胡若溟

(浙江省社會(huì)科學(xué)院，杭州 310007)

1969年，丹寧勛爵為普通法引入合法預(yù)期(legitimate expectation)概念，意在將自然正義適用的決定范圍延伸至那些個(gè)人雖無獲益之法定權(quán)利，卻有期待維系其已被允許之利益的情形。(1)Janina Boughey. Proportional and legitimate Expectations[M]//Matthew Groves & Greg Weeks. Legitimate Expectations in the Common Law World, London： Hart Publishing Company, 2017： 125.經(jīng)多年演變，其內(nèi)核可做如下表示： 當(dāng)公民或其他主體對(duì)公權(quán)力主體以何種方式履行裁量權(quán)存在“合法預(yù)期”時(shí)，若其“預(yù)期”落空便有資格請(qǐng)求法律保護(hù)。普通法世界中，該理論還在發(fā)展之中，尚有許多問題懸而未決，而自21世紀(jì)初以來，中國(guó)行政法學(xué)者，尤其是具有普通法背景的學(xué)者對(duì)其一直興趣不減，無論是更好的翻譯方法，(2)張興祥.行政法合法預(yù)期保護(hù)原則研究[M].北京： 北京大學(xué)出版社，2006： 15.還是為中國(guó)行政法提供不同于信賴保護(hù)的視角與經(jīng)驗(yàn)，(3)陳海萍.行政相對(duì)人合法預(yù)期保護(hù)之研究[M].北京： 法律出版社，2012： 17-21.抑或?yàn)楣瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織的合法權(quán)益提供范圍更大、程度更深的保護(hù)，研究者們都希望中國(guó)行政法能夠引入合法預(yù)期概念。但現(xiàn)實(shí)中，這種希望似乎只是學(xué)者們論著中的“文字”： 立法者們對(duì)《行政許可法》第8條與第69條進(jìn)行釋義時(shí)均將其界定為“信賴保護(hù)原則”，(4)汪永清.中華人民共和國(guó)行政許可法釋義[M].北京： 中國(guó)法制出版社，2003： 22.而法院更是堅(jiān)守著信賴保護(hù)的話語體系，(5)檢索中國(guó)裁判文書網(wǎng)，僅有“馮計(jì)生訴隰縣人民政府、隰縣國(guó)土資源局土地行政賠償案”在裁判理由中使用了“合法預(yù)期”的語詞?？紤]到學(xué)界目前普遍將信賴保護(hù)與合法預(yù)期相區(qū)分的態(tài)度，合法預(yù)期的話語體系至少在形式上的實(shí)定法層面并未被接受。但我們同樣應(yīng)當(dāng)注意到，雖然中國(guó)近四十年來人文社科發(fā)展軌跡的基本特征是“譯介開路、借用西方”“以西人之話語，議中國(guó)之問題”，(6)唐皇鳳,梁新芳.中國(guó)共產(chǎn)黨百年自我革命的基本經(jīng)驗(yàn)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2021,29(1)： 16-26.但“西法東漸”過程中語詞發(fā)生“名實(shí)分離”的現(xiàn)象亦不勝枚舉，因此立法者與法官在實(shí)踐中使用“信賴保護(hù)”并不意味著中國(guó)法排斥英語“l(fā)egitimate expectation”的概念體系，我們需要探求的是概念對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響力而非形式名稱。

相較于《行政許可法》后未有突破性進(jìn)展的立法，通過以“信賴”“信賴保護(hù)”為關(guān)鍵詞檢索“北大法寶”與“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”，法院已廣泛適用信賴保護(hù)原則，尤其是在2013年后，每年均有百余件以上的案例適用該原則，因此法院業(yè)已成為推動(dòng)該原則發(fā)展的主要力量。但合法預(yù)期的研究者們對(duì)其卻并未給予足夠的關(guān)注，或單純理論推演，或囿于英國(guó)法的窠臼，而僅有的案例研究也執(zhí)著于以合法預(yù)期概念為基點(diǎn)評(píng)判中國(guó)法信賴保護(hù)，進(jìn)行相似性的考察，上述三者，本質(zhì)上均將比較法概念與中國(guó)法實(shí)踐割裂，從而無法回答： 合法預(yù)期在中國(guó)行政法中是否真的存在？如果存在，其形態(tài)究竟是如何的？因此，本文旨在首先簡(jiǎn)述普通法合法預(yù)期的框架性理論；其次以最高人民法院公布的信賴保護(hù)典型案件為樣本，探求中國(guó)法院的裁判中究竟在哪些方面體現(xiàn)了合法預(yù)期理論；最后對(duì)合法預(yù)期在中國(guó)行政法中的現(xiàn)狀進(jìn)行反思。

一、 合法預(yù)期的概念框架

面對(duì)1969年后汗牛充棟的論述，學(xué)者總結(jié)后將普通法世界的合法預(yù)期爭(zhēng)議集中于四個(gè)領(lǐng)域，并以其為基礎(chǔ)形成合法預(yù)期概念框架，即內(nèi)容、淵源、保護(hù)條件以及保護(hù)方式。(7)Farrah Ahmed and Adam Perry. The Conference of the Doctrine of Legitimate Expectations[J]. The Cambridge Law Journal, 2014, 73(1)： 61-85.

首先，內(nèi)容即合法預(yù)期的保護(hù)對(duì)象。合法預(yù)期旨在保護(hù)個(gè)體對(duì)行政行為而產(chǎn)生的預(yù)期的信任(confidence)，(8)Alicia Elias-Roberts. A Comparative Analysis of the UK and Commonwealth Caribbean Approach towards Legitimate Expectation[J]. Commonwealth Law Bulletin, 2013, 39(1)： 143-152.而實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議中的“對(duì)預(yù)期的信任”一般都會(huì)客觀化為“預(yù)期利益”，因此，合法預(yù)期的內(nèi)容實(shí)際上是預(yù)期利益。作為對(duì)比，預(yù)期利益一般在與“信賴?yán)妗钡谋容^中體現(xiàn)其特性，即信賴?yán)姹Ｗo(hù)被用來反映一些由于未能考慮信賴的事實(shí)而產(chǎn)生的損失，而預(yù)期利益所反映的是可從已進(jìn)行的行為中獲益的合法預(yù)期。(9)Perdue F W R , Jr. The Reliance Interest in Contract Damages： 2[J]. The Yale Law Journal, 1937, 46(3)： 373-420.雖然該分類源自民法，但學(xué)者依然承認(rèn)其可以作為界定“預(yù)期利益”的基礎(chǔ)。需要注意的是，在公法中預(yù)期利益要轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱蔀楹戏A(yù)期保護(hù)的利益”通常須存在著信賴的因素，當(dāng)信賴不存在而僅有“純粹預(yù)期利益”時(shí)，該預(yù)期利益保護(hù)僅在不妨礙政策變更時(shí)方才有保護(hù)的可能性，其是一種例外。(10)Barak-Erez Daphne. The Doctrine of Legitimate Expectations and the Distinction between the Reliance and Expectation Interests[J]. European Public Law, 2005, 11(4)： 583-601.但信賴與“被保護(hù)的預(yù)期利益”之間的關(guān)系也存在爭(zhēng)議，希曼(Schiemann)法官在曼尼克·比比(Bibi)案中就曾指出“信賴在大多數(shù)案件中可能是相關(guān)的，但是并不是根本的”，(11)R (Bibi) v Newham LBC[2002] 1 W.L.R. 237.而法院在拉希德(Rashid)案中對(duì)根本不知道被訴政策的相對(duì)人予以保護(hù)更是沖擊了“信賴”的必要性。(12)R (Rashid) v Home Secretary[2005] EWCA Civ 744.

其次，淵源問題。很長(zhǎng)時(shí)間里，“自然正義”一直是英國(guó)公法學(xué)界回答“為什么要保護(hù)合法預(yù)期”這一問題的經(jīng)典答案，中國(guó)學(xué)者對(duì)此也蕭規(guī)曹隨，未投入過多精力。但自然正義適用的傳統(tǒng)情境是某些法定權(quán)利、自由和利益受到影響，而合法預(yù)期理論經(jīng)常涉及那些自身不會(huì)吸引法律保護(hù)的利益，(13)C.F. Forsyth and H.W.R. Wade. Administrative Law[M]. Oxford： Oxford University Press, 2009： 446.合法預(yù)期實(shí)際上拓展了傳統(tǒng)自然正義的適用范圍。因此，之前自然正義情境下廣泛適用的公平、防止權(quán)力濫用等概念加諸于合法預(yù)期，不僅使合法預(yù)期的概念日益泛化，造成其獨(dú)立性的淹沒，甚至成為司法不當(dāng)介入行政的工具，因此越來越多的學(xué)者主張尋找精確的合法預(yù)期適用的條件，而不能直接從淵源中尋求答案。(14)Paul Reynolds. Legitimate Expectations and the Protection of Trust in Public Officials[J]. Public Law, 2011, 2011： 330-363.

再次，保護(hù)條件。某種程度上，保護(hù)條件的存在正是為將合法預(yù)期的適用精細(xì)化，從而為作為預(yù)期來源的政策、慣例和允諾三者之間尋求一個(gè)協(xié)調(diào)的邏輯。相較于信賴保護(hù)規(guī)整的要件化適用，合法預(yù)期在此方面略顯零散，但我們依然能從以下方面對(duì)其要點(diǎn)加以提煉：

第一，與信賴保護(hù)不同的是，合法預(yù)期的實(shí)踐并不一定要求信賴因素的存在，其理由在于法院如果基于相對(duì)人是否已經(jīng)了解政策來進(jìn)行干涉會(huì)造成嚴(yán)重的不公平，雖然福賽等學(xué)者對(duì)此提出批評(píng)，認(rèn)為政策的一貫性不應(yīng)是合法預(yù)期的特性，也會(huì)加劇合法預(yù)期的泛化，卻也無法阻擋這一模式在很多案件中被適用，(15)Paul Craig. Administrative Law[M]. London： Sweet &Maxwell, 2012： 696.更被中國(guó)學(xué)者作為引入合法預(yù)期的理由之一。

第二，合法預(yù)期的保護(hù)強(qiáng)調(diào)“意思表示”(representation)的重要性，即通過公權(quán)力主體關(guān)于它未來行為的意思表示而形成，允諾、政策與慣例都是其意圖表示的特殊方式，通過判斷行政機(jī)關(guān)是否做出過這種表示，以及這一表示是否應(yīng)當(dāng)被遵守，判斷預(yù)期是否應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，埃利奧特(Mark Elliott)將其稱為“表示理由”(representation account)。(16)Mark Elliott. Legitimate Expectations： Procedure, Substance, Policy and Proportionality[J]. Cambridge Law Journal, 2006, 65(2)： 254-256.在此情景下，當(dāng)表示在法定權(quán)限內(nèi)時(shí)，法院判定一個(gè)預(yù)期是否合法合理時(shí)最重要的考慮因素是表示的本質(zhì)，一個(gè)清晰明確的表示會(huì)為請(qǐng)求提供最強(qiáng)有力的基礎(chǔ)，因此當(dāng)一個(gè)公權(quán)力主體作出一項(xiàng)承諾或采用一個(gè)慣例來表示它將在特定范疇內(nèi)如何行為時(shí)，該承諾或慣例便會(huì)被尊重，除非有一個(gè)好的理由來支持不這樣做。而法定權(quán)限外合法預(yù)期適用的核心則是表見代理的問題，如果形成決定的表示是公務(wù)員在行政機(jī)關(guān)的權(quán)限之外作出的，或者是在行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)但不能由某些公務(wù)員作出，那么原則上行政機(jī)關(guān)不受此表示的約束，也不會(huì)產(chǎn)生合法預(yù)期的保護(hù)。但需要強(qiáng)調(diào)的是，無論是否是法定權(quán)限內(nèi)作出表示，英國(guó)法判例均強(qiáng)調(diào)公共利益與個(gè)體利益之間的衡平對(duì)合法預(yù)期的價(jià)值，比比案正是考慮到第三人的利益而由行政而非司法作出最終的處理決定，即使是在法定權(quán)限外，如果認(rèn)可該表示對(duì)公共利益造成的損害確實(shí)小于不認(rèn)可該表示對(duì)相對(duì)人造成的損害，則可予以認(rèn)可。而在此基礎(chǔ)上，中國(guó)學(xué)人也提出了自己的條件框架： (1) 行政機(jī)關(guān)清晰無誤的意思表示；(2) 行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出上述意思表示；(3) 使相對(duì)人產(chǎn)生合理預(yù)期；(4) 相對(duì)人的預(yù)期利益、信賴?yán)媸軗p，或者遭遇困難、窘迫或不便。(17)余凌云.行政法上合法預(yù)期之保護(hù)[M].北京： 清華大學(xué)出版社，2012： 24-28.

第三，由于“表示理由”不能涵蓋慣例案件與所有的政策類案件，近來有學(xué)者試圖引入哈特承認(rèn)規(guī)則理論，通過“外在客觀上在特定群體內(nèi)成為一種行為模式+該群體內(nèi)的成員必須將該行為模式作為其行為指引和實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)”的社會(huì)規(guī)則體系，認(rèn)定當(dāng)一個(gè)公權(quán)力主體使其自身受一個(gè)非法定形式的目的導(dǎo)向的規(guī)則約束時(shí)，合法預(yù)期就會(huì)生成，但這一“尋找社會(huì)規(guī)則”的條件模型是否能夠替代“表示理由”仍有待檢驗(yàn)。

最后是保護(hù)方式。以考夫蘭(Coughlan)案(18)R.v.North and East Devon H A ex p .Coughlan[2001] QB 213.為分界，英國(guó)法合法預(yù)期經(jīng)歷了從決定前程序保護(hù)為主要保護(hù)方式到程序性與實(shí)體性保護(hù)方式并立的格局。程序保護(hù)相對(duì)簡(jiǎn)單，一般要求給予允諾過或慣例中的聽證，且其亦可用以保護(hù)實(shí)體性預(yù)期。實(shí)體性保護(hù)則相對(duì)復(fù)雜，其實(shí)體保護(hù)通常只針對(duì)小部分群體，而對(duì)一大群人作出的意思表示并不適用。(19)Christopher Forsyth. Legitimate Expectations Revisited[J]. Judicial Review, 2011, 16(4)： 429-439.而具體救濟(jì)方式則有以下兩類： 第一類是法院針對(duì)違反承諾的行為進(jìn)行實(shí)體性阻止，如考夫蘭案；第二類則要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行“審慎考量”，如在哈格里弗斯(Hargreaves)案中，雖然并無變更要求，但行政機(jī)關(guān)依然被要求在作出變更前在頭腦中考慮之前的政策或表示，給予其他認(rèn)為合適的分量，并在事后接受溫斯伯里(Wednesbury)規(guī)則審查。(20)關(guān)于Wednesbury規(guī)則，有中國(guó)學(xué)者認(rèn)為這是程序與實(shí)體之外的第三種保護(hù)方式，參見陳海萍.英國(guó)行政法上合法預(yù)期原則的最新發(fā)展[J].環(huán)球法律評(píng)論,2014(5)： 99-111.但從實(shí)踐來看，Wednesbury規(guī)則在英國(guó)法上更多是一種行政機(jī)關(guān)試圖反對(duì)合法預(yù)期時(shí)所應(yīng)用的審查標(biāo)準(zhǔn)，而非保護(hù)方式。而更為重要的是事后的“審慎考量”，如比比案中，法院并沒有直接要求行政機(jī)關(guān)提供有保障性的住所，而是將本案移送回行政機(jī)關(guān)并對(duì)其施加了一種義務(wù)，要求它基于申請(qǐng)者已有的合法預(yù)期來考量申請(qǐng)者們的住房申請(qǐng)；而拉希德案則限定了考量結(jié)果，法院在執(zhí)行先前政策不可能時(shí)，直接要求行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)，讓當(dāng)事人實(shí)際獲得的結(jié)果與預(yù)期相差不多。而對(duì)大洋彼岸的中國(guó)學(xué)人而言，由于信賴保護(hù)原則已在中國(guó)構(gòu)建了實(shí)體性保護(hù)，故合法預(yù)期的實(shí)體保護(hù)對(duì)中國(guó)法而言并非“鑿空”，而是“范圍更廣、程度更深”的量變，而程序保護(hù)才是合法預(yù)期與信賴保護(hù)的重要區(qū)別，(21)劉飛.信賴保護(hù)原則的行政法意義——以授益行為的撤銷與廢止為基點(diǎn)的考察[J].法學(xué)研究,2010(6)： 3-19.也是引入合法預(yù)期的理由之一。

二、 典型案例中的合法預(yù)期

如上所述，合法預(yù)期在中國(guó)的尷尬在于法院很少在審判中直接適用“合法預(yù)期”，這種形式上的用語缺失雖不意味著合法預(yù)期一定會(huì)實(shí)質(zhì)上缺席司法審判，但考慮到在維護(hù)公民對(duì)政權(quán)主體的信任與法安定性等目的上的共性，合法預(yù)期很大程度上會(huì)隱匿于“信賴保護(hù)”的語境下，通過影響信賴保護(hù)的概念內(nèi)核而發(fā)揮作用。因此，解讀最高人民法院公布的10個(gè)涉及信賴保護(hù)的典型案例后，(22)這10個(gè)案件分別是：“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”“慈溪市華僑搪瓷廠訴浙江省慈溪市國(guó)土資源局不履行土地調(diào)查法定職責(zé)案”“鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案”“洋浦大源實(shí)業(yè)有限公司與海南省林業(yè)局行政侵權(quán)并請(qǐng)求行政賠償上訴案”“谷西村委會(huì)訴洛陽市人民政府土地行政許可案”“郭偉明訴廣東省深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局不予行政獎(jiǎng)勵(lì)案”“吳小琴等訴山西省呂梁市工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)中心履行法定職責(zé)案”“范元運(yùn)等訴鄒平縣魏橋鎮(zhèn)人民政府等規(guī)劃許可暨行政賠償糾紛案”“鄧州市云龍出租車有限公司訴鄧州市人民政府出租車行政管理案”“蘇耀華訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍通告案”。這10個(gè)案例均為最高人民法院通過《最高人民法院公報(bào)》《中國(guó)行政審判案例》、“環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例”“行政審判十大典型案例”等形式公布。我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)司法審判雖然仍在主流上堅(jiān)持信賴保護(hù)的話語體系與概念內(nèi)核，或者說，合法預(yù)期并非在每個(gè)案件中均被引入，但其仍有蹤可循，并可根據(jù)其在案例中體現(xiàn)的完整性程度類化為完全體現(xiàn)與不完全體現(xiàn)，并在不同程度上實(shí)質(zhì)變革了以法安定性維系為軸心，以要件化的適用方式與存續(xù)保護(hù)為主、財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償為輔的保護(hù)方法為兩翼，對(duì)相對(duì)人信賴?yán)孢M(jìn)行實(shí)體性保護(hù)的信賴保護(hù)原則。

(一) 完全體現(xiàn)： 程序性預(yù)期的保護(hù)與保護(hù)條件三要件體系的改變

在一些案件中，法官雖然仍在使用“信賴保護(hù)”的話語體系，但是在具體內(nèi)容上卻幾乎完全引入了合法預(yù)期的概念內(nèi)核，使得信賴保護(hù)在這些案件中變革了中國(guó)行政法傳統(tǒng)的信賴保護(hù)理論與法院之前案例的影響，故亦可稱其借信賴保護(hù)之名行合法預(yù)期之實(shí)，即“完全體現(xiàn)”。具體涉及兩類制度。

1. 對(duì)承諾創(chuàng)設(shè)的程序性預(yù)期予以程序性保護(hù)

將預(yù)期的程序性措施變現(xiàn)為程序性保護(hù)是經(jīng)典的合法預(yù)期保護(hù)范例。在著名的蕭梧元 (Ng Yuen Shiu)案中，當(dāng)時(shí)的港英政府曾承諾通過考慮具體個(gè)案的價(jià)值來決定是否驅(qū)逐非法移民。這一承諾給相對(duì)人一種合法預(yù)期，即他在本案中可以享有一定程序來陳述他的特殊情況。而當(dāng)他在行政程序中并沒有被給予陳述、聽取意見等程序時(shí)，針對(duì)他的驅(qū)逐命令被判定為無效。(23)Attorney-General of Hong Kong v Ng Yuen Shiu[1983] 2 A.C. 629.在這類案件中，申請(qǐng)人的利益不必然被給予程序性保護(hù)，而是政府行為通過意思表示為程序性保護(hù)提供了基礎(chǔ)，即相對(duì)人預(yù)期的程序性保護(hù)也并非因其具有法定權(quán)利，而是完全來自于行政機(jī)關(guān)將會(huì)如何行為的承諾。

在“華僑搪瓷廠案”中，國(guó)土局曾發(fā)布公告稱： 如果對(duì)關(guān)于土地審核的公告內(nèi)容存在異議，可向其提出復(fù)核申請(qǐng)，據(jù)此法院判定原告享有在指定期限內(nèi)對(duì)涉案土地使用權(quán)提出書面異議的權(quán)利，被告應(yīng)受公告約束，履行復(fù)核的職責(zé)。(24)最高人民法院行政審判庭.中國(guó)行政審判案例: 第2卷[M].北京： 中國(guó)法制出版社，2011： 90-97.本案中，相對(duì)人享有的復(fù)核申請(qǐng)權(quán)屬于程序性權(quán)利，且該權(quán)利并非源于《土地管理法》等法律法規(guī)，而是直接來自于國(guó)土局以公告形式提出的允諾，相對(duì)人據(jù)此享有向國(guó)土局提出履行承諾進(jìn)行復(fù)核的程序性權(quán)利。雖然最高人民法院最后仍表示“……信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則要求考量，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政承諾的法律效力”，但其內(nèi)核已然與蕭梧元案別無二致： 行政機(jī)關(guān)承諾在未來依據(jù)承諾行動(dòng)，相對(duì)人因此產(chǎn)生預(yù)期，程序性預(yù)期最終變現(xiàn)為程序性保護(hù)裝置。此外，最高人民法院特別強(qiáng)調(diào)“公告內(nèi)容所涉事項(xiàng)未超出行政主體職權(quán)范圍”，更彰顯了公告作為意思表示的“合法性”。

考慮到信賴保護(hù)并不涉及程序性保護(hù)，因此合法預(yù)期對(duì)本案的影響顯而易見。而這種保護(hù)對(duì)特定承諾創(chuàng)設(shè)的程序性預(yù)期的意義遠(yuǎn)非如此： 中國(guó)法院往往以“正當(dāng)程序”涵蓋程序問題，甚至在所謂的“信賴保護(hù)第一案——益民公司案”中，信賴保護(hù)也只是作為正當(dāng)程序的注腳，但本案中法院面對(duì)程序問題卻摒棄了正當(dāng)程序原則引入合法預(yù)期為內(nèi)核的信賴保護(hù)，由此將中國(guó)法中的信賴保護(hù)與正當(dāng)程序作出區(qū)分： 因承諾產(chǎn)生的程序性預(yù)期是一種主觀權(quán)利，而非正當(dāng)程序原則下對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的客觀程序性要求。

2. 保護(hù)條件的轉(zhuǎn)變： 作為信賴基礎(chǔ)的政府行為生成信賴?yán)?/p>

雖然存在爭(zhēng)議，但信賴保護(hù)原則自進(jìn)入中國(guó)行政法以來，中國(guó)學(xué)者們始終秉承著要件化的適用體系，即“信賴基礎(chǔ)—信賴表現(xiàn)—正當(dāng)信賴”的三要件體系或在其基礎(chǔ)之上配備利益衡量的四要件體系，其核心在于信賴基礎(chǔ)與相對(duì)人客觀行為共同生成信賴?yán)妫擉w系在實(shí)踐中也影響著法院的裁判，本文所選的“益民公司案”與“郭偉明案”正是該模式的產(chǎn)物。但在實(shí)踐中，法院也同時(shí)適用另一模式審查保護(hù)條件爭(zhēng)議，即作為信賴基礎(chǔ)的政府行為生成信賴?yán)?，如在“洋浦大源公司案”中，最高人民法院借由“《目錄》?duì)于林木加工許可的未規(guī)定即未設(shè)定許可進(jìn)而直接認(rèn)可相對(duì)人無需辦理木材加工許可證”的信賴?yán)?，從而認(rèn)定，“(一審判決認(rèn)為)大源公司未取得林業(yè)部門頒發(fā)的木材加工許可證即開始從事木片加工經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 違反有關(guān)規(guī)定，缺乏法律依據(jù)且不符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”。(25)參見最高人民法院(2003)行終字第02號(hào)行政判決書。顯然，本案中信賴保護(hù)原則體現(xiàn)為對(duì)既有法規(guī)范明示內(nèi)容的信賴，相對(duì)人因法規(guī)范而享有信賴?yán)婧螅耶a(chǎn)生后無需相對(duì)人采取任何行為便可享有，法規(guī)范效力的發(fā)揮也與其作為與否無關(guān)。行政機(jī)關(guān)僅需依法行政即可。

由此，我們發(fā)現(xiàn)保護(hù)條件的兩種判斷模式的根本區(qū)別在于是否存在相對(duì)人基于信賴基礎(chǔ)的信賴表現(xiàn)。而在普通法中，以reliance表示的“信賴”很多情況下指向不利信賴(detrimental reliance)，即由于一方當(dāng)事人對(duì)他人的行為或陳述產(chǎn)生信賴，從而導(dǎo)致自己處于不利地位。這在意義上已經(jīng)非常類似“信賴表現(xiàn)”，而很多情況下這也是判斷是否保護(hù)的關(guān)鍵，尤其是在需要持續(xù)與公平適用的政策類案件中。正是在拉希德案中，相關(guān)決策者無視“不依賴是否可進(jìn)行國(guó)內(nèi)遷移而決定庇護(hù)與否”的政策，上訴的庫(kù)爾德人也因未意識(shí)到該政策而未作出任何所謂的“預(yù)期”或“信賴表現(xiàn)”，但最后上訴法院依然認(rèn)為，“如果基于原告是否聽說過政策而決定介入與否，對(duì)其會(huì)產(chǎn)生顯著不公平”。或許正是基于此，克雷格(Paul Craig)教授也承認(rèn)：“在行政機(jī)關(guān)試圖偏離一項(xiàng)涉及特定人的既定政策時(shí)，不利信賴不應(yīng)當(dāng)被要求。對(duì)待的持續(xù)性和平等性在這些案件中危如累卵，這些價(jià)值應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，無論是否存在任何信賴。”(26)Paul Craig. Administrative Law[M]. London： Sweet &Maxwell, 2012： 688.因此，拉希德案雖存在爭(zhēng)議，但是在要件意義上無需“信賴”而僅憑政策等的做法認(rèn)可相對(duì)人合法預(yù)期可與大源公司案中無需“信賴表現(xiàn)”而得到保護(hù)的做法形成對(duì)照。

(二) 不完全體現(xiàn)： 應(yīng)將既存信賴?yán)孀鳛樾姓Q定的“考慮”因素

與上述兩種幾乎完全引入合法預(yù)期的理念為信賴保護(hù)創(chuàng)設(shè)全新內(nèi)核相比，最高人民法院在“鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案”中則未完全遵循合法預(yù)期的運(yùn)行邏輯，只是選擇性接受部分內(nèi)容，因此其雖能體現(xiàn)合法預(yù)期對(duì)信賴保護(hù)原則的改造，但是在程度上已被削弱，故我們稱其為“不完全體現(xiàn)”。

“益民公司案”中，法院表示：“市計(jì)委作出《招標(biāo)方案》……影響了上訴人益民公司的信賴?yán)妗?，這種“影響”表明法院引入信賴保護(hù)原則的目的是在事后以行為結(jié)果作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而判斷行政行為的合法性，并涉及行政機(jī)關(guān)變更或撤銷行為之前的決定過程。2016年“行政審判十大典型案例”之一的“豫星調(diào)味品廠案”中，法院卻表示：“決定未充分考量涉案土地在政府收取出讓金之后用于房地產(chǎn)開發(fā)等因素，一注了之，客觀上不利于豫星調(diào)味品廠主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)”，雖然仍使用“信賴保護(hù)”，但“在一注了之前未進(jìn)行充分考量”與“影響”相比已經(jīng)將審查視角從事后轉(zhuǎn)向事前，要求將“相對(duì)人的信賴?yán)妗弊鳛槭欠褡N被訴土地證的考量因素，雖然都是合法性的證成，但是事后影響性判斷與事前考量性判斷依然不同。而這種思維已經(jīng)和哈格里弗斯案產(chǎn)生勾連，本案中法院便以“評(píng)價(jià)有權(quán)主體是否考慮了相關(guān)因素”為審查基點(diǎn)，(27)R v. Home Secretary, ex parte Hargreaves. [1997] 1 WLR 906.要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在變更前考慮之前的政策或表示，并給予其合適的分量。

但“豫星調(diào)味品廠案”與哈格里弗斯案的區(qū)別也顯而易見： 前者要求行政機(jī)關(guān)將合法投入等信賴?yán)婕{入行政決定作出與否的考量因素，且信賴?yán)婊谛姓C(jī)關(guān)前行為而產(chǎn)生，因此具有因果兩重性；而后者要求考慮的是作為預(yù)期產(chǎn)生基礎(chǔ)的政策與表示，因此，“豫星調(diào)味品廠案”體現(xiàn)的合法預(yù)期的內(nèi)涵與普通法相比是不完全的，甚至略顯勉強(qiáng)，但這并不能否認(rèn)二者在要求行政機(jī)關(guān)將合法預(yù)期或信賴?yán)孀鳛闆Q定事前考慮因素的共通性，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)決定之前的介入而非行為存續(xù)力在事后被確認(rèn)時(shí)方得出場(chǎng)，這正是學(xué)者對(duì)信賴保護(hù)的反思，也是對(duì)合法預(yù)期的期待。(28)余凌云.蘊(yùn)育在法院判決之中的合法預(yù)期[J].中國(guó)法學(xué),2011(6)： 162-177.

(三) 小結(jié)

實(shí)現(xiàn)承諾創(chuàng)設(shè)的程序性預(yù)期幾乎將行政機(jī)關(guān)對(duì)程序裝置的選擇空間壓縮至零，將信賴?yán)姹Ｗo(hù)納入行政機(jī)關(guān)決定的考慮因素也制約了其行為恣意，而不要求信賴表現(xiàn)則在很大程度上降低了相對(duì)人對(duì)自身“信賴”要求。盡管尚無證據(jù)表明，這三種制度在司法審判中的確立究竟是受到普通法學(xué)理的影響，還是中國(guó)法官的自我創(chuàng)新，抑或是學(xué)者與法官的“合謀”，但其至少證明中國(guó)行政法在客觀上確實(shí)存在合法預(yù)期的某些要素，即使它仍需要通過“信賴保護(hù)”的話語體系方可外化。更為重要的是，法院在使用上述三者時(shí)均將審查重心投放到行政機(jī)關(guān)作出后續(xù)行為的“事前”，即使是作為事后審查標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)條件，依然是對(duì)相對(duì)人事前義務(wù)的免除，因此相較以往關(guān)注事后“影響”與“損害”的信賴保護(hù)原則，其確實(shí)能夠更好地保障相對(duì)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)學(xué)者主張的約束行政權(quán)力的目的。但尷尬的是，10則案例之中對(duì)承諾創(chuàng)設(shè)的程序性預(yù)期進(jìn)行程序性保護(hù)的案例甚為罕見，且“豫星調(diào)味品廠案”在2017年才有所展現(xiàn)，而最高人民法院更是在保護(hù)條件的模式選擇上搖擺不定，(29)胡若溟.行政訴訟中“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”適用——以最高人民法院公布的典型案件為例的討論[J].行政法學(xué)研究,2017(1)： 98-106.即使我們將視野延伸到更為廣闊的基層審判實(shí)踐，這三種制度的適用也并不多見，這或許是當(dāng)前合法預(yù)期缺少針對(duì)中國(guó)法案例專門研究的客觀原因。以上司法實(shí)踐的現(xiàn)狀便是合法預(yù)期在中國(guó)信賴保護(hù)原則的話語下面臨的挑戰(zhàn)，是合法預(yù)期概念體系未被廣泛適用的司法化體現(xiàn)，更是我們反思合法預(yù)期在中國(guó)命運(yùn)的基本前提。如果認(rèn)為引入合法預(yù)期是有益的，我們就應(yīng)當(dāng)思考： 為什么如此能夠保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的合法預(yù)期會(huì)在中國(guó)面臨如此窘境？如何才能為合法預(yù)期在中國(guó)行政法中尋找到真正合適的定位，從而使其真正落地生根？

三、 為什么： 多重任務(wù)視野下的法院工具選擇

正如上文所言，中國(guó)法中的合法預(yù)期理論附著于漢語“信賴保護(hù)”的話語體系下，而該體系的維系與發(fā)展主要依靠法院的推動(dòng)，因此反思合法預(yù)期在中國(guó)法中命途多舛的原因，實(shí)際上就是在回答： 為什么中國(guó)法院對(duì)于合法預(yù)期理論并不那么熱心？

國(guó)家政權(quán)體系下任何機(jī)關(guān)的設(shè)置都有其特定任務(wù)導(dǎo)向，而這些機(jī)構(gòu)本身也需要為其任務(wù)的實(shí)現(xiàn)選擇適當(dāng)?shù)墓ぞ?，法院作為?guó)家政權(quán)體系的分支當(dāng)然無法例外，從這一角度來說，信賴保護(hù)、合法預(yù)期實(shí)際上都是中國(guó)法院實(shí)現(xiàn)其任務(wù)的目的。達(dá)瑪什卡曾在《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔》中構(gòu)建了提供框架的回應(yīng)型國(guó)家與承擔(dān)管理者職能的能動(dòng)型國(guó)家兩類，并在此基礎(chǔ)上將司法過程的目的分為糾紛解決與政策實(shí)施兩類，但現(xiàn)實(shí)中各國(guó)司法制度均兼及這兩種目的，只是在權(quán)重上有所側(cè)重，而當(dāng)下中國(guó)的司法制度亦不例外。(30)米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序： 修訂版[M].鄭戈，譯.北京： 中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015： 92.

當(dāng)下中國(guó)的司法制度首先側(cè)重于“政策實(shí)施”類型，法院的中心任務(wù)被定位于執(zhí)行國(guó)家在各個(gè)時(shí)期內(nèi)的政治與政策綱領(lǐng)，而“糾紛解決”則是其附隨的功能。(31)余軍,張文.行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實(shí)效性考察[J].法學(xué)研究,2016(2)： 42-61.這種預(yù)設(shè)下法院的行為邏輯不可避免地受到政治力量的影響，尤其是地方法院，雖然獨(dú)立裁判案件，減少行政干預(yù)的改革使法院的自主性得以擴(kuò)大，但在涉及地方政府核心利益的政策或決定上，法院仍然必須進(jìn)行“尊讓”，(32)于曉虹.策略性服從： 我國(guó)法院如何推進(jìn)行政訴訟[J].清華法學(xué),2014(4)： 103-124.同時(shí)考慮到不同區(qū)域地方政府只能對(duì)各自區(qū)域負(fù)責(zé)，這種“尊讓”帶有更多的地方屬性。(33)葉必豐.地方政府在突發(fā)傳染病事件中的法律應(yīng)對(duì)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2020(5)： 2-11.在“GDP競(jìng)賽”模式下這種“尊讓”的范圍可能僅涉及以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的拆遷、規(guī)劃等案件，但隨著政府治理目標(biāo)的多元化，這種“尊讓”也逐漸延伸到社會(huì)穩(wěn)定乃至環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，法院也必須選擇適當(dāng)?shù)墓ぞ撸诎瑐€(gè)案裁判的行政法治框架內(nèi)為其所在地的核心政策的執(zhí)行提供法律保障。其次，相較于達(dá)瑪什卡筆下更類似自我節(jié)制的中立裁判者形象，對(duì)“案結(jié)事了”的執(zhí)著使中國(guó)法院意涵下的“糾紛解決”早已超越“依法裁判、厘定權(quán)利”的范疇，即使在不涉及政治與公共政策的實(shí)施的案件中，法官也不僅應(yīng)關(guān)注法律文本的規(guī)定，還需考慮糾紛的實(shí)質(zhì)解決與案件判決的可接受性等，避免個(gè)案裁判的法律問題轉(zhuǎn)化為上訪、纏訴等社會(huì)問題，而這種法律效果與社會(huì)效果兼及的“糾紛解決”要求也會(huì)影響法院對(duì)裁判工具的選擇，即如何兼顧法律性與實(shí)效性。最后，正如學(xué)者所指出的，規(guī)制國(guó)家的興起使得法院與其他規(guī)制部門之間在社會(huì)地位、預(yù)算分配和人力資源方面都存在不同程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，(34)陳若英.超脫或應(yīng)對(duì)——法院與市場(chǎng)規(guī)制部門的競(jìng)爭(zhēng)[J].北大法律評(píng)論,2013(1)： 50-62.無論在作為政治控制工具還是實(shí)現(xiàn)其他國(guó)家目的上，法院都需要展現(xiàn)自身價(jià)值才能在治理中取得認(rèn)同與話語權(quán)。而作為以審判為主要職能的法院，自身價(jià)值很大程度上取決于其是否能夠通過個(gè)案裁判實(shí)現(xiàn)推動(dòng)政策實(shí)施與促進(jìn)糾紛解決，因此無論法院或者法官有多么崇高的理想，都必須在個(gè)案裁判中選擇最能夠推動(dòng)上述任務(wù)實(shí)現(xiàn)的工具。而現(xiàn)實(shí)中的法院無論面對(duì)以上哪一個(gè)任務(wù)，都不是單純建立在文本基礎(chǔ)上的法律問題，都會(huì)與行政產(chǎn)生深刻的勾連： 政策實(shí)施自不必說，司法系統(tǒng)尤其是地方司法系統(tǒng)與地方政府之間的關(guān)系即使在“人財(cái)物統(tǒng)管”改革下也依然錯(cuò)綜復(fù)雜，而離開了行政機(jī)關(guān)的配合，行政糾紛也很容易走向“案結(jié)事不了”。因此，中國(guó)法院職能的履行均需在不同程度上“尊讓”行政，并求得行政的“尊重”，而這同樣也是法院在個(gè)案裁判中選擇法律工具的導(dǎo)向，單純限制行政權(quán)而側(cè)重保護(hù)私益的工具很難作為優(yōu)先序列，而這種“目的—手段”的現(xiàn)實(shí)要求很大程度上導(dǎo)致了合法預(yù)期在中國(guó)行政法中的尷尬境地。需要衡平公共利益與私人權(quán)益的法院尚且如此，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)于合法預(yù)期的接受度便可想而知了。

不可否認(rèn)的是，因?yàn)樾姓P(guān)乎社會(huì)公共利益，英國(guó)法中的合法預(yù)期從未忽視過保護(hù)私人權(quán)益與保障行政自由之間的平衡，哈格里弗斯案中法官正是以“行政機(jī)關(guān)改變政策的自由”為由否定了相對(duì)人的訴請(qǐng)。(35)R v. Home Secretary, ex parte Hargreaves. [1997] 1 WLR 906.但中國(guó)學(xué)人對(duì)合法預(yù)期限制行政恣意、保障公民權(quán)益這一層面上的價(jià)值認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于維護(hù)行政自由、保障公共利益，這從我國(guó)學(xué)者對(duì)合法預(yù)期中國(guó)化提出的完善建議中便可見一斑。(36)例如有學(xué)者指出：“在我國(guó)司法控制行政權(quán)的空間尚有限的情形下，要想發(fā)揮合法預(yù)期保護(hù)原則的效用，除了賦予司法機(jī)關(guān)更強(qiáng)的審查力度外，透過行政程序來嚴(yán)格限制行政行為的變更、撤銷，對(duì)保障相對(duì)人的合法預(yù)期更為有效?！眳⒁婞S學(xué)賢.行政法中合法預(yù)期保護(hù)的理論研究與實(shí)踐發(fā)展[J].政治與法律,2016(9)： 83-97.這種忽視保障行政自由而專注私益保障的做法無疑會(huì)造成合法預(yù)期的“跛足”，也會(huì)使行政機(jī)關(guān)與法院誤解合法預(yù)期衡平公私利益的本質(zhì)，而上文的案例分析也明顯反映出這種趨勢(shì)：“華僑搪瓷廠案”限縮了國(guó)土局對(duì)于復(fù)核申請(qǐng)?zhí)岢龊蟮牟昧繖?quán)，“豫星調(diào)味品廠案”要求行政機(jī)關(guān)“考慮信賴?yán)妗?，“洋浦大源公司案”則排除了行政機(jī)關(guān)以“無信賴表現(xiàn)”對(duì)抗的可能性，均是基于行政限權(quán)的裁判要點(diǎn)，且限制的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在實(shí)質(zhì)上均指向行政機(jī)關(guān)作出決定之前，顯然這種側(cè)重控權(quán)的機(jī)制對(duì)于需要在迅速有效推行其改革政策的政府來說，多少顯得有些束手束腳，有礙政府自由裁量權(quán)的行使。(37)汪慶華,應(yīng)星.中國(guó)基層行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)研究[M].上海： 三聯(lián)書店，2010： 83.雖然我們無法判斷以最高人民法院為代表的司法系統(tǒng)適用過程中對(duì)合法預(yù)期進(jìn)行過多少中國(guó)化的改造，但至少可以斷定： 這種適用本身存在盲點(diǎn)，并未能完全體現(xiàn)合法預(yù)期理論的精髓。而與之形成鮮明對(duì)比的是“信賴保護(hù)”，這一話語體系的大行其道并非僅由于所謂的“大陸法系背景”，更因?yàn)橹袊?guó)法院已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了行之有效的“改造”，從而使其能夠推動(dòng)法院任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

眾所周知，行政機(jī)關(guān)如欲打破既有法秩序，背離公民信賴，其必須突破要件化的保護(hù)條件，并且即使否定權(quán)益的存續(xù)也必須給予財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，信賴保護(hù)原則正是通過上述制度設(shè)計(jì)保護(hù)相對(duì)人對(duì)公權(quán)力的信賴以及維護(hù)法秩序的安定。但是中國(guó)法院卻利用“情況判決”條款改造了這一原則體系： 如果撤銷(或撤回、變更)已損害信賴的決定會(huì)給公共利益造成重大影響，可以公平補(bǔ)償代之，而中國(guó)法院一方面將這種“公共利益”擴(kuò)展至第三人信賴?yán)妫瑫r(shí)將“可以公平補(bǔ)償代之”改造為“只要公平補(bǔ)償就可以不撤銷原行為，繼而打破信賴秩序”。這種思路在“益民公司案”中便有所體現(xiàn)： 法院因?yàn)槌蜂N《招標(biāo)方案》等決定將會(huì)給第三人億星公司信賴造成損害，從而要求對(duì)益民公司予以公平補(bǔ)償，但是對(duì)其曾取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)則不予存續(xù)。如此，法院既保障了周口市大力推進(jìn)的管道改造計(jì)劃，避免了政府完全敗訴，同時(shí)平衡了政府、億星公司、益民公司三方利益，而這種“案結(jié)事了”的方式也能夠在行政法治的框架內(nèi)找到支點(diǎn)，法院通過個(gè)案裁判實(shí)現(xiàn)了多元化的任務(wù)。而在《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》中，最高人民法院也延續(xù)了這種“在認(rèn)可變化中保護(hù)信賴?yán)妗彼季S，力圖在“考慮……情勢(shì)變更因素和……特殊時(shí)期行政權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)”的同時(shí)保護(hù)“各類企業(yè)的信賴?yán)妗保?38)參見《最高人民法院印發(fā)〈關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見〉的通知》： 對(duì)于因行政指導(dǎo)或政策調(diào)整而引發(fā)的案件，既要注意保護(hù)各類企業(yè)的信賴?yán)?、公平?jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)政府誠(chéng)實(shí)守信，也要考慮因金融危機(jī)而導(dǎo)致的情勢(shì)變更因素，充分考慮特殊時(shí)期行政權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)，妥善處理好國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系。因此當(dāng)信賴保護(hù)原則適用于此時(shí)，它必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)保護(hù)私益與支撐行政行為合法性的雙重任務(wù)，這也為強(qiáng)化“益民公司案”中法院的改造思維提供了規(guī)范注腳。雖然我們承認(rèn)這種對(duì)信賴保護(hù)的改造略“大膽”，學(xué)者們對(duì)此也頗有微詞，但是從客觀上來說，本案后每年法院系統(tǒng)均有可觀的信賴保護(hù)原則案例，“第一案”真正發(fā)揮了“鑿空”的價(jià)值。而這種反差正為合法預(yù)期理論如何在中國(guó)法中發(fā)揮作用提供了指南。

四、 怎么辦： 走向限縮的中國(guó)法合法預(yù)期

在某種意義上，合法預(yù)期在中國(guó)法中的命運(yùn)與英國(guó)法中具有類似性，都是在司法適用中逐漸失去了獨(dú)立性。所不同的是，合法預(yù)期在英國(guó)法中將其自身與諸多看似精深實(shí)則消弭其獨(dú)立內(nèi)涵的理論聯(lián)系在了一起，諸如公平、權(quán)力濫用，這些理論使得合法預(yù)期的邊界難以劃定，使合法預(yù)期有溶于上述原則的危險(xiǎn)。而中國(guó)法中的合法預(yù)期則“眼高手低”： 試圖以“合法預(yù)期”一統(tǒng)“信賴保護(hù)”，卻因其忘記了自身客觀上“約束行政權(quán)”的設(shè)定根本無力適應(yīng)中國(guó)發(fā)展型國(guó)家的特殊背景，尤其在法院已經(jīng)開始改造“信賴保護(hù)原則”時(shí)。正是在這種情境下，保羅·萊納德等學(xué)者提出限定合法預(yù)期的適用范圍情景與條件，以體現(xiàn)合法預(yù)期在英國(guó)法中保護(hù)特別信賴的獨(dú)特價(jià)值，(39)Paul Reynolds. Legitimate Expectations and the Protection of Trust in Public Officials[J]. Public Law, 2011, 2011： 330-363.這種限縮性思維對(duì)面臨類似困境的中國(guó)合法預(yù)期是一種有益的指引。當(dāng)然，中國(guó)法與英國(guó)法的不同水土決定了比較法的經(jīng)驗(yàn)必須接受中國(guó)實(shí)踐的檢驗(yàn)，更本質(zhì)的變革動(dòng)力依然來自于合法預(yù)期理論在中國(guó)實(shí)踐的現(xiàn)狀： 既然合法預(yù)期被“認(rèn)定”為約束公權(quán)力的工具，那么考慮到信賴保護(hù)原則在很大程度上已經(jīng)被法院改造成為改變現(xiàn)有秩序提供合法性保障的工具，那么為何不能由合法預(yù)期填補(bǔ)維系法秩序的空缺呢？這種思維看似“將錯(cuò)就錯(cuò)”，卻契合合法預(yù)期在中國(guó)的實(shí)際認(rèn)知，為其找到自己的特有場(chǎng)域，并從適用層面厘清目前略顯混亂的“信賴保護(hù)原則”與“合法預(yù)期”之間的關(guān)系。這種變化本質(zhì)在于限縮范圍而強(qiáng)化效力，具體而言，有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注。

(一) 保護(hù)對(duì)象的限制： 行政機(jī)關(guān)在未來的權(quán)力行使

合法預(yù)期理論的適用應(yīng)當(dāng)被限于保護(hù)相對(duì)人基于行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)作出的，針對(duì)未來意思表示而對(duì)其未來權(quán)力行使結(jié)果的預(yù)期，排除對(duì)相對(duì)人針對(duì)過去的合法投入與針對(duì)其已經(jīng)取得的既得權(quán)益的信賴。普通法中合法預(yù)期一般源于承諾、慣例與政策，這三種法源在某種意義上都屬于廣義的“意思表示”，因而這種保護(hù)對(duì)象上的限縮也是合法預(yù)期理論的當(dāng)有之義。尤為重要的是，在中國(guó)法院，信賴保護(hù)原則的適用雖然仍多有搖擺，但在保護(hù)對(duì)象的態(tài)度上日漸統(tǒng)一，即著重保護(hù)兩種利益： 相對(duì)人基于信賴而進(jìn)行的合法投入與相對(duì)人基于行政機(jī)關(guān)信賴基礎(chǔ)而產(chǎn)生的既得權(quán)益。前者自“益民公司案”始，一直延續(xù)到“豫星調(diào)味品廠案”，而后者早在2002年江蘇高院“夏飛案”中便有所體現(xiàn)，而“云龍出租汽車公司案”也堅(jiān)持了這種思維。因此，這兩種保護(hù)對(duì)象已經(jīng)成為中國(guó)信賴保護(hù)原則的典型對(duì)象，將其與合法預(yù)期勾連多有不妥。在上文所述體現(xiàn)合法預(yù)期的三案中，“豫星調(diào)味品廠案”仍立足于保護(hù)相對(duì)人在過去的合法投入，這在某種程度上也導(dǎo)致其對(duì)合法預(yù)期的體現(xiàn)并不完全。而“洋浦大源公司案”雖然在保護(hù)條件上體現(xiàn)了合法預(yù)期，但是被訴行政機(jī)關(guān)在目錄中增加許可事項(xiàng)的行為本身是對(duì)作為地方性法規(guī)的《海南法人登記條例》的違反，法院認(rèn)定的“缺乏法定依據(jù)”，違反依法行政才是其違法性本質(zhì)，信賴保護(hù)原則只不過是一種附隨理由而已。只有“華僑搪瓷廠案”真正體現(xiàn)了合法預(yù)期的精髓，也獨(dú)立于當(dāng)下信賴保護(hù)原則： 法院保護(hù)的并非相對(duì)人過去已付出的投入，也非其基于先前行政行為而已經(jīng)取得的既存權(quán)利，如不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)等，而是對(duì)國(guó)土局在未來相對(duì)人提出申請(qǐng)時(shí)能嚴(yán)格按照《公告》表示進(jìn)行復(fù)核的程序性權(quán)利。

(二) 保護(hù)條件的實(shí)質(zhì)： 契約性

“洋浦大源公司案”確立的“政府行為直接生成信賴?yán)妗钡谋Ｗo(hù)條件暗合拉希德案的思維，改造了傳統(tǒng)的要件化模式，并且極大地提高了相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的程度。雖然這一模式為我們反思合法預(yù)期提供了模板，但其并非完美無缺。個(gè)中原因不僅在于本質(zhì)是政策的持續(xù)適用的拉希德案是否屬于合法預(yù)期本身就受到學(xué)者越來越多的質(zhì)疑，更在于這種排除“信賴表現(xiàn)”的緩沖作用的模式只是一種外化的框架，并未展現(xiàn)“合法預(yù)期在何種情境下應(yīng)得適用”的抽象內(nèi)涵，更為重要的是，雖然我們將合法預(yù)期預(yù)設(shè)為嚴(yán)格約束行政權(quán)的制度工具，但行政背后的公共利益使我們必須正視保護(hù)條件的設(shè)定范圍，即它應(yīng)當(dāng)能使得合法預(yù)期的適用被限定在有限的領(lǐng)域內(nèi)。在此，福賽教授結(jié)合考夫蘭案作出的“契約化”理論可為我們提供借鑒： 考夫蘭案中的政府行為被視為做出一個(gè)具有契約特征的承諾，行政機(jī)關(guān)作出該承諾被解釋為政府做出了一個(gè)壞交易，并且因此會(huì)受到一種不利后果的約束。更為極端的例子是： 如果健康保障機(jī)關(guān)以高于市場(chǎng)的價(jià)格購(gòu)買了醫(yī)療服務(wù)，它也不能基于公共利益為由撤銷該合同。簡(jiǎn)而言之，壞交易也必須要被遵守，因此這種“契約性”的達(dá)成至關(guān)重要。當(dāng)然，作為前提的要求是政府應(yīng)當(dāng)有締結(jié)合同的法定權(quán)力，不能以合同的方式對(duì)抗正當(dāng)?shù)臋?quán)力行使要求。在“華僑搪瓷廠案”中，如果我們引入霍菲爾德的基本法律概念理論，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)土局在明確承諾“復(fù)核”這一程序性權(quán)利時(shí)，便已設(shè)定了啟動(dòng)復(fù)核程序的“權(quán)力”，與涉案土地相關(guān)的任何人都具有這種“權(quán)力”，并且有請(qǐng)求國(guó)土局進(jìn)行復(fù)核的“權(quán)利”，國(guó)土局當(dāng)然有“義務(wù)”進(jìn)行復(fù)核，(40)關(guān)于霍菲爾德基本法律概念相關(guān)理論，參見霍菲爾德.基本法律概念[M].張書友，譯.北京： 中國(guó)法制出版社，2009： 76-77.這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系已然趨近于契約化。而更為直接的契約化來自于“谷西村案”，(41)參見谷西村委會(huì)訴洛陽市人民政府土地行政許可案。最高人民法院行政審判庭.中國(guó)行政審判案例： 第4卷[M].北京： 中國(guó)法制出版社，2012： 109-114.本案中法院正是考慮到谷西村與洛陽市政府曾以《土地補(bǔ)償安置協(xié)議》這種明顯的契約化形式約定了“優(yōu)先受讓權(quán)”，從而認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在未來對(duì)涉案土地使用權(quán)進(jìn)行處理時(shí)應(yīng)當(dāng)保護(hù)該優(yōu)先權(quán)，否則便侵犯了谷西村的合法權(quán)益。

(三) 保護(hù)方式的唯一： 存續(xù)保護(hù)

針對(duì)未來的行使限縮了合法預(yù)期的保護(hù)對(duì)象，雙方關(guān)系的契約性限縮了保護(hù)條件，而伴隨著這種雙重限制背后的是合法預(yù)期保護(hù)方式的唯一性，即在適用合法預(yù)期的領(lǐng)域下只能采取存續(xù)保護(hù)的方式以維系原有法律關(guān)系，不能采取金錢補(bǔ)償?shù)确绞?。一方面，無論是“谷西村案”中的《土地補(bǔ)償安置協(xié)議》，還是“華僑搪瓷廠案”中的相對(duì)人“復(fù)核權(quán)”，保護(hù)條件的“契約性”本身便意味著行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的關(guān)系中私法規(guī)則的相似性，行政高權(quán)對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予某種程度的尊重以保持契約的存續(xù)。另一方面，法院對(duì)信賴保護(hù)原則的改造雖然使該原則煥發(fā)了生機(jī)，也適應(yīng)了法院多元任務(wù)的要求，但是以財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償消解原有法律關(guān)系存續(xù)的做法難免會(huì)受到“用金錢破壞法安定性”的詰問，在一定程度上也使得其維護(hù)法安定性的價(jià)值大打折扣，因此對(duì)其適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反向限縮，而這正是合法預(yù)期的價(jià)值所在： 經(jīng)過改造的合法預(yù)期保護(hù)那些應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定存續(xù)的法秩序。這種法秩序基于契約化而生成，其背后蘊(yùn)含著公民對(duì)政府的特殊信賴，這種信賴是在具體法律關(guān)系中形成的“有諾必守”，其不同于一般公民對(duì)政府統(tǒng)治的信賴但卻對(duì)社會(huì)一般信賴的建立至關(guān)重要： 如果人們之間不遵守承諾，那么就無人會(huì)依賴承諾，然后關(guān)于承諾的社會(huì)機(jī)制就會(huì)煙消云散。合法預(yù)期的存在正是為了保護(hù)這種特殊信賴不會(huì)被行政機(jī)關(guān)用金錢或其他等價(jià)物改變。