合肥市規(guī)劃設計研究院 劉偉

一、社區(qū)中心的起源及在我國的發(fā)展

社區(qū)中心又可稱為“鄰里中心”（neighborhood center），其理念源于美國社會學家佩里（Clarence Perry）于1929年提出的“鄰里單元”概念[1]。佩里認為，在城市機動車交通快速發(fā)展的背景下，人們需要一種設施齊全、適宜居住的住區(qū)環(huán)境?！班徖飭卧蹦Ｊ揭孕W生上學不穿越交通干道為原則進行規(guī)?？刂疲凇班徖飭卧眱?nèi)部提供必要的社區(qū)公共活動設施，如商業(yè)、餐飲、教堂、圖書館、醫(yī)療健身和開敞空間等公共活動場所，其目的是將分散的市民生活通過住區(qū)單元進行集聚，增強市民交往和社區(qū)凝聚力。鄰里中心則是指“鄰里單元”中的公共活動中心。

（一）新加坡的“鄰里中心”

“鄰里中心”的概念最早由新加坡引入住區(qū)發(fā)展規(guī)劃。新加坡的“鄰里中心”被稱為“鄰里之家”（Home By Home），指的是在住區(qū)范圍內(nèi)配建多種類型的社區(qū)生活服務設施和社區(qū)商業(yè)設施，相對集中布局，為社區(qū)內(nèi)居民提供綜合性社區(qū)服務[2]。新加坡典型的“鄰里中心”混合用地約4公頃，服務半徑約400m，服務人口約1.5萬至2萬人[3]。在功能構成上，以衛(wèi)生服務中心、文體中心、餐飲、美容美發(fā)、超市、銀行、郵政、生鮮菜場、洗衣房、藥店、文化用品、維修等12項基本生活配套服務為基礎，輔之以書店、飾品店、花店、中介服務等功能為補充。在建設模式上，常依托建筑裙房、臨街店面等空間進行功能組織，或是在相近的不同區(qū)域對不同的功能進行分別設置[2]。

（二）我國的“鄰里中心”

從20世紀90年代起，新加坡政府與中國政府開展戰(zhàn)略合作，將“鄰里中心”建設模式引入中國，蘇州工業(yè)園便是“鄰里中心”在我國建設實踐的典型范例。蘇州工業(yè)園典型的“鄰里中心”規(guī)模約2.5公頃，服務半徑約500m，服務人口約為2萬至3萬人[3]。在功能構成上，涵蓋了商業(yè)服務功能和公共服務功能，既具有購物、餐飲、休閑娛樂等商業(yè)功能，還具有文化、教育、體育、醫(yī)療等公共服務功能，同時還包含社區(qū)服務中心等政府行政管理職能。在建設模式上，蘇州工業(yè)園的“鄰里中心”與新加坡的“鄰里中心”不同，其大部分獨立占地，采用單體式或圍合式的布局形式[3]。

作為住區(qū)公共活動中心，社區(qū)中心將社區(qū)居民日常生活所需的商業(yè)服務和公共服務進行集中布局，能夠在短距離范圍內(nèi)滿足社區(qū)居民多樣化的服務需求，提高了居民的生活舒適度。

二、我國社區(qū)中心建設中存在的問題

（一）選址布局與行政管理體制相結合

當前的社區(qū)中心布局常以居民生活服務范圍作為考量因素，未統(tǒng)籌考慮社區(qū)的行政管理范圍，使得有些社區(qū)中心位置偏離社區(qū)行政管理單元中心，在行政管理上使用不便。此外，當前已建成的“鄰里中心”多為社會資本的公司進行籌建和運營管理，與現(xiàn)行行政管理體制缺乏聯(lián)系，社區(qū)公共服務功能與行政管理功能各自為政，缺乏協(xié)同互補機制，使得服務能效和管理能效均受到限制，難以最大程度地發(fā)揮能效。

（二）功能構成側重商業(yè)，公共服務功能有待加強

當前社區(qū)中心的建設模式總體上由社區(qū)商業(yè)服務、社區(qū)公共服務與社區(qū)行政管理三者相結合，但仍以商業(yè)服務為主，公共服務設施配套不足且未形成規(guī)范化標準。如公共活動場所的數(shù)量和面積不足、缺少運動健身設施、停車空間不足等。公共服務功能的缺失使得社區(qū)中心難以滿足不同層次使用者的需求，導致社區(qū)中心的凝聚力不強、活力不佳等問題。

（三）選址布局缺少理性的數(shù)據(jù)模型分析

在社區(qū)中心規(guī)劃布局上，通常將服務半徑作為主要的布局影響因素，根據(jù)規(guī)劃師的經(jīng)驗判斷作為布局依據(jù)。但在實際使用過程中，由于不規(guī)則的規(guī)劃范圍、不同交通狀況等因素的影響，以服務半徑為依據(jù)的經(jīng)驗判斷難以形成最優(yōu)化的布局方案。在實際規(guī)劃中，宜采用精確的數(shù)據(jù)分析模型，綜合考慮交通狀況等影響通行時間的因素，對社區(qū)中心進行精細化選址。

三、影響社區(qū)中心建設模式的新趨勢

（一）銅陵的社區(qū)綜合體制改革

我國現(xiàn)行的城市管理體制為“區(qū)——街道——社區(qū)”三級體制。街道辦事處的設置有其歷史合理性，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其缺陷和弊端也日趨明顯。街道辦事處和社區(qū)工作站在城市管理中存在職能雷同、功能重疊的現(xiàn)象，導致權責不清，降低了行政效率，增加了行政成本，影響了社區(qū)自治[4]。傳統(tǒng)的街道——社區(qū)管理模式已經(jīng)難以適應當前城市管理需要，社區(qū)改革的需求日益突出。

安徽銅陵自2010年起，以銅官山區(qū)作為試點進行社區(qū)綜合體制改革。銅陵市將銅官山區(qū)和獅子山區(qū)的10處街道辦事處撤銷，將之前的61個社區(qū)重新整合為23個大社區(qū)[4]。銅陵社區(qū)綜合體制改革旨在精簡城市管理體制，增強社區(qū)間的良性互動，促進社區(qū)自治。銅陵將“區(qū)、街道、社區(qū)”三級管理體制轉變?yōu)椤皡^(qū)、社區(qū)”兩級管理體制，實現(xiàn)區(qū)服務社區(qū)、社區(qū)服務居民的新模式。社區(qū)改革后，“大社區(qū)”作為社區(qū)改革的產(chǎn)物登上歷史舞臺，成為行政管理體制的基本單位。因此，需重新探索與“大社區(qū)”規(guī)模相匹配的、與“大社區(qū)”行政管理體制相統(tǒng)一的新型社區(qū)中心模式。

（二）上海的“15分鐘生活圈”

2016年8月，上海市規(guī)劃和國土資源管理局發(fā)布《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則（試行）》，提出“15分鐘社區(qū)生活圈”的概念?！?5分鐘社區(qū)生活圈”是上海打造社區(qū)生活的基本單位，即在15分鐘步行可達范圍內(nèi)配備居民日常生活所需的公共服務功能與公共活動空間，形成安全舒適、設施便利、活力充沛的社區(qū)生活圈?！?5分鐘生活圈”的覆蓋范圍約3平方公里，服務人口約5萬至10萬人[5]。

社區(qū)改革后形成的“大社區(qū)”概念與“15分鐘社區(qū)生活圈”概念有機契合，兩者均是倡導將更大規(guī)模的社區(qū)空間作為居民生活的基本組織單位，對滿足居民多樣化需求的社區(qū)中心建設模式提出了新的要求。兩者之間的差異在于，銅陵的“大社區(qū)”是針對社區(qū)行政管理體系而言的概念，而上海的“15分鐘生活圈”是針對居民的生活空間而言的，兩者的有機結合可以為新一代的社區(qū)中心建設提供新的思考方向。同時，“15分鐘生活圈”較之既往以服務半徑為依托的社區(qū)中心布局模式，更加強調時間距離而非空間距離，更加貼近居民的實際使用需求，為社區(qū)中心的規(guī)劃布局提供了新的切入點。

四、“大社區(qū)”模式下的社區(qū)中心建設思考

筆者倡導在社區(qū)改革的背景下，以“15分鐘生活圈”為導向，通過ArcGIS等數(shù)據(jù)分析模型的支持，打造統(tǒng)一標準的與社區(qū)行政管理范圍相統(tǒng)一的新型社區(qū)中心體系。

（一）模式上，與“大社區(qū)”行政管理范圍相契合的“大社區(qū)中心”模式

社區(qū)中心的規(guī)劃建設應當與“大社區(qū)”行政管理體系契合，即一個“大社區(qū)”管理單元打造一個社區(qū)中心。社區(qū)中心既配備教育、文化等公共服務功能，作為社區(qū)居民的公共活動中心，又配備便利店、銀行網(wǎng)點等商業(yè)服務功能，作為社區(qū)居民的商業(yè)服務中心，還配備社區(qū)公共管理功能，作為社區(qū)管理中心?！按笊鐓^(qū)中心”從規(guī)劃建設到運營管理，均由政府統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)社區(qū)公共服務功能與行政管理功能的有機統(tǒng)一，從而將居民的日常公共生活與社區(qū)日常管理在同一空間內(nèi)匯集，形成集聚效應，使服務效能與管理效能均得到更大程度的發(fā)揮。

（二）體系上，打造15分鐘“大社區(qū)中心”＋7分鐘“小街區(qū)中心”兩級體系

考慮到“大社區(qū)中心”輻射范圍較大，難以滿足小范圍的公共活動和商業(yè)服務需求，筆者倡導構建“大社區(qū)中心”＋“小街區(qū)中心”的兩級社區(qū)中心體系（如圖1）。“大社區(qū)中心”的步行距離為15分鐘，服務半徑約1200m，“小街區(qū)中心”的步行距離為7分鐘，服務半徑約600m?！按笊鐓^(qū)中心”配備更高層級的配套設施，滿足與行政管理范圍相契合的社區(qū)內(nèi)居民的公共活動和商業(yè)服務需求，“小街區(qū)中心”配備較低層級的配套設施，滿足1-2個街區(qū)范圍內(nèi)居民的公共活動和商業(yè)服務需求。

圖1 兩級體系布局示意圖

（三）功能上，強化公共服務功能，實現(xiàn)差異化功能配套

在功能構成上，考慮到“大社區(qū)中心”的服務人口規(guī)模較之前的“鄰里中心”更為龐大，應當配置覆蓋性更強、功能復合度更高的標準化的配套設施。

“大社區(qū)中心”應當包含社區(qū)公共管理、社區(qū)公共服務和社區(qū)商業(yè)服務三大功能。尤其需要強化社區(qū)公共服務功能，配備與“大社區(qū)中心”層級匹配的設施，同時保證足夠數(shù)量的公共空間和停車設施?！靶〗謪^(qū)中心”的功能構成不包括公共管理功能，且設施的類型和規(guī)模應當與“大社區(qū)中心”有所區(qū)分，實現(xiàn)差異化發(fā)展（見表1、表2）。

表1 “大社區(qū)中心”功能構成表

表2 “小街區(qū)中心”功能構成表

（四）布局上，以15分鐘生活圈為導向，通過數(shù)據(jù)分析模型優(yōu)化選址布局

在空間布局上，采用交通模擬、數(shù)據(jù)模型構建等信息化手段，結合已有設施空間位置和居住需求分布，以15分鐘生活圈為目標，打造科學嚴謹?shù)纳鐓^(qū)中心覆蓋體系。在具體的操作方法上，倡導通過ArcGIS等信息化軟件，分別以15分鐘步行時間和7分鐘步行時間為布局條件，對社區(qū)中心選址進行精細化科學定位。