文_樊繼達(dá)

作為一個(gè)擁有超多人口、超長(zhǎng)歷史、超大幅員面積、超繁重發(fā)展任務(wù)的發(fā)展中大國(guó)，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性一直是我們治國(guó)理政的基本理念，這是完善國(guó)家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措，更是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。新發(fā)展階段發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性應(yīng)重點(diǎn)在以下五個(gè)方面有所突破，重在實(shí)現(xiàn)“五個(gè)精準(zhǔn)”。

一、精準(zhǔn)調(diào)整，維護(hù)中央權(quán)威實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”

發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的前提是堅(jiān)決維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，牢記“國(guó)家大者”，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”。實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一，堅(jiān)持依法治國(guó)，自覺(jué)遵守憲法、法律和行政法規(guī)，地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定與上位法相統(tǒng)一；實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一，認(rèn)真貫徹黨中央大政方針，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，執(zhí)行國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、發(fā)布的決定命令、出臺(tái)的具體政策；實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)統(tǒng)一，堅(jiān)決反對(duì)地方保護(hù)主義，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)體系的統(tǒng)一性。

在我國(guó)中央和地方財(cái)政收入格局大體不變的前提下，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，出路之一在于中央上收部分事權(quán)支出責(zé)任。遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容三大原則，通過(guò)實(shí)體化、法律化方式適當(dāng)上移并強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，具體來(lái)說(shuō)，“十四五”期間中央重點(diǎn)調(diào)整方向應(yīng)聚焦以下五個(gè)方面。

一是加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，抓好戰(zhàn)略性、全局性、基礎(chǔ)性工作。就全國(guó)范圍而言，宏觀調(diào)控具有全局性的影響，調(diào)控的主體顯然是中央政府，必須由中央政府負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一盤(pán)棋”。宏觀調(diào)控的內(nèi)容、實(shí)施時(shí)機(jī)與步驟，只能由中央政府作出決定，地方各級(jí)政府不能成為宏觀調(diào)控的主體。優(yōu)化中央政府宏觀管理職責(zé)，推進(jìn)宏觀管理目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、科學(xué)性、針對(duì)性與協(xié)同性，強(qiáng)化調(diào)控措施的權(quán)威性和有效性，提高政府宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力。

二是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局最本質(zhì)的特征是實(shí)現(xiàn)高水平的科技自立自強(qiáng)，這離不開(kāi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效支撐。目前我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在轉(zhuǎn)化難度大、侵權(quán)成本低、維權(quán)成本高、地方庇護(hù)重等問(wèn)題，“十四五”時(shí)期必須從國(guó)家戰(zhàn)略高度和進(jìn)入新發(fā)展階段要求出發(fā)，全面加強(qiáng)中央知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)事權(quán)責(zé)任，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作頂層設(shè)計(jì)，深化知識(shí)產(chǎn)權(quán)體制機(jī)制改革，提高法治化水平，建立侵權(quán)懲罰性賠償制度，對(duì)國(guó)內(nèi)外各類市場(chǎng)主體一視同仁、同等保護(hù)，有效激勵(lì)創(chuàng)新，力促涌現(xiàn)出更多“從0到1”的原始型創(chuàng)新成果。

三是加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面事權(quán)，應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)挑戰(zhàn)。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，我國(guó)65歲以上人口占比接近14%，即將進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，養(yǎng)老保障任務(wù)艱巨。基于信息對(duì)稱原則，為了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更加高效和協(xié)調(diào)，完善中央統(tǒng)籌調(diào)劑制度，理論上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央承擔(dān)更為合理與高效。要進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，合理調(diào)整支出責(zé)任，注入國(guó)有資本，降低社保繳費(fèi)率。

四是集中部分公共衛(wèi)生職能，構(gòu)建健康命運(yùn)共同體。對(duì)于類似新冠肺炎疫情等影響范圍大、具有顯著外部性的公共衛(wèi)生服務(wù)，中央應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)于信息復(fù)雜程度不高或影響范圍較小的普通類公共衛(wèi)生服務(wù)，可交由地方政府承擔(dān)。

五是加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，建設(shè)美麗中國(guó)。生態(tài)環(huán)境是政府提供的最基本的公共產(chǎn)品?！笆奈濉逼陂g應(yīng)瞄準(zhǔn)碳達(dá)峰，健全現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。中央層面應(yīng)加大環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)、環(huán)保督查和生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌力度。

二、精準(zhǔn)激勵(lì)，因地制宜發(fā)揮地方的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性

“十四五”期間發(fā)揮地方積極性應(yīng)處理好兩方面關(guān)系。一方面，賦予地方更多自主權(quán)，按照地方優(yōu)先的原則，把地域性強(qiáng)、直接面向基層、與轄區(qū)居民利益密切相關(guān)的事務(wù)交給地方，特別是行政審批、便民服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、社會(huì)治理等具體事項(xiàng)應(yīng)逐級(jí)下放，由地方實(shí)施更為便捷有效的管理，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵(lì)地方政府保障好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)供給，有效滿足差異化公共服務(wù)偏好。

另一方面，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作。強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，防止過(guò)度留痕、過(guò)多檢查，切實(shí)為基層減負(fù)松綁，把工作成效作為考核、督察、評(píng)價(jià)的根本標(biāo)準(zhǔn)。將容錯(cuò)機(jī)制做實(shí)做細(xì)，防止問(wèn)責(zé)泛化，鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為，支持地方圍繞中央頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行差別化探索，因地制宜地執(zhí)行中央決策。

在維護(hù)中央權(quán)威確?！叭齻€(gè)統(tǒng)一”的前提下，對(duì)省以下政府事權(quán)予以實(shí)體化劃分。省級(jí)政府上連中央，下接地方各層級(jí)政府，發(fā)揮著承上啟下的作用，地位十分重要。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家統(tǒng)一制度框架內(nèi)，省級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮主動(dòng)性，適度加強(qiáng)省級(jí)在維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的責(zé)任，有針對(duì)性地加強(qiáng)區(qū)域管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順條塊關(guān)系，把該管的事情管好管到位。破除本位主義和地方保護(hù)主義，維護(hù)好市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)具體情況和實(shí)際需要用好地方立法權(quán)，根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任確定指導(dǎo)意見(jiàn)原則，逐項(xiàng)明確省、市、縣在教育、科技、環(huán)保等領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。積極探索省以下管理體制和管理方式創(chuàng)新，增強(qiáng)保障能力，提高行政效率。

地級(jí)市和縣級(jí)政府直接服務(wù)人民群眾，直接面向基層，必須強(qiáng)化執(zhí)行職責(zé)，守土有責(zé)、守土盡責(zé)。增強(qiáng)市縣政府執(zhí)行上級(jí)政策法規(guī)的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)禁搞“上有政策，下有對(duì)策”的靈活變通。民族自治區(qū)、地方的自治機(jī)關(guān)必須依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。較大的市制定地方性法規(guī)應(yīng)限于城市管理方面的具體事項(xiàng)。

三、精準(zhǔn)測(cè)算，完善助力發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的政府間財(cái)權(quán)關(guān)系

“十四五”時(shí)期，要強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，科學(xué)合理劃分中央與地方政府間財(cái)權(quán)，完善地方稅稅制，培育地方主體稅種。推動(dòng)財(cái)力向困難地區(qū)和基層傾斜，逐步建立基層“三?！遍L(zhǎng)效保障機(jī)制，穩(wěn)定地方預(yù)期，支持構(gòu)建新發(fā)展格局和調(diào)節(jié)收入分配，推進(jìn)共同富裕?！笆奈濉逼陂g的重點(diǎn)工作應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。

一是繼續(xù)優(yōu)化中央和地方收入劃分。2016年全面深化增值稅改革后，地方主體稅種缺失，加上近年來(lái)大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，地方政府的財(cái)政收入規(guī)模受到一定的影響。按照有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性要求，在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財(cái)力差異程度等因素，合理劃分中央和地方收入。按照效率、便利和公平等原則，將稅基流動(dòng)性較大、地區(qū)間分布不均衡、年度收入波動(dòng)大及稅負(fù)易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成占比高一些；將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成高一些。同時(shí)，推動(dòng)省以下各級(jí)政府之間合理劃分收入分成比例。應(yīng)按照稅種的內(nèi)在屬性劃分省以下收入，通過(guò)規(guī)范的收入劃分，盡量減少造成企業(yè)之間不公平競(jìng)爭(zhēng)的體制因素，維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)。省內(nèi)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距大，財(cái)政收入均衡度較低的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高省級(jí)財(cái)力的集中度，以增加對(duì)財(cái)力薄弱市縣轉(zhuǎn)移支付力度，反之亦然。

二是調(diào)整增值稅。增值稅征稅環(huán)節(jié)主要是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，少部分在零售環(huán)節(jié)。增值稅容易刺激地方政府展開(kāi)激烈稅收競(jìng)爭(zhēng)，破壞統(tǒng)一市場(chǎng)，作為地方稅會(huì)擴(kuò)大地區(qū)差距。“十四五”期間可展開(kāi)研究試點(diǎn)，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅稅率下調(diào)為7%左右，全部列為中央稅；零售環(huán)節(jié)新設(shè)零售稅，稅率為6%左右，全部列為地方稅。由此，在不改變現(xiàn)行增值稅央地分成格局和不增加市場(chǎng)主體稅負(fù)的情況下矯正增值稅分成帶來(lái)的激勵(lì)扭曲，引導(dǎo)地方轉(zhuǎn)變政府職能，改善營(yíng)商環(huán)境。

三是完善個(gè)人所得稅。我國(guó)個(gè)稅已實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的改革，個(gè)稅綜合計(jì)征部分包括工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)等。若綜合計(jì)征部分歸屬于地方滿足激勵(lì)相容與信息復(fù)雜性原則，有利于激勵(lì)地方完善個(gè)稅的征管配套機(jī)制建設(shè)，提供更好的公共服務(wù)。從個(gè)稅成長(zhǎng)性看，可將其作為地方主要稅源培育。

四是調(diào)整消費(fèi)稅?，F(xiàn)行消費(fèi)稅制度征收范圍較窄、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)欠合理，對(duì)消費(fèi)行為調(diào)控作用偏弱?！笆奈濉逼陂g可探索將消費(fèi)稅分為“一般消費(fèi)稅”和“特別消費(fèi)稅”。一般消費(fèi)稅稅基來(lái)源于當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)，對(duì)零售環(huán)節(jié)的所有商品和勞務(wù)征收，具有普遍征收的特點(diǎn)，注重收入功能，可適用統(tǒng)一稅率，適合作為地方稅種，彌補(bǔ)因“營(yíng)改增”而減少的地方稅收。特別消費(fèi)稅作為實(shí)行特殊調(diào)節(jié)的稅種，主要對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品征收，體現(xiàn)國(guó)家特殊調(diào)節(jié)意圖，注重調(diào)節(jié)功能，適合作為中央稅。建議繼續(xù)深化2019年消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境，有利于健全地方稅體系，也有助于確保中央與地方既有收入格局穩(wěn)定。

五是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。事權(quán)、收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央或上級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的方式解決?！笆奈濉逼陂g優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付一要調(diào)結(jié)構(gòu)。針對(duì)目前均衡性轉(zhuǎn)移支付比重低，專項(xiàng)專業(yè)支付繁多且有交叉的情況，為進(jìn)一步避免轉(zhuǎn)移支付實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的“跑部錢(qián)進(jìn)”和“撒胡椒面”的問(wèn)題，應(yīng)穩(wěn)步提高一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。二要定系數(shù)。不斷優(yōu)化地區(qū)間支出成本差異體系，轉(zhuǎn)移支付資金分配與政府提供公共服務(wù)的成本相銜接，動(dòng)態(tài)調(diào)整相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，加大常住人口因素的權(quán)重，將更多的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金向財(cái)政壓力較大的地區(qū)傾斜，增強(qiáng)資金分配的科學(xué)性、合理性。三要減專項(xiàng)。隨著中央事權(quán)和支出責(zé)任的強(qiáng)化，地方的事權(quán)與支出責(zé)任相應(yīng)壓縮，這為縮減轉(zhuǎn)移支付規(guī)模創(chuàng)造出一定的空間。對(duì)應(yīng)屬于中央事權(quán)的，將轉(zhuǎn)移支付劃為中央本級(jí)支出，由中央直接承擔(dān)。明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的程序和標(biāo)準(zhǔn)，減少地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金的要求，降低財(cái)政收支缺口較大地區(qū)獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的難度。同時(shí)清理取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)確需扶持的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，探索政府性基金等市場(chǎng)化運(yùn)作模式。四要強(qiáng)管理，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配，完善轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制衡機(jī)制，將需要省以下分擔(dān)的支出責(zé)任所需財(cái)力落實(shí)到位，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用績(jī)效。

四、精準(zhǔn)確權(quán)，完善發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性法律制度

我國(guó)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的法律基礎(chǔ)較為薄弱，憲法中僅作出原則性規(guī)定，實(shí)踐中多以文件形式加以界定，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力。適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性必須健全法律法規(guī)制度，讓相關(guān)體制機(jī)制政策制度更加成熟更加定型。

一是在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對(duì)中央和地方各自專有事權(quán)、共有事權(quán)、委托事權(quán)等作出原則規(guī)定。比如，那些涉及生產(chǎn)要素全國(guó)流動(dòng)和市場(chǎng)統(tǒng)一的事務(wù)，以及跨區(qū)域外部性強(qiáng)的事務(wù)應(yīng)明確為中央財(cái)政事權(quán)，同時(shí)減少委托事務(wù)，加強(qiáng)中央直接履行的事權(quán)和支出責(zé)任。當(dāng)然，明確中央和地方事權(quán)劃分必須以法律為載體。以立法程序中的公開(kāi)透明、民主參與取代行政決策中的個(gè)別博弈、討價(jià)還價(jià)；以法律的權(quán)威性保證政府間事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。二是研究制定《中央與地方關(guān)系法》。世界上很多國(guó)家都有專門(mén)的處理中央與地主關(guān)系的法律。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制的規(guī)范化與制度化，需要適時(shí)修改憲法和組織法，制定相應(yīng)的《中央與地方關(guān)系法》，對(duì)中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限作出專門(mén)規(guī)定，使合理適當(dāng)?shù)募瘷?quán)與分權(quán)具有法定性的保障。《中央與地方關(guān)系法》應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：立法的目的和使用范圍，處理中央與地方關(guān)系的基本原則，中央與地方權(quán)限劃分、調(diào)整的內(nèi)容和程序，中央對(duì)地方的監(jiān)控機(jī)制，中央與地方權(quán)限沖突的法律解決機(jī)制等。三是盡快研究修改《立法法》，明確在行政法規(guī)與地方性法規(guī)不一致時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)以事權(quán)劃分為依據(jù)確定兩者的適用問(wèn)題，同時(shí)建立與政府事權(quán)劃分相匹配、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證事權(quán)劃分的有效性與司法的公正性。

五、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，建立發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是中央和地方的權(quán)限劃分問(wèn)題，直接關(guān)系國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)、人民當(dāng)家作主和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)與發(fā)展，是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和國(guó)家區(qū)域結(jié)構(gòu)的基本問(wèn)題。建議整合各方面力量，加強(qiáng)對(duì)中央與地方關(guān)系的長(zhǎng)期關(guān)注和有效的專門(mén)研究。可考慮進(jìn)行兩個(gè)層面的安排：一是設(shè)立中央與地方關(guān)系委員會(huì)，行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的職能，在中央辦公廳或國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)立相關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)；二是探索設(shè)立中央與地方關(guān)系專門(mén)研究學(xué)術(shù)組織。

逐步完善行政權(quán)限沖突的“協(xié)商民主”解決方式，在承認(rèn)公共利益、國(guó)家利益、地方利益合理性的基礎(chǔ)上，形成“協(xié)商對(duì)話”和“平等溝通”的渠道，確立一套行政權(quán)限沖突的“協(xié)商民主”解決方式，建立中央與地方之間良性的利益表達(dá)和利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)有效的制度建設(shè)減少和消除暗箱操作、推諉扯皮等現(xiàn)象發(fā)生。