李亞紅

(河南科技大學 法學院， 河南 洛陽 471023)

從社會管理到社會治理，從社會治理又到全民共建共享的社會治理，自黨的十八屆三中全會以來，以“社會治理”替代“社會管理”為標志的社會建設理論在實踐中不斷得到完善和提升，十九屆四中全會更是進一步提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，更加明確了社會治理的本質(zhì)屬性是“共建共享”?！肮步ü蚕怼敝该髁松鐣卫淼木唧w途徑，即公民共同參與到這一進程中來，并且都能享受到改革發(fā)展帶來的成果。公民參與既是人民民主發(fā)展的需要和體現(xiàn)，也是創(chuàng)新社會治理體系的重要環(huán)節(jié)。

一、治理理論與公民參與

(一)治理理論

“治理”一詞最早源于古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”，原意主要指控制、指導或操縱。長期以來，“治理”與“統(tǒng)治”或“管理”交叉使用，強調(diào)的是運用法律的、制度的、政策的手段，自上而下的單向性運用權力，并且主要用于和國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中[1]32。但自20世紀90年代以來，隨著“治理”這一概念被越來越廣泛地應用，它的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了變化，逐漸成為政府管理的一種特定制度，或者說一種新的統(tǒng)治方式。但和“統(tǒng)治”不同的是，“統(tǒng)治”的權威主體是政府，是政府通過行政法規(guī)等強制性手段，對社會公共事務進行的單一管理。這種管理在權力體系上表現(xiàn)為高度的中央集權，在運行機制上表現(xiàn)為命令與服從，它將集中與民主、國家與個人對立起來，國家與公民之間呈現(xiàn)為一種不平等的隸屬關系。而“治理”的主體更為強調(diào)多元性和多樣性，其權威中心可以是政府，也可以是非政府，可以是國家機關，也可以是公民團體，其權力運行體現(xiàn)為雙向互動過程。治理的基礎不是控制與操縱，而是協(xié)調(diào)與合作，它通過采取參與、協(xié)商、溝通、交流等非強制性方式，將公共事務的管理交由政府和公民社會共同承擔。治理打破了政府壟斷社會管理的單一格局，改變了政府是管理社會經(jīng)濟與公共事務唯一權威中心的傳統(tǒng)觀念，以及自上而下的強制性管理手段，尋求一種通過調(diào)動各種力量和資源達到“良治”的社會體制。“良治”的基本含義是在最大限度地增進公共利益的目標下，建立政府與民間社會之間的合作關系。這種合作關系是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)。

(二)公民參與

公民參與是治理理論的一項重要制度設計，代表了治理理論發(fā)展的方向和趨勢。公民治理是西方公共管理領域發(fā)展起來的一種新的理論分析框架，其基本觀點主要體現(xiàn)在美國學者鮑克斯的《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》等系列文獻中。該理論的核心在于主張將一直以來社會管理的官僚中心行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣裰行闹卫砟Ｊ剑瑥娬{(diào)社會治理由政府本位向公民本位的轉(zhuǎn)變。公民本位強調(diào)公民是社會治理的重要主體，公民應當直接介入到公共事務特別是介入到公共決策之中，直接參與公共事務的管理及監(jiān)督，通過積極參與、相互協(xié)商及共同治理來實現(xiàn)公共問題的解決。從治理理念上來看，公民參與也是民主價值的體現(xiàn)。美國學者卡爾·科恩認為民主就是一種社會管理體制，在該體制中，社會成員基本能直接或間接地參與影響全體成員的決策，對于民主而言，參與才是關鍵?？贫髡J為衡量民主的標準包括三個方面：民主的廣度、民主的深度及民主的范圍。民主的廣度由公民是否普遍參與來確定；民主的深度指公民的參與是否充分；民主的范圍則意味著民主的效能，即全社會實際參與決定的問題的多少，參與的重要程度及所起作用的大小[2]。民主理論家羅伯特·達爾則認為民主包括有效的參與、充分的知情、對議程的最終控制和成年人的公民資格[3]。可見，民主的核心在于參與，在某種程度上，民主是可以被理解為參與的。

二、法治視角下公民參與社會治理現(xiàn)狀考察及影響因素分析

(一)公民意識和參與行為意向考察及影響因素分析

公民意識及參與行為意向是制約公民參與的重要因素。從法治角度看，公民意識是公民對自身在國家和社會中的政治地位和法律地位的自我認識，是對憲法、法律規(guī)定的應享有權利和應履行義務的認知和認同，以及公民對待國家、社會和他人之間的道德觀念、行為規(guī)范、價值取向等。概括起來，公民意識的內(nèi)涵和實質(zhì)具體體現(xiàn)在以下兩個方面：一是對公民權利義務的認知。即對權利義務的了解程度，包括對依法所應享有的政治權利、人身權利、社會經(jīng)濟權利、文化權利、宗教信仰及其他各項法律所賦予的權利的認知，依法對他人、對國家、對社會負有的各項義務的認同。公民只有在認識權利和義務的基礎上，才有可能主動捍衛(wèi)權利并履行義務[1]25-27。二是對公民社會價值觀的認同。包括：(1)個人的權利、自由及尊重他人的權利和自由。承認并鼓勵個人發(fā)展自由個性、創(chuàng)造意識，反對國家對個人的全面干預控制。公民行使權利、自由應以不侵犯他人為邊界。(2)自治精神和公益精神。在公共事務面前，人們應當首先實現(xiàn)對社會的自主治理，即自我組織、自我管理、自己解決社會問題，政府作為最后的求助對象。公民不計報酬參與社會公共事務和政治生活，以提供公共利益為目標而非追求個人利益最大化。(3)對公共事務的關心和積極參與的行為意向。公民對公共領域內(nèi)的社會事務的關注度及責任感，決定著這種關注是否更易于轉(zhuǎn)化為實際的參與行動。如果公民只追求個人領域中的私人利益，那么其對待公共事務就可能采取回避不參與的態(tài)度。若公民對公共事務高度關心和充滿熱情，那么其就會積極參與公共生活，公民參與的行為意向是建立在其對公共事務的關心度基礎之上的。

那么目前我國公民意識現(xiàn)狀如何？有什么特點？哪些因素影響公民意識和參與行為意向？公民對自身權利義務的認知度、對社會公共事務的關心度滿意度、公民的自治精神公益精神又怎樣？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國公民對法律規(guī)定的自身權利義務還是具有較高的認知度的，漸次降低的是對公共事務的關心程度，對參與社會活動的行為意向表現(xiàn)為最弱。受機會主義影響，大多數(shù)公民只對影響到自身利益的公共事務有意識有行動，而對那些事關社會利弊但無關自己的公共事件卻基本無意向無行動，參與多帶有偶然性特點，沒有形成制度化常態(tài)化。 此外，公民意識多停留在個體層面，缺乏社會責任感和共同合作精神，通過社會團體組織的形式參與社會活動的廣度和深度都比較低。究其原因，在于公民缺乏主體意識，缺乏對主體資格的認識。長期以來，由于受高度集中的計劃經(jīng)濟體制影響，國家權力結構呈現(xiàn)中央集權的特征，政府包辦一切社會事務，全面介入經(jīng)濟、政治、文化等各個領域各個層面。這種無限擴張的政府職能，一定程度上束縛了社會功能的發(fā)揮，妨礙了公民參與意識的形成，導致人們對社會事務的主動參與熱情降低，一切社會事務都依附于政府。而且，由于政府承擔了社會分配、社會調(diào)節(jié)的各種功能，社會自組織也難以發(fā)揮其作用[4]。此外，對公民意識的培養(yǎng)在我國也長期處于缺失狀態(tài)。公民意識并非天生的，它是以一定的文化素養(yǎng)為基礎的，必須通過不斷的教育宣傳來培育。目前，我國尚未形成嚴格意義上的公民教育體系，在學?；蛘邌挝?，更多的是以政治教育替代公民教育，而在社區(qū)也很少組織開展公民意識教育活動，公民的社會責任感及主體意識、參與意識、規(guī)則意識很難形成。

(二)公民參與社會治理的實踐路徑考察及影響因素分析

1．社區(qū)自治路徑下的公民參與。社區(qū)居民自治是公民參與基層社會治理最廣泛、最有效的途徑。我國現(xiàn)在的社會結構基本是以社區(qū)來呈現(xiàn)的，社區(qū)是社會的基本單元，也是廣大居民的日常生活地，與公眾聯(lián)系最密切、最直接。社區(qū)居民自治主要通過社區(qū)居委會來實現(xiàn)，我國《憲法》和《居民委員會組織法》都明確了居委會是法定的基層群眾性自治組織，它的任務是“辦理本居住地公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”，“協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作”。從立法體制來看，法律對居委會自治組織的性質(zhì)、其與政府及派出機構的關系都作了較為明確的界定，但從實踐體制來看卻普遍存在政府與社區(qū)職責不分，國家統(tǒng)治與社區(qū)自治職權邊界不清等現(xiàn)象。社區(qū)公共事務按屬性可劃分為兩類：行政性公共事務和自治性公共事務。行政性公共事務本應由政府來承擔，但長期以來，由于政府在行政性公共事務的管理上存在“缺位”現(xiàn)象，即將本該由政府直接承擔的行政事務交給社區(qū)承擔，使得居委會承擔了許多不屬于自治組織的工作任務，造成了社區(qū)功能的行政化[5]。政府及其派出機構對居委會工作上的指導、支持和幫助關系，實際上成為行政上的領導與被領導關系。居委會由協(xié)助政府部門工作變?yōu)檎噶畹膱?zhí)行者，成為依附于政府及派出機關的“準行政組織”。由于平時忙于應對基層政府指令，忙于完成政府指派的各項繁重任務，無時間和精力組織居民自治。居委會是最基本的社區(qū)組織，也是公民參與的基本組織形態(tài)，公民主要通過居委會來實現(xiàn)利益的表達和主張，居委會轄區(qū)共同體也是廣大居民的日常生活基地，這個特點使其能夠動員和組織轄區(qū)內(nèi)所有居民參與。但過重的行政負擔，在很大程度上弱化了社區(qū)居委會的自治職能，使其沒有足夠的時間和精力組織開展本職自治性工作。雖然法律對其自治組織的性質(zhì)、與政府及其派出機構的關系都作出了界定，但由于行政上的過多干預，居委會的工作沒有按現(xiàn)行法律規(guī)定運行，造成其發(fā)展現(xiàn)狀與法律規(guī)定的社區(qū)自治組織的地位嚴重不符，社區(qū)自治缺乏有效性，公民參與權難以行使。

2．社會團體組織形式下的公民參與。改革開放以來我國各類民間社會團體，尤其是扎根于社區(qū)的草根性社會團體不斷產(chǎn)生和發(fā)展，為公民有序參與社會治理提供了重要載體和平臺。雖然公民個人是社會生活的基本單位，但以個體形式參與公共事務管理必然低級且無序，只有眾多個體基于公共利益自愿結成社團，以社團的形式組織起來，其參與才真正具有價值意義。但社會團體在我國的發(fā)展還存在一些問題，如合法性問題、管理體制問題、法律規(guī)制滯后問題等?，F(xiàn)階段除在民政部門進行正式登記的合法社團之外，還有一部分是沒有取得合法身份的。原因主要有兩方面：一是立法對社會團體登記注冊條件設置較高，導致許多社會團體難以達到登記標準而無法取得合法身份?！渡鐣F體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《取締非法民間組織暫行辦法》等都對社會團體的登記管理作出了一些限制性規(guī)定，從這些規(guī)定可以看出政府對社會團體的審批登記體現(xiàn)了一種謹慎監(jiān)管的態(tài)度，擔心一旦登記條件過寬，會大量涌現(xiàn)各種社團從而導致管理上的失控。 二是受雙重負責、分級管理體制的制約。依據(jù)《社會團體登記管理條例》第3條，成立社會團體應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，但實踐中相當一部分社團由于各種原因難以找到主管單位，導致其無法注冊獲取合法身份。這種嚴格而復雜的審批登記程序使得相當一部分社會團體或望而卻步，或游離于體制之外生存無法管理，而且，雙重管理的監(jiān)管模式無形中使得社團組織依附于行政機關失去了自主獨立性。此外，社團組織的法制建設滯后也是制約其健康發(fā)展的主要因素。目前我國還沒有一部專門針對社團組織的法律，現(xiàn)有的立法層次偏低且較為零散，從形式上看多表現(xiàn)為一些行政性的法規(guī)與規(guī)章，從內(nèi)容上看多側重于程序性、義務性規(guī)定，而對社團權利及成員社會保障等實體方面不夠詳實具體，從而降低了社團組織的活力及社團成員參與志愿服務的積極性。

(三)公民參與社會治理的制度保障及影響因素分析

公民參與在我國尚未普遍化、制度化，在公民參與的程序、范圍、法律保障及救濟等方面還有許多問題需要規(guī)范。我國《憲法》第2條確立了公民參與社會治理的基本依據(jù)：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。雖然憲法以其最高的權威性明確了公民參與社會治理的主體資格，但由于缺乏具體的制度設計，參與的條件、程序及相關的保障機制不夠明確細致，一旦涉及到現(xiàn)實問題，人們往往不知道該通過何種途徑用何種方式參與。例如，當發(fā)生嚴重危害社會利益、公共利益、公民個人利益問題時，人們首先想到的可能是投訴或上訪，但由于法律并沒有對行使這些權利的程序和形式作出具體規(guī)定，公民真正要投訴上訪就會遇到各種困難和阻力，而對投訴上訪結果的期待也影響著人們是否會采取這種參與行為。在一些領域尤其是公共服務領域，公民的參與權益也常常受到限制。如公民雖享有參與決策的權利，但在一些壟斷行業(yè)，由于通常是無條件單方面制定規(guī)則，公民并沒有能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與決策過程。民主是公民參與社會治理的前提，但“民主有實質(zhì)民主和程序民主之分，對于現(xiàn)今的絕大多數(shù)國家而言，程序民主比起實質(zhì)民主來顯得更加重要。關鍵是要使民主的程序和機制運轉(zhuǎn)起來，以便使那些在憲法和法律中規(guī)定的民主權利得以真正的實現(xiàn)”[6]。因此，只有通過加強法制建設，完善公民參與的實踐環(huán)節(jié)和制度程序，公民的合理訴求才能得到尊重，公民參與才能真正有效落實。

三、完善創(chuàng)新公民參與社會治理的法治路徑

(一)重視培育公民意識，確保公民各項權利的實現(xiàn)

公民意識是公民參與社會治理的內(nèi)驅(qū)力，自覺完善的公民意識對公民參與行為的形成起著基礎性作用。目前我國公民的公共意識、自治意識，社區(qū)認同感及參與意識還比較薄弱，參與公共治理的主動程度尚處于較低水平。要提高公民意識，首先必須保障法律賦予公民的各項權利予以落實，如知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權等。如果公民在某種程度上只是作為名義上的主人而不能充分行使自己的權利，必然會使其主體意識淡化從而導致其國家和社會責任感的淡薄。其次，要注重從群眾利益出發(fā)，將一些事關群眾切身利益的事務如教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、分配等納入到基層治理工作中，同時給予更多的政策支持，使人民群眾在參與社會治理的過程中擁有更多的獲得感、幸福感、安全感，從而增強參與的責任感、使命感。此外，還要重視基層社區(qū)法治建設和文化建設，強化公民的社區(qū)認同感、歸屬感和凝聚力。可以通過電臺廣播、報刊、網(wǎng)絡等大眾傳媒和貼近群眾、貼近生活、貼近實際的教育宣傳及輿論引導等方式，多渠道培育公民意識，讓公民切實認識到自己對社會發(fā)展擁有的權利和應盡的義務，促進公民意識的覺醒和形成。

(二)創(chuàng)新公民參與機制，完善公民參與的法治保障

公民參與的最終實現(xiàn)，需要依賴具體而設計科學合理的公民參與途徑或手段，行之有效的國家政策和完善的法律體系可以為公民深入、持續(xù)、廣泛參與提供重要的制度保障。黨的十九屆四中全會指出要完善“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，并強調(diào)要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。因此，推動公眾參與社會治理，必須堅持制度先行，通過健全選舉制度、聽證制度、信息公開制度，加強公民對立法和行政決策的參與程度，保障公民既能充分表達意見訴求，又使參與過程有章可依、有規(guī)可循。公民參與不僅需要法治保障，還需要科技支撐，通過將科技手段和社會治理相融合，可以擴大公民參與主體，拓寬公民參與渠道。隨著信息網(wǎng)絡技術的發(fā)展，“構建一個具有回應性、透明性、虛擬化的在線政府”成為當前政府治理方式改革的方向和趨勢。網(wǎng)絡縮小了公民與政府之間在信息占有、支配和使用方面的差異，其良好的互動性和回應性也激發(fā)了公民參與的熱情，為政府與民眾搭建了更加便利、高效、暢通的溝通橋梁。通過網(wǎng)上評議、投訴、咨詢、建議，公民獲得了真正意義上的當家作主的感覺，提高了參與社會治理的意識和興趣。

(三)健全社會團體法律制度，促進社會團體規(guī)范化發(fā)展

首先，要賦予社會團體合法身份。獨立合法的身份可以提高其參與治理的能力。政府應轉(zhuǎn)變理念，減少對社會團體的限制，將對其的“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺龀帧?，使其在法律框架之下自由發(fā)揮作用與優(yōu)勢，而政府需要做的是引導和監(jiān)督。在新的社會治理模式下，政府與社會團體組織的關系是平等互助、協(xié)同合作，雙方共同履行社會治理職能。其次，要完善社會團體組織登記制度設計。可以對社團組織按不同類別實施分類管理，對一些涉及社會福利類及公益慈善類的可劃歸民政部門直接登記，不需其必須找到業(yè)務主管單位，這樣一些長期游離于體制之外的社團組織也可取得合法地位。對尚未登記注冊的，有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐖F組織可以實行備案管理，補充基本信息，確認合法身份，既能使其順利開展社會活動，也能使活動得到有關部門的監(jiān)管。同時要加強對社團組織的專業(yè)化培育，使其盡快轉(zhuǎn)化為專業(yè)性強、運作規(guī)范的登記類社團組織。還要注重社團組織登記后的服務監(jiān)管，將社團組織定期檢查評估與日常服務管理相結合，內(nèi)部自律與行政監(jiān)督、社會監(jiān)督相結合，促進其服務監(jiān)管的規(guī)范化。

(四)建設法治的服務型政府，創(chuàng)新以人民為中心的社會治理體系

黨的十九大提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。服務型政府以為人民服務為宗旨，服務型政府的建設正是以人民為中心的國家治理體系創(chuàng)新的體現(xiàn)。法治的服務型政府更加強調(diào)政府要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)提供公共服務，不能于法外設定和行使權力；強調(diào)要保護人民合法權利，樹立公民權利本位、政府義務本位的治理理念；強調(diào)政府要更多地將職能定位在協(xié)助、引導和支持，使廣大公民擁有更多獨立、自由發(fā)展的空間，真正做到人民當家做主。