李愛珍（豫章師范學(xué)院體育系）

大學(xué)章程是大學(xué)依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的準(zhǔn)則，是學(xué)校正常運行的制度保障，是政府對大學(xué)進行管理和監(jiān)督的重要依據(jù)。在大學(xué)各項權(quán)力的配置中，章程起著舉足輕重的作用，一方面對辦學(xué)者——高校自身的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，推進大學(xué)自我約束，規(guī)范其內(nèi)部管理；另一方面對大學(xué)舉辦者、管理者——政府的權(quán)利和義務(wù)予以明確，對政府進行有效約束，促進依法治校。本文試圖從大學(xué)章程建設(shè)的視角，分析我國大學(xué)制度改革中的政府角色。

一、大學(xué)章程建設(shè)視角下政府角色的功能

大學(xué)在其運行過程中承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作的重要使命，大學(xué)的有序運行是社會發(fā)展、國家進步的智力保障，因此，在大學(xué)制度改革中政府扮演著什么樣的角色是當(dāng)前研究的熱門話題。一般來講，政府角色主要指政府在行政管理過程中權(quán)利關(guān)系的分配、政府職能的轉(zhuǎn)換和權(quán)責(zé)關(guān)系的明確等方面[1]。從這一定義來看，章程建設(shè)視野下的政府角色在大學(xué)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用，主要表現(xiàn)為三個方面：

（一）協(xié)調(diào)政校之間的權(quán)力關(guān)系分配

隨著依法治國的推進，現(xiàn)代大學(xué)制度逐漸成熟，大學(xué)章程的建設(shè)更加規(guī)范化。因此，政府應(yīng)以法律為基礎(chǔ)來正確處理政府與大學(xué)之間、大學(xué)內(nèi)組織之間的權(quán)力分配，在行使公共教育權(quán)力的同時，其行政管理角色則應(yīng)從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，合理整合現(xiàn)有教育資源，提高資源的利用率，充分發(fā)揮政府在大學(xué)治理中的宏觀調(diào)控作用，大學(xué)全力配合政府的行政管理，在這一“權(quán)變”的過程中實現(xiàn)政府與大學(xué)共治，共同應(yīng)對管理中出現(xiàn)的問題。

（二）基于有限政府理論的職能分配

政府職能在社會運行中發(fā)揮著重要作用，彌補了市場本身的不足，并具有決定、調(diào)節(jié)和執(zhí)行功能，表現(xiàn)在教育方面則是為社會提供公共教育產(chǎn)品，規(guī)劃教育發(fā)展、分配教育資源、確定教育思想、制定培養(yǎng)目標(biāo)。但是教育具有公共性，它的這種特殊性決定了政府不能隨意替代或限制市場機制對高校管理的影響。因此，政府在提供公共教育產(chǎn)品時應(yīng)基于有限政府的理念對大學(xué)管理進行積極干預(yù)，即對大學(xué)建設(shè)進行投資的同時要有有效的監(jiān)督，保障高等教育的公平性和公正性，逐漸克服過去政府全面干預(yù)的非專業(yè)性、低效性和短期性。

（三）承擔(dān)在體制運行中的責(zé)任

在體制運行中政府責(zé)任是指政府在對大學(xué)施行行政管理時應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，即政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任等。在大學(xué)的發(fā)展過程中，政府制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，采取合法的手段將教育的供應(yīng)和生產(chǎn)分開，而不是壟斷教育的供給渠道或取代整個教育“市場”。隨著大學(xué)制度的改革和章程的建設(shè)，學(xué)校管理體制和治理體系也發(fā)生了重大變化，而政府也應(yīng)該改變集權(quán)的管制模式和壟斷的供給方式，主動地承擔(dān)相應(yīng)的積極責(zé)任，在明確政府與大學(xué)各自責(zé)任的基礎(chǔ)上，從大學(xué)管理的具體事務(wù)中解放出來，宏觀把握大學(xué)的發(fā)展方向，引導(dǎo)大學(xué)健康發(fā)展。

二、大學(xué)章程建設(shè)視角下政府角色的偏差

過去政府對大學(xué)事務(wù)“大包大攬”，造成自身負擔(dān)過重，在重大事件的決策方面難免會有失誤；同樣，也滋長了大學(xué)的惰性，遇到事情就找政府，社會力量難以參與到大學(xué)辦學(xué)中，大學(xué)無法按照市場規(guī)則運行，抑制了大學(xué)的辦學(xué)活力。政府角色的偏差阻礙了大學(xué)的正常運行，成為當(dāng)前大學(xué)管理制度改革的重點。

（一）政府權(quán)力的錯位

政府權(quán)力的錯位首先表現(xiàn)為行政指導(dǎo)權(quán)的錯位。政府對大學(xué)的行政指導(dǎo)主要是指政府及教育行政主管部門在其職能和職責(zé)范圍內(nèi)，為實現(xiàn)一定的教育目的而采取的符合國家法律、法規(guī)規(guī)定的指導(dǎo)、勸告或建議等行為。理論上講，政府應(yīng)該在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對大學(xué)辦學(xué)進行相應(yīng)的宏觀指導(dǎo)、調(diào)控和有效地監(jiān)督，但在具體執(zhí)行過程中，由于各級政府和教育行政部門并未劃定相應(yīng)的指導(dǎo)權(quán)限，即應(yīng)該管什么、怎么管，界限不清則導(dǎo)致了政府在管理過程中常常越位，大學(xué)也喪失了辦學(xué)的自主性。特別是在政治體制改革尚未完善的背景下，各級政府對大學(xué)的經(jīng)濟、政策等關(guān)鍵資源的支配常以行政命令進行強制管理，影響了大學(xué)發(fā)展的主動性，而改變了政府行政指導(dǎo)的初衷。

同時，隨著高等教育的發(fā)展大學(xué)制度逐漸成熟，大學(xué)制度的建立意味著大學(xué)將要在政府的宏觀指導(dǎo)下，依法辦學(xué)，民主管理，不斷擴大辦學(xué)的自主權(quán)，而實現(xiàn)這一目的的前提是理順政府和大學(xué)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。但在實際操作過程中，政府往往過多地干預(yù)了高校辦學(xué)自主權(quán)，在制定教育政策法規(guī)時忽視了大學(xué)在類型、區(qū)域等方面的差異性，導(dǎo)致大學(xué)管理模式的僵化。

（二）政府職能的缺位

政府職能缺位主要表現(xiàn)為在大學(xué)行政管理過程中，政府未能真正履行自身應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。主要表現(xiàn)為三點：一是政府提供公共服務(wù)的職能缺位。政府為大學(xué)提供公共服務(wù)方面有失公平，重視重點大學(xué)的發(fā)展，輕視普通大學(xué)建設(shè)，因此在為大學(xué)提供公共服務(wù)時往往厚此薄彼，導(dǎo)致不同層次的學(xué)校社會認可度存在很大差別，阻礙了一些地方性普通大學(xué)的發(fā)展。二是辦學(xué)經(jīng)費投入的職能缺位。當(dāng)前，政府是我國公辦大學(xué)的經(jīng)費投入主體，但由于學(xué)校類別、層次以及各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的差異，政府對高校的撥款標(biāo)準(zhǔn)不一，投資體制不順暢，并沒有完全按照法律規(guī)定向大學(xué)撥付足額的辦學(xué)經(jīng)費，導(dǎo)致經(jīng)費運轉(zhuǎn)緊張，難以保障教學(xué)、科研活動的正常運行，影響了大學(xué)教育質(zhì)量的提升和可持續(xù)發(fā)展。三是教育立法的職能缺位。受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，行政對社會資源的支配和控制現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。因此，大學(xué)管理中必須要有規(guī)范的制度來協(xié)調(diào)，而規(guī)范的制度除了《教育法》《高等教育法》以外，還需政府制定各項政策法規(guī)及章程。目前，我國多數(shù)公辦大學(xué)制定了章程，但還在逐步完善的階段，對大學(xué)的管理還缺乏指導(dǎo)性和操作性。大學(xué)各項管理政策法規(guī)制定的不完善、不規(guī)范等現(xiàn)象影響了大學(xué)發(fā)展，使得大學(xué)在治理過程中無法可依。

（三）政府責(zé)任的失位

《高等教育法》規(guī)定了政府的各項責(zé)任，在高校運行過程中政府承擔(dān)起自身的責(zé)任，但在監(jiān)督責(zé)任和引導(dǎo)責(zé)任方面還有所欠缺。首先表現(xiàn)在政府監(jiān)督責(zé)任的失位?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機關(guān)，這一規(guī)定表明政府與高校之間形成了法律監(jiān)督關(guān)系。政府若要實現(xiàn)對高校的有效監(jiān)督，一是要明確監(jiān)督的內(nèi)容，二是要明確監(jiān)督方式。在監(jiān)督內(nèi)容方面，《高等教育法》規(guī)定高校在辦學(xué)水平、教育質(zhì)量和財務(wù)活動等方面應(yīng)該依法接受政府監(jiān)督。關(guān)于政府對高校的監(jiān)督方式，《高等教育法》中并未明文規(guī)定，高校在接受政府監(jiān)督的過程中無法可依，導(dǎo)致監(jiān)督渠道不夠暢通，監(jiān)督效果難以保障，因此，教育質(zhì)量不高、教育不公平的現(xiàn)象依然存在。長期以來，在我國高等教育的管理中政府扮演者“全能者”的角色，對高校事務(wù)大包大攬，部分高校養(yǎng)成了凡事“等、要、靠”的思想，甚至是完全根據(jù)政府的行政指令行事，導(dǎo)致高校辦學(xué)定位不準(zhǔn)，特色不鮮明。而事實證明，高校辦學(xué)定位在遵循社會分層分工理論的基礎(chǔ)上還要考慮自身的優(yōu)勢所在，盲目照抄照搬其他高校的辦學(xué)定位都是不可取的。只有充分了解社會需求、分析自身的優(yōu)勢與不足才能為自己清晰定位，專業(yè)建設(shè)和課程設(shè)置才能滿足社會需求，更好地服務(wù)于社會。而此時政府應(yīng)該做好引導(dǎo)者，嚴(yán)格掌握各種審批程序，避免高校辦學(xué)的盲目性和資源浪費。

三、大學(xué)章程建設(shè)視角下政府角色的完善

（一）重新定位政府角色，明確政府的權(quán)責(zé)利，是章程建設(shè)的核心內(nèi)容

在大學(xué)的管理中政府扮演者多重角色，且是具有決定性的主導(dǎo)力量，導(dǎo)致大學(xué)在其發(fā)展過程中過度依附政府。因此，在章程建設(shè)背景下，我們必須重新理解政府角色：一是從權(quán)力層面上看，政府作為所有大學(xué)的管理者，只是公辦大學(xué)的舉辦者，政府應(yīng)該把辦學(xué)的權(quán)力交還大學(xué)本身，使之成為獨立法人實體。二是從管理層面上看，政府對大學(xué)主要實行宏觀式管理，履行對大學(xué)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)職能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境。三是從法律層面上看，改變政校之間單一的行政隸屬關(guān)系，建立行政關(guān)系與法律關(guān)系并存的局面。政府有效監(jiān)管大學(xué)的資產(chǎn)運行和重大戰(zhàn)略的實施，同時，大學(xué)作為獨立的法人實體，對政府也的行為也有監(jiān)督的權(quán)利。

然而，法治的進步、社會的轉(zhuǎn)型必然導(dǎo)致政府角色的分化以及政校之間權(quán)責(zé)利的重新調(diào)整。首先，由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚Ｕ畱?yīng)該由傳統(tǒng)的“無所不能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺殴芊毕嘟Y(jié)合的角色，[2]與大學(xué)建立平等、互利的合作關(guān)系，運用法律、經(jīng)濟、行政手段加強對高校的引導(dǎo)。其次，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。改善政府管理方式的重要切入點是突出政府的服務(wù)性，通過制定合理的政策、法規(guī)，創(chuàng)設(shè)公平的教育投資環(huán)境、建立良好的教育激勵機制、吸納社會優(yōu)質(zhì)教育資源為學(xué)校發(fā)展提供有利的平臺。最后，由人治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡驼?。在大力推進依法治校的背景下，政府必須依法規(guī)范自身的管理方式，限制自身的權(quán)力，為大學(xué)的正常運行提供良好的法制環(huán)境。[3]

（二）轉(zhuǎn)化政府權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府管理理念，是章程建設(shè)的關(guān)鍵所在

長期以來，我國大學(xué)發(fā)展過多地依賴政府的意志，管理行政化特征凸顯，教育教學(xué)的創(chuàng)造性和特色不夠突出。在章程建設(shè)背景下首要問題是處理好政校關(guān)系問題和大學(xué)內(nèi)部各組織之間的關(guān)系問題，實現(xiàn)大學(xué)教育權(quán)力在政校之間和大學(xué)內(nèi)部各組織之間合理分配與制衡，提高大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。1999年教育部在其下發(fā)的《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》中規(guī)定：“各級各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，盡快制定、完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學(xué)”，這一規(guī)定為大學(xué)教育權(quán)力的分配提供了依據(jù)。隨后，教育部將章程建設(shè)作為大學(xué)重要考核內(nèi)容之一，但由于大學(xué)基本制度的制定主要從政府角度出發(fā)，大學(xué)的主體地位并不明確，政校之間的權(quán)力界限并不清晰，權(quán)力部門在實際管理過程中并未對具體制度及內(nèi)容及時更新和修正，存在諸多問題。另外，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定：高等學(xué)校章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理，實現(xiàn)依法治校的必要條件，也是明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進高校完善治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體。[4]而章程的核心內(nèi)容則是合理配置政校之間、校內(nèi)各組織之間的教育權(quán)力，明確各主體的權(quán)責(zé)利，以章程為準(zhǔn)則，對大學(xué)日常工作進行宏觀管理和監(jiān)督，以章程來約束政府對大學(xué)辦學(xué)的活動的干預(yù)，使大學(xué)成為獨立的法人實體。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)教育權(quán)力下放，是章程建設(shè)的價值選擇

政府職能反映了一個國家在行政管理方面的實質(zhì)與方向，而我國政府在大學(xué)發(fā)展中承擔(dān)什么職能，學(xué)術(shù)界尚無定論。但從章程建設(shè)的視角來看，一是政府在教育管理職能方面要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變。一方面政府要退出微觀管理領(lǐng)域，將權(quán)力下放，把辦學(xué)權(quán)移交給大學(xué)，對于一些輔助性的社會職能交給社會或相關(guān)的中介組織，實現(xiàn)權(quán)力在不同主體間的制衡。另一方面政府對大學(xué)的管理要由微觀管理走向宏觀調(diào)控，由管制走向服務(wù)，由直接命令式的管理走向間接引導(dǎo)。政府職能的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵是把握好管的度，逐漸引導(dǎo)一些社會力量和個人共同參與大學(xué)治理，更好地為大學(xué)發(fā)展服務(wù)。[5]二是轉(zhuǎn)變辦學(xué)經(jīng)費投資的渠道和方式，完善投資體制。當(dāng)前公辦大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費主要來源于政府撥款，國家對教育經(jīng)費的投入非常重視，對經(jīng)費的增長、來源、使用、管理等方面做了全面部署。另外，還應(yīng)重視多渠道籌集教育經(jīng)費，意識到社會融資的重要性，并給予政策上的支持，建立規(guī)范透明的融資機制。對于大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費的投入方式還要有所轉(zhuǎn)變，即政府保證最基本的撥款標(biāo)準(zhǔn)外，還要根據(jù)大學(xué)教育資源的使用效果和效率作為撥款的重要標(biāo)準(zhǔn)。大學(xué)融資渠道和投資方式的多元化既可以防止政府對大學(xué)辦學(xué)的強制性干預(yù)，還可以調(diào)動大學(xué)自身的積極性和創(chuàng)造性。

（四）明確政府責(zé)任，規(guī)范政府管理手段，是章程建設(shè)的目的

一是制定教育法律法規(guī)，完善法律體系。政府有教育立法的責(zé)任，政府應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展與教育改革需要，不斷修正、完善教育法律法規(guī)。通過立法，一方面明確政府、大學(xué)與社會在教育管理體制中的權(quán)限與職責(zé)，行使權(quán)力的方式與手段，理順政校關(guān)系，規(guī)范政府與大學(xué)行為；[6]另一方面完善法律救濟制度，界定救濟渠道，當(dāng)政府沒有依法履行職責(zé)導(dǎo)致大學(xué)利益受到侵犯時，大學(xué)可以進行行政復(fù)議以維護自身的合法權(quán)益。二是制定教育發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)大學(xué)健康發(fā)展?！陡叩冉逃ā返诹鶙l規(guī)定：國家根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃。2010年，國家以綱要的形式對高等教育的教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平、社會服務(wù)能力、辦學(xué)特色等方面做了全面規(guī)劃與部署，明確在今后一段時期內(nèi)大學(xué)的發(fā)展任務(wù)與目標(biāo)，有利于政府對大學(xué)的宏觀調(diào)控，保障大學(xué)內(nèi)部各組織之間協(xié)調(diào)發(fā)展，促進教育資源有效利用，引導(dǎo)大學(xué)健康發(fā)展。三是完善監(jiān)督機制，做好政府對大學(xué)的監(jiān)督。如前文所述，目前法律沒有明文規(guī)定政府采取何種方式對大學(xué)進行監(jiān)督，但在實踐中政府往往采取教育評估的方式對大學(xué)的辦學(xué)進行全方位監(jiān)督，因此，政府一方面應(yīng)該加強高校評估體系的建立，逐漸完善評估機制，優(yōu)化評估標(biāo)準(zhǔn)，成立專業(yè)的評估隊伍，優(yōu)化評估行為；另一方面要建立社會評估機制，提高社會力量參與大學(xué)治理的積極性，彌補政府評估的不足，全方位、多角度的監(jiān)督大學(xué)發(fā)展。