管 華

（中國人民大學(xué)教育學(xué)院，北京 100872）

教育行政機(jī)關(guān)是教育行政法律關(guān)系中最重要的主體，但隨著我國行政法學(xué)從“行政機(jī)關(guān)范式”向“行政主體范式”轉(zhuǎn)變（王軍，2019），對行政機(jī)關(guān)的研究被視為行政組織法的領(lǐng)域而逐漸被冷落。作為教育學(xué)和行政法學(xué)交叉學(xué)科的教育行政法學(xué)，應(yīng)對國家立法的迫切需求和層出不窮的教育案件尚力有不逮，幾乎無暇顧及教育行政機(jī)關(guān)這一教育行政法學(xué)的基本范疇。在筆者的閱讀范圍內(nèi)，以“教育行政法”命名的論著，不過是李惠宗《教育行政法要義》（2004）、高家偉《教育行政法》（2007）、金國華《教育行政法新論》（2008）、劉顯婭《英國教育行政法》（2010）等四本。在中國知網(wǎng)以“教育行政法”進(jìn)行主題檢索，時間跨度從1915—2020，共檢出中英文文獻(xiàn)42 份；相關(guān)博士論文只有2 篇：一是陳應(yīng)鑫的《教育行政執(zhí)法研究》（2007），一是王瑜的《近代高等教育法研究》（2015）。在教育法學(xué)領(lǐng)域，謝瑞智的《教育法學(xué)》（1992）、勞凱聲的《教育法論》（1993）、張維平的《平衡與制約—20 世紀(jì)的教育法》（1995）、秦惠民的《走入教育法制的深處—論教育權(quán)的演變》（1998）較早地研究了教育行政、教育行政體制和國家教育權(quán)。之后出版的以“教育法學(xué)”命名的論著，均專章論述了“教育行政機(jī)關(guān)”。

行政法學(xué)和教育法學(xué)已有的研究，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：（1）對教育行政執(zhí)法和其他教育法律關(guān)系主體如學(xué)校、教師和學(xué)生的法律地位已有較豐富研究，對教育行政機(jī)關(guān)的研究較少。（2）對英國、美國、法國、日本甚至蘇聯(lián)教育行政體制都有一些介紹，但對我國教育行政機(jī)關(guān)的研究較少，多停留于對教育部、教育廳或教育局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的描述。（3）立足于個案和工作職責(zé)的研究已經(jīng)出現(xiàn)，但對我國教育法律體系的梳理明顯不足，個別研究還存在運(yùn)用法律術(shù)語不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r。在這種意義上，教育行政機(jī)關(guān)可謂是教育行政法學(xué)“最熟悉的陌生人”。對教育行政機(jī)關(guān)法律地位的研究不足，驗(yàn)證了作為行政法學(xué)分論的教育行政法學(xué)尚處于蹣跚學(xué)步時期的判斷（宋華琳，2020）。

教育行政主體是教育行政法律關(guān)系中不變的一方。作為職權(quán)行政主體的教育行政機(jī)關(guān)，無論在數(shù)量上還是權(quán)限上其重要性都遠(yuǎn)非授權(quán)行政主體可比?！皥?jiān)持依法治教”是《中國教育現(xiàn)代化2035》明確的推進(jìn)教育現(xiàn)代化的基本原則之一，教育行政法學(xué)學(xué)科的發(fā)展也必須實(shí)現(xiàn)從熱點(diǎn)到學(xué)科基本問題的轉(zhuǎn)向（彭宇文，2020）。對教育行政機(jī)關(guān)法律地位的研究，不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是教育行政法學(xué)主體論的核心。通過梳理現(xiàn)實(shí)的法律制度，對法律文本進(jìn)行解釋，并將所得的概念與規(guī)則整合成邏輯一致、內(nèi)在和諧的整體，是法學(xué)的基本方法（張翔，2013）。因此，《憲法》和《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》《學(xué)位條例》《國防教育法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《體育法》等12 部相關(guān)法律，《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》等19 部教育行政法規(guī)，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等48 部部門規(guī)章是本文的研究對象。①本文的基本安排是：第一，從法律和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，闡明教育行政機(jī)關(guān)的內(nèi)涵和外延；第二，通過梳理現(xiàn)行教育法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章體系，厘清教育行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；第三，分析教育行政機(jī)關(guān)與行政相對人包括學(xué)校、教師和學(xué)生的法律關(guān)系。

一、教育行政機(jī)關(guān)的內(nèi)涵和外延

（一）教育行政機(jī)關(guān)的內(nèi)涵

可以用“屬+種差”的方法來理解“教育行政機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵，即從“機(jī)關(guān)”“行政機(jī)關(guān)”“教育行政機(jī)關(guān)”三個層次來理解。在我國，所謂“機(jī)關(guān)”一般指的是“國家機(jī)關(guān)”，也可稱為“國家政權(quán)機(jī)關(guān)”，其總和為“國家機(jī)構(gòu)”。其中行使行政權(quán)的分支，包括各級政府及其組成部門，依據(jù)憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立，行使行政權(quán)，對各項(xiàng)國家行政事務(wù)進(jìn)行組織和管理，是行政機(jī)關(guān)。企事業(yè)單位的內(nèi)部行政組織，日常也有稱“機(jī)關(guān)”甚至“行政機(jī)關(guān)”的，不屬于法律意義上的“行政機(jī)關(guān)”。經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織，雖具有行政主體地位，但也不屬于行政機(jī)關(guān)的范疇。②

何謂“教育”，并無標(biāo)準(zhǔn)定義。歐洲人權(quán)法院在“坎貝爾和克薩斯訴英國”（Campbell and Cosans v.the UK）案中指出，廣義的教育是指成年人將其信仰、文化和其他價(jià)值觀傳播給年輕人的整個過程。③聯(lián)合國教科文組織將教育界定為：“社會生活的整個過程，通過該過程，個人和社會團(tuán)體有意識地在國家和國際社會中為了國家和國際社會的利益，學(xué)會發(fā)展他們個人整體的能力、態(tài)度、技藝和知識?！?974 年《關(guān)于促進(jìn)國際了解、合作與和平的教育以及人權(quán)與基本自由的教育的建議》第1（a）條指出：“狹義的教育指學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)的教育?！北疚娜—M義。

公法學(xué)通常將“教育行政”當(dāng)做國家“行政”領(lǐng)域的一部分，指國家機(jī)關(guān)為了實(shí)施教育法律和政策進(jìn)行的規(guī)劃、組織、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)的活動（張維平，1995，第17 頁；王瑜，2015）。我國憲法總綱第19 條規(guī)定“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)”，行政機(jī)關(guān)做出的所有與發(fā)展教育事業(yè)有關(guān)的活動，都屬于教育行政。從憲法學(xué)角度看，受教育權(quán)作為基本人權(quán)，要求國家履行尊重、保護(hù)、給付和促進(jìn)義務(wù)（管華，2016，第78—98 頁）。因此，凡是行政機(jī)關(guān)履行尊重、保護(hù)、給付和促進(jìn)受教育權(quán)的義務(wù)的活動，都可以視為教育行政。

總之，教育行政機(jī)關(guān)是指根據(jù)憲法和法律設(shè)立，享有教育行政權(quán)，承擔(dān)發(fā)展教育事業(yè)責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)。

（二）教育行政機(jī)關(guān)的外延

教育行政機(jī)關(guān)、教育行政部門、教育行政主體和教育行政執(zhí)法主體常被混為一談?！敖逃姓块T”（以下簡稱“教育部門”）是一個法律概念，指的是各級人民政府主管教育的職能部門：在中央是教育部，在省、自治區(qū)為教育廳，直轄市為教育委員會，省級以下多稱教育局，也有稱教育委員會的，還有和文化、體育部門合并，稱文教局、文體局或社會發(fā)展局的（黃葳，2007，第111 頁）。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，一般都是行政執(zhí)法主體，只是最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院很少直接執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)可以分為一般行政機(jī)關(guān)和特別行政機(jī)關(guān)，前者承擔(dān)綜合性的行政任務(wù)，如各級政府；后者承擔(dān)專門性的任務(wù)，如教育行政部門（周佑勇，2010，第184 頁）。

教育行政機(jī)關(guān)可以作兩種解釋：一是所有管理教育事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，二是專門管理教育事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，即教育行政部門。第二種理解很流行，但既不符合法律規(guī)定，也不符合司法實(shí)踐。憲法第89 條第七項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作?！督逃ā返?4 條規(guī)定“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作?！薄读x務(wù)教育法》第7 條規(guī)定了各級政府的教育職責(zé)，《高等教育法》第13 條規(guī)定了國務(wù)院和省級人民政府的教育職責(zé)。在學(xué)理上，將各級政府排除出教育行政機(jī)關(guān)，有違法之嫌。④在司法上，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，“教育行政管理”是根據(jù)行政管理范圍，即“代表國家管理行政事務(wù)的領(lǐng)域”，而非根據(jù)行政機(jī)關(guān)的類別來分類的。也就是說，無論是各級政府做出的行政行為還是教育行政部門做出的行政行為，只要屬于教育領(lǐng)域，就納入“教育行政管理”訴訟的范圍。將政府這種承擔(dān)綜合性任務(wù)的國家機(jī)關(guān)納入教育行政機(jī)關(guān)范疇，在日本和我國臺灣地區(qū)比較常見：如日本的中央教育行政組織包括內(nèi)閣，地方教育行政組織包括地方公共團(tuán)體的首長（謝瑞智，1992，第194—196 頁）；我國臺灣地區(qū)的地方教育行政機(jī)關(guān)包括直轄市市長和縣市長（李惠宗，2004，第317 頁）。因此，本文采取第一種解釋。

在我國的法律和現(xiàn)實(shí)中，教育行政機(jī)關(guān)以多種形態(tài)存在：

（1）政府。如《教育法》第66 條規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)展教育技術(shù)，此處的“政府”包括國務(wù)院，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！读x務(wù)教育法》第15 條規(guī)定了縣級以上地方人民政府制定學(xué)校設(shè)置規(guī)劃，此處的“政府”既不包括國務(wù)院，也不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！秶澜逃ā返? 條規(guī)定了國務(wù)院和地方各級人民政府對國防教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，此處的“政府”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！稓埣踩私逃龡l例》第35 條規(guī)定了設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府可以舉辦高級中等以上特殊教育學(xué)校，此處的“政府”不包括國務(wù)院，也不包括縣鄉(xiāng)政府。總體來說，各級人民政府都有可能成為教育行政機(jī)關(guān)。

（2）教育行政部門。教育行政部門是專門管理教育事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，是特別行政機(jī)關(guān)，也是教育法律的最主要的執(zhí)行部門。

（3）勞動行政部門，也稱人力資源和社會保障部門。《職業(yè)教育法》第11 條規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門分別負(fù)責(zé)有關(guān)職業(yè)教育工作。這是確立了勞動行政部門與教育行政部門在職業(yè)教育領(lǐng)域分工負(fù)責(zé)的教育行政機(jī)關(guān)地位。

（4）管理少年兒童體育學(xué)校的縣級以上體育行政部門。根據(jù)《少年兒童體育學(xué)校管理辦法》，縣級以上體育和教育行政部門分工負(fù)責(zé)少體校工作。這是確定了在少體校管理上，體育行政部門與教育行政部門分工負(fù)責(zé)的教育行政機(jī)關(guān)地位。

（5）直接管理高校的國務(wù)院組成部門或其他中央單位。2000 年，97 所原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方（管華、陳鵬，2015a）。中央直屬高校除教育部直接管理的75 所以外，還有40 所由國務(wù)院其他組成部門或中央單位管理。根據(jù)《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，直接管理高校的國務(wù)院有關(guān)部門對所屬高校的管理權(quán)和國務(wù)院教育行政部門對所屬高校的管理權(quán)大同小異。

（6）開發(fā)區(qū)管委會。近年來，出現(xiàn)了新的行政組織，即各種經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會。管委會的組織和職權(quán)并無憲法和組織法上的依據(jù)，其中由省、自治區(qū)人民政府設(shè)立并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的可認(rèn)定為派出機(jī)關(guān)（葉必豐，2007，第112 頁）。管委會內(nèi)設(shè)的教育行政部門，一般稱為教育分局，屬于內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)，只能以管委會名義對外作出行政行為。因此，只有開發(fā)區(qū)管委會屬于教育行政機(jī)關(guān)。但是，市（含直轄市）、縣級人民政府設(shè)立的開發(fā)區(qū)，即使存在地方性法規(guī)的授權(quán)，由于沒有憲法和組織法上的依據(jù)，只能認(rèn)定為法律法規(guī)授權(quán)的組織，不屬于行政機(jī)關(guān)。沒有得到地方性法規(guī)授權(quán)的開發(fā)區(qū)管委會，在法律上屬于受委托的組織，不是行政機(jī)關(guān)。⑤

（7）新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)內(nèi)部按照“師市合一、團(tuán)鎮(zhèn)合一”原則建立起來的市政府及其有關(guān)職能部門和鎮(zhèn)政府。據(jù)《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的歷史與發(fā)展》白皮書：兵團(tuán)是“在國家實(shí)行計(jì)劃單列的特殊社會組織”，“實(shí)行黨政軍企高度統(tǒng)一的特殊管理體制”。兵團(tuán)在所管轄的地域，承擔(dān)了包括教育在內(nèi)的絕大部分行政管理職能。其中，按照“師市合一、團(tuán)鎮(zhèn)合一”原則建立起來的縣級市和建制鎮(zhèn)與其他地方的市、鎮(zhèn)具有同樣的法律地位。

有論者將國務(wù)院教育行政部門稱為教育行政機(jī)構(gòu)，這是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。在行政法學(xué)上，行政機(jī)構(gòu)是由各級人民政府及其職能部門設(shè)立的、不具備獨(dú)立編制和財(cái)政預(yù)算的機(jī)構(gòu)，只有經(jīng)過法律法規(guī)的授權(quán)，才具備行政主體資格（應(yīng)松年，2008，第60 頁）。在我國教育法律體系中，這樣的機(jī)構(gòu)有學(xué)位委員會、教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會、中小學(xué)教材審定及審查委員會、漢語水平考試委員會、普通高等學(xué)校教育評估領(lǐng)導(dǎo)小組等。這些機(jī)構(gòu)都沒有獨(dú)立編制和經(jīng)費(fèi)，分別依據(jù)《學(xué)位條例》《教育督導(dǎo)條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》《中小學(xué)教材編寫審定管理暫行辦法》《中國漢語水平考試（HSK）辦法》《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》設(shè)立，組成人員包括若干不具備公務(wù)員身份的專家，都不屬于教育行政機(jī)關(guān)?，F(xiàn)實(shí)生活中，存在將部分教育管理和執(zhí)法事務(wù)委托給其他組織的現(xiàn)象，受托組織不是行政機(jī)關(guān)。⑥

二、教育行政機(jī)關(guān)的職權(quán)

據(jù)《牛津法律大辭典》：“法律地位特指一個人在法律上所居的地位，該種地位決定其在特定情況下的權(quán)利和義務(wù)?！保ù骶S·M·沃克，1988，第855 頁）在我國，教育行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中的地位就是“行政主體”，其權(quán)利和義務(wù)分別為教育行政職權(quán)和教育行政職責(zé)。教育行政職責(zé)的核心是“合法行政”和“合理行政”，多數(shù)情況下，與教育行政職權(quán)不易區(qū)分，本文主要論述教育行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。

（一）教育行政立法權(quán)或規(guī)定權(quán)⑦

國務(wù)院有權(quán)制定教育行政法規(guī)，國務(wù)院教育行政部門有權(quán)制定部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府有權(quán)制定地方教育規(guī)章。行政機(jī)關(guān)都能制定規(guī)則，只不過其制定的規(guī)則的形式和法律效力有差異，效力低于行政法規(guī)和規(guī)章的，統(tǒng)稱“行政規(guī)定”，也稱“行政規(guī)范”或“規(guī)范性文件”（葉必豐、周佑勇，2002，第28 頁）。據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61 條，最基層的行政機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也有權(quán)“發(fā)布決定和命令”。這里的“決定”“命令”也可能構(gòu)成行政規(guī)定。由于有行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的主體也有權(quán)制定行政規(guī)定，相關(guān)法律規(guī)范往往只明確了制定主體，未明確制定形式，因此，以下不再區(qū)分教育行政立法權(quán)和教育行政規(guī)定權(quán)。

通過梳理12 部法律、19 部行政法規(guī)、48 部部門規(guī)章發(fā)現(xiàn)，各教育行政機(jī)關(guān)享有以下事項(xiàng)的教育行政立法權(quán)或規(guī)定權(quán)：

政府的教育行政立法或規(guī)定權(quán)較為廣泛。國務(wù)院有權(quán)規(guī)定：（1）義務(wù)教育不收雜費(fèi)的步驟；（2）設(shè)立高等學(xué)校的具體標(biāo)準(zhǔn)；（3）高校教師職務(wù)任職條件；（4）教師職務(wù)制度。此外，作為國務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院學(xué)位委員會有權(quán)規(guī)定碩士、博士學(xué)位證書的格式。省級政府有權(quán)規(guī)定：（1）本地區(qū)職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，中等職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)辦法，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的職業(yè)教育費(fèi)用，非營利民辦學(xué)校收費(fèi)辦法以及扶持與獎勵民辦教育發(fā)展的措施；（2）特殊教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)、教職工編制標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)儀器設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)；（3）設(shè)立其他高等教育機(jī)構(gòu)的具體標(biāo)準(zhǔn)，高等教育自學(xué)考試具體實(shí)施辦法；（4）《幼兒園管理?xiàng)l例》、《校車安全條例》實(shí)施辦法；（5）少體校學(xué)生、教練員的伙食標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)動服裝標(biāo)準(zhǔn)。縣級以上政府有權(quán)制定：（1）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度；（2）校車管理辦法；（3）特殊教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，各級人民政府有權(quán)制定改善民辦教師待遇的具體辦法。

教育行政部門的教育行政立法或規(guī)定權(quán)最為廣泛。國務(wù)院教育行政部門有權(quán)規(guī)定：（1）義務(wù)教育的教學(xué)制度、教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置、考試制度和高中招生辦法；（2）特殊教育課程的設(shè)置方案和標(biāo)準(zhǔn)；（3）學(xué)校體育場地、設(shè)施和器材的配置標(biāo)準(zhǔn)；（4）高等教育工作的政策、規(guī)章，含高等學(xué)校、研究生院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，高校人事管理制度，高等教育自學(xué)考試實(shí)施細(xì)則和特定學(xué)科專業(yè)本科畢業(yè)生直接取得博士生入學(xué)資格的辦法；（5）實(shí)行教師聘任制的步驟和辦法；（6）中小學(xué)校長培訓(xùn)、中小學(xué)教師繼續(xù)教育的規(guī)章、政策；（7）未達(dá)到《教師法》規(guī)定學(xué)歷，在該法實(shí)施以前已任教師的教師資格過渡辦法；（8）學(xué)士學(xué)位證書的格式、中外合作辦學(xué)許可證式樣；（9）招收、培養(yǎng)國際學(xué)生的政策，國際學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)督制度；（10）教科書審定辦法。此外，作為教育部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的全國考委有權(quán)制定自學(xué)考試政策。國務(wù)院教育部門會同有關(guān)部門規(guī)定高校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措原則，制定中小學(xué)教師和職業(yè)學(xué)校教師津貼辦法，確定中外合作辦學(xué)許可證編號辦法，制定國際學(xué)生勤工儉學(xué)規(guī)定。

省級教育行政部門有權(quán)制定：（1）小學(xué)學(xué)籍管理辦法，特殊教育學(xué)校學(xué)籍管理辦法，殘疾學(xué)生畢業(yè)考試辦法；（2）《高等學(xué)校信息公開辦法》的實(shí)施辦法，含高校信息公開評議制度；（3）高等教育階段以外的國際學(xué)生政策；（4）中小學(xué)校長培訓(xùn)和教師繼續(xù)教育人均基本費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及配套政策；（5）《幼兒園工作規(guī)程》實(shí)施辦法、《教育統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》實(shí)施細(xì)則。國家和省級教育部門都有權(quán)發(fā)布小學(xué)課程計(jì)劃、教學(xué)大綱。各級教育行政部門有權(quán)規(guī)定：（1）中小學(xué)教師繼續(xù)教育考核和成績登記制度；（2）中小學(xué)幼兒園安全工作責(zé)任制和事故責(zé)任追究制；（3）小學(xué)其他人員的任職資格。此外，教育行政部門有權(quán)規(guī)定幼兒園的招生、編班；主管教育部門有權(quán)確定小學(xué)的服務(wù)區(qū)、特殊教育學(xué)校的招生范圍。

其他部門也有一定的教育行政立法或規(guī)定權(quán)。國務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)規(guī)定：（1）設(shè)立其他高等教育機(jī)構(gòu)的具體標(biāo)準(zhǔn)；（2）中國政府獎學(xué)金的管理辦法。國務(wù)院財(cái)政部門會同教育部門制定生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院有關(guān)部門會同財(cái)政部門制定本部門職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的職業(yè)教育費(fèi)用。國務(wù)院教育部門、有關(guān)部門和省級教育部門都有權(quán)制定高校學(xué)風(fēng)建設(shè)政策。省級教育部門會同有關(guān)部門制定區(qū)域內(nèi)高校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措辦法，與有關(guān)組織聯(lián)合制定學(xué)校教代會規(guī)定。省級交管部門和教育部門制定校車標(biāo)識。縣級以上教育、人力資源部門為特殊教育教師在職務(wù)評聘、培訓(xùn)進(jìn)修、表彰獎勵等方面制定優(yōu)惠政策；各級教育部門會同建設(shè)部門制定幼兒園園舍、設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)；衛(wèi)生、教育部門制定學(xué)校衛(wèi)生技術(shù)人員職稱考核評定辦法。

比較特殊的是《教育法》第18 條規(guī)定，“國家制定學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)”，這里的國家應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)。

（二）教育行政許可權(quán)

依據(jù)《行政許可法》，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，國務(wù)院決定、省級政府規(guī)章可以設(shè)定臨時行政許可，教育部或國務(wù)院其他部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政許可。但部門規(guī)章可以對已設(shè)定的行政許可予以細(xì)化規(guī)定。在2003 年《行政許可法》頒布前，大量部門規(guī)章實(shí)際上設(shè)定的行政許可應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效。需要說明的是：（1）行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，屬于行政審批，不是行政許可。⑧（2）對已有法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)予以確定、認(rèn)可、證明的屬于行政確認(rèn)，不是行政許可（羅豪才、湛中樂，2016）。（3）因許可機(jī)關(guān)或被許可人違法而取得的行政許可被撤銷，其法律性質(zhì)是行政許可的撤銷，不是行政處罰，如對不具備申請資格或不符合法定條件的申請人行政許可的撤銷（胡建淼，2015，第298—299 頁；朱志輝，2006；周佑勇，2018）。

通過梳理前述法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，各教育行政機(jī)關(guān)享有以下事項(xiàng)的教育行政許可權(quán)：

政府的教育行政許可權(quán)相對較少。國務(wù)院有權(quán)授權(quán)高校授予學(xué)士、碩士、博士學(xué)位，授權(quán)科研機(jī)構(gòu)授予碩士、博士學(xué)位，批準(zhǔn)高校和科研機(jī)構(gòu)可以授予學(xué)位的學(xué)科名單。國務(wù)院學(xué)位委員會可以暫?；虺蜂N學(xué)位授予單位相應(yīng)學(xué)科、專業(yè)的學(xué)位授予資格，批準(zhǔn)學(xué)位授予單位授予名譽(yù)博士學(xué)位。省級政府有權(quán)批準(zhǔn)?？聘咝ＴO(shè)立、分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)；批準(zhǔn)設(shè)立實(shí)施?？平逃头菍W(xué)歷高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。省級政府學(xué)位委員會可以暫?；虺蜂N學(xué)位授予單位相應(yīng)學(xué)科、專業(yè)的學(xué)位授予資格?？h級政府有權(quán)批準(zhǔn)小學(xué)停課1—3 天，特殊教育學(xué)校停課1 天以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)批準(zhǔn)義務(wù)教育階段適齡兒童延緩入學(xué)或休學(xué)，農(nóng)村幼兒園的舉辦或停辦。此外，縣級或者設(shè)區(qū)的市級人民政府有權(quán)批準(zhǔn)學(xué)校或者校車服務(wù)提供者使用校車。

教育部門的教育行政許可權(quán)最為廣泛。國務(wù)院教育部門有權(quán)：（1）批準(zhǔn)本科及以上高校的設(shè)立、分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)；批準(zhǔn)各學(xué)位授予單位學(xué)位評定委員會成員名單，核準(zhǔn)中央直屬高校章程，開展新建普通高校合格評估。⑨（2）批準(zhǔn)本科以上高等學(xué)歷教育中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和辦學(xué)項(xiàng)目。（3）批準(zhǔn)普通高校開展體育后備人才訓(xùn)練，批準(zhǔn)普通高校運(yùn)動水平較高、具有培養(yǎng)前途的學(xué)生延長學(xué)習(xí)年限，批準(zhǔn)全國大學(xué)生運(yùn)動會提前或延期舉行。（4）批準(zhǔn)實(shí)施高等學(xué)歷教育的民辦學(xué)校以捐贈者的姓名或名稱作為校名。（5）核準(zhǔn)國家課程教材編寫的立項(xiàng)，審定國家課程教材，批準(zhǔn)擴(kuò)大教材試驗(yàn)范圍，批準(zhǔn)列入全國中小學(xué)教學(xué)用書目錄。

省級教育部門有權(quán)：（1）批準(zhǔn)其他高等教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)，核準(zhǔn)地方政府舉辦的高校章程；（2）批準(zhǔn)設(shè)立實(shí)施中等學(xué)歷教育、自學(xué)考試助學(xué)、文化補(bǔ)習(xí)、學(xué)前教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)專科教育、非學(xué)歷高等教育、高中、自學(xué)考試助學(xué)、文化補(bǔ)習(xí)、學(xué)前教育的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目；（3）批準(zhǔn)高等教育以外的學(xué)校開展體育后備人才訓(xùn)練；（4）批準(zhǔn)實(shí)施非高等學(xué)歷教育的民辦學(xué)校以捐贈者的姓名或名稱作為校名；（5）核準(zhǔn)本區(qū)域課程教材編寫的立項(xiàng)，審定本區(qū)域課程教材，批準(zhǔn)列入本地中小學(xué)教學(xué)用書目錄，審定掃除文盲教材；（6）批準(zhǔn)設(shè)立實(shí)施遠(yuǎn)程學(xué)歷教育的網(wǎng)校和自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；（7）認(rèn)定中小學(xué)校長培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資格；（8）批準(zhǔn)學(xué)?？讨仆馕挠≌?。轉(zhuǎn)出地教育部門商轉(zhuǎn)入地教育部門確認(rèn)普通高等學(xué)校學(xué)生跨省轉(zhuǎn)學(xué)。

國務(wù)院和省級教育部門都有權(quán)認(rèn)定普通高校教師資格，頒布中小學(xué)藝術(shù)課程標(biāo)準(zhǔn)，審定中小學(xué)藝術(shù)課程教材，審定特殊教育教材，批準(zhǔn)普通師范院校、教師進(jìn)修院校和綜合大學(xué)承擔(dān)中小學(xué)校長培訓(xùn)任務(wù)。地市級教育部門有權(quán)認(rèn)定高中教師、中等職業(yè)學(xué)校教師和實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師的教師資格。縣級以上教育部門有權(quán)：（1）批準(zhǔn)實(shí)施學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校的設(shè)立，核準(zhǔn)其舉辦者變更；（2）批準(zhǔn)學(xué)?？讨朴≌?；（3）審批少體校的設(shè)立、變更、終止?？h級教育行政部門有權(quán)：（1）批準(zhǔn)義務(wù)教育階段適齡兒童延緩入學(xué)或休學(xué)；（2）批準(zhǔn)招收適齡兒童進(jìn)行文藝、體育等專業(yè)訓(xùn)練的社會組織自行實(shí)施義務(wù)教育；（3）認(rèn)定幼兒園、小學(xué)和初中教師的教師資格。所在區(qū)、不設(shè)區(qū)的市教育行政部門審批城市幼兒園的舉辦和停辦。省級教育部門和試驗(yàn)地教育部門審批教材實(shí)驗(yàn)。

此外，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章概括性規(guī)定了教育部門的許可權(quán)：（1）批準(zhǔn)未成年人就讀工讀學(xué)校，核準(zhǔn)小學(xué)生因戶籍變更的轉(zhuǎn)學(xué)；（2）批準(zhǔn)特殊教育學(xué)校招生范圍以外的殘疾兒童借讀，批準(zhǔn)因病無法繼續(xù)學(xué)習(xí)的特殊教育學(xué)校學(xué)生休學(xué)，批準(zhǔn)不適應(yīng)在普通學(xué)校就讀的殘疾兒童轉(zhuǎn)學(xué)，核準(zhǔn)社會力量舉辦的特殊教育學(xué)校校長；（3）批準(zhǔn)綜合性高校、非師范類高校和其他教育機(jī)構(gòu)參與中小學(xué)教師繼續(xù)教育，批準(zhǔn)社會力量舉辦中小學(xué)教師繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)；（4）批準(zhǔn)學(xué)校舉辦勤工儉學(xué)工廠或經(jīng)營項(xiàng)目；（5）批準(zhǔn)小學(xué)使用的實(shí)驗(yàn)教材、鄉(xiāng)土教材；（6）審批公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校。

其他有關(guān)部門也有一定的教育行政許可權(quán)。國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)所屬各學(xué)位授予單位學(xué)位評定委員會成員名單，審批直接管理的專科高校專業(yè)的增設(shè)和撤銷。國務(wù)院教育部門會同測繪部門和外交部組織審定中小學(xué)教學(xué)地圖。國務(wù)院有關(guān)部門和省級教育部門實(shí)施思想政治教育、專業(yè)（學(xué)科）、課程或其他教育工作的單項(xiàng)評估。省級人力資源部門審批設(shè)立實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，批準(zhǔn)主管的非高等學(xué)歷教育的民辦學(xué)校以捐贈者的姓名或名稱作為校名。省級價(jià)格部門會同出版部門確定教科書價(jià)格?？h級以上人力資源部門批準(zhǔn)設(shè)立實(shí)施職業(yè)資格和技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校，核準(zhǔn)其舉辦者變更。人力資源部門審批主管的公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校?？h級以上教育部門組織主管部門認(rèn)定中專、技工學(xué)校教師資格認(rèn)定?？h級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)學(xué)校刻制印章。有關(guān)部門審核非戶籍小學(xué)生入學(xué)，批準(zhǔn)承擔(dān)教學(xué)改革任務(wù)的小學(xué)調(diào)整《小學(xué)管理規(guī)程》的某些要求。

需要指出的是，教育法規(guī)范體系中包含大量需要“審批”事項(xiàng)，有些行政規(guī)定中也設(shè)定了“行政審批”。⑩2003 年《行政許可法》頒布以后，“行政審批”主要限于“內(nèi)部事項(xiàng)”的審批。2015 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，“非行政許可審批”這一審批類別不再保留。從此，行政審批只限于政府內(nèi)部審批，如中專自學(xué)考試在縣設(shè)考場需經(jīng)省考委批準(zhǔn)，教育部門增加或減少教育統(tǒng)計(jì)內(nèi)容由本級政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)審批。隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，一些原來需要審批的項(xiàng)目被取消，如國務(wù)院教育主管部門對研究生院設(shè)立、撤銷和調(diào)整的審批。?

（三）教育行政處罰權(quán)

行政處罰是行政主體依法對違法行為予以行政制裁的活動，與行政處分的區(qū)別在于，前者是外部行政行為，后者是內(nèi)部行政行為。行政處罰遵循處罰法定原則，法律、行政法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，行政規(guī)定無權(quán)設(shè)定行政處罰。教育行政處罰常涉及的種類有：警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證等。理論上，行政處罰應(yīng)具有懲罰性質(zhì)，僅要求恢復(fù)違法行為之前的狀態(tài)、不具備懲罰性的“責(zé)令改正”不屬于行政處罰，但對此也有爭議（杜文勇，2019，第191 頁）。按這種觀點(diǎn)，責(zé)令退回招生不屬于行政處罰，責(zé)令停止招生則屬于行政處罰。通過梳理前述法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，各教育行政機(jī)關(guān)享有以下事項(xiàng)的教育行政處罰權(quán)：

直接由政府行使教育行政處罰權(quán)的情況較少。國務(wù)院對不能保證所授學(xué)位學(xué)術(shù)水平的授權(quán)單位，停止或撤銷授予學(xué)位資格。?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或市、市轄區(qū)人民政府或其指定機(jī)構(gòu)對拒絕送子女就學(xué)的監(jiān)護(hù)人予以罰款。縣級以上政府或其教育部門對違規(guī)參與教科書編寫的，沒收違法所得。

概括規(guī)定教育行政部門行使教育行政處罰權(quán)的最多：（1）學(xué)?；蚪逃龣C(jī)構(gòu)違反國家規(guī)定舉辦的予以撤銷，沒收其違法所得；違反國家規(guī)定招生的，處警告、罰款、撤銷招生資格、吊銷辦學(xué)許可證。其中非教育部門主管的，由主管部門處罰。違反規(guī)定頒發(fā)學(xué)位證書、學(xué)歷證書或其他學(xué)業(yè)證書的，宣布證書無效，沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的停止招生1—3 年直至撤銷招生及頒發(fā)證書資格。高校違法違規(guī)招收國際學(xué)生的，限制招收國際學(xué)生。（2）考生在國家教育考試中作弊的，由教育考試機(jī)構(gòu)取消考試資格或成績，情節(jié)嚴(yán)重的，停止參加考試1—3 年；弄虛作假，嚴(yán)重違反高校招生規(guī)定，畢業(yè)后發(fā)現(xiàn)的，宣布學(xué)歷、學(xué)位證書無效，收回或沒收其證書。參加教師資格考試作弊的，成績作廢，3 年內(nèi)不得參加該考試?？紙黾o(jì)律混亂、舞弊嚴(yán)重的，取消考點(diǎn)承辦國家教育考試資格。非法舉辦國家考試的，宣布考試無效，沒收非法所得。由各級教育考試機(jī)構(gòu)處罰的有：考生在國家教育考試中違紀(jì)的，取消該科目成績；擾亂考場秩序或作弊的，各科成績無效；嚴(yán)重作弊的，暫停參加該項(xiàng)考試1—3 年，特別嚴(yán)重的，暫停參加各種國家考試1—3 年。自學(xué)考試考生嚴(yán)重作弊的，也可以延遲畢業(yè)1—3 年。高等教育自學(xué)考試管理機(jī)構(gòu)對考區(qū)內(nèi)一個或一個以上專業(yè)考試紀(jì)律混亂、作弊嚴(yán)重的，處警告、?？枷鄳?yīng)專業(yè)1—3 年。（3）中外合作辦學(xué)，擅自設(shè)立的取締并處罰款；籌設(shè)期間招收學(xué)生的停止招生并處罰款；辦學(xué)者虛假出資、抽逃出資的處罰款；管理混亂、質(zhì)量低下的停止招生、吊銷辦學(xué)許可證；發(fā)布虛假招生簡章，騙取錢財(cái)?shù)?，沒收違法所得、罰款直至吊銷辦學(xué)許可證。屬于人力資源部門主管的，由人力資源部門處罰。（4）民辦學(xué)?；蚪逃龣C(jī)構(gòu)不確定人員福利占經(jīng)常辦學(xué)費(fèi)用的比例、不按比例執(zhí)行、將積累用于分配或校外投資的，管理混亂、質(zhì)量低下的，處警告、停止招生、吊銷辦學(xué)許可證。（5）幼兒園違反《幼兒園管理?xiàng)l例》的，限期整頓、停止招生和辦園，對直接責(zé)任人予以警告、罰款。（6）擅自進(jìn)行教材實(shí)驗(yàn)或擴(kuò)大試驗(yàn)范圍的，由同級教育部門通報(bào)批評、停止實(shí)驗(yàn)或禁止使用。

明確由省級教育行政部門行使處罰權(quán)的有：（1）獨(dú)立學(xué)院舉辦者虛假出資或抽逃出資的，按照《民辦教育促進(jìn)法》處罰；資產(chǎn)不按期過戶、擅自發(fā)布招生廣告、年檢不合格、擅自招收學(xué)生的，警告、罰款、減少招生計(jì)劃、暫停招生。（2）民辦高校資產(chǎn)不按期過戶、擅自發(fā)布招生廣告、年檢不合格、辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的，處罰款、減少招生計(jì)劃或者暫停招生。

由縣級以上教育部門處罰的有：（1）對違反《民辦教育促進(jìn)法》的學(xué)校，處以警告、沒收違法所得，責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證。（2）違反《校車安全管理?xiàng)l例》的民辦學(xué)校，暫停招生，吊銷辦學(xué)許可證，負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員5 年內(nèi)不得從事學(xué)校管理。（3）對騙取教師資格，品行不良、侮辱學(xué)生的教師，撤銷教師資格。擅自舉辦民辦學(xué)校的，縣級以上教育部門會同公安、民政或市場監(jiān)管部門，責(zé)令停止辦學(xué)，罰款。屬于人力資源部門主管的，由人力資源部門牽頭處罰。

市場監(jiān)管部門對未經(jīng)批準(zhǔn)增加收費(fèi)項(xiàng)目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，予以處罰。公安部門對擅自刻制學(xué)校印章的，處罰款并收繳。民辦學(xué)校取得回報(bào)的比例及辦學(xué)水平、財(cái)務(wù)狀況未按規(guī)定備案或備案不真實(shí)的，由審批機(jī)關(guān)予以警告、沒收違法所得、停止招生、吊銷辦學(xué)許可證。

（四）教育行政處分權(quán)

行政處分是對有行政隸屬關(guān)系的人實(shí)施的制裁，處分對象是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人，通常違法行為達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度才予以處分。我國教育行政正處于從依政策管理向依法治理轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中（管華，2018），大量未來可能定性為外部關(guān)系的事項(xiàng)仍采用了內(nèi)部管理的辦法，因此教育行政處分權(quán)依然非常重要?！豆珓?wù)員法》《公職人員政務(wù)處分法》規(guī)定了公職人員應(yīng)受處分的情形，?一般行政機(jī)關(guān)均有處分權(quán)，教育法律、法規(guī)和部門規(guī)章中關(guān)于教育行政處分的內(nèi)容可視為特別規(guī)定。

直接規(guī)定由政府處分的情形有：未履行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)的，不按照預(yù)算核撥教育經(jīng)費(fèi)的，違規(guī)向?qū)W?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)收取費(fèi)用的，違反《義務(wù)教育法》第52、53 條的，不履行校車安全管理職責(zé)、發(fā)生重大安全事故的。規(guī)定由上級政府或上級有關(guān)部門處分的情形有：未履行殘疾人教育職責(zé)的，違反《義務(wù)教育法》第54 條的。規(guī)定由上級機(jī)關(guān)處分的有：拖欠教師工資的，民辦學(xué)校的審批機(jī)關(guān)和有關(guān)部門有《民辦教育促進(jìn)法》第63 條規(guī)定的行為的。違反規(guī)定參與教科書編寫的，由縣級以上政府或其教育部門予以處分。

規(guī)定由教育部門處分的有：省級教育部門工作人員違反《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》第9 條規(guī)定的，由國務(wù)院教育部門予以處分。違反《學(xué)校藝術(shù)教育工作規(guī)程》拒不履行藝術(shù)教育責(zé)任的，由上級教育部門或者所屬教育部門予以處分。高校違反國家招生管理規(guī)定的，違反《高等學(xué)校知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)管理規(guī)定》第31 條的，招生考試機(jī)構(gòu)違反國家招生管理規(guī)定的，高中違反《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》第7 條的，未履行食品安全管理責(zé)任或違反《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第58、59 條的，由主管教育部門予以處分。高等教育自學(xué)考試工作人員或參與組織人員有《高等教育自學(xué)考試暫行條例》第38 條的行為的，由省考委或所在單位給予處分。國家教育考試工作人員有《國家教育考試違規(guī)處理辦法》第13、14、15、16、17 條的行為的，由考試機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門予以處分。擅自進(jìn)行教材試驗(yàn)或擅自擴(kuò)大試驗(yàn)范圍的，由同級教育行政部門予以處分。學(xué)校違反規(guī)定收費(fèi)的，向?qū)W生推銷或者變相推銷謀取利益的，有《義務(wù)教育法》第57 條規(guī)定的行為的，由縣級教育部門予以處分。有《學(xué)校體育工作條例》第27 條規(guī)定的行為的，由當(dāng)?shù)亟逃块T予以處分。幼兒園違反《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》的，學(xué)校違反《校車安全管理?xiàng)l例》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《全民健身?xiàng)l例》的，學(xué)校對學(xué)生傷害事故負(fù)有責(zé)任的，教師有《教師法》第37 條規(guī)定的情形的，教師資格認(rèn)定中玩忽職守、徇私舞弊的，由教育部門處分。

由教育部門或有關(guān)部門予以處分的有：違規(guī)舉辦學(xué)?；蚪逃龣C(jī)構(gòu)的，違規(guī)招生、違規(guī)收費(fèi)、違規(guī)頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、體罰或變相體罰學(xué)生、侵害未成年人合法權(quán)益的，招收學(xué)生工作中徇私舞弊的，教育部門對學(xué)生傷害事故負(fù)有責(zé)任的。由主管部門予以處分的有：中小學(xué)校長無正當(dāng)理由拒不參加培訓(xùn)的，學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)違反《殘疾人教育條例》第57 條的，高等學(xué)校違反《高等學(xué)校信息公開辦法》第27 條的。拒絕或者妨礙學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督員監(jiān)督的，由衛(wèi)生部門予以處分。各有關(guān)部門工作人員不依法履行學(xué)校安全監(jiān)管職責(zé)的，由上級部門或所在單位予以處分。

未明確規(guī)定處分機(jī)關(guān)的情形有：違反《教育法》第80 條擾亂考試秩序的；疏于管理，造成考場秩序混亂、作弊情況嚴(yán)重的；未按照食品安全法履行職責(zé)，造成食品安全事故的；有《教育統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第37 條規(guī)定的行為的。

教育法律規(guī)范中還有一種特殊的行政責(zé)任形式，那就是“通報(bào)批評”，類似于“警告”：針對外部行政相對人時，屬于行政處罰，如縣級教育部門對學(xué)校向?qū)W生推銷商品的，給予通報(bào)批評；針對內(nèi)部行政相對人時，屬于行政處分，如教育部門及公務(wù)員參與編寫教材的，由上級或同級教育部門給予通報(bào)批評。我國公立學(xué)校在法律上屬于事業(yè)單位，由于事業(yè)單位改革尚在推進(jìn)之中，內(nèi)外的區(qū)分也不無疑難。

（五）教育行政給付權(quán)

不同于給付行政或福利行政，教育行政給付是一種行政決定，即具體行政行為。教育行政給付權(quán)主要包括教育行政獎勵權(quán)和教育行政補(bǔ)助權(quán)（胡建淼，2015，第396 頁）。

1. 教育行政獎勵權(quán)

由政府進(jìn)行獎勵的：國務(wù)院和省級政府獎勵優(yōu)秀教材編寫者。各級政府獎勵對民辦教育發(fā)展有突出貢獻(xiàn)的組織（集體）和個人。各級政府及有關(guān)部門獎勵有突出貢獻(xiàn)的教師以及義務(wù)教育工作中有突出貢獻(xiàn)的社會組織和個人。教育部獎勵“全國優(yōu)秀教師”和“全國優(yōu)秀教育工作者”，會同國務(wù)院人事部門獎勵“全國模范教師”和“全國教育系統(tǒng)先進(jìn)工作者”。教育部門或有關(guān)部門獎勵在學(xué)校體育、衛(wèi)生、藝術(shù)教育，保育教育、民辦高等教育、中小學(xué)教師繼續(xù)教育、中外合作辦學(xué)、中國語言文化傳播和教育統(tǒng)計(jì)工作等領(lǐng)域有突出貢獻(xiàn)的組織和個人，獎勵高校優(yōu)秀輔導(dǎo)員和思政課教師。

2. 教育行政補(bǔ)助權(quán)

教育行政補(bǔ)助權(quán)涉及財(cái)政資金的支出，主要由政府行使：義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障，各級政府保障適齡兒童就近入學(xué)，為流動兒童提供平等接受義務(wù)教育的條件，為困難兒童免費(fèi)提供教科書、補(bǔ)助生活費(fèi)；設(shè)立助學(xué)金幫助特殊教育困難學(xué)生入學(xué)，采取免費(fèi)教育、助學(xué)貸款代償?shù)确绞焦膭町厴I(yè)生到特殊教育學(xué)校任教，為特殊教育教師和專業(yè)人員提供補(bǔ)助；為少數(shù)民族和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師提供補(bǔ)貼，為農(nóng)村中小學(xué)教師住房提供方便；對接受職業(yè)教育的困難學(xué)生減免學(xué)費(fèi)；補(bǔ)助掃盲教育經(jīng)費(fèi)；以助學(xué)貸款、獎助學(xué)金等形式扶持民辦學(xué)校，以政府補(bǔ)貼、土地劃撥等形式扶持非營利民辦學(xué)校。

與教育行政給付權(quán)相對應(yīng)的，還存在大量教育給付行政，如設(shè)置寄宿制學(xué)校、特殊教育學(xué)校、特殊職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、專門學(xué)校、高校輔導(dǎo)員培訓(xùn)基地和少數(shù)民族班，發(fā)展托幼機(jī)構(gòu)和幼兒園，舉辦職業(yè)教育學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為殘疾兒童送教上門，為殘疾人接受高等教育、自學(xué)考試提供便利，改善殘疾人教育教師的工作環(huán)境，幫助解決適齡兒童接受義務(wù)教育的困難，為少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)培養(yǎng)教師等等。這類給付行政并不需要法律規(guī)范上的明確授權(quán)，有關(guān)部門根據(jù)財(cái)力可以自主提供，不履行職責(zé)的，一般相對人也不能提起訴訟。

（六）教育行政指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)?

教育行政職權(quán)行使過程中會產(chǎn)生大量事實(shí)行為，最常見的就是檢查、指導(dǎo)、監(jiān)督和督導(dǎo)。這是政府從直接領(lǐng)導(dǎo)、行政化管理向依法治教、社會化治理轉(zhuǎn)變過程中，越來越倚重的新行為方式（張樹義，2002，第85 頁）。區(qū)別于行政許可、行政處罰或行政處分決定作出之前的檢查、調(diào)查，如食品安全事故調(diào)查、學(xué)術(shù)不端案件調(diào)查，這里的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督具有獨(dú)立性，不直接帶來相對人實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的變化（莫于川，2017，第170 頁）。只要行政機(jī)關(guān)具有行政職權(quán)，一般不需要法律規(guī)范明確授權(quán)。

法律規(guī)范明示授權(quán)的教育指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)有：國務(wù)院教育部門跟蹤評價(jià)教材實(shí)驗(yàn)、監(jiān)督高校信息公開。國務(wù)院教育部門或主管部門會同省級政府監(jiān)督高校招生、對高校辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行檢查評估。省級教育部門對高校學(xué)生工作、消防工作的指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，對民辦高校、獨(dú)立學(xué)院實(shí)行年度檢查，監(jiān)督省域內(nèi)高校學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)。縣級政府定期對義務(wù)教育中小學(xué)校舍安全進(jìn)行檢查。上級教育部門對下級教育部門及學(xué)校的統(tǒng)計(jì)工作進(jìn)行檢查。教育部門對小學(xué)、幼兒園、特殊教育學(xué)校、專門學(xué)校進(jìn)行檢查監(jiān)督評估指導(dǎo)，考核學(xué)校預(yù)防未成年人犯罪的效果，指導(dǎo)教師、監(jiān)護(hù)人矯治未成年人不良行為。主管部門監(jiān)督民辦學(xué)校收費(fèi)。教育部門和勞動部門負(fù)責(zé)監(jiān)督評估民辦學(xué)校教育質(zhì)量。交管部門對校車運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查。食品安全和教育部門對學(xué)校開展食品安全專項(xiàng)檢查。教育、體育和衛(wèi)生部門監(jiān)測學(xué)生體質(zhì)。衛(wèi)生部門指導(dǎo)學(xué)校開展校園營養(yǎng)監(jiān)測。各有關(guān)部門對禁止使用童工、學(xué)校安全的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

教育行政領(lǐng)域，存在一種特殊的檢查監(jiān)督權(quán)—教育督導(dǎo)。教育督導(dǎo)的主體是政府內(nèi)設(shè)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其辦公機(jī)構(gòu)設(shè)在教育部門，法律性質(zhì)屬于行政機(jī)構(gòu)?！督逃綄?dǎo)條例》規(guī)定，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職能，含督政和督學(xué)兩方面。2020 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》，提出到2022 年，基本建成教育督導(dǎo)體制機(jī)制。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督導(dǎo)：義務(wù)教育的教育教學(xué)質(zhì)量、素質(zhì)教育實(shí)施情況、校長和教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校安全衛(wèi)生與教育條件、教育投入的管理和使用、義務(wù)教育普及與均衡狀況、殘疾人教育和幼兒園。發(fā)生重大食品安全事故，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)約談?wù)嚓P(guān)負(fù)責(zé)人?？h級以上政府督導(dǎo)職業(yè)教育。教育部門督導(dǎo)食品衛(wèi)生、安全教育、藝術(shù)教育、體育工作、中小學(xué)校長培訓(xùn)情況和民辦學(xué)校，其中省級教育部門督導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院、民辦高校，并向民辦高校委派督導(dǎo)專員。

（七）其他教育行政權(quán)

在上述各類教育行政職權(quán)之外，還存在大量其他教育行政權(quán)，如預(yù)算權(quán)、規(guī)劃權(quán)、人事權(quán)、救濟(jì)權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等。

教育行政預(yù)算權(quán)。在我國，預(yù)算權(quán)力主要由各級政府和人大行使。行政機(jī)關(guān)享有預(yù)算的編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)（陳治，2018）。在行政機(jī)關(guān)中，教育行政預(yù)算權(quán)主要由各級政府行使，教育行政部門有一定的參與權(quán)。其中，政府行使的有：教育事業(yè)費(fèi)（含高等教育、職業(yè)教育）的預(yù)算；義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列并均衡安排，保障未成年犯和被采取強(qiáng)制措施的未成年人接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)；設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，將教育督導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、高等教育自學(xué)考試經(jīng)費(fèi)、少體校競賽和教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算；中央和地方分擔(dān)支持校車服務(wù)的費(fèi)用。省級以上政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，下級政府按規(guī)定支出。省級政府決定開征教育費(fèi)附加。教育部門行使的有：統(tǒng)籌教育費(fèi)附加，商財(cái)政部門同意后執(zhí)行；將教育統(tǒng)計(jì)所需經(jīng)費(fèi)、自學(xué)考試命題經(jīng)費(fèi)、學(xué)校體育衛(wèi)生藝術(shù)經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算；設(shè)立學(xué)生傷害賠償準(zhǔn)備金；系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)。國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)對直接管理高校的預(yù)算和決算的審核。

教育行政規(guī)劃權(quán)。學(xué)校設(shè)置、職業(yè)教育、殘疾人教育、幼兒園、少體校和職業(yè)教育教師培養(yǎng)由政府制定規(guī)劃。高等教育、高等學(xué)校布局、獨(dú)立學(xué)院、教師培訓(xùn)、民辦教育、中外合作辦學(xué)、殘疾人教育和國防教育由教育部門制定規(guī)劃。國務(wù)院有關(guān)部門編制直接管理的高校的發(fā)展規(guī)劃等。

教育行政人事權(quán)。由于事業(yè)單位改革尚未完成，教育領(lǐng)域還存在大量人事（含編制）管理關(guān)系，如國務(wù)院有關(guān)部門任免所屬高校的主要負(fù)責(zé)人，小學(xué)設(shè)置者或其上級部門任命或聘任校長。教育部門選派公辦少體校文化課教師。

教育行政救濟(jì)權(quán)。廣義的行政救濟(jì)包括申訴、控告、復(fù)議、訴訟和賠償（姜明安，2011，第364—369 頁）。本文只論及教育行政機(jī)關(guān)行使的行政救濟(jì)權(quán)，主要是受理申訴和復(fù)議的權(quán)力。教育部門和有關(guān)部門處理受教育者對學(xué)校的申訴。教育部門處理教師對學(xué)校的申訴；政府或上級部門處理教師對有關(guān)部門的申訴。學(xué)位授予單位或國務(wù)院學(xué)位委員會處理學(xué)位授予異議。主管教育部門調(diào)解學(xué)生傷害事故、接受中小學(xué)校長關(guān)于培訓(xùn)權(quán)利的申訴。教育考試機(jī)構(gòu)、教育部門復(fù)核違紀(jì)處理。國務(wù)院教育部門裁定國家級教學(xué)成果獎成果權(quán)屬異議。同級教育部門處理教材編寫者的申訴或復(fù)議。

教育行政強(qiáng)制權(quán)?，F(xiàn)行教育法規(guī)范體系中，教育行政強(qiáng)制權(quán)極為有限。對于拒不送子女接受義務(wù)教育的監(jiān)護(hù)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級教育部門限期改正仍不執(zhí)行的，可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

此外，其他教育行政權(quán)還有：縣級教育部門組織喪失學(xué)習(xí)能力鑒定，會同有關(guān)部門和組織登記殘疾兒童信息。教育部門舉辦學(xué)生藝術(shù)展演，組織開展安全教育，選聘兼職法制副校長，組織安全管理培訓(xùn)，應(yīng)對突發(fā)事件，報(bào)告?zhèn)鍪鹿省?/p>

三、教育行政機(jī)關(guān)與其他教育法律關(guān)系主體的關(guān)系

上文梳理了教育行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，教育行政立法或規(guī)定權(quán)的行使一般不直接涉及其他法律關(guān)系主體。教育行政許可、處罰、給付、強(qiáng)制和復(fù)議只針對外部相對人，教育行政處分、預(yù)算、規(guī)劃、人事只針對內(nèi)部相對人，教育行政檢查、指導(dǎo)、監(jiān)督、督導(dǎo)和申訴，既可適用于外部行政法律關(guān)系，也可適用于內(nèi)部行政法律關(guān)系。以下分析主要的教育行政法律關(guān)系主體學(xué)校、教師和學(xué)生與教育行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系。

（一）教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校

在基礎(chǔ)教育階段和高等教育階段，對公辦學(xué)校和民辦學(xué)校，教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校的法律關(guān)系存在較大差異，這里分別論述。

教育行政機(jī)關(guān)與民辦學(xué)校的關(guān)系相對簡單，屬于外部行政關(guān)系，主要存在教育行政許可、處罰、監(jiān)督等關(guān)系。在理論上有學(xué)者將公辦轉(zhuǎn)制學(xué)校、公辦學(xué)校舉辦的民辦學(xué)?；蛘吲c企業(yè)街道聯(lián)辦的學(xué)校稱為“混合型學(xué)校”（黃葳，2007，第129 頁）。在統(tǒng)計(jì)口徑上，也有將國有企事業(yè)單位舉辦的學(xué)校統(tǒng)計(jì)為“公辦學(xué)?！钡淖龇?。但根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第2 條的規(guī)定，只要是“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動”都屬于民辦教育。因此，從法律上看，混合型學(xué)校或國有企事業(yè)單位舉辦的學(xué)校均為民辦學(xué)校。民辦學(xué)校的設(shè)立、變更須經(jīng)教育部門或人力資源部門許可，收費(fèi)、資產(chǎn)使用、財(cái)務(wù)管理受主管部門監(jiān)督，教育教學(xué)、教師培訓(xùn)受指導(dǎo)，小學(xué)校長、招生簡章和廣告報(bào)備案。教育行政機(jī)關(guān)對民辦教育予以獎勵扶持，委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，協(xié)助終止的民辦學(xué)校安排學(xué)生就學(xué)，開展督導(dǎo)評估。對非營利民辦學(xué)校，教育行政機(jī)關(guān)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、劃撥土地。對民辦學(xué)校的違法行為，教育行政機(jī)關(guān)予以行政處罰直至吊銷辦學(xué)許可證。民辦學(xué)校有權(quán)要求教育行政機(jī)關(guān)平等對待，享有辦學(xué)自主權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004）第27 條規(guī)定民辦學(xué)?！白灾鞔_定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式”。2018 年《民辦教育促進(jìn)法》修改，其《實(shí)施條例》將隨之修改。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》對民辦義務(wù)教育學(xué)校和民辦高中的招生納入統(tǒng)一管理，修改后的《實(shí)施條例》應(yīng)會與中央精神一致。民辦高校學(xué)歷教育招生執(zhí)行國家計(jì)劃，?接受年檢。

教育行政機(jī)關(guān)與公辦學(xué)校之間的內(nèi)部行政關(guān)系較多，如預(yù)算、人事、處分；外部關(guān)系較少，如行政許可、處罰。教育行政機(jī)關(guān)劃分學(xué)區(qū)，規(guī)定公辦義務(wù)教育學(xué)校免費(fèi)強(qiáng)制就近入學(xué)，將優(yōu)質(zhì)高中招生指標(biāo)分配到初中。公立高校招生總數(shù)、調(diào)檔比例由教育部門決定，只在是否錄取、錄取專業(yè)上有一定權(quán)力（管華，2019）。公辦義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)由政府全額保障，公辦高校經(jīng)費(fèi)以舉辦者投入為主，按《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》接受政府管理（管華、張昊天，2018）。公辦高校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級政府審批。無論是公辦中小學(xué)還是大學(xué)，編制由教育部門核定，校長由組織部門或主管機(jī)關(guān)任命（陳應(yīng)鑫，2007）。?追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任的主要形式是行政處分。如高校、高中違反國家招生管理規(guī)定的，違法頒發(fā)學(xué)業(yè)證書的，違反《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》的，對直接責(zé)任人都是給予行政處分，并不區(qū)分公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校。?公辦中小學(xué)由縣級以上政府設(shè)置，不需行政許可；公辦高校由行政內(nèi)部審批設(shè)立，也不屬于行政許可。公辦高校學(xué)位授予權(quán)的授權(quán)和撤銷，可以認(rèn)為是行政許可。停止招生、沒收違法所得屬于行政處罰，對公辦學(xué)校一般不適用罰款。公辦學(xué)校貸款、學(xué)生傷害事故賠償，無力償還的，常由財(cái)政兜底解決（管華、陳鵬，2015）。展望未來，公立中小學(xué)教師有望成為教育公務(wù)員；公立高校教師不納入編制管理，與學(xué)校建立勞動關(guān)系。

總體來說，公辦中小學(xué)和教育行政機(jī)關(guān)基本屬于內(nèi)部關(guān)系：有中學(xué)辦學(xué)成績不明顯，校長免職，縣長兼任校長的（現(xiàn)代快報(bào)，2006）；有迎接檢查，派學(xué)生上街執(zhí)勤撿垃圾的（東方今報(bào)，2007）；有的地方在學(xué)校布局調(diào)整過程中，從財(cái)產(chǎn)處置到人員安排都由政府指令（管華，2015b；徐興旺，2017，第90 頁）。公立高校與教育行政機(jī)關(guān)形式上是外部關(guān)系，事實(shí)上仍具有內(nèi)部關(guān)系的特征（申素平、周航，2020）。公辦學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)的關(guān)系基本屬于內(nèi)部關(guān)系，這一點(diǎn)也可以從罕有公辦學(xué)校對行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟或行政復(fù)議得到驗(yàn)證。?在少數(shù)領(lǐng)域，公辦學(xué)校與民辦學(xué)校，法律規(guī)范的要求相同。如，無論公辦或民辦學(xué)校，義務(wù)教育教材都須經(jīng)審定，校車安全責(zé)任書須報(bào)教育部門備案，高?？梢宰灾鬟x編教材，思想政治教育教材使用“馬工程”教材等。民辦學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)屬于外部關(guān)系，其司法救濟(jì)渠道是暢通的，對教育行政許可?、教育行政處罰不服?，都能得到司法救濟(jì)。

（二）教育行政機(jī)關(guān)與教師

在教育法規(guī)范上，教育行政機(jī)關(guān)直接與教師發(fā)生法律關(guān)系的情形并不多。教育行政機(jī)關(guān)認(rèn)定教師資格，屬于行政許可；撤銷品行不良教師的教師資格，屬于行政處罰；批準(zhǔn)公辦中小學(xué)教師參加繼續(xù)教育，屬于內(nèi)部審批；表彰優(yōu)秀教師，屬于行政獎勵；對故意不完成教學(xué)任務(wù)、體罰學(xué)生、品行不良和泄露高校技術(shù)秘密的教師進(jìn)行處分，屬于行政處分。公辦義務(wù)教育中小學(xué)編制內(nèi)教師的工資待遇，由政府保障。教育行政機(jī)關(guān)要為教師住房提供優(yōu)惠和方便，接受教師申訴，解聘或辭退品行不良、不適宜在學(xué)校工作的教職工。據(jù)2020 年“中央一號文件”，義務(wù)教育教師全面推行“縣管校聘”，這落實(shí)了《義務(wù)教育法》第32 條規(guī)定的教育行政機(jī)關(guān)在本區(qū)域內(nèi)的教師配置權(quán)，有利于教育均衡。教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校共同為教師提供教學(xué)設(shè)施、圖書設(shè)備，鼓勵教師創(chuàng)造，支持教師制止違法違紀(jì)行為。教育行政機(jī)關(guān)為民辦教師提供同等機(jī)會。教育行政機(jī)關(guān)設(shè)中小學(xué)教師職務(wù)評審委員會評審教師職務(wù)，下放高校教師職稱評審權(quán)，查處直接受理的學(xué)術(shù)不端案件。

在實(shí)踐中，和公辦中小學(xué)簽署協(xié)議的教師，編制內(nèi)的屬于人事關(guān)系，編制外的屬于勞動關(guān)系。還有教育行政機(jī)關(guān)直接聘用的教師，雙方簽訂勞動合同，這種合同兼具行政合同的性質(zhì)，教育行政機(jī)關(guān)享有優(yōu)益權(quán)，能夠在系統(tǒng)內(nèi)調(diào)配。在司法上，公辦學(xué)校教師因職務(wù)晉升、退休與教育行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛的，法院能否受理，存在爭議（應(yīng)松年、王成棟，2003，第75 頁）；編制內(nèi)高校教師離職解聘糾紛，法院直接受理也存在障礙（周鐘敏，2020）。

（三）教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)生

教育行政機(jī)關(guān)直接與學(xué)生發(fā)生法律關(guān)系的情形較少，包括對考試違紀(jì)作弊學(xué)生進(jìn)行處罰、接受學(xué)生申訴、對高校學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)進(jìn)行審批，對困難學(xué)生各種形式的資助（包括獎學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款、生活費(fèi)補(bǔ)助）等。教育行政機(jī)關(guān)劃分學(xué)區(qū)、確認(rèn)高考優(yōu)先錄取考生名單，都是對學(xué)生具有高利害的行為，由于沒有規(guī)章以上規(guī)范的規(guī)定，目前處于“無法可依”的狀態(tài)。教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)生之間的法律關(guān)系屬于外部行政法律關(guān)系，學(xué)生不服可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，如薛某訴山西呂梁地區(qū)招生考試辦侵犯受教育權(quán)案（陳鵬、祁占勇，2006，第177—181 頁；徐興旺，2010，第7—11 頁）、自考生小靈通鈴響成績作廢訴教育廳案（李曉燕，2006，第290 頁）。

理論是灰色的，生命之樹常青。用法學(xué)理論去裁剪教育法規(guī)范，難免削足適履。但運(yùn)用行政法學(xué)理論對現(xiàn)行教育法律規(guī)范體系進(jìn)行梳理，是展開進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)，有利于刺破華麗的想象發(fā)現(xiàn)真實(shí)的法律關(guān)系。有實(shí)質(zhì)上屬于行政許可，卻未納入《行政許可法》調(diào)整的，如高考報(bào)名、錄?。ü苋A、陳鵬，2015）。有行政許可被取消但所依據(jù)的法規(guī)規(guī)章未修改的，如高校研究生院的審批。有應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政處罰，但規(guī)范中只規(guī)定了行政處分的，如對民辦教育的管理。有以改革的形式規(guī)定義務(wù)卻沒有賦予權(quán)利的，如高校青年教師“非升即走”，離職卻遭遇“天價(jià)索賠”、扣押檔案。教育法律規(guī)范條文數(shù)量較大，整理過程中難免存在疏漏，對權(quán)力性質(zhì)的分類也不無疑難。如《教師法》第14 條：“受到剝奪政治權(quán)利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰的，……已經(jīng)取得教師資格的，喪失教師資格。”這里的“喪失”屬于行政處罰嗎？《教師資格條例》第18 條規(guī)定，對這種情況“教師資格證書由縣級以上人民政府教育行政部門收繳”。這里的收繳屬于事實(shí)行為還是行政強(qiáng)制執(zhí)行？等等。由于部門行政法的視野尚未深入教育法律規(guī)范，因此，本文的結(jié)論注定是初步的，就當(dāng)是一個接受批評的靶子吧。