丁秀棠

(北京大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100871；北京教育科學(xué)研究院 教育發(fā)展研究中心，北京 100036)

2020年5月15日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》的通知(以下簡稱“2號文”)，提出“到 2020 年末，各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案，同時推動一批獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)。原則上，中央部門所屬高校、部省合建高校舉辦的獨(dú)立學(xué)院要率先完成轉(zhuǎn)設(shè)，其他獨(dú)立學(xué)院要盡早完成轉(zhuǎn)設(shè)”。這意味著獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的政策已由之前的“鼓勵轉(zhuǎn)設(shè)”進(jìn)入“全部盡快轉(zhuǎn)設(shè)”階段，由公辦高?！懊x上或?qū)嵸|(zhì)上與社會力量合作舉辦”(1)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁。的獨(dú)立學(xué)院這種高等教育組織形式，將隨著轉(zhuǎn)設(shè)工作的推進(jìn)逐漸退出歷史舞臺。

獨(dú)立學(xué)院組織類型復(fù)雜、辦學(xué)模式多樣，有學(xué)者(2)王富偉：《獨(dú)立學(xué)院的制度化困境——多重邏輯下的政策變遷》，《北京大學(xué)教育評論》2012年第2期，第79-96頁。(3)闕明坤、闕海寶：《基于實(shí)證調(diào)查的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策研究》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第4期，第87-93頁。(4)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁。根據(jù)合作雙方資產(chǎn)性質(zhì)，將其劃分為“民辦型獨(dú)立學(xué)院”和“公辦型獨(dú)立學(xué)院”。其中，“公辦型獨(dú)立學(xué)院”為 “由公辦高校獨(dú)自或結(jié)合其他公有力量舉辦”(5)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁。，或者“主要利用國有資產(chǎn)創(chuàng)辦”(6)闕明坤、闕海寶：《基于實(shí)證調(diào)查的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策研究》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第4期，第87-93頁。的獨(dú)立學(xué)院?！?號文”提到的“由公辦高校單獨(dú)舉辦，公辦高校與學(xué)?；饡⑿＾k企業(yè)、學(xué)校附屬醫(yī)院、校友會或?qū)W校工會等下屬機(jī)構(gòu)合作舉辦，以及公辦高校與地方政府合作舉辦”的“無社會舉辦方”的獨(dú)立學(xué)院，便是學(xué)界所稱的“公辦型獨(dú)立學(xué)院”。“2號文”也將其界定為“校中?！保疚乃Q“校中?！豹?dú)立學(xué)院不包含公辦高校與地方政府合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院，而專指“公辦高校單獨(dú)舉辦或公辦高校與下屬機(jī)構(gòu)合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院”。“2號文”提出，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑可分為“轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學(xué)”三個主要方向，但也“鼓勵各地積極創(chuàng)新，探索提出其他形式合法合規(guī)的轉(zhuǎn)設(shè)路徑”。其中，針對“校中校”獨(dú)立學(xué)院，“2號文”提出“地方政府有條件承接舉辦的，鼓勵轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的公辦普通本科高等學(xué)?！保蝗绻稗D(zhuǎn)為民辦普通本科高等學(xué)校，須明確非營利性”，同時規(guī)定“不得以任何方式將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會組織和個人”。

為什么“2號文”會對“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)提出上述要求，“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐狀況如何，轉(zhuǎn)設(shè)將面臨哪些現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)如何解決這些困境，這是本文研究的問題?；诖耍柘葘Α靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院產(chǎn)生的制度本質(zhì)進(jìn)行分析。

一、“校中?！豹?dú)立學(xué)院的產(chǎn)生：對正式制度的一種“變通”

現(xiàn)存的大部分“校中?！豹?dú)立學(xué)院，起源于2003年教育部對各種“公有民辦二級學(xué)院”進(jìn)行規(guī)范之前的公辦高?！靶Ｖ行！薄＝逃俊蛾P(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》(以下簡稱“8號文”)將“校中?！倍x為“普通高等學(xué)校在校內(nèi)舉辦的獨(dú)立學(xué)院”。此時的“校中?！币话悴痪邆洫?dú)立法人地位，多以高校二級學(xué)院的身份存在，相當(dāng)于高校的“二級產(chǎn)權(quán)單位”(7)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁。，在招生、教學(xué)管理、校舍使用和文憑發(fā)放等方面主要依靠主體高校資源。一些高校的無序發(fā)展，引發(fā)了影響高校辦學(xué)質(zhì)量、威脅教育公平(8)張國華：《“國有民辦二級學(xué)院”辦學(xué)體制質(zhì)疑》，《教育發(fā)展研究》2002年第3期，第16-19頁。等諸多爭議。為此，2003年教育部出臺“8號文”，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立學(xué)院要實(shí)現(xiàn)“六獨(dú)立”，即獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施、相對獨(dú)立的教學(xué)組織和管理、獨(dú)立進(jìn)行招生、獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書、獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和獨(dú)立的法人資格，規(guī)定舉辦獨(dú)立學(xué)院需要有申請者與合作者。獨(dú)立學(xué)院的申請者即普通本科高校，合作者“可以是企業(yè)、事業(yè)單位，社會團(tuán)體或個人，也可以是其他有合作能力的機(jī)構(gòu)”。“8號文”還提出：“自2003年起，凡普通高等學(xué)校試辦的獨(dú)立學(xué)院與《意見》規(guī)定不一致的要立即停辦或停止招生。特別是普通高等學(xué)校在校內(nèi)舉辦的獨(dú)立學(xué)院(即‘校中校’)。”

在這樣的政策背景下，為了獲取繼續(xù)辦學(xué)的合法性，出于現(xiàn)實(shí)資源的限制(如能否在有限時間內(nèi)找到符合標(biāo)準(zhǔn)又愿意投資民辦教育的合作方(9)張衛(wèi)良、黃波：《產(chǎn)權(quán)、投資方和內(nèi)部管理機(jī)制——獨(dú)立學(xué)院發(fā)展過程中存在的若干問題探析》，《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第2期，第130-131頁。)、利益最大化的考量(如舉辦高校不必與社會合作者分享辦學(xué)收益，避免利益沖突(10)周游：《獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的若干問題分析》，《教育研究》2012年第12期，第41-45頁。)以及公辦高?？刂频挠行?公辦高?？梢哉莆湛刂茩?quán)(11)闕明坤、陳春梅、黃朝峰：《我國獨(dú)立學(xué)院三大區(qū)域發(fā)展模式及政策規(guī)制》，《教育發(fā)展研究》2018年第23期，第38-45頁。)等諸多因素考慮，地方政府和公辦高校等“相關(guān)政策參與者在落實(shí)獨(dú)立學(xué)院政策時，結(jié)合當(dāng)時的實(shí)際情況，通過采取相應(yīng)措施使本地區(qū)的獨(dú)立學(xué)院在形式上基本達(dá)到了政策要求”(12)陳漢聰、陳學(xué)飛：《規(guī)范與變通——國家獨(dú)立學(xué)院政策在浙江省的實(shí)施案例研究》，《高校教育管理》2009年第3期，第14-20頁。。普遍的做法是，許多高校將所屬校辦企業(yè)、教育基金會、附屬醫(yī)院、校友會等作為合作者，以實(shí)現(xiàn)形式上的合法性(13)彭華安：《誕生與危機(jī)——獨(dú)立學(xué)院制度運(yùn)行的案例研究》，上海三聯(lián)書店2013年版，第7頁。。但這類獨(dú)立學(xué)院由于并未實(shí)質(zhì)性地引進(jìn)公辦高校以外的社會力量，“組織內(nèi)部并無真正的私營市場主體(個人或私營企業(yè))”(14)王富偉、閻鳳橋：《獨(dú)立學(xué)院組織種群的制度起源》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》2018年第6期，第118-134頁。，實(shí)際上違背了“8號文”的政策本意，仍然屬于“校中?！保渤１辉嵅椤凹倜褶k高?！薄凹侏?dú)立學(xué)院”。

當(dāng)前“校中?！豹?dú)立學(xué)院的存在，總體上是對獨(dú)立學(xué)院正式制度的一種“變通”，而且這種“變通”行為主要是地方政府與公辦高校之間基于觀念、利益、現(xiàn)實(shí)等多種因素的“合作與共謀”(15)彭華安：《誕生與危機(jī)——獨(dú)立學(xué)院制度運(yùn)行的案例研究》，上海三聯(lián)書店2013年版，第7頁。，是對中央政府所制定的正式制度的一種偏離。正由于是對正式制度的“變通”與偏離，“校中?！豹?dú)立學(xué)院只能作為一種非正式制度的產(chǎn)物存在。這種非正式制度若一直無法轉(zhuǎn)換為正式制度，一旦在正式制度制定者(中央政府)決心運(yùn)用所擁有的相關(guān)權(quán)力加以修正時，非正式制度便面臨著被強(qiáng)制性“取消”的可能，即要求獨(dú)立學(xué)院“轉(zhuǎn)設(shè)”。

二、“校中?！豹?dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐：“拍賣舉辦權(quán)”成為轉(zhuǎn)設(shè)新動向

“轉(zhuǎn)設(shè)”這一概念源于2006年教育部下發(fā)的《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》(16)闕明坤：《我國獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)區(qū)域分布現(xiàn)象、歸因及對策》，《教育發(fā)展研究》2015年第7期，第11-17頁。。該意見提出：“‘十一五’期間，獨(dú)立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制的民辦普通高等學(xué)校?！苯逃坑?008年頒布《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》后，在2009年的《關(guān)于〈獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法〉的工作說明》中再次明確提出，“國家對已設(shè)獨(dú)立學(xué)院給予了五年過渡期”，其中“符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高等學(xué)校，頒發(fā)民辦教育辦學(xué)許可證”。此時，“轉(zhuǎn)設(shè)”一詞主要指由獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校。2013年6月，在教育部舉辦的“全國民辦教育工作專題(獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)新與發(fā)展)培訓(xùn)班”上，時任副部長魯昕就獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展提出了六條出路，其中涉及本文所界定的“校中?！豹?dú)立學(xué)院的有四條：一是并入公辦高校，指那些由公辦高校舉辦、沒有獨(dú)立校區(qū)、具有“校中?！碧卣鞯莫?dú)立學(xué)院考慮并入公辦高校；二是進(jìn)行資產(chǎn)整合，指現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院合并繼續(xù)舉辦獨(dú)立學(xué)院或轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高?；蚱渌麑哟蔚拿褶k高校；三是由當(dāng)?shù)卣С洲D(zhuǎn)為公辦高校，轉(zhuǎn)設(shè)后繼續(xù)與政府合作；四是終止辦學(xué)。應(yīng)該說，針對“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑相對明確，除了終止辦學(xué)，主要是“回歸”母體公辦高校和轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校。

從“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的已有實(shí)踐來看，由于轉(zhuǎn)設(shè)本身牽扯復(fù)雜的重大利益調(diào)整(17)闕明坤：《我國獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀分析及對策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71頁。，并受各種現(xiàn)實(shí)政策與資源條件等約束，加上之前政府采取“鼓勵轉(zhuǎn)設(shè)”而非“必須轉(zhuǎn)設(shè)”的政策，2018年之前“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)積極性不高、轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量很少。2016年11月修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，非義務(wù)教育階段民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇成為營利性或非營利性學(xué)校；2018年8月，司法部公布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》，對公辦學(xué)校參與辦學(xué)提出了新的要求，規(guī)定“公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，并不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動，不得以品牌輸出方式獲得收益”。這一規(guī)定對公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校辦學(xué)釋放了不同于以往的信號，若最終落實(shí)，公辦高校通過舉辦獨(dú)立學(xué)院獲取收益的許多已有做法將不再具有合法性。作為“校中?！豹?dú)立學(xué)院的實(shí)際唯一舉辦者，公辦高校需要重新權(quán)衡舉辦獨(dú)立學(xué)院的利弊。此外，中共十八大以來各級政府對公辦高校開展專項(xiàng)巡視、政治巡視后發(fā)現(xiàn)，一些參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的公辦高校在管理、收費(fèi)等方面存在諸多不規(guī)范的問題，更加堅(jiān)定了中央政府加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的決心。近年來，教育部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在不同場合都提到要加快推動獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作。2018年12月，教育部辦公廳《關(guān)于做好2018年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》正式提出，要“積極推動獨(dú)立學(xué)院能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入“盡快轉(zhuǎn)設(shè)”的新時期。面對新形勢，只有少數(shù)“校中?！豹?dú)立學(xué)院在地方政府的支持下轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校。

然而，上述轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐只是少數(shù)個案，截至目前，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校的案例屈指可數(shù)(18)鄭雅萍、周婷、陶佳蘋：《獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)：必要性、困境及路徑設(shè)計(jì)》，《教育理論與實(shí)踐》2019年第36期，第7-9頁。。近兩年，“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)出現(xiàn)了一種更為明顯的新動向——“拍賣舉辦權(quán)”轉(zhuǎn)設(shè)。所謂“拍賣舉辦權(quán)”轉(zhuǎn)設(shè)，其基本做法是：通過公開招投標(biāo)等方式“引進(jìn)”社會投資方，作為新的合作者，進(jìn)行獨(dú)立學(xué)院舉辦者變更，最后將獨(dú)立學(xué)院“轉(zhuǎn)設(shè)”為由社會投資方單獨(dú)舉辦的民辦普通高校。社會投資方負(fù)責(zé)新校區(qū)建設(shè)并在條件成熟時進(jìn)行搬遷辦學(xué)，隨后申請轉(zhuǎn)設(shè)，而“校中?！豹?dú)立學(xué)院原有校區(qū)及所有相關(guān)資產(chǎn)等都“收歸”母體公辦高校，同時投資方需要支付一筆費(fèi)用，以“捐贈”的名義直接轉(zhuǎn)到母體公辦高校的賬戶上。這種“轉(zhuǎn)設(shè)”對于母體公辦高校個體而言，屬于“利益最大化”的選擇。母體公辦高校通過“拍賣舉辦權(quán)”轉(zhuǎn)設(shè)，不僅不會產(chǎn)生最為擔(dān)心的“國有資產(chǎn)流失”問題，而且可以獲取一筆數(shù)額不菲的“舉辦權(quán)或辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”。這筆“舉辦權(quán)或辦學(xué)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”，至少達(dá)幾個億。然而，公辦高校這種“利益最大化”的個體行為，所產(chǎn)生的集體后果是對整個高等教育系統(tǒng)的損害。一方面，公辦高校這種行為的實(shí)質(zhì)是將中央政府授予的本科高校舉辦權(quán)變相轉(zhuǎn)讓，并從中牟利；一些公辦高校甚至在面向社會公開招納舉辦者的“招商書”中明確提出“出價最高者競得”，將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為一門“生意”，引發(fā)社會熱議。獨(dú)立學(xué)院自誕生以來便被詬病為公辦高校利用權(quán)力進(jìn)行“制度性尋租”(19)王建華：《我國獨(dú)立學(xué)院制度：問題與轉(zhuǎn)型》，《教育研究》2007年第7期，第46-49頁。，成為母體公辦高校“以公共資產(chǎn)獲取小集體利益的工具”(20)費(fèi)堅(jiān)：《當(dāng)前我國獨(dú)立學(xué)院“獨(dú)立”的困境研究》，《高教探索》2008年第1期，第99-103頁。等，若在轉(zhuǎn)設(shè)時再通過“拍賣舉辦權(quán)”獲利，無疑會再度引發(fā)社會對我國高等教育審批與管理制度公正性的拷問。另一方面，新的投資方接手舉辦高校的成本增加，辦學(xué)壓力較大，且新的投資方多為大型教育投資集團(tuán)，對教育投資具有強(qiáng)烈的營利性動機(jī)和營利性需求，這些因素疊加在一起，必然會影響高校的辦學(xué)投入和辦學(xué)質(zhì)量。從長遠(yuǎn)來看，這無益于我國高等教育整體的健康發(fā)展，從而引發(fā)社會的關(guān)注與中央政府的擔(dān)憂。作為負(fù)有維護(hù)高等教育系統(tǒng)整體、長遠(yuǎn)利益職責(zé)的中央政府，在預(yù)見到這一新動向所帶來的各種不良影響時，必然會進(jìn)行糾正。

“2號文”規(guī)定，“校中校”獨(dú)立學(xué)院“不得以任何方式將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會組織和個人”，而是鼓勵在條件允許的情況下轉(zhuǎn)為公辦高校，或轉(zhuǎn)為舉辦者為與地方政府相關(guān)的機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為無舉辦者的非營利性民辦高校。從理念層面上對“校中校”獨(dú)立學(xué)院提出上述轉(zhuǎn)設(shè)思路固然有其合理性，但由于該類獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)牽涉眾多利益、資源等現(xiàn)實(shí)問題，必須結(jié)合其特征，把握上述限定之后可能帶來的種種現(xiàn)實(shí)困境。

三、“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境：觀念、利益與資源限制

關(guān)于影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行的因素和轉(zhuǎn)設(shè)所面臨的各種現(xiàn)實(shí)困境等研究已較多，不同學(xué)者從多個角度進(jìn)行了探討。如李道先等(2012)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)問題，當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，特別是資產(chǎn)過戶政策，影響著轉(zhuǎn)設(shè)政策的有效執(zhí)行(21)李道先、羅昆、闕海寶：《轉(zhuǎn)設(shè)背景下獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度的困境與對策》，《中國高教研究》2012年第10期，第76-79頁。；闕明坤(2015)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)類型各異、舉辦主體實(shí)力存在差異、舉辦主體認(rèn)知存在分歧和地方政府態(tài)度立場不一，是導(dǎo)致不同區(qū)域不同獨(dú)立學(xué)院之間存在轉(zhuǎn)設(shè)差異的主要因素(22)闕明坤：《我國獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)區(qū)域分布現(xiàn)象、歸因及對策》，《教育發(fā)展研究》2015年第7期，第11-17頁。；鄭雅萍等(2019)認(rèn)為，政府對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)為公辦高校的動力不足，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部利益方對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校往往帶有抵觸情緒等，影響?yīng)毩W(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)(23)鄭雅萍、周婷、陶佳蘋：《獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)：必要性、困境及路徑設(shè)計(jì)》，《教育理論與實(shí)踐》2019年第36期，第7-9頁。；朱進(jìn)喜(2020)認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)主要面臨著非營利組織和地方政府財(cái)力有限、私人組織提供教育資源動力不足、政府與私人混合提供教育資源缺乏政策依據(jù)等問題(24)朱進(jìn)喜：《“分類管理”政策下獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑、困境及對策探討》，《大學(xué)教育》2020年第3期，第9-12頁。。歸納起來，影響?yīng)毩W(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的因素，既有觀念認(rèn)知，又有現(xiàn)實(shí)利益與資源支撐問題，還包括政策的銜接與突破等。結(jié)合“校中?！豹?dú)立學(xué)院自身特征，針對“2號文”所提出的相關(guān)要求，該類獨(dú)立學(xué)院如果轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校，可能會面臨觀念、利益與資源限制等困境。

(一)“國有資產(chǎn)流失”和“民辦教育”的觀念困境

由于“校中?！豹?dú)立學(xué)院主要由公辦高校利用國有資產(chǎn)舉辦，如果該類獨(dú)立學(xué)院不是終止辦學(xué)或回歸母體公辦高校，則無論是轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的公辦高校還是轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦普通高校，抑或是與其他高職高專院校等進(jìn)行合并，都不可避免地涉及個體公辦高校國有資產(chǎn)是否存在流失的問題?！?號文”在“強(qiáng)化風(fēng)險防控”部分也明確提出：“涉及國有資產(chǎn)處置的，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，堅(jiān)決防止國有資產(chǎn)流失?！眹匈Y產(chǎn)流失問題，是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中政府部門和公辦高校最為擔(dān)心的問題，也是過去一些獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中糾紛、矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)。在“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的問題上，倘若沿用既有的“國有資產(chǎn)流失”觀念來處理產(chǎn)權(quán)關(guān)系，尤其是當(dāng)轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校時，個體公辦高校若要避免“國有資產(chǎn)流失”，必然會造成轉(zhuǎn)設(shè)成本過高、通道不暢等問題，妨礙轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。另外，轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校還涉及對“民辦教育”觀念的重新認(rèn)識。長期以來，由于“我國民辦教育發(fā)展的基本特征是投資辦學(xué)”(25)鄔大光：《我國民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8頁。，社會上的普遍觀念為“民辦民有”，甚至為“民辦私有”。隨著民辦教育分類管理制度的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識非營利性民辦學(xué)校，否則“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校的道路將會陷入觀念困境。

(二)母體公辦高校個體利益的保障困境

“校中?！豹?dú)立學(xué)院的誕生，從根本上源于許多公辦高校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的困境下，為保持自身競爭力與提升辦學(xué)質(zhì)量而進(jìn)行的“創(chuàng)收”行為(26)彭華安：《獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式的特殊性分析》，《教育理論與實(shí)踐》2016年第3期，第6-8頁。。獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，是大部分公辦高校舉辦獨(dú)立學(xué)院的主要目的?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院之所以轉(zhuǎn)設(shè)積極性不高，除了轉(zhuǎn)設(shè)成本過高、轉(zhuǎn)設(shè)條件難以實(shí)現(xiàn)等因素之外，還有一個重要原因便在于母體公辦高校不愿意放棄其中的經(jīng)濟(jì)利益，尤其對辦學(xué)經(jīng)費(fèi)始終不充裕的地方高校而言更是如此。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在49所舉辦者為“母體公辦高校一方”或“母體公辦高校+校辦企業(yè)”這兩類比較典型的“校中?！豹?dú)立學(xué)院中，母體公辦高校僅1所為“一流大學(xué)”、5所為“一流學(xué)科”所在高校，其他43所多為知名度不高的地方高校，且主要分布在河北、湖北和湖南等公辦高校生均辦學(xué)經(jīng)費(fèi)偏低的區(qū)域?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院給母體公辦高校帶來的經(jīng)濟(jì)利益是非常可觀的，有些母體公辦高校每年從獨(dú)立學(xué)院學(xué)費(fèi)中抽取高達(dá)50%以上的經(jīng)費(fèi)作為“管理費(fèi)”，以彌補(bǔ)自身辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的問題。因此，“校中?！豹?dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)對許多母體公辦高校而言是很大的利益損失。如何對公辦高校相關(guān)利益加以補(bǔ)償或保障，以確保其辦學(xué)不因獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)而受到較大的影響，也是轉(zhuǎn)設(shè)工作必須考慮的重要現(xiàn)實(shí)問題?！?號文”提出對按期完成轉(zhuǎn)設(shè)的舉辦高校，在招生計(jì)劃、項(xiàng)目申報和專業(yè)設(shè)置等方面給予傾斜支持，鼓勵學(xué)校所在地政府在生均撥款、財(cái)政獎補(bǔ)等方面給予政策扶持，一定程度上是通過政策工具對相關(guān)利益主體作出利益補(bǔ)償。然而，關(guān)于這方面的鼓勵內(nèi)容僅是中央政府的倡導(dǎo)性政策，能否落實(shí)一方面取決于地方政府的觀念認(rèn)識，另一方面取決于地方政府的資源支持能力。

(三)“校中?！豹?dú)立學(xué)院集中區(qū)域的資源支持困境

“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)需要各方面的資源支持，包括政策資源和資金資源等。由于“校中校”獨(dú)立學(xué)院具有明顯的區(qū)域集中性特征，且大部分集中在高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相對緊張的省份，隨著轉(zhuǎn)設(shè)工作的推進(jìn)，將不可避免地陷入集中性的區(qū)域資源支持困境，尤其是財(cái)政資源困境。2019年，全國68所“校中校”獨(dú)立學(xué)院分布在15個省份，其中分布最多的前5個省為江蘇(12所)、湖北(10所)、河北(9所)、湖南(9所)和浙江(7所)，約占全國獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的70%，區(qū)域集中程度較高。從不同舉辦者類型的分布來看，區(qū)域集中特征更為明顯。其中，舉辦者只有“母體高校一方”的27所獨(dú)立學(xué)院分布在12個省份，但僅河北(7所)和湖南(6所)就占近一半。舉辦者為“母體高校+校辦企業(yè)”的22所獨(dú)立學(xué)院分布在7個省份，但數(shù)量最多的湖北(8所)和浙江(6所)合計(jì)占63.64%。舉辦者為“母體高校+教育基金會”的11所獨(dú)立學(xué)院，區(qū)域集中特征更為明顯，全部在江蘇(9所)和福建(2所)。面對“校中?！豹?dú)立學(xué)院如此集中的區(qū)域分布，所在省份面臨的轉(zhuǎn)設(shè)壓力較大，單靠地方財(cái)政與相關(guān)資源恐怕難以支撐轉(zhuǎn)設(shè)工作，可能陷入地方資源支持不足的困境。

四、“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵：觀念引導(dǎo)、利益補(bǔ)償與資源支持

針對“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中面臨的主要現(xiàn)實(shí)困境，從中央政府到地方政府，應(yīng)相應(yīng)地建立健全觀念引導(dǎo)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制與資源支持機(jī)制，在中央政府、省級政府的共同支持下，有效推進(jìn)“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作。

(一)建立健全觀念引導(dǎo)機(jī)制

觀念是行動的指引。觀念力量之強(qiáng)出乎人們的意料，韋伯用“扳道工”(Switchmen)和“意義之網(wǎng)”這兩個比喻來說明文化觀念的作用。他認(rèn)為，利益(包括物質(zhì)利益和精神利益)直接支配著人們的行為，如同火車頭一樣推動人的行動；但是觀念像“扳道工”一樣，“經(jīng)常決定了行動被利益力推動的軌道”(27)Gerth H，Mills C W，F(xiàn)rom Max Weber，Oxford University Press，1946，p.280.。因此，針對“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的觀念困境，從中央政府到地方政府，首先要建立觀念引導(dǎo)機(jī)制，重塑關(guān)于“國有資產(chǎn)流失”和“民辦教育”等觀念，并在此基礎(chǔ)上對“校中?！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中“國有資產(chǎn)管理”等相關(guān)規(guī)定作出適宜的調(diào)整。根據(jù)“2號文”的建議，“校中?！豹?dú)立學(xué)院可以轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校，這本身便意味著觀念的突破與體制的創(chuàng)新。隨著民辦教育分類管理制度的落實(shí)，教育應(yīng)更多地區(qū)分為“營利性教育”和“非營利性教育”，后者包括公辦教育和非營利性民辦教育。對民辦教育也應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)“民辦機(jī)制”，使民眾擺脫“民辦即民有”的觀念束縛，也可以是“公有民辦”。非營利性民辦學(xué)校為非營利法人屬性，其資產(chǎn)實(shí)際為社會共有。根據(jù)法律規(guī)定，在非營利性民辦學(xué)校停辦之后，剩余資產(chǎn)將繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為非營利性民辦高校，從資產(chǎn)流向與作用發(fā)揮上看并非是從公有到私有，而是都屬于“公共所有”，因此不能視為“國有資產(chǎn)流失”，應(yīng)視為國有資產(chǎn)在公共教育機(jī)構(gòu)中的流轉(zhuǎn)?！?號文”還特別提出，如轉(zhuǎn)為非營利性民辦普通本科高校，可由地方政府設(shè)立教育投資公司、教育基金會或國有企業(yè)作為舉辦者，也可探索無舉辦者辦學(xué)。明確這類高校的舉辦者性質(zhì)，實(shí)際上界定了其“公有民辦”的屬性。將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“公有民辦”高校，可以更好地解決產(chǎn)權(quán)、地方資源支持等問題(28)徐緒卿：《關(guān)于部分獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為地方公有民辦普通高校的思考——以浙江省內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為例》，《教育發(fā)展研究》2020年第5期，第41-47頁。。

(二)建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制

利益是行動的動力。利益關(guān)系的處理，決定著轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行的成敗。相關(guān)利益主體在轉(zhuǎn)設(shè)過程中不斷進(jìn)行著利益博弈，倘若沒有第三方介入，博弈的結(jié)果必然是力量相對薄弱的一方遭受利益損失?！靶Ｖ行！豹?dú)立學(xué)院和母體公辦高校作為培養(yǎng)高等教育人才的組織，無論哪一方利益受損，都會對我國高等教育帶來不良影響。為避免“校中?！豹?dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中陷入利益博弈的困境，應(yīng)當(dāng)由各級政府建立健全相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，對轉(zhuǎn)設(shè)過程中及轉(zhuǎn)設(shè)后相關(guān)主體的利益損失作出一定的補(bǔ)償。尤其是在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為“公有民辦”型的非營利性民辦高校過程中，為保障新設(shè)高校辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)秩序等不因轉(zhuǎn)設(shè)而受到較大影響，建議母體公辦高校在“退出辦學(xué)”時將其舉辦投入作為“捐贈”處理(29)此處涉及“國有資產(chǎn)流失”問題，前文已作分析。，同時由中央政府和地方政府根據(jù)一定的原則與標(biāo)準(zhǔn)，對母體公辦高校作出補(bǔ)償和獎勵，確保其相關(guān)利益不受損害。

(三)建立健全資源支持機(jī)制

資源是行動的基礎(chǔ)。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)所需的各種資源，包括政策資源和財(cái)政資源，應(yīng)當(dāng)由中央政府與地方政府共同提供。朱進(jìn)喜(2020)認(rèn)為，中央政府要給予欠發(fā)達(dá)地方政府必要的轉(zhuǎn)移支付和政策支持，地方政府要承擔(dān)必要的轉(zhuǎn)設(shè)成本(30)朱進(jìn)喜：《“分類管理”政策下獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑、困境及對策探討》，《大學(xué)教育》2020年第3期，第9-12頁。。根據(jù)“校中校”獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)可能面臨的區(qū)域資源支持困境，建議中央政府進(jìn)一步建立健全資源支持機(jī)制，設(shè)立專門的“獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)專項(xiàng)資金”，對地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張、高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相對不足和“校中?！豹?dú)立學(xué)院集中的區(qū)域進(jìn)行專項(xiàng)資助，提供相應(yīng)的資源支持，幫助地方政府順利推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。只有建立中央與地方上下聯(lián)動的支持性機(jī)制，而不是單純由上而下“層層加碼”地壓實(shí)地方責(zé)任，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作才能真正得以有效推進(jìn)，從而避免地方政府因資源不足等因素而不得不再次采取“變通”的方式來執(zhí)行轉(zhuǎn)設(shè)政策。