許世蘭　石磊

摘 要：提升刑事辦案質(zhì)效是基層檢察機關(guān)回應(yīng)人民群眾新期待的重要舉措。在實踐中，部分基層檢察機關(guān)介入偵查引導(dǎo)取證工作和認罪認罰從寬制度落實不到位，退回補充偵查、延長審查起訴期限工作開展質(zhì)量不高且具有較大隨意性，加之部分基層檢察官司法理念落后、綜合素質(zhì)不高等，嚴重制約了刑事辦案質(zhì)效的提升。基層檢察機關(guān)需深入落實介入偵查引導(dǎo)取證工作和認罪認罰從寬制度，規(guī)范退回補充偵查和延長審查起訴期限工作，提高辦案檢察官綜合素質(zhì)，不斷提升刑事辦案質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：刑事檢察辦案 質(zhì)效 路徑

一、基層檢察機關(guān)提升刑事辦案質(zhì)效的重要性

進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。[1]最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）檢察長張軍提出，“人民檢察院怎樣從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高水平的需求，是我們要解決的問題、要做的文章”[2]。作為刑事案件辦理的主力軍，基層檢察機關(guān)應(yīng)堅持以人民為中心的發(fā)展理念，主動回應(yīng)人民群眾的新要求、新期待，立足檢察職能，以求極致的態(tài)度把每一個案件辦準、辦好，真正實現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

二、基層檢察機關(guān)刑事辦案實踐中存在的問題

（一）介入偵查引導(dǎo)取證工作和認罪認罰從寬制度落實不到位

1.介入偵查引導(dǎo)取證工作開展不規(guī)范，阻力大。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》）第256條規(guī)定，經(jīng)公安機關(guān)商請或者人民檢察院認為確有必要時，可以派員適時介入重大、疑難、復(fù)雜案件的偵查活動，參加公安機關(guān)對于重大案件的討論，對案件性質(zhì)、收集證據(jù)、適用法律等提出意見，監(jiān)督偵查活動是否合法。而在實踐中，基層檢察機關(guān)在開展介入偵查引導(dǎo)取證工作時，對于介入的必要性認識不足，且與偵查機關(guān)在介入的性質(zhì)上存在分歧;對于介入的程度把握不足，容易形成“配合多引導(dǎo)少”或“領(lǐng)導(dǎo)多引導(dǎo)少”的畸形局面，不利于偵檢關(guān)系協(xié)調(diào)，有違介入初衷;對于介入的時間難以把握，“適時介入”標準難以確定;對于介入的案件范圍尚未形成統(tǒng)一性認識，地區(qū)差異較大等。

2.認罪認罰從寬制度落實不到位，制度優(yōu)勢發(fā)揮不充分。第一，部分類型案件認罪認罰從寬制度適用率相對較低。以筆者所在的基層檢察院為例，2020年該院涉黑涉惡案件、非法吸收公眾存款案件、職務(wù)犯罪案件適用率僅有48.6%。第二，檢察環(huán)節(jié)文書簡化不夠。適用簡易程序的案件，部分檢察官仍按照以往習(xí)慣制作內(nèi)容詳實的審查報告，有時會拖延辦案進度。第三，確定刑量刑建議提出率較低。在司法實踐中，基層檢察機關(guān)大多仍提出幅度刑量刑建議。第四，值班律師作用發(fā)揮不充分。因受到諸多客觀因素的影響，值班律師多是在檢察機關(guān)集中辦理認罪認罰手續(xù)時，起到在認罪認罰具結(jié)書和檢察機關(guān)聽取值班律師意見筆錄上簽名的作用，很少提出閱卷、申請變更強制措施等要求，且很少對檢察機關(guān)提出的罪名和量刑建議提出異議。

（二）退回補充偵查和延長審查起訴期限工作開展質(zhì)量不高且具有較大隨意性

刑事檢察“案-件比”中“件”除了包括“案”的基準數(shù)外，還有退回補充偵查（以下簡稱“退查”）、延長審查起訴期限（以下簡稱“延期”）等16項業(yè)務(wù)活動。通過對筆者所在的基層檢察院統(tǒng)計分析，2020年，該院受理審查起訴案件共計480件，除“案”以外“件”的總數(shù)為84件，其中退查和延期共計78件，占除“案”以外“件”數(shù)的92.3%，退查和延期成為了影響“案-件比”的主要因素，影響了辦案質(zhì)效的提升。

1.退查質(zhì)量不高且有隨意性。第一，存在非必要退查情形。司法實踐中，是否退查往往由承辦人自行判斷，有的承辦人為查清非影響定罪量刑的關(guān)鍵事實而退查;有的承辦人在相關(guān)證據(jù)已滅失的情況下仍然退查;有的承辦人以等待“請示匯報”為由進行退查，“借時辦案”現(xiàn)象較為突出。第二，退查提綱制作不規(guī)范。有的檢察官制作的退查提綱過于籠統(tǒng)，只是簡單表述為“事實不清、證據(jù)不足”，未詳細列出退查的原因、需要解決的問題及偵查重點方向等，缺乏可操作性;有的檢察官制作的退查提綱邏輯混亂、內(nèi)容含糊，導(dǎo)致偵查人員不理解、不信服。第三，退查跟蹤不到位。案件退查后，檢察官多采取電話聯(lián)系方式了解補充偵查情況，較難得到真實反饋。

2.延期具有隨意性。第一，輕微刑事案件延期占比偏高。以筆者所在基層檢察院為例，2020年該院延期案件共計32件，其中危險駕駛、交通肇事、盜竊等輕微刑事案件15件，占延期總數(shù)的45.1%。第二，部分檢察官存在將延期作為退查“前置程序”的習(xí)慣。第三，在案件較為集中的情況下，“案多人少”矛盾突出，檢察官多存在以延期換取辦案時間的情況。

（三）部分檢察官司法理念落后、綜合素質(zhì)不高

1.司法理念落后。部分基層檢察院檢察官受傳統(tǒng)辦案思維影響較大，存在“就案辦案、機械辦案”的情況，影響了對刑事訴訟程序的把控，致使部分案件程序空轉(zhuǎn)、質(zhì)量效率滑坡，浪費了司法資源，增加了當事人程序負擔。

2.綜合素質(zhì)不高。主要表現(xiàn)在三個方面。第一，部分檢察官責任心不強。如對案件審查不細致不全面，對證據(jù)把關(guān)不嚴格不準確。第二，部分檢察官司法能力存在短板。如對新的法律法規(guī)和司法解釋學(xué)習(xí)掌握不夠，法律適用能力不足。第三，相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識不足。基層檢察隊伍中兼具法律和金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)信息等專業(yè)知識的復(fù)合型人才相對較少，部分干警雖然有網(wǎng)絡(luò)信息等學(xué)習(xí)背景，但其未將該學(xué)習(xí)內(nèi)容與檢察工作充分結(jié)合起來。

三、基層檢察機關(guān)提升刑事辦案質(zhì)效的路徑

（一）深入落實介入偵查引導(dǎo)取證工作和認罪認罰從寬制度

1.加強介入偵查引導(dǎo)取證工作。第一，明確介入偵查引導(dǎo)取證的原則。堅持依法、適度的原則，偵檢雙方分工負責，既保持偵查行為的獨立性，又促進檢察機關(guān)對偵查行為的合理引導(dǎo)，防止“越俎代庖”，干預(yù)偵查活動。第二，明確介入偵查引導(dǎo)取證的時間、范圍、啟動方式、責任主體。明確介入的時間，根據(jù)案件具體情況，靈活掌握介入時間，但最遲不得晚于批準逮捕。明確嚴重暴力犯罪，涉黑涉惡、涉恐、集團犯罪案件以及其他確有必要介入的重大、疑難、復(fù)雜案件為介入的案件范圍。明確啟動方式，偵查機關(guān)商請的，由偵查機關(guān)相關(guān)職能部門向檢察機關(guān)發(fā)出商請函;檢察機關(guān)主動介入的，可通過派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案中心檢察室啟動。明確介入責任主體，堅持誰介入誰辦理的原則，由同一名檢察官或辦案組全程參與介入偵查引導(dǎo)取證、審查逮捕、審查起訴工作，強化對辦案細節(jié)的把握。第三，完善介入偵查引導(dǎo)取證的形式。堅持個案介入，由偵查機關(guān)商請或檢察機關(guān)認為確有必要介入偵查引導(dǎo)取證的，檢察機關(guān)應(yīng)采取查閱證據(jù)材料、參加預(yù)審、參與案件研討、現(xiàn)場勘驗等方式，就偵查方向、證據(jù)收集、法律適用、程序規(guī)范等方面提出意見建議，以完善證據(jù)鏈條、保證案件質(zhì)量，降低后期退查的可能性。

2.推進認罪認罰從寬制度落實。第一，加大適用引導(dǎo)。充分發(fā)揮駐所檢察室作用，在偵查階段主動與犯罪嫌疑人談話，幫助其了解認罪認罰從寬制度，促使其盡早認罪認罰，形成穩(wěn)定的認罪態(tài)度。在看守所、公安機關(guān)執(zhí)法辦案中心循環(huán)滾動播放認罪認罰從寬制度宣傳片和相關(guān)典型案例教育片，向犯罪嫌疑人普及認罪認罰從寬制度知識。在審查起訴階段，增加量刑建議的說理，公開量刑建議提出依據(jù)，引導(dǎo)犯罪嫌疑人自愿認罪認罰。第二，優(yōu)化文書制作。對審查起訴階段認罪認罰案件的法律文書進行整合、精簡、優(yōu)化，可推行權(quán)利義務(wù)告知書、委托辯護人及申請法律援助告知書和認罪認罰告知書“三書合一”，詳略得當制作審查報告、公訴意見書等，提高辦案效率。第三，注重精確量刑。建議強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期收集不同訴訟環(huán)節(jié)認罪認罰以及具有不同量刑情節(jié)認罪認罰典型案例，指導(dǎo)檢察官辦案實踐。邀請資深法官就量刑建議規(guī)范化進行講解，掌握法院量刑方法。借助智慧檢務(wù)，開發(fā)“量刑輔助系統(tǒng)”等智能軟件，提高盜竊、危險駕駛等常見犯罪確定刑量刑建議提出率。強化與法院的溝通協(xié)商，及時消除認識分歧，提高量刑建議采納率。第四，發(fā)揮值班律師作用。完善值班律師閱卷制度，積極為值班律師閱卷提供便利，給予值班律師充裕的閱卷時間。推動值班律師參與認罪認罰量刑協(xié)商工作，主動聽取值班律師意見，鼓勵其參與談判過程。會同司法行政機關(guān)科學(xué)制定值班律師考核機制，對履職表現(xiàn)突出、成績優(yōu)異的值班律師予以獎勵，對違背律師執(zhí)業(yè)道德的，依法依規(guī)予以處理。

（二）規(guī)范退查和延期工作

1.提高退查質(zhì)量。一方面，規(guī)范制作退查提綱。按照最高檢《關(guān)于印發(fā)補充偵查工作文書樣式及補充偵查提綱參照范例的通知》要求，退查提綱通常由補充偵查的方向、補充偵查主要事項和具體工作、相關(guān)工作要求三部分組成。[3]具體而言，檢察官撰寫退查提綱時，應(yīng)當明確補充偵查方向，對補充偵查的必要性進行分析，闡明補充偵查的理由，指出事實不清、證據(jù)不足的具體表現(xiàn);明確補充偵查的主要事項，詳細列舉補充偵查的事項，寫明證據(jù)的種類、名稱及完善證據(jù)鏈條和證明體系的意見建議，以達到“事實清楚、證據(jù)確實充分”的標準;明確補充偵查相關(guān)注意事項，指出偵查過程中應(yīng)注意的事項，提出補充偵查工作開展不到位可能面臨的法律后果及其他具體注意事項。另一方面，加強退查案件跟蹤監(jiān)督。對于退查的案件，不能一退了之，檢察官要在規(guī)范制作退查提綱的基礎(chǔ)上，主動加強與偵查人員的溝通協(xié)調(diào)，及時傳達審查工作要求，充分了解補充偵查的進展、存在問題，督促偵查人員加以改進。建立退查案件反饋監(jiān)督機制，對于偵查人員消極補偵或超期未報等行為，檢察官應(yīng)當要求偵查人員說明理由，檢察官認為理由不成立的，通過制發(fā)檢察建議、糾正違法通知書等開展監(jiān)督工作。

2.強化對退查和延期案件的管控。強化案件節(jié)點提醒。案件管理部門受理案件后，制作流程圖表附在卷宗首頁，以清晰呈現(xiàn)各個節(jié)點需要做的工作，促使檢察官對承辦案件及時進行審查，并依法按時審結(jié)。在此基礎(chǔ)上，流程監(jiān)控員負責對所受理案件的各項時間節(jié)點進行采集，每周梳理匯總情況，將一周內(nèi)即將到期案件以列表形式在檢察內(nèi)網(wǎng)進行預(yù)警公告，對3天內(nèi)到期案件進行電話提醒并跟蹤辦結(jié)。嚴格控制退查和延期措施的使用。一方面，強化線上監(jiān)督。案件管理部門可依托檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)案件管理部門監(jiān)控子系統(tǒng)，對辦案流程、訴訟節(jié)點以及法律文書等全流程監(jiān)控，以口頭提醒、發(fā)放流程監(jiān)督通知書等形式對“假性退查”和“借時辦案”等情況進行監(jiān)督。另一方面，強化線下監(jiān)督。可通過檢察官聯(lián)席會議的方式，對退查和延期案件進行評議，由檢察官作出情況說明，并視不同情況報部門負責人、分管領(lǐng)導(dǎo)備案;將退查和延期納入檢察官業(yè)績考評體系，倒逼檢察官慎用退查和延期措施。

3.強化自行補充偵查。刑事訴訟法第170條第1款規(guī)定：“人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查?！备鶕?jù)最高檢、公安部《關(guān)于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導(dǎo)意見》的精神，自行補充偵查系在緊急情況下或退查不力情況下的備用偵查措施。[4]自行補充偵查可以有效避免無實質(zhì)意義的退查，切實提升刑事訴訟效率。對于符合自行補充偵查條件的案件，應(yīng)鼓勵檢察官自行補充偵查。

（三）提高辦案檢察官綜合素質(zhì)

1.更新基層檢察官的司法理念。思想是行動的先導(dǎo)，要在清除模糊意識和陳舊觀念基礎(chǔ)上，著力破除“就案辦案、機械辦案”的固有模式制約，樹立全面精細的辦案質(zhì)效觀，堅持數(shù)量與質(zhì)量、效率與效果并重，以求極致的精神及精益求精的作風辦理好每一個案件、出好每一次庭、寫好每一份法律文書，把刑事案件辦理做到“極致”，實現(xiàn)“三個效果”有機統(tǒng)一，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品。

2.提升基層檢察隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)。第一，增強檢察官責任意識。通過談心談話、專題學(xué)習(xí)、研究討論等，教育引導(dǎo)檢察官增強責任意識。完善業(yè)績考評機制，突出辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果，倒逼檢察官提升履責意識。第二，探索建立符合刑事檢察職業(yè)特點的人才儲備制度。邀請具備金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)信息等專業(yè)知識的法學(xué)專家到檢察院掛職;探索檢察機關(guān)與黨政部門、其他執(zhí)法司法機關(guān)、重點企業(yè)互派干部任職、掛職交流制度;探索引進兼具金融、法律等知識的專業(yè)人才到檢察院工作。刑事檢察部門在辦案單元設(shè)置上要注重采取新、老搭配方式，通過對干警的業(yè)務(wù)經(jīng)歷、能力水平進行評估，結(jié)合崗位需求進行科學(xué)配置，實現(xiàn)人員配置最優(yōu)化、辦案效能最大化。第三，完善刑事檢察人才培養(yǎng)機制。積極適應(yīng)新形勢對刑事檢察工作的新要求，結(jié)合刑事檢察崗位職責特點，有針對性地開展崗位學(xué)、練、賽活動，進一步增強實戰(zhàn)練兵的時效性和針對性。通過建立專業(yè)化辦案組，開展專題學(xué)習(xí)、重點課題調(diào)研等方式，培養(yǎng)金融犯罪、信息網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境保護、食品藥品安全等專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才。通過“補短板”“傳幫帶”等方式，加快新進人才培養(yǎng)步伐，實現(xiàn)互幫互學(xué)、共同提高、共同進步。