)為宅基地投資產(chǎn)生的利息，計(jì)算基數(shù)為土地取得費(fèi)與開發(fā)費(fèi)）+利潤（集體農(nóng)地開發(fā)為宅基地投資產(chǎn)生的利潤）+增值收益（集體農(nóng)地開發(fā)為宅基地之后產(chǎn)生的增值）;對(duì)于發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)及北京、上海等地，可以直接采用基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法，即土地價(jià)格=某一用途土地在某一土地級(jí)上的基準(zhǔn)地價(jià)×（1+宗地地價(jià)修正系數(shù)）×估價(jià)期日、容積率、土地使用年期等其它修正系數(shù)。二是引入第三方專業(yè)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，將宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保價(jià)值化與透明化，避免農(nóng)民因不熟悉市場(chǎng)行情而導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格過低。三是地方政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)公布宅基地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中權(quán)益不會(huì)受損。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Normative and Orderly Circulation of

the Right to Use Rural Homestead

Zhou Jianguo

Abstract：The focus of the reform of“separation of three rights”of rural homestead is to promote the standardized and orderly transfer of homestead use right.At present，in China's rural land market，there are still hidden transactions and illegal house building that lead to the anomie and disorder of the transfer of homestead use right.We should clarify the ownership of rural homestead rights，clarify the subject of rural homestead use right transfer，expand the scope of rural homestead use right transfer object，scientifically set the standard terms of rural homestead use right transfer contract， enrich the transfer mode of rural homestead use right，establish a long-term supervision mechanism for rural homestead use right transfer Improve the value evaluation system of homestead use right，and start to improve relevant laws，regulations and policies，so as to help rural revitalization，promote urbanization development and realize urban-rural integration.

Key words：homestead;“separation of three powers”;rural land market;the circulation