徐施燁
(南京理工大學(xué),江蘇 南京 210094)
2020年是決勝全面建成小康社會(huì)的收官之年,這是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步。社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作,形成政社合力,是其作為社會(huì)力量服務(wù)于人民與社會(huì)的具體體現(xiàn)。政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)組織嵌入扶貧行動(dòng)都是對(duì)社會(huì)財(cái)富的再次分配[1],其內(nèi)在價(jià)值是可以相互契合的。2019年6月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中指出:“支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理。加強(qiáng)婦聯(lián)、團(tuán)支部、殘協(xié)等組織建設(shè),充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾參與民主管理和民主監(jiān)督的作用?!庇纱丝梢?jiàn),社會(huì)組織在扶貧工作中的作用不可忽視。但是,由于我國(guó)社會(huì)組織起步較晚,發(fā)展不健全,參與扶貧領(lǐng)域的時(shí)間較短,因此在扶貧實(shí)踐過(guò)程中不可避免地存在一些問(wèn)題。
在協(xié)同治理的理論框架下,各個(gè)治理主體都是治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體在平等的基礎(chǔ)上協(xié)同合作,建立扁平化、網(wǎng)絡(luò)化新型組織結(jié)構(gòu),以及平等協(xié)商、約束的合作氛圍和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。
作為一項(xiàng)新興的治理理論,協(xié)同治理理論主要有以下幾個(gè)特征。一是治理主體多元化:政府不是唯一的權(quán)威,同時(shí),擁有不同社會(huì)資源的社會(huì)組織之間是競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。二是參與系統(tǒng)的協(xié)同化:各參與系統(tǒng)平等協(xié)商、談判、合作,共同管理公共事務(wù)、完成治理目標(biāo)。三是規(guī)則制定協(xié)作化:協(xié)同治理是各行為主體均認(rèn)可的行動(dòng)規(guī)則的制定過(guò)程,是一種集體性的治理行為。四是行動(dòng)主體的自主化:協(xié)同治理要求治理體系相對(duì)扁平化,政府能轉(zhuǎn)變職能,放松管控,使得自組織體系中的各個(gè)主體良好互動(dòng)合作。
精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放式扶貧而言的,是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶(hù)狀況,運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中指出:“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,扶貧開(kāi)發(fā)工作要進(jìn)一步解放思想,拓展思路,深化改革,創(chuàng)新機(jī)制,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,更加廣泛、更為有效地動(dòng)員社會(huì)力量,構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開(kāi)發(fā)格局,在全國(guó)范圍內(nèi)整合配置扶貧開(kāi)發(fā)資源,形成扶貧開(kāi)發(fā)合力?!睂f(xié)同治理理論運(yùn)用到扶貧工作中,讓社會(huì)組織作為重要主體參與精準(zhǔn)扶貧,與黨中央的呼吁具有高度的內(nèi)在一致性,是“后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代”扶貧工作的新思路[2]。
社會(huì)組織自身的充分發(fā)展是其參與扶貧工作的重要保障,社會(huì)組織只有保證了自身發(fā)展的質(zhì)量,才能在扶貧工作中發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。然而,在我國(guó)的社會(huì)背景下,社會(huì)組織由于自身發(fā)展不足,需要政府的資助。行政力量滲入社會(huì)組織的行動(dòng)中,在帶來(lái)資金資助的同時(shí)使社會(huì)組織在很大程度上喪失了獨(dú)立性和自主性,不利于其自身發(fā)展,也往往使其難以在扶貧工作中發(fā)揮真正的作用。
目前,政府和民眾對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)與信任度不足,社會(huì)組織大幅度參與扶貧工作難度較大。一方面,社會(huì)組織能否被完全信任,其專(zhuān)業(yè)能力與業(yè)務(wù)水平能否達(dá)到政府的期待水平,是需要考慮的問(wèn)題;另一方面,貧困戶(hù)對(duì)社會(huì)組織往往持質(zhì)疑和不信任的心理,導(dǎo)致社會(huì)組織的項(xiàng)目服務(wù)行動(dòng)難以落實(shí),項(xiàng)目實(shí)施難以獲得較好的效果。
我國(guó)社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧工作所面臨的制度性問(wèn)題是法律制度不完善。截至目前,經(jīng)歷了30余年的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐,我國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)有了一系列的法律法規(guī),但是這些法律尚未形成一個(gè)完整有效的法律體系。扶貧領(lǐng)域的立法制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐工作,導(dǎo)致社會(huì)組織在參與農(nóng)村扶貧的過(guò)程中缺乏強(qiáng)有力的法律制度保障,在一定程度上制約了社會(huì)組織積極參與農(nóng)村扶貧工作。
在當(dāng)前的扶貧工作中,政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間缺少一定的協(xié)同機(jī)制,精準(zhǔn)扶貧機(jī)制也比較松散[3]。在以單一政府為主體的精準(zhǔn)扶貧政策中,貧困戶(hù)、企業(yè)和社會(huì)組織的參與度和積極性被弱化,影響了政策的實(shí)施效果。協(xié)同機(jī)制的缺失,使得扶貧在很大程度上成了政府的單方面輸出,作為真正主體的貧困戶(hù)難以將自己的聲音傳達(dá)給政府、企業(yè)和社會(huì)組織,他們的真正需求被忽視。
要想作為協(xié)同治理的重要主體之一參加精準(zhǔn)扶貧工作,社會(huì)組織必須先加強(qiáng)自身能力建設(shè),包括行政能力建設(shè)、資源整合能力建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)作能力建設(shè)。
在行政能力建設(shè)方面,社會(huì)組織需要構(gòu)建具有自身特色的組織架構(gòu)和文化體系。組織架構(gòu)建設(shè)是完善組織的規(guī)章制度,落實(shí)財(cái)務(wù)制度,同時(shí)做好信息公開(kāi),拓寬監(jiān)督渠道,使得群眾建立起對(duì)社會(huì)組織的信任。同時(shí),組織文化能對(duì)組織整體和其中每個(gè)成員的價(jià)值取向及行為取向起引導(dǎo)作用,構(gòu)建健康向上的組織文化體系。
在資源整合能力方面,需要社會(huì)組織整合內(nèi)部資源,在廣納群賢的基礎(chǔ)上充分了解和利用不同人的特長(zhǎng),最優(yōu)化配置內(nèi)部人力資源[4]。同時(shí),提升外部資源獲取能力,包括外部資金、服務(wù)和技術(shù),并努力實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。
在項(xiàng)目運(yùn)作能力方面,目前社會(huì)組織參與扶貧工作主要是通過(guò)項(xiàng)目承包的方式。要想做好這些項(xiàng)目,需要社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行整體統(tǒng)籌規(guī)劃,尤其是要增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性。
優(yōu)化社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧建設(shè)的制度環(huán)境,需要完善社會(huì)組織參與扶貧工作的相關(guān)政策和法律,不僅要做到各方面到有法可依,更重要的是形成一個(gè)完整系統(tǒng)的法律體系。
同時(shí),地方政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)社會(huì)組織參與扶貧的各項(xiàng)支持政策,切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策。并積極打造與社會(huì)組織之間的交流平臺(tái),打通信息傳達(dá)的渠道,逐步建立彼此之間的信任機(jī)制。另外,上層制度建設(shè)的完善也會(huì)在一定程度上作用于公眾的認(rèn)知,使公眾更加了解和信任社會(huì)組織,為社會(huì)組織參與扶貧工作營(yíng)造良好的氛圍。
在協(xié)同治理理念下,政府是社會(huì)治理格局中的一員,而不是公共服務(wù)的唯一提供者。社會(huì)組織與政府部門(mén)在公共服務(wù)領(lǐng)域合作,能低成本提供多元化公共服務(wù),保障公共利益最大化[5]。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中,需增強(qiáng)各個(gè)主體的獨(dú)立性,依據(jù)平等協(xié)商的原則,政府給予一定程度的政策傾斜,讓貧困戶(hù)、企業(yè)、社會(huì)組織等主體積極參與扶貧實(shí)踐。
同時(shí),需要切實(shí)考慮我國(guó)的國(guó)情,原則上需要鼓勵(lì)社會(huì)組織投入精準(zhǔn)扶貧工作中,但機(jī)制上不能放棄由政府主導(dǎo)的扶貧路徑,否則易出現(xiàn)扶貧亂象。在保證扶貧領(lǐng)域政府權(quán)威的同時(shí),也要逐步確立社會(huì)的權(quán)威[6],使社會(huì)組織原意并樂(lè)意成為精準(zhǔn)扶貧的助推力量,營(yíng)造相互尊重、相互幫助的治理氛圍。另外,協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的重要性,要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,改變?cè)谵r(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中“政府熱、社會(huì)弱、市場(chǎng)冷”的現(xiàn)狀,形成多元主體協(xié)同治理的扶貧新格局。
2020年11月23日我國(guó)832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全部脫貧摘帽。但相對(duì)貧困在人類(lèi)社會(huì)中將會(huì)長(zhǎng)期存在,因此扶貧工作不能斷崖式抽離,2020年后的扶貧工作仍任重道遠(yuǎn)。
黨和國(guó)家在多年來(lái)的扶貧工作探索中已形成一個(gè)逐漸成熟的體系,但是目前的扶貧工作仍存在一些問(wèn)題。2020年后,精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展應(yīng)更加注重實(shí)際效果和可持續(xù)性發(fā)展,促進(jìn)其向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變,促進(jìn)扶貧各方構(gòu)建多元主體協(xié)同的治理格局,以完善我國(guó)的扶貧工作體系。