張婷婷

(中共廣東省委黨校 法學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

一、GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的基本情況

(一)社會(huì)組織的承接能力構(gòu)成政府職能轉(zhuǎn)移的重要條件

政府職能轉(zhuǎn)移是一個(gè)系統(tǒng)工程。社會(huì)組織能在多大程度上參與該過程，是衡量政府職能轉(zhuǎn)移的一個(gè)關(guān)鍵要素。[1]通過實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，承接能力已經(jīng)成為GZ市社會(huì)組織能否參與政府職能轉(zhuǎn)移的重要影響要素。以下從兩個(gè)方面展開論述：

從職能轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計(jì)上看，只有3A等級(jí)以上的社會(huì)組織，才具備優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的資質(zhì)。根據(jù)《GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄管理辦法》第6條第1款的規(guī)定：“經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)評(píng)估等級(jí)在3A以上的，具備優(yōu)先承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的資質(zhì)”。該條賦予具有3A評(píng)級(jí)的社會(huì)組織在承接政府職能中處于優(yōu)先序列，相關(guān)政府部門在轉(zhuǎn)移職能時(shí)必須將其作為首要的考慮對(duì)象。因而在GZ市政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移過程中，獲得3A評(píng)級(jí)的社會(huì)組織在競爭中享有天然的制度優(yōu)勢。從中可以看出，GZ市政府及相關(guān)部門在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移時(shí)，十分看重社會(huì)組織的承接能力，將其作為一個(gè)十分重要的條件予以考慮。與此同時(shí)，登記機(jī)關(guān)的評(píng)級(jí)作為社會(huì)組織承接能力高低的標(biāo)準(zhǔn)，也成為GZ市政府職能轉(zhuǎn)移過程中的一個(gè)特點(diǎn)。

從職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐運(yùn)行上看，是否獲得評(píng)級(jí)構(gòu)成社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要條件。根據(jù)GZ市社會(huì)組織信息公示平臺(tái)的公示信息，具有承接GZ市政府職能資質(zhì)的社會(huì)組織有214家。對(duì)比這些社會(huì)組織可以發(fā)現(xiàn)，在214家具有資質(zhì)的社會(huì)組織中，有政府評(píng)級(jí)(1-5A)的社會(huì)組織共148家，占比69%，未評(píng)級(jí)(平臺(tái)顯示為空、無)的社會(huì)組織為56家，占比21%。這在平臺(tái)競爭上，有評(píng)級(jí)的社會(huì)組織相比沒有評(píng)級(jí)的社會(huì)組織就更容易獲得職能轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)。而在2018年度GZ市社會(huì)組織工作報(bào)告中，實(shí)際承接GZ市政府職能的社會(huì)組織共99家，其中具有政府評(píng)級(jí)的社會(huì)組織有74家，占總數(shù)的75%，而沒有評(píng)級(jí)的只有25家，占比25%。從上面兩組數(shù)據(jù)可知，具有資質(zhì)評(píng)級(jí)的社會(huì)組織不僅在申請(qǐng)獲得政府資質(zhì)目錄中具有優(yōu)勢，而且還將在后續(xù)的政府職能轉(zhuǎn)移時(shí)獲得更多轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì)，成為實(shí)際的職能承接方。由此可知，GZ市社會(huì)組織的承接能力構(gòu)成政府職能轉(zhuǎn)移的重要條件。具有一定承接能力的社會(huì)組織，在承接政府職能的全過程中都具有一定的優(yōu)勢。

綜合以上兩點(diǎn)，在GZ市社會(huì)組織承接政府職能時(shí)，承接能力構(gòu)成一項(xiàng)非常重要的條件。作為社會(huì)組織承接政府職能的重要“敲門磚”，承接能力在社會(huì)組織能夠承接政府職能的轉(zhuǎn)移過程中起著不容忽視的作用。盡管GZ市社會(huì)組織數(shù)量眾多，達(dá)到7901家，但經(jīng)過承接能力這一關(guān)篩選后，所剩寥寥無幾。這在某種程度上限制了競爭，不利于社會(huì)組織的良性發(fā)展，容易出現(xiàn)社會(huì)組織承接中的“馬太效應(yīng)”。

(二)政府購買公共服務(wù)成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要方式

社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的改革目標(biāo)，在于使社會(huì)組織成為推進(jìn)行政改革的“動(dòng)力源”，成為激發(fā)社會(huì)活力、鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新的“催化劑”，成為提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量的主要“抓手”。但社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能有著多種不同的路徑方式，而且不同的實(shí)施路徑也影響著政府職能轉(zhuǎn)移的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和結(jié)果。[2]目前國內(nèi)轉(zhuǎn)移政府職能的方式有以下四種：一是公共職能公益化轉(zhuǎn)移。該種轉(zhuǎn)移方式是指原先由政府部門承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能部分或全部地轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織來承接。轉(zhuǎn)交之后，政府部門不再承擔(dān)相關(guān)社會(huì)公共服務(wù)職能，其職能由社會(huì)組織承擔(dān)，責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移。二是政府或者準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的去行政化轉(zhuǎn)移。這種方式是指本來是政府體制內(nèi)的行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，通過法定方式，將這些部門從官方性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g性質(zhì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府職能向社會(huì)領(lǐng)域的過渡。三是公辦企業(yè)的社會(huì)化轉(zhuǎn)向。它是指政府部門通過拍賣、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，把一部分公辦企業(yè)轉(zhuǎn)化為社會(huì)企業(yè)，由社會(huì)來進(jìn)行國有企業(yè)的控制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)承擔(dān)的部分政府職能流向社會(huì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)要求。四是政府與社會(huì)的合作式轉(zhuǎn)移。它指的是政府將其提供的公共服務(wù)通過招標(biāo)、采購、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，同社會(huì)組織形成公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系，使社會(huì)組織能夠參與到公共產(chǎn)品的供給中來，與政府共同履行公共服務(wù)職能。但在合作式轉(zhuǎn)移形式下，社會(huì)組織并不長久地占有著政府的職能，其職能只是暫時(shí)性地由社會(huì)組織享有。這種方式一方面破除了政府在公共服務(wù)方面的壟斷地位，另一方面又保證了政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的掌控。

從實(shí)踐上看，前三種方式在GZ市政府職能轉(zhuǎn)移改革中運(yùn)用較為罕見。而政府購買公共服務(wù)的方式卻大行其道。GZ市規(guī)定，超過10萬元的按照采購程序處理；10萬元以下，通過行政協(xié)議進(jìn)行處理。社會(huì)組織公示平臺(tái)上270個(gè)政府項(xiàng)目均為采購、協(xié)議方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移。在現(xiàn)實(shí)層面，GZ市社會(huì)組織承接政府職能的主要方式目前還是政府購買。

(三)業(yè)務(wù)對(duì)接成為職能轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容

政府職能轉(zhuǎn)移的初衷和宗旨是將政府職能轉(zhuǎn)移給更具專業(yè)性與人力資源更為豐富的社會(huì)組織，從而給行政“減肥”，縮小政府的規(guī)模，讓其集中精力處理核心職能。[3]當(dāng)政府決定將自身不必要親自行使的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織時(shí)，轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)和社會(huì)組織的職能就有著較大關(guān)系。社會(huì)組織的職能不同，其承接的政府職能也將不同。

從理論上看，社會(huì)組織形形色色，五花八門，具有非常大的差異性和特殊性。與此對(duì)應(yīng)的政府職能也包括著從公民出生到死亡之間的各種復(fù)雜事項(xiàng)。二者之間進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移時(shí)，政府轉(zhuǎn)移的職能內(nèi)容和社會(huì)組織的職能之間必然有著相關(guān)聯(lián)系。這種聯(lián)系是政府職能轉(zhuǎn)移和社會(huì)組織承接職能的法理基礎(chǔ)。政府的職能不是隨便找個(gè)社會(huì)組織來承擔(dān)，其效率都會(huì)提高。也不是什么樣的社會(huì)組織都能夠承接政府的職能，畢竟政府職能作為一項(xiàng)具有一定專業(yè)性的工作，必定需要具有一定相關(guān)能力的社會(huì)組織來承接。能力來源于社會(huì)組織參與社會(huì)治理的廣度和效度。而社會(huì)組織主要從事的現(xiàn)實(shí)職能工作，就是其相關(guān)能力的直接反映。從這方面說，政府職能的轉(zhuǎn)移內(nèi)容會(huì)和社會(huì)組織的職能相聯(lián)系，這種業(yè)務(wù)的相關(guān)性將成為職能轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容。

從歷史上看，我國社會(huì)組織的成立和發(fā)展與政府的扶持息息相關(guān)，社會(huì)組織之前長期以掛靠的方式與政府聯(lián)系在一起，受著政府的支配和控制。不同的社會(huì)組織因其社會(huì)職能的不同而掛靠在不同的政府職能部門之下，受著相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，在政府職能轉(zhuǎn)移前，相關(guān)的社會(huì)組織就長期與政府相關(guān)部門進(jìn)行著業(yè)務(wù)往來。這就給政府職能轉(zhuǎn)移時(shí)減少了很多的轉(zhuǎn)移成本。因?yàn)樵谥暗臉I(yè)務(wù)交往中，彼此之間已經(jīng)獲取了對(duì)方的職能信息，產(chǎn)生了信任。從這方面說，政府職能轉(zhuǎn)移的時(shí)候，政府部門會(huì)選擇那些曾經(jīng)有著業(yè)務(wù)聯(lián)系的社會(huì)組織來進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移，這種特殊的歷史因素決定著社會(huì)組織的職能與政府職能業(yè)務(wù)對(duì)接將成為職能轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容。例如：GZ市體育局將部分職能轉(zhuǎn)移給GZ市田徑協(xié)會(huì)，GZ市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局將部分職能轉(zhuǎn)移給GZ市發(fā)明協(xié)會(huì)，GZ市金融工作局將部分職能轉(zhuǎn)移給GZ市金融業(yè)協(xié)會(huì)。GZ市地區(qū)出版物新聞工作者協(xié)會(huì)承接GZ市文化廣電新聞出版局的相關(guān)資料審核，GZ市地區(qū)旅游景區(qū)協(xié)會(huì)承接GZ市旅游局旅游示范單位評(píng)審，GZ市港口航運(yùn)協(xié)會(huì)承接GZ市港務(wù)局關(guān)于水路運(yùn)輸企業(yè)誠信評(píng)價(jià)項(xiàng)目等，都將社會(huì)組織職能與政府職能業(yè)務(wù)對(duì)接作為職能轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容。因此，GZ市社會(huì)組織承接的政府職能與其自身從事的業(yè)務(wù)存在密切聯(lián)系，政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容與社會(huì)組織本身的內(nèi)容有一定的重合之處。社會(huì)組織職能與政府職能的業(yè)務(wù)對(duì)接成為職能轉(zhuǎn)移的核心內(nèi)容，這是GZ市社會(huì)組織承接政府職能的共通之處。

二、社會(huì)組織承接政府職能中的問題

(一)社會(huì)組織承接能力不足

近年來，GZ市的社會(huì)組織雖然呈現(xiàn)穩(wěn)健增長的發(fā)展趨勢，但根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，只有78家社會(huì)組織獲得評(píng)估等級(jí)，獲得3A及以上評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織占其中的79.5%。這反映出GZ市的社會(huì)組織發(fā)展難以與GZ市政府職能轉(zhuǎn)移的要求相契合，社會(huì)組織承接政府職能的各方面能力還有待提高。制約社會(huì)組織能力提升的因素主要有以下幾個(gè)方面：

首先，社會(huì)組織管理制度對(duì)于GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移具有消極影響。一個(gè)社會(huì)組織從萌芽、發(fā)展到消亡，無疑是離不開所屬地區(qū)政府的監(jiān)督與管理，但存在“重管理、輕監(jiān)管”的模式，對(duì)于社會(huì)組織的整個(gè)發(fā)展過程而言是不利的。例如，繁雜的社會(huì)組織登記注冊(cè)準(zhǔn)入程序、申請(qǐng)審批程序，會(huì)減損社會(huì)組織成立的積極性。這將使得社會(huì)組織的數(shù)量與承接政府職能的任務(wù)之間處于失衡狀態(tài)。在社會(huì)組織成立后，現(xiàn)存的管理體制無法有效促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展成長。尤其是處于較為寬松的監(jiān)管制度環(huán)境之下時(shí)，社會(huì)組織本身的組織松散性特點(diǎn)，以及發(fā)展動(dòng)力不足等問題，就使得社會(huì)組織在能力上不能滿足承接政府職能的要求。

其次，在社會(huì)組織自身素質(zhì)層面，GZ市社會(huì)組織的主體獨(dú)特優(yōu)勢尚未發(fā)揮，承接政府職能的能力還有待提升。從社會(huì)組織的性質(zhì)來看，社會(huì)組織既不同于帶有行政管理性質(zhì)的政府部門，也不同于以利益至上為目標(biāo)的營利組織。它能夠通過市場和社會(huì)這兩個(gè)大平臺(tái)，將行政職能靈活高效運(yùn)行，彌補(bǔ)行政和市場各自作用下的不足，有效滿足多元化的社會(huì)需求。但是，GZ市的社會(huì)組織尚未將這種靈活性和高效性優(yōu)勢發(fā)揮到承接政府職能的活動(dòng)中。而且，當(dāng)前社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)水平普遍不高、內(nèi)部管理與運(yùn)作能力有所欠缺，也難以為GZ市政府職能轉(zhuǎn)移奠定良好的基礎(chǔ)。

再次，在社會(huì)組織與政府關(guān)系層面，社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)的緊密程度深刻影響著政府職能轉(zhuǎn)移。“我國社會(huì)組織的發(fā)展不僅是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，同時(shí)也是黨和政府簡政放權(quán)催生的結(jié)果?；诖耍覈鐣?huì)組織必然具有非獨(dú)立性?！盵4]而且，社會(huì)組織對(duì)于所屬政府部門的依賴性越強(qiáng)，自身的發(fā)展越容易受到行政化的限制，甚至出現(xiàn)偏離社會(huì)組織發(fā)展宗旨的現(xiàn)象。當(dāng)前，在社會(huì)自治力不足的背景之下，[5]GZ市的社會(huì)組織缺乏對(duì)組織獨(dú)立性的重視，并且重度依賴政府的資源支持，缺乏多元化的資源吸納渠道。在這種對(duì)政府具有高度依賴性的模式之下，社會(huì)組織容易受到主動(dòng)或被動(dòng)的行政化影響，[6]在承接職能過程中陷入“上傳下達(dá)”的執(zhí)行模式，成為政府職能運(yùn)作的編外下屬機(jī)構(gòu)或執(zhí)行工具。這將使社會(huì)組織自身的發(fā)展空間受到行政化的束縛，提高承接能力以高效承接政府職能舉步維艱。

(二)承接職能的界定模糊

社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)治理的主體之一。但社會(huì)組織從事“社會(huì)治理不意味著政府的退出或管理力度的弱化，而是提高政府的工作效率，實(shí)現(xiàn)‘小政府，大社會(huì)’的共同治理局面”。[7]社會(huì)組織為了社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，承擔(dān)著部分社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)的職責(zé)。但在社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)中，與政府正在履行的職能存在重合地帶；或是本應(yīng)屬于社會(huì)組織的職責(zé)仍然在政府的控制之下；或是本應(yīng)屬于政府的基本職能卻被不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移到社會(huì)組織名下等。這些問題的存在歸咎于政府與社會(huì)組織之間的職能界限劃分模糊，阻礙社會(huì)組織承接政府職能的有序化進(jìn)程。

一方面，社會(huì)組織承接職能的“肯定”邊界還需進(jìn)一步細(xì)化厘清。在當(dāng)前GZ市相關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中，不同職能如何轉(zhuǎn)移尚且有待詳細(xì)的指導(dǎo)性規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。在職能承接過程中，存在以下三種有待對(duì)職能的轉(zhuǎn)移情形進(jìn)行具體化界定的情形：在第一種情形之中，對(duì)于社會(huì)組織和政府雙方都正在進(jìn)行管理的職能事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)如何劃分邊界的問題需要明確。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》的文件精神，政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)組織能夠發(fā)揮自律作用進(jìn)行調(diào)整的事項(xiàng)歸還給社會(huì)組織。在實(shí)踐中，缺乏從職能事項(xiàng)的性質(zhì)角度去判斷的思維，去清楚界定哪些職能適合由社會(huì)組織繼續(xù)通過組織管理承擔(dān)，而政府應(yīng)當(dāng)以“放權(quán)”的形式將這部分職權(quán)轉(zhuǎn)移到社會(huì)自治范疇，讓這一部分職能回歸本位。[8]在第二種情形之中，對(duì)于政府正在履行的一部分職能，但社會(huì)組織也有能力承接，甚至比政府履行具有更佳效果的職能，對(duì)此尚未形成將包括權(quán)力和責(zé)任在內(nèi)的完全職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織的職能轉(zhuǎn)移與承接安排，通過不同主體履行職能的效益衡量與比較，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與政府部門之間的職能優(yōu)化配置。這部分的職能范圍界定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注，這對(duì)于提高社會(huì)服務(wù)效能具有重要意義。在第三種情形之中，由于政府部門和社會(huì)組織都存在自身固有的局限，存在哪些職能需要雙方以協(xié)作模式完成才能達(dá)到最高效的狀態(tài)，也無法找到明確的規(guī)劃安排?？偠灾贕Z市職能的轉(zhuǎn)移與承接過程中，為推動(dòng)職能的履行帶來高效的效益，必須加快理清需轉(zhuǎn)承職能、可轉(zhuǎn)承職能的邊界，確立相對(duì)確定的各類轉(zhuǎn)承職能的范圍，從肯定的角度為GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供明確的邊界。

另一方面，社會(huì)組織承接職能的“否定”邊界還待獲得規(guī)制。根據(jù)國務(wù)院頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，不適合由社會(huì)力量承接的公共服務(wù)職能，應(yīng)當(dāng)由政府直接承擔(dān)。這一條規(guī)定并不能提供有效的否定性承接規(guī)制。然而，并不是所有的政府職能都適宜轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織履行，否則可能會(huì)引起服務(wù)主體之間相互推諉，造成整體服務(wù)水平的下降。在實(shí)踐中，由于社會(huì)組織承接職能邊界處于模糊地帶，尚未根據(jù)政府職能的性質(zhì)設(shè)置相關(guān)的職能承接保留事項(xiàng)，[9]社會(huì)組織為了生存發(fā)展需要，對(duì)于政府職能進(jìn)行一概性的承接。例如由社會(huì)組織行使職能是不適當(dāng)?shù)幕驅(qū)儆谡膶俾毮鼙徊徽_轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這對(duì)政府和社會(huì)組織都會(huì)造成難以估量的負(fù)面影響。因此，為實(shí)現(xiàn)承接政府職能有章可循，必須加快對(duì)承接職能邊界的合理確認(rèn)。

(三)社會(huì)組織承接政府職能呈現(xiàn)“事項(xiàng)化”

當(dāng)前，GZ市的社會(huì)組織承接政府職能仍處于初步發(fā)展階段，在承接內(nèi)容上，一般體現(xiàn)為以被動(dòng)方式委托事項(xiàng)，社會(huì)組織只需要按照定向的委托去執(zhí)行。在現(xiàn)階段，政府主要以“購買公共服務(wù)”的形式將部分事項(xiàng)外包，把職權(quán)仍然保留在政府的職能部門，實(shí)際上并沒有把職能轉(zhuǎn)移落到實(shí)處。

社會(huì)組織作為承接政府職能的主體，是否具備良好的承接能力，是實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)接不可忽視的現(xiàn)實(shí)主體條件。在實(shí)踐過程中，一方面，GZ市在職能轉(zhuǎn)移過程中，作為承接職能主體的社會(huì)組織，存在條件不足、能力不足的阻礙因素。這導(dǎo)致政府的部分職能難以順利轉(zhuǎn)給社會(huì)組織，社會(huì)組織也難于穩(wěn)當(dāng)接住某部分職能，政府只能在轉(zhuǎn)承職能的過程中將職能細(xì)化分解，將其中的事項(xiàng)執(zhí)行交付給社會(huì)組織。因?yàn)椤笆马?xiàng)”的轉(zhuǎn)移與“職能”的轉(zhuǎn)移對(duì)主體能力的要求有所不同，相比較而言，承接“事項(xiàng)”的要求較低，在社會(huì)組織作為承接主體能力不足的情況下，不可避免會(huì)出現(xiàn)“承接事項(xiàng)多、承接職能少”的現(xiàn)象，基本上作為事項(xiàng)承接方發(fā)揮社會(huì)組織的作用。在另一方面，在承接職能前期過程中，社會(huì)組織對(duì)于某項(xiàng)具體的職能承接規(guī)劃缺乏主動(dòng)權(quán)，在轉(zhuǎn)移內(nèi)容方面由政府部門把握著主動(dòng)權(quán)，轉(zhuǎn)移“事項(xiàng)”或是轉(zhuǎn)移“職能”，最終的決定權(quán)都在于政府。而社會(huì)組織的意見或建議往往難以影響或改變政府部門對(duì)于轉(zhuǎn)移內(nèi)容的決定。在這種情形之下，社會(huì)組織只能服從于政府的計(jì)劃安排，在內(nèi)容上被動(dòng)承接“事項(xiàng)”或“職能”。因此，對(duì)于社會(huì)組織而言，想要改變不完全承接的現(xiàn)狀，必須不斷思考如何提升作為承接主體的能力，與承接“職能”相匹配，在職能轉(zhuǎn)移中走出被動(dòng)狀態(tài)，逐步將“事項(xiàng)化”承接向職能承接轉(zhuǎn)變。

在現(xiàn)階段，政府實(shí)質(zhì)上對(duì)于轉(zhuǎn)移職能的全過程起著主導(dǎo)作用，從某一項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移的決定、轉(zhuǎn)移過程的制定和落實(shí)以及由哪方主體來承接等相關(guān)問題主要依賴于政府的決策。因而，出現(xiàn)社會(huì)組織承接政府職能呈現(xiàn)“事項(xiàng)化”、職能轉(zhuǎn)移占比較小的情況，離不開政府一方的以下影響：一是政府的自利屬性導(dǎo)致政府職能的轉(zhuǎn)移和承接處于形式化，實(shí)質(zhì)性職能的轉(zhuǎn)移力度和轉(zhuǎn)移層次較低。政府的自利屬性是指政府除了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的職能屬性以外，具有為政府本身的生存和發(fā)展創(chuàng)設(shè)有利條件的一種屬性。[10]在政府自利性的作用之下，不愿轉(zhuǎn)移職能和過度轉(zhuǎn)移職能的兩端現(xiàn)象突顯，本應(yīng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織但對(duì)政府本身有利的職能仍然留在政府內(nèi)部，反而是本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)但無利可圖的一些職能被轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織，致使社會(huì)組織承接的職能在整個(gè)職能體系中只處于邊緣性。[11]二是政府缺乏對(duì)于轉(zhuǎn)移職能的正確態(tài)度和認(rèn)識(shí)，會(huì)導(dǎo)致政府轉(zhuǎn)移職能缺乏動(dòng)力，這也是引起政府職能轉(zhuǎn)移“事項(xiàng)化”現(xiàn)象的主要原因。這種正確態(tài)度和認(rèn)識(shí)的缺乏一方面是因?yàn)檎疀]有充分認(rèn)清自身的局限性，[12]一個(gè)高效的政府無法全面管理社會(huì)的方方面面事務(wù)；另一方面是因?yàn)檎畬?duì)于社會(huì)組織承接職能的必要性分析不足，無法借助社會(huì)組織提高行政效率。因此在現(xiàn)實(shí)的行政系統(tǒng)運(yùn)行中，政府需要思考如何更新并形成正確的理論認(rèn)知觀念，為社會(huì)組織提供實(shí)質(zhì)性的承接職能空間。

(四)職能承接中的市場化程度低，缺乏競爭性

在當(dāng)前政府職能承接過程中，社會(huì)組織內(nèi)部存在明顯短板。在一般情況下，職能承接市場化對(duì)于社會(huì)組織而言是有利的，這為社會(huì)組織提供了一個(gè)平等公開參與職能承接的平臺(tái)。但市場化強(qiáng)調(diào)自愿參與和競爭機(jī)制，這對(duì)于GZ市大多數(shù)社會(huì)組織而言不一定占據(jù)優(yōu)勢。社會(huì)組織自身存在短板問題是阻礙社會(huì)組織進(jìn)入職能承接市場競爭的現(xiàn)實(shí)束縛。這些短板問題主要有以下幾個(gè)方面：一是社會(huì)組織內(nèi)部存在資源匱乏問題。社會(huì)組織缺乏充足的資源難以完全應(yīng)對(duì)市場化的承接職能競爭。特別是資金方面的欠缺，依賴于政府的資金補(bǔ)給只能維持社會(huì)組織內(nèi)部日?；具\(yùn)作，除此并無其他來源的資金資源為承接職能競爭做準(zhǔn)備，使得社會(huì)組織參與職能承接市場競爭缺乏基本的資金支撐。二是社會(huì)組織內(nèi)部人才力量薄弱。在社會(huì)組織的成員組成結(jié)構(gòu)中，全職工作人員嚴(yán)重缺乏，兼職工作人員或志愿者占據(jù)的比例較大，這反映出社會(huì)組織內(nèi)部欠缺專業(yè)化的全職人才，難以承擔(dān)起參與職能承接市場化競爭的工作量，也難以推進(jìn)社會(huì)組織走向職能承接市場化競爭的進(jìn)程。三是社會(huì)組織的信息獲取意識(shí)和能力有待提高。大部分社會(huì)組織仍然將組織的對(duì)外交流范圍局限于服務(wù)社區(qū)這個(gè)圈子中，對(duì)圈外的關(guān)注度不夠。在職能承接市場化的環(huán)境下，政府會(huì)逐漸把需要轉(zhuǎn)移的職能公告于相關(guān)平臺(tái)上，但由于社會(huì)組織缺乏主動(dòng)去獲取信息的意識(shí)和能力，使得很多社會(huì)組織錯(cuò)過大量有關(guān)職能承接的信息，陷入無法市場化承接職能的局面。因此，社會(huì)組織內(nèi)部存在短板問題，讓社會(huì)組織難以活躍在職能承接市場化競爭中，要想提高職能承接市場競爭的參與率，必須從內(nèi)部解決制約社會(huì)組織參與市場化競爭的問題。

除此之外，政府轉(zhuǎn)移職能的方式與行為也有待修正。在職能轉(zhuǎn)移市場化的過程中，相對(duì)于社會(huì)組織而言，政府既是作為另一方主體參與其中，又承擔(dān)著推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移市場化的重要責(zé)任。對(duì)于現(xiàn)存的職能承接過程中市場化競爭程度較低的情形，政府還有以下改進(jìn)的空間：一是政府內(nèi)部的傾向化選擇沖擊著職能承接市場化。職能轉(zhuǎn)移市場化要求政府在轉(zhuǎn)移職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開面向社會(huì)組織，給社會(huì)組織提供平等參與的機(jī)制和平臺(tái)。但在實(shí)踐中，政府可能會(huì)基于對(duì)資金、成本、行政因素等考量，甚至受到不正當(dāng)利益的影響，內(nèi)部指定關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織長期性地承接某一項(xiàng)政府職能。政府的這種傾向化選擇使得特定的社會(huì)組織優(yōu)先承接了政府職能，[13]變相地剝奪了其他社會(huì)組織平等參與權(quán)，對(duì)于職能承接市場化而言是直接的沖擊。二是政府對(duì)于職能轉(zhuǎn)移市場化機(jī)制的構(gòu)建呈現(xiàn)較為消極的態(tài)度。例如在實(shí)踐中，政府并未完全公開或是未能及時(shí)公布準(zhǔn)確相關(guān)的轉(zhuǎn)移職能信息，轉(zhuǎn)移職能的相關(guān)程序沒有進(jìn)行規(guī)范化，發(fā)布信息的平臺(tái)輻射面較小，未經(jīng)科學(xué)考量設(shè)置的承接主體條件不合理等，這些情形會(huì)將社會(huì)組織限制在職能轉(zhuǎn)移市場競爭之外。因此，對(duì)于政府一方存在的職能轉(zhuǎn)移的執(zhí)行理念和方式尚未完全與市場化的需求相契合的難題，需要加快修正政府行為出現(xiàn)的偏差。

三、社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的完善方案

社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，旨在進(jìn)一步提升政府提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。在這一目標(biāo)的指引下，政府職能的轉(zhuǎn)移和社會(huì)組織承接公共服務(wù)職能，既應(yīng)當(dāng)顯現(xiàn)出國家行政體制改革的基本目標(biāo)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)樹立全新的公私合作的基本原則。對(duì)于GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移而言，由于GZ市社會(huì)組織的發(fā)展成熟度較高，社區(qū)化發(fā)展態(tài)勢明顯，因此，GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面加以完善。

(一)在職能轉(zhuǎn)移過程中引入市場化競爭機(jī)制

政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能，表現(xiàn)上是在遵循“放管服”改革的基本精神，將社會(huì)組織能夠承接的職能，交由社會(huì)來自我調(diào)節(jié)、自我規(guī)制。實(shí)際上，職能轉(zhuǎn)移始終在圍繞提高公共服務(wù)質(zhì)量來穩(wěn)步推行,這一根本目標(biāo)恰恰反映出我國行政體制改革的首要目的,因此，政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能，有利于打破傳統(tǒng)法治國家建設(shè)路徑上的公共服務(wù)壟斷，并將“高效行政”同“多元治理”有機(jī)地結(jié)合起來。但值得注意的是，打破傳統(tǒng)行政法治模式，并不意味著建立起高效的新型公共服務(wù)形式。從社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的諸多問題(如職能轉(zhuǎn)移方式單一、承接職能意愿較弱以及社會(huì)組織承接能力有限等)來看，“社會(huì)組織承接”與“政府職能轉(zhuǎn)移”之間線性關(guān)系看似簡單，實(shí)際上在深層次上蘊(yùn)含著威權(quán)主義的影響。在這一背景下，線性職能承接模式應(yīng)當(dāng)被遺棄，轉(zhuǎn)而尋求“市場競爭”這一新型公共服務(wù)履行機(jī)制。換句話說，在“職能轉(zhuǎn)移”與“職能承接”之間無法架構(gòu)起高效公共服務(wù)模式的情況下，市場化競爭應(yīng)當(dāng)且能夠改良政府、社會(huì)組織的意愿，從而真正邁向“提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量”的目標(biāo)。

市場化競爭機(jī)制引入到“社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移”中，旨在提升社會(huì)組織之間承接公共服務(wù)職能的競爭性，強(qiáng)化公共服務(wù)效果。同時(shí)，也進(jìn)一步拓寬政府在職能轉(zhuǎn)移對(duì)象上的可選擇性。有鑒于此，市場化競爭應(yīng)當(dāng)成為改良GZ市社會(huì)組織承接政府職能的重要措施，用于改善GZ市公共服務(wù)的社會(huì)化轉(zhuǎn)移效果。具體說來，市場化競爭機(jī)制對(duì)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提出以下要求：一是競爭機(jī)制的形成。社會(huì)組織承接政府職能中的競爭機(jī)制，應(yīng)當(dāng)包括多個(gè)符合承接要求的社會(huì)主體(即社會(huì)組織)、公開透明的職能轉(zhuǎn)移與承接程序以及政府職能的有效轉(zhuǎn)移等方面。二是從當(dāng)前的直接委托方式向競爭性方式轉(zhuǎn)移。雖然當(dāng)前GZ市公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移大多采用“政府購買公共服務(wù)”的方式來實(shí)現(xiàn)，但往往只有一個(gè)適合的承接主體。這樣，職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)實(shí)際上并無競爭性。因此，GZ市在社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，要采用多元化的職能轉(zhuǎn)移與承接方式，強(qiáng)調(diào)承接過程的競爭性，并保證職能轉(zhuǎn)移與承接過程的公平、公正以及透明性。三是確立公平競爭的制度環(huán)境。在GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，社會(huì)組織同政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系以及歸口管理等因素成為職能承接與轉(zhuǎn)移的重要考慮。但在市場化競爭機(jī)制的指導(dǎo)下，“提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量”應(yīng)當(dāng)成為檢驗(yàn)職能轉(zhuǎn)移效果的最重要標(biāo)準(zhǔn)之一。有鑒于此，公平競爭的制度環(huán)境對(duì)于不同社會(huì)組織參與政府職能轉(zhuǎn)移具有良好的促進(jìn)作用，有利于增強(qiáng)社會(huì)組織的自我發(fā)展意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)效果的提升。

(二)明確權(quán)責(zé)分離與責(zé)任法定相結(jié)合的職能轉(zhuǎn)移模式

在傳統(tǒng)法治模式下，權(quán)責(zé)一致被認(rèn)為是法治完備的體現(xiàn)。它主要是受到現(xiàn)代科層制政府組織形式影響而產(chǎn)生的權(quán)力運(yùn)作形式和責(zé)任分擔(dān)方式。它往往通過權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國家治理與公權(quán)力行使的自律性。在這一權(quán)力制約邏輯下，“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致”理念成為現(xiàn)代行政法治的基本理念，意在強(qiáng)制性地要求政府依照憲法和法律的規(guī)定來開展行政執(zhí)法行為。但是，在社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，傳統(tǒng)行政法治理念中的“權(quán)責(zé)一致”要求被打破，公共服務(wù)職能與政府責(zé)任之間開始產(chǎn)生分立。申言之，社會(huì)組織承接政府職能之后，并未承接相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。按照責(zé)任法定的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際上的職權(quán)行使主體同責(zé)任主體產(chǎn)生了不對(duì)稱狀態(tài)。盡管職能調(diào)整是現(xiàn)代行政體制改革的重要組成部分，但社會(huì)組織承接職能轉(zhuǎn)移所引發(fā)的“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”仍需要獲得法治的支持。所謂“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”，是指行使行政職權(quán)的國家機(jī)關(guān)同承擔(dān)法定責(zé)任的國家機(jī)關(guān)不一致，進(jìn)而導(dǎo)致履職行為與行為后果之間缺乏因果關(guān)系的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象突出體現(xiàn)為現(xiàn)代國家規(guī)避社會(huì)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基于現(xiàn)代國家治理的需要，“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”同“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”一樣，逐漸演變?yōu)樾姓w制的一種常態(tài)。烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中，“有組織地不負(fù)責(zé)任”正在成為社會(huì)治理的一種常見趨勢。[14]逃避責(zé)任既展現(xiàn)在國家的宏觀調(diào)控方面，也展現(xiàn)在個(gè)人行為上。因此，盡管“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”有違傳統(tǒng)的行政法治理念，但未必不能被現(xiàn)代社會(huì)所接受。只是這一改變需要滿足以下條件：1.將“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”明確為一種新型權(quán)責(zé)分配方式，并在法治框架內(nèi)完成。目前來看，政府職能轉(zhuǎn)移所造成的“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”已經(jīng)不可避免，但如何以法治化的方式，對(duì)職能轉(zhuǎn)移方(政府)與職能承接方(社會(huì)組織)的權(quán)責(zé)明確化，仍需在國家立法層面加以明確。這是因?yàn)椋墒冀K致力于公權(quán)力的制衡與約束。即便存在“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的情況，法律仍會(huì)發(fā)揮出權(quán)力規(guī)范功能。2.在不對(duì)稱狀態(tài)中厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。職責(zé)的不對(duì)稱性是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移引發(fā)的必然后果。但是當(dāng)改革結(jié)果能夠帶來社會(huì)治理效果提升的情況下，權(quán)責(zé)不對(duì)稱的解決方案就會(huì)邁向積極地確認(rèn)權(quán)責(zé)關(guān)系——GZ市的改革實(shí)踐恰證明了這種趨勢——社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，優(yōu)先需要確定何種職權(quán)能夠轉(zhuǎn)移、由誰承接、如何實(shí)施。對(duì)于社會(huì)而言，公共服務(wù)總量未變化，但服務(wù)質(zhì)量提升了。因此，厘清社會(huì)組織與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，是解決“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的必由之路。3.依法定責(zé)。社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容僅是政府部門的行政職能，不涉及責(zé)任重新分配問題。因此，行政機(jī)關(guān)無法超越法律的規(guī)定，將行政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織。有鑒于此，“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”并不會(huì)導(dǎo)致行政體制的混亂。在某種程度上來看，它會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)的監(jiān)督。否則，公共服務(wù)失序的責(zé)任將由政府承擔(dān)。

(三)推進(jìn)合作互利

社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移不應(yīng)停留于我國行政體制改革的制度遐想，而應(yīng)當(dāng)尊重“職能—社會(huì)義務(wù)—公務(wù)責(zé)任”所帶來的的整體性制度后果。鑒于目前社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移進(jìn)程中的意愿較低，且政府轉(zhuǎn)移核心職能的意愿同樣較低，因此有必要改變“放管服”改革中的行政威權(quán)理念，進(jìn)而轉(zhuǎn)向“合作互利”的市場化理念。前文已述，目前GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移高度依賴“政府購買公共服務(wù)”這一方式。這也凸顯出“合作互利”的市場化理念成為GZ市公共職能承接與轉(zhuǎn)移的可行性。尤其是相較于行政威權(quán)理念而言，“互利合作”理念更強(qiáng)調(diào)公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間的“平等”“合作”屬性，對(duì)合作雙方的定位也立足于柔性的“互利”視角。在這一理念的支撐下，公共職能的調(diào)整無論是對(duì)職能轉(zhuǎn)移主體(政府)而言，還是對(duì)職能承接主體(社會(huì)組織)來說，都將成為受益的一方——這是傳統(tǒng)行政威權(quán)理念難以實(shí)現(xiàn)的，恰是“互利合作”市場化理念的強(qiáng)項(xiàng)——值得注意的是，市場化理念的介入，并非在于產(chǎn)生市場經(jīng)濟(jì)的效果，而是意在公共服務(wù)領(lǐng)域嵌入市場競爭機(jī)制，并以不同主體之間的競爭來增強(qiáng)公共職能的履職效果，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。有鑒于此，“合作互利”是在政府和社會(huì)組織之間建立起溝通合作機(jī)制的基本要求，有助于公共職能轉(zhuǎn)移改革尋找到最為合適的承接主體。

從“政府購買公共服務(wù)”這一職能轉(zhuǎn)移方式來看，表面上強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)移的市場化改革傾向，但實(shí)際上又通過多重準(zhǔn)入條件的設(shè)置，提高了社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的門檻。所以，為了進(jìn)一步提升GZ市社會(huì)組織承接政府職能的效果，GZ市應(yīng)當(dāng)在以下兩個(gè)方面強(qiáng)化“互利合作”市場化改革理念：一方面，GZ市應(yīng)當(dāng)降低社會(huì)組織承接政府職能的資質(zhì)，以承接主體之間的競爭性來提升社會(huì)公共服務(wù)的實(shí)際效果。目前看來，單純的職能轉(zhuǎn)移、單一的承接主體往往加劇了社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)負(fù)擔(dān)，由此導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)向社會(huì)組織的社會(huì)效果并未得到顯著提升。倘若提高承接資質(zhì)無法提升實(shí)際服務(wù)效果的話，那么降低承接資質(zhì)并且引入職能承接競爭，或許會(huì)成為提升政府職能社會(huì)化轉(zhuǎn)向的有效措施。另一方面，GZ市要強(qiáng)化社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于社會(huì)組織而言，能夠獲得會(huì)員與服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可，便已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自身的價(jià)值。社會(huì)公共服務(wù)職能以及社會(huì)責(zé)任的增加，僅僅是加重社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)。因此，強(qiáng)化社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的激勵(lì)機(jī)制，提升社會(huì)組織承接政府職能的積極性，才是“互利合作”市場化改革理念的積極表現(xiàn)形式。

四、結(jié)語

從政府職能轉(zhuǎn)型以及我國公共服務(wù)供需矛盾可以發(fā)現(xiàn)，行政職能轉(zhuǎn)移成為GZ市適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、革新社會(huì)治理方式的必然舉措。但是，檢驗(yàn)GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的具體成效卻發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)職能的市場化決策改變了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型公共服務(wù)供給模式。此外，社會(huì)需求、承接能力以及服務(wù)成本也成為了社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的主要影響要素。由此導(dǎo)致GZ市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)了諸多問題。鑒于社會(huì)組織在社會(huì)治理以及公共服務(wù)供給上的獨(dú)特優(yōu)勢，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開放態(tài)度，以“互利合作”為理念積極推進(jìn)基層社會(huì)組織的發(fā)展與完善，提高社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力和公共服務(wù)能力。