侯 娜 趙婉爭 仲思佳 朱倩穎 劉雯雯 張大紅

(北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 北京 100083)

推動實現(xiàn)“30·60”碳達峰和碳中和,不僅是我國推動構(gòu)建人與自然生命共同體和引領(lǐng)全球氣候治理的重要舉措,也是服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略途徑。2021年10月24日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱 《意見》),對進一步推進碳達峰、碳中和的目標、任務(wù)、政策等方面作出重要部署?！兑庖姟分兄赋龀艘诋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸、科研應(yīng)用等方面持續(xù)發(fā)力,走好減排增效之路外,還要持續(xù)鞏固提升碳匯能力,提高生態(tài)碳匯增量。實現(xiàn)“雙碳”目標是一項多維、立體、系統(tǒng)的工程,涉及能源動力、工業(yè)企業(yè)、建筑交通、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域。從 《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中對推動綠色發(fā)展的戰(zhàn)略部署可知,實現(xiàn)“雙碳”目標大致有2條路徑:一方面要“降碳”,通過推廣可再生能源優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),加快淘汰落后產(chǎn)能升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展低碳交通、低碳建筑等實現(xiàn)提質(zhì)增效、節(jié)能減排；另一方面要“負碳”,基于自然解決方案,提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力,加大對碳捕獲、碳利用、碳封存技術(shù)的研發(fā)來消減溫室氣體。上述2條路徑相互配合,協(xié)調(diào)進行,才能實現(xiàn)“雙碳”最終目標。當前,我國減排效果較為顯著,但是減排潛力有限。據(jù)推測,即使到2060年我國非化石能源占比從目前的約16%提高至80%以上、非化石電力占比由目前的約33%提高至90%以上,仍有約20億t溫室氣體排放難以消減[1]。因此,在現(xiàn)有節(jié)能減排技術(shù)的基礎(chǔ)上,從碳匯角度發(fā)掘新的解決方案尤為重要。自然碳匯是未來我國應(yīng)對碳達峰、碳中和最經(jīng)濟有效且消極影響最小的途徑之一[1]。

對于自然碳匯目前并沒有明確的定義,主要指通過森林、草地等自然生態(tài)系統(tǒng),在一定時間范圍內(nèi),依靠自然調(diào)節(jié)能力深度參與全球碳循環(huán)的過程,大氣中的CO2被陸地和海洋植物光合作用吸收后進入生物圈、巖石圈、土壤圈和水圈,一部分被吸收的碳在生物地球化學作用下最終成為碳匯,另一部分通過土壤呼吸和微生物分解重新返回大氣[1],以這種方式達到降低溫室氣體濃度、減緩氣候變暖的目的。研究指出[1],到2030年,我國陸地森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的最大技術(shù)減排潛力約為每年36億t CO2(不包含海洋碳匯),林木每生長1 m3平均吸收1.83 t CO2,但其成本僅為技術(shù)減排的20%；按照天然草地每年可固碳1.5 t/hm2計算,我國草地資源每年總固碳量約為6億t。因此,自然生態(tài)資源對于實現(xiàn)碳中和的貢獻不容忽視。為了更好發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的作用、提高自然生態(tài)資源的碳匯功能,2008年世界銀行發(fā)布的 《生物多樣性、氣候變化和適應(yīng)性:來自世界銀行投資的NBS》報告中首次明確提出了基于自然的解決方案 (Nature-based Solutions,NBS)。作為提升自然碳匯能力的一種路徑選擇,NBS在解決全球生態(tài)問題上的潛力得到了更為廣泛的討論與實踐；同時,在長期實踐探索中,出現(xiàn)了很多具有地方特色、形式多樣的案例,如號稱“綠色城市”的阿根廷門多薩市、創(chuàng)造草原奇跡的中國毛烏素沙漠治理、印度的零預算農(nóng)業(yè)等,均是基于當?shù)刈匀簧鐣l件進行創(chuàng)新的治理方案,為全球生態(tài)治理提供了典范,豐富了解決全球環(huán)境問題的路徑[2]。

在我國推進生態(tài)文明建設(shè)的進程中,通過自然碳匯實現(xiàn)“雙碳”目標是一條重要的途徑。但生態(tài)系統(tǒng)從自然生長到作用發(fā)揮需要一個過程,如果在碳達峰后再進行生態(tài)布局未免會有些倉促。因此,應(yīng)從戰(zhàn)略全局出發(fā),根據(jù)達峰后每年需要的消減量進行科學計算、提前謀劃,推進各地方基于實際情況進行規(guī)劃實踐,才能打贏這場“雙碳”持久戰(zhàn)。當前,我國在法律制定、政策引導、明確地方政府責任等層面不斷加大部署力度,但在實踐方面還缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗總結(jié)。同時,我國國土面積遼闊,自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展程度和社會治理水平的區(qū)域差異顯著,生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)不能一概而論,而需要因地制宜?；诖?本文將在梳理美國曼哈頓城市公園系統(tǒng)和澳大利亞草原生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,分析我國上海市綠色城市建設(shè)和內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)建設(shè)的進展與不足,歸納總結(jié)基于自然解決方案進行生態(tài)建設(shè)的經(jīng)驗,并從樹立系統(tǒng)思維、完善生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、搭建大眾參與平臺等方面為我國進行生態(tài)建設(shè)、實現(xiàn)“雙碳”目標提供借鑒。

1 美國曼哈頓城市公園系統(tǒng)建設(shè)與經(jīng)驗借鑒

曼哈頓位于 38°58′N,95°14′W, 東臨大西洋,主要由曼哈頓島、羅斯福島組成,總面積59.5 km2。屬亞熱帶濕潤氣候和濕潤大陸性氣候的過渡地帶,受海洋影響較大,全年氣候較同緯度地區(qū)溫和。作為紐約市中心,曼哈頓人口密集,經(jīng)濟也十分發(fā)達。然而,“寸土寸金”的曼哈頓擁有大小各異的公共綠地168塊,總面積1 076萬m2,其中中央公園是紐約市最大的都市公園[3-4]。20世紀初期,曼哈頓并不是城市綠化的典范。隨著美國經(jīng)濟迅速發(fā)展,城市化進程加快,公共空間狹窄、空氣污染、傳染病頻發(fā)等環(huán)境問題日益突顯,這使當?shù)卣J識到環(huán)境保護的重要性。在長期治理實踐中,逐漸形成了一套完整的城市公園系統(tǒng),在美化城市景觀、改造城市生態(tài)中發(fā)揮了重要作用。

1.1 曼哈頓城市公園系統(tǒng)規(guī)劃及自然碳匯開發(fā)

1)獨特的城市公園系統(tǒng)。紐約最早的公園規(guī)劃始于1858年的紐約中央公園。100多年來,隨著“城市公園運動”“城市美化運動”等相繼開展,紐約逐漸形成多個公園相互聯(lián)系的城市公園系統(tǒng),并建設(shè)了更大尺度連接的綠道系統(tǒng)和漫游路徑規(guī)劃[5]。位于紐約中心的曼哈頓綠地面積占土地面積的80%,形成了良好的城市生態(tài)[6]與城市公園系統(tǒng)。城市公園系統(tǒng)是由開放綠地、公園、公園路、綠道共同組成的城市生態(tài)系統(tǒng)。在曼哈頓城市公園系統(tǒng)建設(shè)實踐過程中,城市公園理念不斷拓展,既有為解決城市化問題建設(shè)的中央公園、為改造城市廢舊鐵軌規(guī)劃的高線公園[7]、根據(jù)碼頭結(jié)構(gòu)開發(fā)的哈德遜河公園、抗擊海上風暴設(shè)計的U形公園等,也有鑲嵌在城區(qū)的社區(qū)公園、口袋公園等微型綠地。這些共同組成了曼哈頓完善的城市公園體系,在恢復城市自然環(huán)境、提升居民幸福感等方面發(fā)揮了重要作用。

與城市公園系統(tǒng)相互配合的是不斷更新的城市規(guī)劃。2006年,為應(yīng)對經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、人口增長,及全球氣候變化帶來的挑戰(zhàn),紐約發(fā)布了 《紐約城市規(guī)劃:更綠色更美好的紐約》,該規(guī)劃從城市的土地、水、能源、空氣等6個方面對城市綠化與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了要求,并提出在2030年至少實現(xiàn)30%的溫室氣體減排目標。2007年,“綠色紐約計劃”被提出并成為了城市可持續(xù)發(fā)展的范式；該計劃推出以后,紐約實施了涉及城市生活方面的相關(guān)舉措127個,預計到2030年,紐約將為100萬新市民提供足夠的居所,同時減少城市的碳足跡。2012年,曼哈頓推出“綠色區(qū)劃”的舉措,旨在將原城市建筑改造為高性能綠色建筑進而達到節(jié)約能源、減少碳排放的目的。

曼哈頓長期生態(tài)建設(shè)成效顯著,不僅改善了生態(tài)環(huán)境,也產(chǎn)生了經(jīng)濟效益。公園的建立使原本的廢舊地重新煥發(fā)了活力,吸引了更多商戶入駐,帶動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

2)以人為本、因地制宜的綠化設(shè)計。曼哈頓城市公園系統(tǒng)綠化設(shè)計在實現(xiàn)充分調(diào)節(jié)當?shù)厣鷳B(tài)作用的同時開拓了城市居民休閑空間,進而降低了碳匯建設(shè)的經(jīng)濟成本。紐約中央公園作為美國第1個城市公園,充分結(jié)合當?shù)刈匀粭l件,在保留原生植被和地形地貌的基礎(chǔ)上進行規(guī)劃,設(shè)計了山巖、小型森林、草原、湖泊等景觀,并在之后的建設(shè)中充分考慮城市公共空間開發(fā)與土地價值,依托大都會藝術(shù)博物館等文化設(shè)施,為市民在城市混凝土中提供休憩娛樂的“綠洲”。在城市公園上發(fā)展起來的城市綠道也是曼哈頓的特色之一,其中著名的高線公園改造項目被視為建在高架上的綠色交響樂[7],依托廢置的高架鐵路,將鐵路原有的鐵軌欄桿進行改造設(shè)計,融入公園內(nèi)部元素,與周圍環(huán)境相得益彰,成為切爾西區(qū)獨特的歷史自然景觀。同樣,在一片逐漸荒廢的工業(yè)港口,為恢復紐約濱水地區(qū)自然海岸線啟動的一系列濱水復興計劃和韌性親水空間項目,在硬質(zhì)鋪裝和廢棄港口上創(chuàng)建了紐約的綠色保護屏障,不僅節(jié)約了清理成本,還吸引了大批投資商,促進了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。可見,曼哈頓在進行城市綠化設(shè)計時充分利用自然資源和原有景觀,大大節(jié)約了綠化建設(shè)成本,為公園綠地后期運營維護提供了資金支持。以高線公園為例,現(xiàn)在的高線公園由“高線之友”管理,其職責包括募集私人資金用于支付公園的運營成本,每年募集的資金能支付公園運營90%以上的開銷[8]；此外,高線公園還為當?shù)貛砜捎^的投資與稅收[9]。在平衡綠地建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾、發(fā)揮自然景觀生態(tài)功能的同時挖掘了生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值。

1.2 上海市對曼哈頓綠色城市建設(shè)經(jīng)驗的借鑒

上海市島嶼眾多,氣候受海洋影響大,其自然地理條件和社會經(jīng)濟條件與曼哈頓類似。作為國際化大都市,上海市經(jīng)濟發(fā)達,人口密度大。在經(jīng)濟長期高速發(fā)展、城市化進程不斷加快的背景下,上海市的生態(tài)環(huán)境遭到了破環(huán)。近年來,雖然上海市綠化建設(shè)快速發(fā)展,但仍存在景觀效果不佳、生態(tài)效益低下、用地緊張且綠地質(zhì)量低下等問題[4]。因此,借鑒曼哈頓城市公園體系建設(shè)經(jīng)驗,可為上海市因地制宜發(fā)展城市生態(tài)提供更多解決方案。

1.2.1 上海城市綠地建設(shè)與自然碳匯開發(fā)現(xiàn)狀

進入21世紀以來,結(jié)合大市政建設(shè)、舊城改造、污染工廠搬遷等,上海市辟出成片土地建設(shè)綠地,人均公園綠地面積已經(jīng)從1999年的3.60 m2[10-11]增至2020年的9.05 m2,綠地覆蓋率從1999年的20%[11]增至2020年的37.30%。2020年,上海市“環(huán)、楔、廊、園、林”生態(tài)格局基本形成[12]。相關(guān)專家認為,在 GB/T 51346—2019《城市綠地規(guī)劃標準》實施背景下,上海市要構(gòu)建城市綠地系統(tǒng)“三環(huán)九廊”的綠色生態(tài)空間格局,完善三環(huán)城鄉(xiāng)公園體系,打通9條生態(tài)廊道,建成兼有生態(tài)保育、風景游憩和安全防護的綠地生態(tài)網(wǎng)路,優(yōu)化提升“多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復合”的生態(tài)空間體系[10]。增加的綠地面積也為上海市綠地碳匯提供了增長潛力,目前上海市碳匯量整體上還處于較低水平,但其中森林碳匯和城市綠地碳匯占上海市碳匯的比重較高,且能將固定的碳儲存起來,并不再參與流通,是上海市的關(guān)鍵碳匯[13]。隨著世博園、迪斯尼樂園等大項目的建設(shè),上海市大規(guī)模綠地很難新增,即未來上海市綠地面積增量有限,對碳匯增加的貢獻也很有限。應(yīng)該以提升城市生態(tài)規(guī)劃與建設(shè)的質(zhì)量為抓手,開拓城市綠色空間,最大化發(fā)揮城市綠地碳匯效應(yīng)。

已經(jīng)邁入后工業(yè)化發(fā)展階段的上海正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期,《上海市城市總體規(guī)劃 (2017—2035年)》提出要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式、鎖定建設(shè)用地總量、全面提升土地利用效率等要求。面對新要求、對標新定位,上海市土地供需矛盾突出[10]。盡管上海市綠地建設(shè)規(guī)劃越來越得到重視,但是由于上海市高強度的用地競爭環(huán)境,綠地景觀只能在快速城市建設(shè)的縫隙中存在,難以營建大規(guī)模森林,而且變得更加破碎[14],其綠地建設(shè)還存在大型綠地分布不均、城市綠地建設(shè)與城市空間結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、城市綠地生態(tài)功能不夠強化、急于求成[11],以及綠化成本高、資源利用率低、重景觀而忽視居民體驗等問題。因此,上海市很多地方出現(xiàn)了綠化建設(shè)高投入、高維護的現(xiàn)象,盡管綠地面積擴大可增加碳吸收能力,但同時也帶來了巨大的經(jīng)濟成本,給當?shù)刎斦砹瞬恍毫?。因?在這種背景下,如何借鑒曼哈頓經(jīng)驗,有效開拓城市綠色空間,筑牢城市生態(tài)屏障,發(fā)揮城市森林與綠地的碳匯效應(yīng),是上海市城市綠色規(guī)劃需要解決的問題。

1.2.2 曼哈頓經(jīng)驗借鑒

1)立足城市總體發(fā)展,形成綠色網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。綜合考慮城市原有生態(tài)環(huán)境、功能區(qū)、公共空間、歷史文化和防災(zāi)減災(zāi)等需求進行總體規(guī)劃,立足城市長遠發(fā)展,不僅要關(guān)注生態(tài)景觀公園等大型公園建設(shè),還要加大力度構(gòu)建社區(qū)公園、郊區(qū)公園等微型綠色空間。例如,在工業(yè)區(qū)建設(shè)綠色生態(tài)隔離帶、在居民區(qū)開發(fā)社區(qū)公園、利用上海市海岸線形成綠色走廊等,打破綠地“島嶼化”情形,避免短視效應(yīng),形成綠色網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

2)協(xié)調(diào)綠地空間布局,降低碳匯建設(shè)成本,提高綠色管理水平。今后綠地建設(shè)應(yīng)綜合考慮人口密度、居民幸福感等因素,體現(xiàn)人文關(guān)懷,實現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一方面完善綠地標準,均衡綠地空間分布；另一方面建立綠地規(guī)劃綜合考評體系,不盲目進行綠地建設(shè),結(jié)合當?shù)靥厣珓?chuàng)新綠色空間形式,或是進行開發(fā)建設(shè),或是在原有基礎(chǔ)上改造,減少不必要的支出,節(jié)約綠地建設(shè)成本,關(guān)注居民對綠地規(guī)劃的滿意情況,建立多形式、可持續(xù)發(fā)展的城市綠色空間體系與節(jié)約、有效的管理模式,以更好地發(fā)揮碳匯效應(yīng),改善城市生態(tài)。通過多元方式探索城市綠化設(shè)計新路徑,節(jié)約綠地建設(shè)經(jīng)濟成本,進行綠地建設(shè)、休閑娛樂項目開發(fā)并以此盈利,為城市綠地維護與發(fā)展提供良好的資金支持。

2 澳大利亞草原生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與經(jīng)驗借鑒

澳大利亞位于 10°41′—43°39′S,112°—154°E,總面積769.2萬km2。地形自東向西呈3個縱列分布,依次為山地、平原、高原,東西跨度大,約70%的陸地面積屬于干旱、半干旱地帶。受自然環(huán)境影響,澳大利亞草原面積廣闊,約650萬km2,牧場面積占世界牧場面積的12.4%,天然草場占國土面積的55%[15]。澳大利亞畜牧業(yè)發(fā)達,經(jīng)濟發(fā)展水平高,農(nóng)牧產(chǎn)品和礦產(chǎn)資源出口占經(jīng)濟總量比重大。在長期發(fā)展過程中,逐漸形成了一套完整的草原生態(tài)管理系統(tǒng),在草原管理模式、生態(tài)評估及監(jiān)測方面取得了良好實踐成果。

2.1 澳大利亞草原生態(tài)管理系統(tǒng)建設(shè)及自然碳匯開發(fā)

1)草原生態(tài)系統(tǒng)管理。澳大利亞從生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā),建立了全流域管理體制(Total Catchment Management,TCM),將水土、植被等自然要素作為一個整體規(guī)劃,克服了行政區(qū)劃割裂化、管理決策因人而異等問題,將政府、公眾、專家學者一同納入?yún)^(qū)域管理,形成了流域管理網(wǎng)絡(luò)體系與草地科學化管理模式[16],在資金籌措、協(xié)調(diào)戰(zhàn)略實施、監(jiān)測生態(tài)改善效果等方面發(fā)揮了積極作用,并在實踐中完善治理方式,提高了畜牧業(yè)生產(chǎn)效率,實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。新南威爾士州于1984年形成TCM政策后通過法律規(guī)定設(shè)置流域管理委員會,由州流域管理委員會協(xié)調(diào)政府和公眾來實現(xiàn)自然資源持續(xù)利用的目標[17]。TCM規(guī)劃將生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體考慮,認為生態(tài)環(huán)境治理具有復雜性、相互依賴性,要打破行政界線,允許能夠發(fā)揮全流域管理職能的主體跨過行政區(qū)劃實施管理,建立起一套由政府、州流域管理協(xié)調(diào)委員會、流域管理委員會等共同協(xié)作的管理制度,以問題為導向,從氣候、資源、人口等角度出發(fā),尋找不足并針對性地提出解決辦法,提高生態(tài)治理效度和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的客觀性。

2)草原監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)。草原監(jiān)測作為澳大利亞陸地生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測的重要組成部分[18],現(xiàn)已建立起全國范圍內(nèi)的草原監(jiān)測系統(tǒng),涵蓋土壤、生物多樣性等自然環(huán)境指標,及人口分布、牧民收入等社會經(jīng)濟指標。各州也根據(jù)自身自然條件、資源稟賦在有關(guān)部門的主管下確立具體監(jiān)測標準。昆士蘭州就是其中之一,基于氣候類型多樣、礦產(chǎn)豐富等的自然條件特點,在初級產(chǎn)業(yè)部、自然資源和礦業(yè)部的主管下形成了以對150個喬木樣地進行監(jiān)測的樣帶記錄和處理系統(tǒng) (TRAPS)、對350個草原樣地進行監(jiān)測的QGRAZE計劃、鼓勵牧場主參與的草業(yè)核查計劃 (Grass Check)等為核心的監(jiān)測體系,不僅與當?shù)囟嘀脖活愋偷淖匀画h(huán)境相匹配,還充分發(fā)揮了牧場主的主動性,為當?shù)匾约叭珖h(huán)境治理提供了數(shù)據(jù)支持和有效監(jiān)督[18]。新南威爾士州在建立監(jiān)測系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開展人員培訓,并承擔對州土壤保護機構(gòu)保存的草地資源調(diào)查清單、繪圖、植被研究和監(jiān)測等歷史資料進行整理更新的任務(wù)[18]。西澳大利亞州建立了草原監(jiān)測系統(tǒng) (WARS),鼓勵牧場主自行監(jiān)測,提高監(jiān)測效率,降低監(jiān)測成本。北方地區(qū)則在國土規(guī)劃和環(huán)境部指導下建立了兩級監(jiān)測層級,一是偏重在全州范圍對承包牧場建立永久相片記錄點的監(jiān)測計劃Tier1,二是偏重在特定高原和流域?qū)ν寥馈⒅脖缓蜕锒鄻有赃M行監(jiān)測的計劃Tier2。通過政府政策引導,各州相繼出臺了行動方案,澳大利亞的監(jiān)測體制也在實踐中逐漸完善。該體系通過建立監(jiān)測指標體系并規(guī)范其建立過程,擴展監(jiān)測范圍,設(shè)立固定點長期監(jiān)測,聯(lián)合科研院所,形成了具有穩(wěn)定投入與科研支持的草原監(jiān)測預警系統(tǒng),為草原保護發(fā)揮基礎(chǔ)作用,促進了草原生態(tài)恢復與可持續(xù)發(fā)展。

2.2 內(nèi)蒙古自治區(qū)對澳大利亞草原生態(tài)管理系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗的借鑒

我國內(nèi)蒙古自治區(qū)自然條件與澳大利亞較為相似,干旱半干旱地區(qū)面積大,草原面積廣闊,草地類型多樣。此外,農(nóng)牧業(yè)、礦產(chǎn)資源在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中的地位也較為類似。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒—2021》,內(nèi)蒙古自治區(qū)的草原面積近54.17萬km2,約占全國草原面積的20%,是我國草原面積最大的省域[16]。由于長期過度放牧及礦產(chǎn)資源的掠奪式開采等原因,草原生態(tài)遭到嚴重破壞。

隨著“山水林田湖草是一個生命共同體”等理念的深化與踐行,以及林業(yè)、草原、國家公園“三位一體”融合發(fā)展的提出,內(nèi)蒙古自治區(qū)探索建立以“林 (草)長”為基抓保護、以“公園”為軸謀發(fā)展的融合發(fā)展模式[8],進而提高草原生態(tài)治理效力,發(fā)揮草原碳匯效應(yīng)。但由于當?shù)刈匀画h(huán)境復雜,在草原環(huán)境治理過程中還存在生態(tài)系統(tǒng)割裂、監(jiān)測體系不完善等問題。因此,借鑒澳大利亞草原生態(tài)系統(tǒng)管理和草原監(jiān)測體系的建設(shè)經(jīng)驗,對完善內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)治理制度具有重要意義。

2.2.1 內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)建設(shè)與自然碳匯開發(fā)現(xiàn)狀

近年來,內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)建設(shè)成果顯著,通過工程項目建設(shè),2019年草原“退化、沙化”面積比2000年減少268萬hm2,與2010年相比減少57.30萬hm2,全區(qū)草原植被蓋度連續(xù)3年保持在44%,草原生態(tài)退化趨勢得到遏制,草原生態(tài)持續(xù)向好[19-21],草原碳匯潛力不斷增大。在草原碳匯評估技術(shù)層面,內(nèi)蒙古自治區(qū)對接我國北方生態(tài)安全屏障建設(shè)的國家戰(zhàn)略需求,在草原生態(tài)系統(tǒng)增碳調(diào)控技術(shù)研發(fā)上取得了較大進展,探明了草原保護建設(shè)技術(shù)的固碳潛力,即草甸草原30.57 kg/m2、典型草原18.51 kg/m2、荒漠草原15.84 kg/m2。同時,內(nèi)蒙古自治區(qū)建立了草原固碳潛力快速評價指標體系和估測方法,研制了草原生態(tài)治理工程與保護建設(shè)技術(shù)效益快速評價系統(tǒng),實現(xiàn)了專家打分、定位觀測、遙感反演等13項指標的多元數(shù)據(jù)融合。

在草原管理和草原監(jiān)測指標體系構(gòu)建等方面,內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)建設(shè)仍然存在管理方式不科學、監(jiān)測體系不健全等問題,影響了內(nèi)蒙古草原碳匯潛力的發(fā)揮。當前內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)建設(shè)缺乏科學有效的管理措施。石雙[19]通過實地調(diào)查442戶牧民,總結(jié)了內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有的幾種草場管理模式,發(fā)現(xiàn)目前草場管理仍是以牧民的零散經(jīng)營為主,私地經(jīng)營的模式依舊占據(jù)主導,這種管理模式最大的問題就是管理規(guī)模小且管理分散,缺乏協(xié)同。馬曉潔[20]通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)草原碳匯協(xié)同管理從屬網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建,以及對網(wǎng)絡(luò)結(jié)點度和參與度的計算分析得出,當前各類協(xié)同方的參與率普遍較小,參與草原碳匯協(xié)同管理的態(tài)度消極,整個網(wǎng)絡(luò)凝聚度低、連通性弱,信息和資源的傳遞滯后,造成管理活動過程中資源的缺失,政府的權(quán)力沒有發(fā)揮效力,管理效率低下,從而運營效益也比較低。此外,當前我國對于構(gòu)建草原監(jiān)測指標體系的研究不足,且大多研究基于單獨區(qū)域或生態(tài)要素的某一方面進行,并未從全國范圍內(nèi)建立一個綜合考察草原生態(tài)要素的評價指標體系。相較于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè),草原行業(yè)的研究、調(diào)查、監(jiān)測、評估等基礎(chǔ)工作薄弱,缺少更精細的區(qū)劃,分區(qū)政策難以實施,對于草原的重點保護、修復和合理利用都存在一定的盲目性,科技支撐能力不足,草原監(jiān)管力量不夠,草原監(jiān)測體系有待進一步完善。

因此,應(yīng)樹立草原生態(tài)系統(tǒng)理念,探索建立草原生態(tài)系統(tǒng)管理機制,將各參與方納入草原管理中,發(fā)揮協(xié)同管理的優(yōu)勢和效果,最大程度釋放內(nèi)蒙古草原碳匯潛力。同時,實現(xiàn)對草原的系統(tǒng)監(jiān)測,摸清草原資源底數(shù),確定我國草原資源現(xiàn)狀、草原退化情況,以及草原生態(tài)修復工程成效等,這對實現(xiàn)“雙碳”目標有重要意義。

2.2.2 澳大利亞經(jīng)驗借鑒

1)建立生態(tài)治理體系,提高草原生態(tài)治理效力。針對制度機制尚不成熟、科技支持不足、人才缺乏等問題,法律法規(guī)等制度的設(shè)計要充分考慮人才培養(yǎng)、科研支持等,并根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)不同地區(qū)實際情況合理施策,不能采取“通用法則”。如位于呼倫貝爾沙地一帶的內(nèi)蒙古東部草原礦區(qū),在治理中要考慮礦產(chǎn)開發(fā)對當?shù)厮?、生物、大氣等資源環(huán)境的生態(tài)累積效應(yīng)[22],系統(tǒng)規(guī)劃礦區(qū)生態(tài)恢復方案、建立生態(tài)治理評價指標體系和生態(tài)監(jiān)測體系,不能人為地割裂植被、水土、大氣等生態(tài)要素之間的聯(lián)系。此外,還要充分調(diào)動各主體在草原生態(tài)治理中的積極性,發(fā)揮政府引領(lǐng)作用,吸引更多企業(yè)參與,打造專家學者交流平臺,引導廣大牧民加入到方案確立、政策實施、指標建立和效果監(jiān)督的過程中來,形成多層面、多主體、全方位的生態(tài)治理體系。

2)提高草原監(jiān)測技術(shù),完善草原監(jiān)測系統(tǒng)。針對目前草原監(jiān)測指標體系研究不足,且大多研究基于單獨區(qū)域或生態(tài)要素的某一方面進行,并未從全國范圍內(nèi)建立一個綜合考察草原生態(tài)要素的評價指標體系等現(xiàn)狀,應(yīng)依托科研院所,加大資金投入,打造專家學者交流平臺,加快建立起一套能反映草原生產(chǎn)力、健康水平、生物多樣性和社會經(jīng)濟等方面的綜合評價指標體系。同時,要找準區(qū)域生態(tài)建設(shè)發(fā)力點,優(yōu)化固定地面監(jiān)測點。相較于澳大利亞2 500個長期固定監(jiān)測點和20 000多個取樣點[22],我國國家級草原固定監(jiān)測點僅200余個,部分草原面積較大省份的國家級草原固定監(jiān)測點還是空白,且分布不均,由于相關(guān)技術(shù)標準以及管理制度的缺失,固定監(jiān)測點并不能發(fā)揮作用[23]。因此,應(yīng)加快對我國草原資源的摸查,采用遙感、大數(shù)據(jù)等相關(guān)技術(shù),根據(jù)各區(qū)域自然環(huán)境特點有側(cè)重地建立地面固定監(jiān)測點,為草原生態(tài)監(jiān)測工作提供穩(wěn)定、有價值的數(shù)據(jù)支持。最后要調(diào)動牧民的積極性,讓相關(guān)利益主體參與進來。澳大利亞在草原監(jiān)測工作中鼓勵牧場主在自家牧場設(shè)立記錄點,以形成豐富穩(wěn)定的監(jiān)測數(shù)據(jù),進而降低監(jiān)測成本。因此,在我國的實踐過程中,要鼓勵廣大牧民、企業(yè)參與到草原生態(tài)監(jiān)測與治理過程中來,探索建立“政府—企業(yè)—牧民”合作的新模式。

3 結(jié)語

曼哈頓的城市公園系統(tǒng)和澳大利亞的草原生態(tài)管理系統(tǒng)盡管形式不同,但在實施生態(tài)建設(shè)、實現(xiàn)“雙碳”目標過程中,二者在治理理念上卻有共同之處。主要體現(xiàn)在以下3方面:

1)因地設(shè)綠,基于自然解決的角度,以系統(tǒng)思維進行生態(tài)規(guī)劃,不人為割裂生態(tài)要素之間的聯(lián)系,實現(xiàn)環(huán)境的整體和諧。曼哈頓的城市公園系統(tǒng)充分考慮到城市布局與土地規(guī)劃,基于不同城市用地類型,保留原生植被,創(chuàng)造了口袋公園、綠道公園等多種形式。在改造廢舊區(qū)域時,也沒有大拆大建,而是在原有設(shè)施基礎(chǔ)上進行改造,節(jié)約了建設(shè)成本,避免對環(huán)境產(chǎn)生二次傷害。澳大利亞的“全流域管理體制”將水、土、生物等要素全部納入一個流域綜合考慮,在生態(tài)修復過程中注意維持生態(tài)系統(tǒng)平衡。

2)重視監(jiān)測,從政策出臺到落實建立起一個完整的管理體系,形成了管理閉環(huán)。生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)是一個循序漸進的過程,需要建立一個完善的監(jiān)測體系以促進生態(tài)改善。在曼哈頓城市公園系統(tǒng)建設(shè)過程中,十分注重對綠色城市建設(shè)工程的環(huán)境評價,追求環(huán)境長期改善與自然生態(tài)和人文環(huán)境的和諧。澳大利亞的草原生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)更是通過各州建立完善的草原監(jiān)測系統(tǒng)突破時空限制,實現(xiàn)對草原生態(tài)要素的實時監(jiān)測,極大提高了管理效率。在“雙碳”目標背景下,生態(tài)目標與之前相比也有了變化,在法律法規(guī)、體制建立、標準確立等方面需要與時俱進,建立起標準完善、科學有效的監(jiān)測體系對于避免“短視效應(yīng)”,及推動生態(tài)文明建設(shè)“接力跑”來講是十分重要的。

3)將利益相關(guān)者納入管理體系,搭建交流平臺,實現(xiàn)人與自然的和諧。文中的2個案例均通過制度建立、平臺搭建等措施有效地激勵大眾參與,建立起“政府—民眾—企業(yè)—專家”溝通合作的平臺。如何加強交流與合作,形成合力,共同開發(fā)關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)恢復與基于自然的系統(tǒng)完備的碳匯體系,是影響我國生態(tài)文明建設(shè)與“雙碳”目標實現(xiàn)的重要因素之一。應(yīng)使公眾認識到自己既是利益相關(guān)者也是保護環(huán)境的責任方。在我國,公眾對生態(tài)建設(shè)的認識不足,對于碳匯的認識還停留在國家戰(zhàn)略部署與專家探討,以及相關(guān)企業(yè)的市場策略方面。只依靠幾方發(fā)力是遠遠不夠的,只有使公眾認識到綠色建設(shè)的重要性并參與進來,這種生態(tài)治理模式才是持續(xù)有效的。