趙無(wú)恙

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012)

海洋環(huán)境的保護(hù)與保全不僅是國(guó)際環(huán)境法的重要課題之一，同時(shí)也關(guān)乎全人類的環(huán)境安全。然而，日本在2021年4月的閣僚會(huì)議上正式?jīng)Q定，將福島核電站事故中產(chǎn)生的核污水在2年后開始排放入海，一時(shí)震驚世界。此事對(duì)海洋環(huán)境的損害在各種評(píng)議之中已經(jīng)較為詳盡，對(duì)于人類身體健康的損害也有各種論斷。同時(shí)，許多國(guó)家和國(guó)際組織第一時(shí)間指責(zé)日本的做法不負(fù)責(zé)任，違背國(guó)際義務(wù)，需要承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。建議周邊國(guó)家采取法律手段以阻止日本行為的聲音層出不窮，也有學(xué)者指出了追究日本責(zé)任的途徑。[1]

然而，譴責(zé)與討論未能阻止日本。據(jù)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)官網(wǎng)的新聞稿稱,IAEA已經(jīng)正式啟動(dòng)對(duì)日本排放核污水入海問(wèn)題的多年期審查工作，并計(jì)劃在污水排放之前、期間和之后向日本提供支助。IAEA在表明會(huì)參與日本的核污水排放事宜之后，后續(xù)的行動(dòng)顯示核污水排放已正式進(jìn)入準(zhǔn)備階段。顯而易見(jiàn)，日本不會(huì)輕易放棄排放核污水入海的計(jì)劃，但好在已經(jīng)有其他國(guó)際法主體參與其中進(jìn)行監(jiān)管與合作。

盡管IAEA的參與并不能保證日本完全履行國(guó)際義務(wù)，但在特別工作組的監(jiān)督下，日本已不太可能恣意妄為。在這種情形下，周邊國(guó)家或國(guó)際組織繼續(xù)譴責(zé)日本已經(jīng)失去意義，關(guān)注如何使日本承擔(dān)國(guó)家責(zé)任為時(shí)尚早，討論IAEA將會(huì)如何幫助日本開展核污水排放工作在當(dāng)下是最恰當(dāng)?shù)脑掝}。在這種背景之下，厘清日本選擇向IAEA請(qǐng)求協(xié)助的原因，設(shè)想它們將會(huì)如何開展合作，預(yù)測(cè)合作會(huì)有何種影響是值得進(jìn)行的討論。

一、日本向IAEA請(qǐng)求協(xié)助的原因

日本選擇向IAEA求助，可以從兩個(gè)角度進(jìn)行理解。其一，為何日本要請(qǐng)求協(xié)助而不是自行開展相關(guān)工作？其二，何者是合適的請(qǐng)求對(duì)象？對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題的回答則是：在原則層面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求日本不得擅自行動(dòng)；在規(guī)則層面，日本參加的公約要求將IAEA作為請(qǐng)求協(xié)助的對(duì)象。

(一)原則層面：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

福島核電站事故發(fā)生后，許多國(guó)家和組織第一時(shí)間向日本提供了援助，但并不代表事故的善后工作需要國(guó)際社會(huì)共同處理。如果日本選擇的核污水處理方式是國(guó)內(nèi)處置，那么此問(wèn)題即是國(guó)家內(nèi)政，不需要也不允許其他國(guó)家或組織干涉。然而，日本選擇的核污水處理方式是排放入海，問(wèn)題的性質(zhì)即發(fā)生了轉(zhuǎn)變。排放核污水入海會(huì)給國(guó)際社會(huì)帶來(lái)眾多問(wèn)題，環(huán)境問(wèn)題也是其中一個(gè)方面，此時(shí)國(guó)際環(huán)境法不能置之不理。國(guó)際環(huán)境法的“黃金規(guī)則”——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則即有了用武之地。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為國(guó)際環(huán)境法的基本原則之一要求在涉及多國(guó)或地域的環(huán)境管理中，對(duì)于可能有害于環(huán)境的物質(zhì)或行為，即使缺乏其有害的結(jié)論性證據(jù)，也應(yīng)當(dāng)采取各種預(yù)防性手段和措施管理這些物質(zhì)或行為，以防止損害結(jié)果的發(fā)生。該原則要求各國(guó)必須履行的義務(wù)是：向鄰國(guó)通報(bào)跨國(guó)界污染的情況，并同鄰國(guó)共同商討措施以控制損害結(jié)果或防止損害結(jié)果的發(fā)生。[2]26

日本的排污入海行為明顯符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)對(duì)于“海洋污染”的定義。結(jié)合原則的要求與日本將要進(jìn)行的排污行為的性質(zhì)，決定了日本必須向鄰國(guó)通報(bào)其行為的有關(guān)信息，并與鄰國(guó)展開合作共同進(jìn)行核污水的處理工作。換言之，日本將要進(jìn)行的行為不能任由其自行決定而必須有其他國(guó)際法主體參與。

(二)規(guī)則層面：履行公約義務(wù)

此次事件并無(wú)先例可循，哪個(gè)主體適合參與日本的行動(dòng)也是必須思考的問(wèn)題。在國(guó)際法上首次提出放射性物質(zhì)的投放問(wèn)題的是1972年的《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》。(以下簡(jiǎn)稱《倫敦公約》)《倫敦公約》第4條和附件一第6條的規(guī)定結(jié)合起來(lái)表明,被IAEA確定為不宜在海上排放的強(qiáng)放射性廢物和其他強(qiáng)放射性物質(zhì)禁止排放入海。日本正是《倫敦公約》的締約國(guó)之一，經(jīng)過(guò)其處理的核污水其成分和特征是否達(dá)到排放的標(biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)IAEA審核。此外，根據(jù)公約的規(guī)定，在程序上，如果日本不請(qǐng)求IAEA協(xié)助，而選擇自行制定排放計(jì)劃，那么日本自行制定的排污計(jì)劃中的傾倒廢物的地點(diǎn)、計(jì)劃采取的操作程序均需要向IAEA說(shuō)明，且傾倒需在IAEA的控制下進(jìn)行。[3]35換言之，即便日本自行制定了排污計(jì)劃，在排放之前和期間，IAEA的參與是必經(jīng)過(guò)程。除《倫敦公約》規(guī)定核物質(zhì)的投放必須有IAEA的參與外，1986年切爾諾貝利事件后通過(guò)的《核事故或輻射緊急援助公約》中也規(guī)定，當(dāng)締約國(guó)發(fā)生核事故或輻射緊急情況時(shí)可以向IAEA請(qǐng)求協(xié)助。

對(duì)核污水的排放問(wèn)題而言，公約的規(guī)定決定了IAEA的參與是必然，那么日本在開始時(shí)即請(qǐng)求IAEA的協(xié)助，在IAEA參與之后雙方形成合作關(guān)系，在雙方合作的情況下制定計(jì)劃有一定益處。合作制定排放計(jì)劃,一者可以節(jié)省程序上耗費(fèi)的時(shí)間，提高效率;二者有IAEA參與，所制定的計(jì)劃是在受到監(jiān)督的情形下制定的,更容易獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可；最后，IAEA參與計(jì)劃的制定工作會(huì)為日本節(jié)省成本。IAEA會(huì)就計(jì)劃的制定工作征詢世界各國(guó)公認(rèn)專家的意見(jiàn)，進(jìn)而節(jié)省了日本后續(xù)再為排放計(jì)劃進(jìn)行論證的成本?；跁r(shí)間和成本的考慮，日本選擇在行為前向IAEA請(qǐng)求協(xié)助，待IAEA參與后雙方形成合作關(guān)系的方式履行公約的義務(wù)是較佳選擇。

如從利益衡量的角度出發(fā)，將核污水留在日本國(guó)內(nèi)于國(guó)際社會(huì)而言更容易接受。但就日本政府目前的態(tài)度和此前的行為來(lái)判斷，國(guó)際社會(huì)如果嚴(yán)格禁止日本排放核污水，那么日本很有可能并不會(huì)選擇在國(guó)內(nèi)安全處置而是以各種隱蔽的手段進(jìn)行排放，顯然這對(duì)環(huán)境的傷害更嚴(yán)重。允許日本在國(guó)際組織和周邊國(guó)家的監(jiān)督下，以科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度制定排污計(jì)劃并階段性地執(zhí)行，極力控制可能造成的損害，充分利用海洋的自凈能力消解核污水對(duì)環(huán)境、海洋生物和人類的損害，不失為一種備選方案。但允許排放必須堅(jiān)持一個(gè)前提，即整個(gè)排放過(guò)程應(yīng)當(dāng)達(dá)到確信無(wú)害的標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何確保這種排放符合國(guó)際安全標(biāo)準(zhǔn)且不會(huì)對(duì)環(huán)境或公眾健康造成損害是接下來(lái)要關(guān)注的問(wèn)題。

二、日本與IAEA的合作內(nèi)容探索

據(jù)IAEA關(guān)于福島核污水處理的消息表明，IAEA將在日本排放核污水之前、期間和之后提供支助，同時(shí)也將審查日本排污計(jì)劃的關(guān)鍵安全因素。由此可見(jiàn)，確信無(wú)害標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成將通過(guò)日本先謹(jǐn)慎決策，IAEA隨后審查的模式進(jìn)行。目前可以確定的是，日本與IAEA的合作將分為三個(gè)階段，即排放前、排放時(shí)和排放后。三個(gè)階段具體會(huì)進(jìn)行一些什么工作，還未有準(zhǔn)確消息，因而留下了一定討論空間。

(一)排放前：科學(xué)決策

日本計(jì)劃將巨量的核污水排放入海對(duì)海洋環(huán)境的負(fù)面影響，任何主體都不敢斷言。出于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的目的，必須基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，采取措施將損害縮減至最小。因此，日本在排放前必須謹(jǐn)慎地制定一個(gè)科學(xué)可行的計(jì)劃。該計(jì)劃的制定應(yīng)當(dāng)做到:程序上堅(jiān)持公開透明，整個(gè)計(jì)劃的制定過(guò)程、內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)當(dāng)定期對(duì)外公布，內(nèi)容上至少應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)和替代方案分析。

1.程序：公開制定核污水入海消息傳出之初招致國(guó)際社會(huì)眾多反對(duì)的原因之一是決定產(chǎn)生得十分突兀。其決策的依據(jù)、決策的過(guò)程、其他處理方式未被選擇的原因等信息均未向外界公布，排放入海的消息橫空出世，加之放射性物質(zhì)的危害性之強(qiáng)，從而導(dǎo)致了國(guó)際社會(huì)的一系列反對(duì)。而且迄今為止日本所公布的數(shù)據(jù)和信息也未能證明除IAEA外，還有其他國(guó)際法主體參與了核污水處理工作的監(jiān)管，信任危機(jī)由此而生。[4]日本與IAEA開始合作之后，當(dāng)然不想再次受到國(guó)際社會(huì)的譴責(zé)和不信任。因此，計(jì)劃制定的過(guò)程中應(yīng)受世界公認(rèn)專家組成的小組的監(jiān)督，以保證計(jì)劃的科學(xué)性，并定期向國(guó)際社會(huì)公布計(jì)劃的相關(guān)內(nèi)容以保證計(jì)劃的透明度，如此方能取信于國(guó)際社會(huì)。

計(jì)劃制定過(guò)程中公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括污水的信息和計(jì)劃的信息。污水的相關(guān)信息是關(guān)注此問(wèn)題的主體最為重視的信息，同時(shí)也是判斷污水對(duì)海洋影響的最重要依據(jù)，理應(yīng)公開。這些信息包括使用何種技術(shù)處理現(xiàn)時(shí)儲(chǔ)存的污水、處理后污水的成分表及放射性特征、處理后污水總量等。排放計(jì)劃的相關(guān)信息決定了計(jì)劃能否獲得同意進(jìn)入執(zhí)行階段，公開討論是必然要求。這些信息應(yīng)當(dāng)包括：其一，排污地點(diǎn)的選擇，這涉及其他國(guó)家能否對(duì)排污活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)檢測(cè)和勘察；其二，排放時(shí)間的確定，海洋的自凈能力有限，不能一次性將所有污水全部排入，而必須在一定時(shí)期內(nèi)分批排放；其三，運(yùn)載及排放使用的工具，確保不會(huì)因?yàn)槭褂玫拇盎蚬ぞ咴斐善渌廴尽?/p>

公開的方式可以采取就污水排海問(wèn)題設(shè)立專門的官方網(wǎng)站或者利用IAEA、日本政府的現(xiàn)有網(wǎng)站以互聯(lián)網(wǎng)形式進(jìn)行公開。這種方式一方面查詢便捷，另一方面節(jié)省成本。公開方式即決定了公開面向全世界進(jìn)行，而不是僅在日本周邊各國(guó)之間公開，這更有利于接受廣泛監(jiān)督。

2.內(nèi)容：環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度由美國(guó)在立法中首創(chuàng)，制度要求對(duì)環(huán)境質(zhì)量有重大影響的聯(lián)邦建議、立法議案及重大聯(lián)邦行動(dòng)，都必須提供環(huán)境影響報(bào)告。制度問(wèn)世以來(lái)因其預(yù)防環(huán)境損害的重要作用，被各國(guó)爭(zhēng)相效仿，許多國(guó)際條約、國(guó)際組織的法律文件也規(guī)定了這一制度，如《海洋法公約》。日本作為《海洋法公約》的締約國(guó)之一且其行為符合公約定義的海洋污染，理應(yīng)在正式排放之前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但《海洋法公約》僅做了原則性的宣示，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)具體如何進(jìn)行，評(píng)價(jià)包含哪些內(nèi)容沒(méi)有作細(xì)致的規(guī)定，因而還需借助其他更為細(xì)致的指導(dǎo)。在《倫敦公約》1996年議定書的附件二中，盡管沒(méi)有直接使用“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的名稱，而使用了“潛在影響的評(píng)定”，但二者體現(xiàn)的精神一致，且其規(guī)定更為細(xì)致。日本或許可參照《倫敦公約》1996年議定書的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

根據(jù)《倫敦公約》1996年議定書“潛在影響的評(píng)定”部分的規(guī)定，評(píng)定是決定或者拒絕擬議處置方案的基礎(chǔ)，沒(méi)有基礎(chǔ)的處置方案想獲得通過(guò)基本不可能。另外議定書中還規(guī)定評(píng)定的結(jié)果未能充分說(shuō)明可能影響的，則應(yīng)對(duì)擬議方案做更多考慮。因此，對(duì)于日本將要制定的排污計(jì)劃而言,環(huán)境影響評(píng)價(jià)是必不可少的內(nèi)容，而且評(píng)價(jià)必須翔實(shí)充分。鑒于此，日本的環(huán)境影響評(píng)價(jià)可參照議定書中的規(guī)定進(jìn)行，即綜合物質(zhì)特性、待定傾倒位置的情況、物質(zhì)處理技術(shù)的信息指出對(duì)人體健康、生物資源、休閑場(chǎng)所和對(duì)海洋的其他合法利用的潛在影響。評(píng)價(jià)務(wù)必詳盡評(píng)估核污水入海對(duì)海洋生物和環(huán)境、周邊國(guó)家環(huán)境安全和國(guó)民健康的影響。同時(shí)，評(píng)價(jià)不能一概而論，日本周邊國(guó)家因?yàn)榈乩砦恢玫牟煌艿降挠绊懸膊灰恢?，?yīng)當(dāng)有針對(duì)性地進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.內(nèi)容：替代方案分析日本選擇與IAEA開展合作的原因之一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求它如此行為，而替代方案分析則是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則得以實(shí)施的一個(gè)積極的必需方法。[5]8替代方案分析體現(xiàn)了利益衡量的法理，使用的是成本效益分析方式，在計(jì)劃采取的行動(dòng)與可供選擇的替代方案之間選擇一種結(jié)果最為公正的方式解決問(wèn)題。日本在有其他核污水處理方式，如注入深地層、固化處理后地下埋藏和異地長(zhǎng)期儲(chǔ)存可供選擇的情況下，選擇向海洋排放，其必須為自身的決策做出說(shuō)明，替代方案分析即起到這種說(shuō)明的作用。[6]替代方案分析旨在說(shuō)明在綜合考量過(guò)所有處置方案的各項(xiàng)因素后，使用謹(jǐn)慎的手段排入海洋利用海洋自凈能力的這種方式，其代價(jià)對(duì)日本本身和國(guó)際社會(huì)而言都在可以接受的范圍內(nèi)。如果日本制定的計(jì)劃中缺乏這一內(nèi)容，那么其計(jì)劃很有可能不會(huì)獲得其他國(guó)際法主體的同意，其排放行為也必須擱置。替代方案分析中應(yīng)當(dāng)包含擬采取的行動(dòng)外的其他方案的介紹、其他方案的不利影響與有利影響等內(nèi)容。除此之外，筆者認(rèn)為還應(yīng)包括對(duì)每種方案的技術(shù)可行性分析、所需經(jīng)濟(jì)成本分析等內(nèi)容，綜合考量上述所有因素之后，決出最為公正的結(jié)果。

(二)排放時(shí)：謹(jǐn)慎行為

計(jì)劃達(dá)成之后核污水的處置便進(jìn)入下一階段——排放。由于海洋的自凈能力以及海洋生物的承受能力均為有限，排放工作必須分階段進(jìn)行。另外，排放也并不意味著將污水排入海洋后便置之不理，還有后續(xù)工作需要日本開展。在這一階段IAEA的角色也從計(jì)劃制定階段的協(xié)助者變成了計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督者。

1.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)日本在計(jì)劃制定時(shí)必須進(jìn)行整體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而在進(jìn)入執(zhí)行階段之后還需要進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度是指對(duì)一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人體健康、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失進(jìn)行識(shí)別、度量和評(píng)估，并以此進(jìn)行管理和決策的制度。它與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間既有相同之處又有些許不同。它們相同的點(diǎn)在于出發(fā)點(diǎn)相一致，均是為了通過(guò)評(píng)價(jià)消除或者降低一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。不同之處在于環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重于一項(xiàng)活動(dòng)正常進(jìn)行時(shí)造成的影響，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)側(cè)重于出現(xiàn)緊急事件時(shí)的影響及預(yù)防方法。同時(shí)在廣義上而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)可以被視為是環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容中的一部分。在日本排污入海的問(wèn)題上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)整個(gè)計(jì)劃帶來(lái)的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，側(cè)重關(guān)注污水排放入海后對(duì)海洋環(huán)境的負(fù)面影響，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)則對(duì)某一階段的排放活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，且側(cè)重關(guān)注一旦出現(xiàn)緊急情況該如何采取措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是整體的評(píng)價(jià)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)則是漸進(jìn)的過(guò)程，對(duì)于妥善處理現(xiàn)時(shí)儲(chǔ)存的核污水而言二者均有必要。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的適用十分有限，主要原因在于進(jìn)行評(píng)價(jià)的成本較高，而且在某些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法中尚且缺乏立法指導(dǎo)，較難確定具體內(nèi)容。盡管如此，還是有學(xué)者指出了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包含危險(xiǎn)識(shí)別、危險(xiǎn)度量和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估三個(gè)步驟。另有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)的、漸進(jìn)的過(guò)程，一般包括六個(gè)主要的步驟。[7]97

結(jié)合學(xué)者觀點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為，日本進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括以下步驟。首要任務(wù)是危險(xiǎn)識(shí)別。計(jì)劃中對(duì)污水的處理方式不應(yīng)當(dāng)是將目前儲(chǔ)存的核污水取出后，運(yùn)輸?shù)酱_定的排放區(qū)域直接排放，而應(yīng)當(dāng)是將目前的核污水經(jīng)過(guò)特定技術(shù)的處理、稀釋后，再運(yùn)輸?shù)脚欧诺攸c(diǎn)進(jìn)行排放。如此一來(lái)，在取出、處理、稀釋、運(yùn)輸和排放的過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)就需要盡可能地識(shí)別。其次，危險(xiǎn)度量。盡可能地識(shí)別出所有可能的風(fēng)險(xiǎn)之后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、潛在的影響對(duì)象、影響的空間和時(shí)間尺度、影響是否可逆等因素對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量度。最后，確定應(yīng)對(duì)措施。衡量過(guò)危險(xiǎn)的程度之后，便需要根據(jù)危險(xiǎn)程度的高低決定應(yīng)對(duì)措施。如在污水的處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)處理效果并不理想，排放可能帶來(lái)較大環(huán)境損害，即需要決定是否更換處理方式或暫緩執(zhí)行。同理，針對(duì)可能發(fā)生的其他風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的應(yīng)急措施。

2.提交環(huán)境保證金在滿足保護(hù)和保全環(huán)境的目標(biāo)時(shí)，除使用法律手段外，一些經(jīng)濟(jì)手段尤其適合于國(guó)家環(huán)境政策目標(biāo)，作為影響生產(chǎn)者或消費(fèi)者行為的刺激或勸阻方式。在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)和保全環(huán)境的目的，采取一定的經(jīng)濟(jì)手段同樣必要，環(huán)境保證金制度應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境保證金制度體現(xiàn)的是一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理思維，其法理基礎(chǔ)是污染者負(fù)擔(dān)原則。[8]污染者負(fù)擔(dān)原則不是一種懲罰性的責(zé)任承擔(dān)，其深意強(qiáng)調(diào)一種“對(duì)價(jià)”，一種使用環(huán)境這種“公共財(cái)產(chǎn)”所應(yīng)當(dāng)支付的對(duì)價(jià)。在日本排放核污水入海問(wèn)題上，要求日本提供一定金額的環(huán)境保證金同樣出于這種深意。日本所提供的保證金并不是一種懲罰，而是一種“對(duì)價(jià)”、一種擔(dān)保，同時(shí)是一種預(yù)警，一旦損害結(jié)果發(fā)生可利用保證金及時(shí)地進(jìn)行補(bǔ)救和補(bǔ)償。

日本提交的環(huán)境保證金應(yīng)當(dāng)分為三部分，分別發(fā)揮作用，即對(duì)價(jià)、擔(dān)保和預(yù)警。作為使用環(huán)境這種公共資源的對(duì)價(jià)而言，其最終的去向存在不同可能。其一，核污水入海后，在一定的考察期間經(jīng)過(guò)后發(fā)現(xiàn)，對(duì)環(huán)境的損害并不大甚至沒(méi)有產(chǎn)生危害，此時(shí)保證金予以退回。其二，產(chǎn)生了一定損害，且這種損害屬于計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中載明可能產(chǎn)生的，同時(shí)保證金的數(shù)額足以用于補(bǔ)償，則部分退回、部分用于補(bǔ)救受損區(qū)域或補(bǔ)償受害國(guó)。其三，產(chǎn)生了較大損害，同樣是曾設(shè)想的損害，但保證金數(shù)額并不足以補(bǔ)救、補(bǔ)償，則還需日本進(jìn)一步提供資金。作為擔(dān)保而言，主要擔(dān)保日本將會(huì)嚴(yán)格按照計(jì)劃執(zhí)行，畢竟日本在此前曾出現(xiàn)過(guò)在未及時(shí)通報(bào)周邊國(guó)家的情形下，擅自排放超標(biāo)污水的行為。[9]若日本在排放的過(guò)程中并未違反計(jì)劃，則保證金予以退回。倘若違背了計(jì)劃，則根據(jù)違背的程度沒(méi)收一定金額的保證金，用于挽救可能造成的損失。作為可能出現(xiàn)的損害的預(yù)警，其主要用途依舊是用于挽救損失和補(bǔ)償受害國(guó)。不同之處在于此時(shí)產(chǎn)生的損害并不屬于事先預(yù)想的各種損害中的一種，日本也并未違背計(jì)劃行事。

日本提交的環(huán)境保證金應(yīng)當(dāng)由哪一主體負(fù)責(zé)保管和決定利用也屬應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題之一。保證金的保管主體應(yīng)當(dāng)是對(duì)日本排污入海的計(jì)劃和執(zhí)行情況有充分了解的主體。目前IAEA正在與日本就排污入海問(wèn)題進(jìn)行合作，最了解日本的計(jì)劃和信息的主體莫過(guò)于IAEA。由IAEA負(fù)責(zé)保管和決定利用日本提交的環(huán)境保證金并無(wú)不妥，這也是它監(jiān)督者身份的體現(xiàn)。至于保證金的數(shù)額問(wèn)題，則應(yīng)在IAEA征詢過(guò)專家意見(jiàn)后確定。

3.及時(shí)通報(bào)相關(guān)信息日本選擇將核污水排放入海，此事關(guān)乎環(huán)太平洋各國(guó)甚至世界各國(guó)的國(guó)家環(huán)境安全問(wèn)題，問(wèn)題的全球性十分明顯，國(guó)家之間必須合作應(yīng)對(duì)。合作的前提即在于環(huán)境信息資料的交流，畢竟環(huán)境問(wèn)題的預(yù)防具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，提前掌握潛在威脅的基本信息、動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)非常關(guān)鍵。而且此前日本在未及時(shí)通知周邊國(guó)家的情況下擅自排放超標(biāo)污水被指責(zé)為違背《及早通報(bào)核事故公約》義務(wù)的做法，在日后的污水排放過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡量避免再次出現(xiàn)這種情形。因此，不論是出于環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作理念，還是為了善意履行國(guó)際義務(wù)，日本及時(shí)通報(bào)排放計(jì)劃執(zhí)行的相關(guān)信息都很有必要。

結(jié)合《及早通報(bào)核事故條約》第2條和第5條的規(guī)定，日本在執(zhí)行排污計(jì)劃的過(guò)程中，每一階段完成之后應(yīng)當(dāng)及時(shí)地向IAEA通報(bào)相關(guān)信息。這些信息應(yīng)當(dāng)包括該階段排放的污水的總量、污水的成分表及放射性特征、排放過(guò)程中有無(wú)緊急情況、污水的流向、排放后是否對(duì)傾倒區(qū)內(nèi)的海水質(zhì)量進(jìn)行了檢測(cè)等。這些屬于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的常規(guī)通報(bào)，通報(bào)的方式是在階段性的排放完成后及時(shí)向IAEA進(jìn)行通報(bào)，隨后由IAEA進(jìn)行公布。另外，根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，日本還有在發(fā)現(xiàn)海洋環(huán)境即將遭受損害的迫切危險(xiǎn)時(shí)及時(shí)地召開外交會(huì)議或者進(jìn)行外交照會(huì)的必要。

(三)排放后：跟蹤監(jiān)測(cè)與制定責(zé)任承擔(dān)程序

核污水排放完成之后，并不意味著所有的工作都已經(jīng)完成，日本和IAEA至少還需進(jìn)行以下工作。對(duì)于日本而言，對(duì)傾倒區(qū)域內(nèi)的海水質(zhì)量進(jìn)行定期檢測(cè)，根據(jù)洋流流向跟蹤污水的流向，檢查污水中包含的物質(zhì)在海洋生物體內(nèi)的富集程度是必須做的后續(xù)工作。這些工作的結(jié)果是判斷日本的行為是否對(duì)海洋環(huán)境造成損害以及造成的損害程度如何的重要事實(shí)依據(jù)。對(duì)于IAEA而言，還需要根據(jù)日本后續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)的結(jié)果，判斷日本的行為是否造成了環(huán)境損害，如果造成了損害，還需要決定是否動(dòng)用日本提交的環(huán)境保證金進(jìn)行補(bǔ)救和補(bǔ)償。除了進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)這一科學(xué)活動(dòng)外，根據(jù)《倫敦公約》的規(guī)定，日本還需要就它排污入海的事件，制定確定責(zé)任和解決因傾倒造成的爭(zhēng)端的程序?？偠灾?，日本在排放計(jì)劃執(zhí)行完成之后，需要進(jìn)行兩手準(zhǔn)備，一為跟蹤監(jiān)測(cè)，二為創(chuàng)設(shè)程序。事實(shí)方面的工作可以保證日本在應(yīng)對(duì)將來(lái)可能產(chǎn)生的爭(zhēng)端時(shí)有確切的證據(jù)，程序方面的工作可以確保有切實(shí)可行的途徑解決爭(zhēng)端，二者缺一不可。

綜上所述，日本與IAEA的合作在時(shí)間尺度上將會(huì)分為三個(gè)時(shí)間段，在合作內(nèi)容上筆者不敢斷言會(huì)是上述提到的所有內(nèi)容，但存在可能性。日本與IAEA的合作中二者的分工也有所不同，日本始終是整個(gè)排污入海工作的主要承擔(dān)者，包括計(jì)劃的制定、執(zhí)行和后續(xù)的檢測(cè)中的主要工作都由日本承擔(dān)。IAEA的角色則主要是協(xié)助者與監(jiān)督者，它承擔(dān)的工作是協(xié)助日本召集世界公認(rèn)專家制定計(jì)劃、審查計(jì)劃的可行性、監(jiān)督日本按照計(jì)劃執(zhí)行等。盡管這種合作機(jī)制缺乏第三方的監(jiān)督可能導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)的不信任，但這種合作處理核事故的善后工作的機(jī)制也可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

三、日本與IAEA合作的影響預(yù)測(cè)

(一)強(qiáng)化現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制

距福島核電站事故發(fā)生已過(guò)去十年之久，然而事故的善后工作可謂任重道遠(yuǎn)。根據(jù)日本做出的計(jì)劃圖來(lái)看，善后工作最終完成可能需要三四十年時(shí)間。核污水的處理問(wèn)題不會(huì)是善后過(guò)程中需要處理的唯一問(wèn)題，后續(xù)還可能產(chǎn)生固體廢物的處置、受害民眾的回遷等問(wèn)題。然而，目前國(guó)際上應(yīng)對(duì)核泄漏的機(jī)制存在著宏觀與微觀兩個(gè)層面的不足，宏觀上而言該機(jī)制的規(guī)定具備激勵(lì)性質(zhì)卻不具備強(qiáng)制性，微觀層面機(jī)制中包括的各種公約的規(guī)定也顯得原則性有余而規(guī)則性不足，簡(jiǎn)而言之規(guī)定均留有較大的自由空間。另外，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和締約國(guó)國(guó)內(nèi)的監(jiān)督力度也顯得不足。而且有學(xué)者認(rèn)為此次日本排放核污水入海的行為可謂冒天下之大不韙，日本膽敢如此行為還是因?yàn)閲?guó)際機(jī)制的缺失。經(jīng)過(guò)此次事件后，IAEA在整個(gè)核污水處置過(guò)程中發(fā)揮的作用會(huì)被國(guó)際社會(huì)完整地審視。國(guó)際社會(huì)將因此意識(shí)到在維護(hù)世界核安全的過(guò)程中IAEA的重要性。在事件之后更加重視IAEA，解決它目前遭遇的人員、資金不足等窘境，強(qiáng)化其能力使其能在維護(hù)世界核安全中更好地發(fā)揮作用，無(wú)疑是對(duì)現(xiàn)有應(yīng)對(duì)核泄漏的國(guó)際機(jī)制的強(qiáng)化。

(二)建立后續(xù)事件的先例

福島核事故與切爾諾貝利事件是人類歷史上發(fā)生過(guò)的最嚴(yán)重的兩次核事故，但在核廢物的處置方式上兩次事件有所不同。切爾諾貝利事件發(fā)生之后，為了避免放射性物質(zhì)帶來(lái)跨界損害，蘇聯(lián)迅速在事故遺址上建立了一座石棺型的混凝土建筑以封存這些放射性物質(zhì)。在該建筑的功能降低后，歐洲又建設(shè)了一座名為“新安全圍堵體”的建筑移交烏克蘭政府繼續(xù)封存這些物質(zhì)。切爾諾貝利事件的處理放射性物質(zhì)的做法簡(jiǎn)而言之是“堵”。與之不同的是，福島核污水的處理工作進(jìn)行到現(xiàn)在計(jì)劃采取的方式是“疏”。當(dāng)然，由于兩次核事故產(chǎn)生的放射性廢物的基本性質(zhì)不盡相同，不好比較這兩種處理方式孰優(yōu)孰劣，何種方式產(chǎn)生的環(huán)境影響更小目前也無(wú)法衡量。但此次日本與IAEA合作以“疏”的方式處理核污水史無(wú)前例。這種做法會(huì)導(dǎo)致日后發(fā)生核事故的國(guó)家都可以選擇向海洋傾倒核廢物或核廢液。這種“疏”的方式是否會(huì)打開潘多拉魔盒不可武斷，但其作為先例的可能性的確存在。

(三)催生新的國(guó)際核安全標(biāo)準(zhǔn)

在切爾諾貝利事件發(fā)生之后，國(guó)際社會(huì)迅速通過(guò)了《及早通報(bào)核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》。對(duì)于國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展而言，切爾諾貝利事件產(chǎn)生了積極的影響，從中產(chǎn)生的規(guī)則已經(jīng)得到了肯定。而在此次合作完成之后，未嘗不會(huì)出現(xiàn)同樣的情形。

目前世界各國(guó)或國(guó)際組織均未有關(guān)于發(fā)生事故后的核污水的安全標(biāo)準(zhǔn)。[10]而在此次合作排放核污水的過(guò)程中，關(guān)于處理后的核污水達(dá)到何種要求才能進(jìn)行排放，必然會(huì)誕生一個(gè)為世界公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生對(duì)于后續(xù)可能發(fā)生的核事故的廢液處置是重要參考。同時(shí)此次日本請(qǐng)求IAEA提供協(xié)助，IAEA在同意參與后組織多個(gè)國(guó)家的公認(rèn)專家?guī)椭?qǐng)求國(guó)共同處理核事故善后工作的國(guó)際合作模式也可能成為日后處理核泄漏事故的標(biāo)準(zhǔn)模式。

四、結(jié)論

日本正式做出排污入海的決定后，很多國(guó)際組織和周邊國(guó)家都表示失望和震驚。在IAEA正式參與到日本核污水排海的計(jì)劃中之后，這種緊張和失望的情緒得到了暫時(shí)性緩解。至此可以確定日本的排污計(jì)劃不是其一廂情愿，而是在IAEA的監(jiān)督和幫助下制定。其中必然會(huì)考慮到排放入海對(duì)周邊國(guó)家的環(huán)境影響，以及對(duì)整個(gè)世界的環(huán)境影響。目前國(guó)際社會(huì)要做的工作應(yīng)是在IAEA的協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)下幫助日本全面分析可能造成的環(huán)境影響，制定完善的排放計(jì)劃，在計(jì)劃中盡可能地提出各種應(yīng)對(duì)措施，將可能帶來(lái)的環(huán)境影響限制在最小范圍內(nèi)。當(dāng)然如果出現(xiàn)目前科學(xué)無(wú)法解決的問(wèn)題，依舊只能擱置計(jì)劃。日本計(jì)劃將核污水排放入海，這種做法除了可能造成對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，還有可能帶來(lái)“堵”與“疏”不同的核事故善后工作方式的比較，強(qiáng)化IAEA的作用，催生新的國(guó)際核安全標(biāo)準(zhǔn)等有利于國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的影響。核污水排放入海將是一個(gè)長(zhǎng)久的議題，其中各種問(wèn)題還需審慎對(duì)待。