周獻(xiàn)亮，張 翔，高娜娜，王 瑾

（蚌埠市禹會(huì)區(qū)人民檢察院，安徽 蚌埠 233010）

公益訴訟工作是新時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)新的歷史使命， 經(jīng)歷了從探索、 發(fā)展到立法規(guī)范的過(guò)程?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定了公益訴訟四大法定領(lǐng)域，2018 年《英雄烈士保護(hù)法》又增加了英雄烈士保護(hù)領(lǐng)域侵害社會(huì)公共利益的行為，后又將未成年人保護(hù)領(lǐng)域納入。 至此，公益訴訟的“4+2”法定領(lǐng)域已經(jīng)明確。 但法律規(guī)定公益訴訟除上述領(lǐng)域外，還存在“等”字探索范圍，這種兜底性規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)拓寬公益訴訟案件范圍和開(kāi)展相應(yīng)探索實(shí)踐預(yù)留了空間。2019 年以來(lái)，安徽、湖北等省人大及其常委會(huì)相繼出臺(tái)相關(guān)決定，支持檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟新領(lǐng)域探索。 全國(guó)人大也對(duì)公益訴訟探索范圍作了明確指示，使公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索受到極大的重視。 在2020 年新冠疫情防治期間，檢察機(jī)關(guān)在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域大膽創(chuàng)新， 主動(dòng)作為，使“等”外探索成為檢察戰(zhàn)“疫”中的一個(gè)亮點(diǎn)。2020 年9 月，最高檢在總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，下發(fā)了指導(dǎo)意見(jiàn)，從指導(dǎo)原則、重點(diǎn)范圍、立案條件、程序保障等方面對(duì)新領(lǐng)域探索進(jìn)行了規(guī)范，為下一步“等”外領(lǐng)域探索指明了方向。

一、蚌埠市公益訴訟案件情況概覽

2019 年以來(lái)， 安徽省各地檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)探索，積極作為，在“等”外領(lǐng)域探索方面取得了積極的成績(jī)，共辦理案件524 件，涉及公共安全和衛(wèi)生、個(gè)人信息保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)辦案效果的有效提升。蚌埠市作為安徽省的一個(gè)地級(jí)市，該市檢察機(jī)關(guān)在法定領(lǐng)域辦案成效不斷凸顯的基礎(chǔ)上，立足本地治理特點(diǎn)， 積極辦理了一批公益訴訟新領(lǐng)域案件，有力維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益。

（一）案件數(shù)量概況

蚌埠市檢察機(jī)關(guān)從2019 年開(kāi)始開(kāi)展公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索工作。 2019 年度，共辦理公益訴訟案件535 件，其中行政訴前程序447 件，民事訴前程序88 件，“等”外領(lǐng)域探索5 件（其中行政4 件，民事1 件），只占案件總數(shù)的0.93%，探索的第一年以“穩(wěn)妥”為主。但2020 年該項(xiàng)有明顯進(jìn)展，共辦理公益訴訟案件363 件，其中行政297 件，民事66 件，“等”外領(lǐng)域探索61 件（其中行政55 件，民事6 件），占比已經(jīng)達(dá)到案件總數(shù)的16.8%，公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索工作在摸索中不斷規(guī)范，進(jìn)展明顯，工作力度也在不斷加大。

（二）公益訴訟案件各領(lǐng)域分布

蚌埠市檢察公益訴訟工作一直走在前列， 先后辦理了全國(guó)首例行政公益訴訟案件和首例刑事附帶民事環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件。 從全市公益訴訟總體案件領(lǐng)域看，2019 年以來(lái)， 生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，案件數(shù)達(dá)到589 件，占比65.59%；食品藥品安全領(lǐng)域案件數(shù)217 件， 占比24.16%；其他法定領(lǐng)域開(kāi)展的工作較少， 國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域領(lǐng)域案件數(shù)23 件，占比2.56%，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件數(shù)3 件，占比0.33%。 截止目前，其他新領(lǐng)域（“等”外領(lǐng)域）總占比已經(jīng)達(dá)到7.35%，在未成年人保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域都進(jìn)行了有益探索嘗試，且取得了積極成效。

（三）線索來(lái)源渠道

目前實(shí)踐中， 檢察機(jī)關(guān)的案件線索來(lái)源主要通過(guò)在刑事辦案過(guò)程中收集、網(wǎng)絡(luò)輿情搜索、現(xiàn)場(chǎng)巡查發(fā)現(xiàn)、 行政處罰案件中查找和加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展線索移送等途徑獲取。 公益訴訟工作剛開(kāi)始階段，70%以上的線索來(lái)源通過(guò)在刑事辦案過(guò)程中收集、網(wǎng)絡(luò)輿情搜索和現(xiàn)場(chǎng)巡查發(fā)現(xiàn)等途徑。隨著公益訴訟的不斷深入和與行政機(jī)關(guān)的合作機(jī)制的不斷暢通，目前50%以上的線索都是通過(guò)在行政處罰案件中查找和加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展線索移送等途徑獲取， 與行政機(jī)關(guān)之間的交流協(xié)作不斷加強(qiáng)。 但實(shí)踐中，群眾積極主動(dòng)舉報(bào)的線索基本沒(méi)有，以蚌埠市某區(qū)檢察院為例， 案件線索基本通過(guò)工作發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)工作開(kāi)展以來(lái)，沒(méi)有接收到過(guò)群眾的主動(dòng)舉報(bào)，只有建立了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的縣區(qū)，零星有少部分群眾主動(dòng)舉報(bào)線索。

二、公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索熱點(diǎn)問(wèn)題聚焦

（一）弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域

未成年人、婦女等弱勢(shì)群體數(shù)量龐大，相對(duì)而言其合法權(quán)益在社會(huì)和家庭中都更容易被侵犯。 雖然近年來(lái)相關(guān)保護(hù)措施不斷加強(qiáng)， 但該群體受到侵害的社會(huì)危害性和影響之大， 已是單個(gè)力量所無(wú)法解決的，通過(guò)個(gè)案難以發(fā)揮示范效應(yīng)，所以我們必須突出國(guó)家監(jiān)護(hù)理念，借助公權(quán)力和社會(huì)力量，進(jìn)行適格訴訟主體的擴(kuò)張， 弱勢(shì)群體公益訴訟保護(hù)制度的確立適當(dāng)其時(shí)。對(duì)此，除了實(shí)踐探索，還有最高檢、全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定， 明確對(duì)損害婦女權(quán)益等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)公益訴訟進(jìn)行干預(yù)。關(guān)于未成年人保護(hù)領(lǐng)域，以蚌埠市某區(qū)檢察院為例，該院針對(duì)一起未成年人長(zhǎng)期遭受其養(yǎng)父性侵， 養(yǎng)母離家出走的情況，探索刑事、公益訴訟等一體化辦案機(jī)制，通過(guò)探索在刑事案件辦理過(guò)程中公益訴訟的及時(shí)介入，利用公益訴訟手段撤銷其養(yǎng)父監(jiān)護(hù)權(quán)，請(qǐng)求依法重新指定監(jiān)護(hù)人的方式， 為該未成年人創(chuàng)造新的生活環(huán)境，并多方協(xié)調(diào)妥善安置該未成年人，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)其合法權(quán)益的保障， 取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。

（二）個(gè)人信息安全領(lǐng)域

個(gè)人信息是公民隱私， 但近年來(lái)個(gè)人信息被泄露的情況屢屢發(fā)生。 特別是在大數(shù)據(jù)背景下， 各類APP 或互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)都存在違規(guī)收集泄露公民個(gè)人信息的情況，黑客攻擊造成的信息泄露也是一大挑戰(zhàn)。同時(shí)， 還面臨掌握信息的各類主體內(nèi)部工作人員受利益驅(qū)使，將公民個(gè)人信息違規(guī)收集、轉(zhuǎn)賣牟利的情況。雖然隨著打擊力度的不斷加大，查處了一大批侵犯公民個(gè)人信息的案件， 但因?yàn)樵擃愋桶讣媾R犯罪成本低，有較大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑等誘因，且存在案件涉及面廣、 取證困難等門檻， 不僅民事維權(quán)難度大，刑事方面也難以有效全面打擊。造成此情況的原因，除了行政監(jiān)管的缺失外，各網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)重信息收集輕信息保密， 法律保護(hù)機(jī)制不健全等也是保護(hù)不利因素[1]。 實(shí)踐過(guò)程中也容易形成泄漏、銷售和使用的黑灰產(chǎn)業(yè)鏈，造成的潛在危害不可估量。根據(jù)相關(guān)規(guī)定， 不僅相應(yīng)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)個(gè)人信息不被泄露、竊取的職責(zé)，一些掌握公民個(gè)人信息的企業(yè)等主體也要承擔(dān)對(duì)應(yīng)職責(zé)， 對(duì)個(gè)人信息安全加強(qiáng)防護(hù)， 因此如果相關(guān)部門或掌握信息的企業(yè)不依法履職或履職不到位， 則可以通過(guò)檢察公益訴訟來(lái)督促履職，切實(shí)做到從源頭預(yù)防和打擊犯罪。

（三）互聯(lián)網(wǎng)公益保護(hù)領(lǐng)域

隨著互聯(lián)網(wǎng)線上辦公辦事、 網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物等給民眾生活帶來(lái)的極大便利， 以及抖音等短視頻平臺(tái)的受眾不斷壯大，人們的生活已經(jīng)離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)的支持。但網(wǎng)上除了正規(guī)信息外，還存在五花八門的信息，不少信息對(duì)普通群體來(lái)說(shuō)真?zhèn)坞y辨， 經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)誤導(dǎo)人群的情況，也給電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪鉆了空子。虛假的交易記錄和評(píng)價(jià)等網(wǎng)絡(luò)不誠(chéng)信行為、網(wǎng)絡(luò)謠言、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等問(wèn)題頻發(fā)， 對(duì)人們的日常工作和生活產(chǎn)生了極大的不利影響， 侵害到社會(huì)不特定多數(shù)群體的公共利益，甚至有些謠言已經(jīng)侵犯國(guó)家利益。對(duì)此，一些主流媒體、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等也積極采取措施，大力進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)辟謠和普法宣傳， 這些措施一定程度上發(fā)揮了重要的作用，但這些主體沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，監(jiān)管存在一定瓶頸， 如果不能讓造謠者和違法者付出代價(jià)，則難以形成全方位的防護(hù)。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域保護(hù)需要多方聯(lián)動(dòng)，檢察公益訴訟可以有效發(fā)揮作用，在網(wǎng)絡(luò)謠言辟除、營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面，和相應(yīng)主體形成保護(hù)合力，形成協(xié)同作戰(zhàn)的局面，提高對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)和監(jiān)管， 有效提高網(wǎng)絡(luò)治理能力。

（四）安全生產(chǎn)領(lǐng)域

我國(guó)的安全生產(chǎn)在實(shí)踐中大多依靠行業(yè)自律，與政府的綜合監(jiān)管相結(jié)合，共同發(fā)揮作用。但行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能對(duì)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)管， 所以對(duì)安全生產(chǎn)除常規(guī)檢查發(fā)現(xiàn)隱患要求整改的情況外，大多數(shù)偏重于事后懲處，在未爆發(fā)事故前，生產(chǎn)過(guò)程中的安全隱患難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。同時(shí)，政府部門的綜合監(jiān)管除了存在上述監(jiān)管漏洞外， 還存在各監(jiān)管部門之間的職能交叉，監(jiān)管往往不是單一部門履職，如此導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管不到位的情況， 這也暴露出我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制存在不少缺陷。 安全生產(chǎn)受損害的對(duì)象并不僅僅是單個(gè)個(gè)體， 涉及侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的問(wèn)題，安全生產(chǎn)監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致包括勞動(dòng)者在內(nèi)的廣大人民群眾合法權(quán)益受到侵害，由此引發(fā)的矛盾或問(wèn)題也是社會(huì)層面的， 公益性色彩明顯。 而檢察公益訴訟可以對(duì)公益受損開(kāi)展有效司法救濟(jì)，鑒于此，中央層面也提出研究探索安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟工作的要求。 面對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專業(yè)性特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)相較其他群體，有先天的條件和能力履行監(jiān)督職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職，彌補(bǔ)現(xiàn)行安全生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管漏洞。 并可以通過(guò)公益訴訟手段，追究安全生產(chǎn)違法者的民事賠償責(zé)任，讓其付出應(yīng)有的法律代價(jià)， 這是破解當(dāng)前安全生產(chǎn)突出問(wèn)題、建立齊抓共管的工作機(jī)制的客觀需要。

（五）其他領(lǐng)域

公共安全和衛(wèi)生、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、反就業(yè)歧視、紅色文化和傳統(tǒng)村落、邊境國(guó)防和軍事利益保護(hù)等領(lǐng)域目前也都是“等”外探索的熱點(diǎn)，各地在實(shí)踐中也有探索和開(kāi)拓。 此外，在應(yīng)急管理、助力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域， 公益訴訟也可以有所作為。 并且，對(duì)國(guó)防、軍事行動(dòng)和軍人權(quán)益保護(hù)以及證券等領(lǐng)域的公益訴訟探索目前已有相關(guān)規(guī)定，如《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見(jiàn)》就有所涉及。通過(guò)檢察公益訴訟的有效探索，在上述領(lǐng)域積極看展探索工作，不僅可以利用公權(quán)力介入快速解決爭(zhēng)議， 還可以借助檢察優(yōu)勢(shì)減少訴訟成本，通過(guò)案件辦理和案例宣傳，對(duì)相關(guān)單位和人員產(chǎn)生有效警示作用。

三、公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索實(shí)踐檢視

（一）拓展案件范圍界定模糊

對(duì)于公益訴訟新領(lǐng)域的探索， 目前很多地方都出臺(tái)了相應(yīng)文件，在此基礎(chǔ)上，最高檢也下發(fā)了明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。但具體而言，拓展案件范圍縱深推進(jìn)方面還存在很多不明確之處。除了公共衛(wèi)生和安全、弱勢(shì)群體保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等有明確規(guī)定的領(lǐng)域外，能否對(duì)公益保護(hù)范圍進(jìn)行拓展？ 探索過(guò)程中是否僅限于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題才立案解決，或者需要突出前瞻性，延伸到預(yù)防性公益訴訟角度？ 是否只能對(duì)已經(jīng)有證據(jù)證明的損害事實(shí)提起訴訟， 可否從有證據(jù)證明的實(shí)然損害拓展到風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)估評(píng)判？ 損害賠償是否只能向具體侵權(quán)人員主張， 履行監(jiān)管職責(zé)不力的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能否作為主張損害賠償?shù)膶?duì)象？

（二）公共利益的選擇與界定模糊

對(duì)國(guó)家利益內(nèi)涵的認(rèn)定， 目前理論界有較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)， 但如何準(zhǔn)確界定社會(huì)公共利益還存在一定分歧，也缺乏普遍認(rèn)可的權(quán)威觀點(diǎn)或?qū)W說(shuō)。我國(guó)法律中對(duì)社會(huì)公共利益只是籠統(tǒng)規(guī)定， 且沒(méi)有其他配套體制進(jìn)行明確。 在法律規(guī)定和理論方面界定都不明細(xì)的情況下，鑒于實(shí)際情況多變，檢察機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確把握社會(huì)公共利益受侵害的規(guī)定精髓， 造成實(shí)踐中各地有各地的做法， 甚至不同的辦案檢察官也有不同的理解， 針對(duì)相同或相似的情形可能出現(xiàn)不同的處理結(jié)果。

（三）調(diào)查權(quán)存在運(yùn)行困境

1.法律授權(quán)不足

內(nèi)部控制，美國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（ASB）定義（1972）是：“內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營(yíng)效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法”。

目前， 檢察公益訴訟調(diào)查權(quán)的行使沒(méi)有更進(jìn)一步的明確法律依據(jù)，只來(lái)源于兩高司法解釋的授權(quán)，兩大訴訟法的修訂僅簡(jiǎn)單規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)限，法律條文內(nèi)容精簡(jiǎn)，缺失配套的權(quán)利行使規(guī)定。根據(jù)立法法的規(guī)定，兩高對(duì)具體應(yīng)用法律作出的解釋，應(yīng)當(dāng)符合立法原則，并要以具體法律條文為主要依據(jù)。 雖然兩高的司法解釋和規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)科加了配合義務(wù)，但相對(duì)而言，該司法解釋只對(duì)檢察機(jī)關(guān)有引導(dǎo)作用，對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力有限，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)活動(dòng)如果僅憑司法解釋的規(guī)定進(jìn)行，明顯權(quán)威不足，威懾力有限。

2.調(diào)查權(quán)缺乏剛性保障

即使兩高的司法解釋和文件中對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的運(yùn)用作出了規(guī)定， 但檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施多是非強(qiáng)制性的，司法實(shí)踐中，該權(quán)力運(yùn)行仍面臨諸多阻力。該阻力一方面來(lái)源于被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)，雖然被直接拒絕的情形不多，但卻存在消極不配合、推諉的情況。根據(jù)兩高的司法解釋和規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)抵觸檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查或不配合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)多通過(guò)人大、上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)等措施來(lái)補(bǔ)救，應(yīng)對(duì)手段缺乏剛性。另一方面則來(lái)源于民事公益訴訟的被調(diào)查者， 如果在民事訴訟取證過(guò)程中相應(yīng)主體不配合， 檢察機(jī)關(guān)如何強(qiáng)行行使調(diào)查權(quán)，相應(yīng)措施欠缺。 相比較而言，法院在辦理民事案件中的調(diào)查權(quán)則具有一定剛性，其可以采取一定的強(qiáng)制措施。 雖然有學(xué)者贊同檢察機(jī)關(guān)可以采取搜查、扣押、查封等必要的強(qiáng)制措施[2]，但在制度頂層設(shè)計(jì)不完備的情況下， 理論準(zhǔn)備和制度支撐都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）案件線索來(lái)源仍然不足

按照案件線索來(lái)源獲取的一般渠道， 檢察公益訴訟線索主要有以下來(lái)源： 一是其他機(jī)關(guān)移送或交辦，如其他黨政機(jī)關(guān)、部門等掌握和發(fā)現(xiàn)的線索交給檢察機(jī)關(guān)辦理，或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)直接移送的線索;二是群眾舉報(bào)，即群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)線索后進(jìn)行舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)依法獲??；三是在司法活動(dòng)中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，如在辦案活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道獲取。 但比較前面對(duì)蚌埠市某區(qū)線索來(lái)源的情況分析， 目前檢察機(jī)關(guān)公益訴訟線索來(lái)源不足問(wèn)題依然存在。 從行政機(jī)關(guān)角度而言， 其很難主動(dòng)告知檢察機(jī)關(guān)其違法行使職權(quán)或不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的行為。[3]從公眾角度分析，侵害公共利益的案件因具有涉及面廣、受害人不具體的特點(diǎn)，存在責(zé)任分散心理， 單個(gè)群眾面對(duì)困難或阻力， 舉報(bào)的主動(dòng)性、積極性往往不足，反應(yīng)的時(shí)間也會(huì)延長(zhǎng)，再加上檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)響應(yīng)機(jī)制不健全， 造成從該渠道獲取的線索來(lái)源相對(duì)較少。

（五）素質(zhì)能力建設(shè)存在短板

1.辦案質(zhì)效有待進(jìn)一步提升

最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍檢察長(zhǎng)就明確提到檢察隊(duì)伍素質(zhì)能力跟不上， 特別是基層檢察素質(zhì)能力和活力都有待進(jìn)一步提升。實(shí)踐中，有些基層檢察院對(duì)辦案與監(jiān)督、監(jiān)督與配合的辯證關(guān)系把握不好，在立案、調(diào)查核實(shí)、訴前檢察建議制發(fā)等環(huán)節(jié)上不夠精準(zhǔn)，對(duì)檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督及成效評(píng)估存在不足。已辦案件中優(yōu)秀典型案件偏少，有影響力、有示范性的案件不多，個(gè)案辦理與起訴一件、警示一片、糾正社會(huì)面的要求相比仍有差距。 公益訴訟整體工作進(jìn)展與新時(shí)代對(duì)公益保護(hù)的要求、 人民群眾對(duì)檢察工作的期待仍有差距， 從源頭上推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職的效果還不明顯。

2.業(yè)務(wù)水平、思想認(rèn)識(shí)和工作理念仍有差距

新時(shí)代對(duì)檢察工作提出新要求， 但一些檢察機(jī)關(guān)和檢察人員的思想認(rèn)識(shí)、 司法理念和業(yè)務(wù)素養(yǎng)還跟不上， 對(duì)于最高檢提出的公益訴訟新理念、 新思路，難以深刻領(lǐng)會(huì)、有效落實(shí)，存在關(guān)鍵少數(shù)不適應(yīng)的情況。 部分辦案人員對(duì)檢察公益訴訟工作的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，面對(duì)阻力、壓力，存在畏難情緒，缺乏啃硬骨頭的魄力，公益訴訟工作推進(jìn)遲緩，特別是“等”外領(lǐng)域探索存在“坐”“等”“看”心理，缺乏主動(dòng)探索的魄力。此外，還存在為了考評(píng)而辦案的情形，導(dǎo)致辦案人員不能全身心投入辦出精品案件，難以真正做優(yōu)做強(qiáng)公益訴訟檢察、 真正樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)權(quán)威。

（六）辦案保障力度不夠

四、公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索的完善路徑

（一）準(zhǔn)確界定公共利益內(nèi)涵

如何準(zhǔn)確界定公共利益，對(duì)公益訴訟“等”外探索工作的深入開(kāi)展至關(guān)重要。對(duì)此，可以從公共利益的特征方面入手， 整體性和普遍性是公共利益的兩大典型特點(diǎn)， 在對(duì)特征準(zhǔn)確分析的基礎(chǔ)上再逐一列舉。對(duì)于整體性特征，即公共利益在主體上是整體的而不是局部的利益， 在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。[4]這就要求我們一方面對(duì)整體性要有客觀全面的理解，整體性并不是國(guó)家性或全局性，有時(shí)候在特定區(qū)域內(nèi)也可以構(gòu)成。在對(duì)個(gè)案的特征把握上，有些情況下對(duì)其整體性要求不能過(guò)于嚴(yán)苛。 對(duì)整體或局部多數(shù)人利益有侵犯可能性， 如可能侵犯其他多數(shù)人的生命財(cái)產(chǎn)安全的行為， 即可以推定為對(duì)社會(huì)公共利益有所侵害。另一方面，對(duì)普遍性也不能作狹義理解， 侵犯不具有普遍性的單個(gè)個(gè)人或特定群體利益的行為， 有時(shí)候也可能對(duì)公共利益造成潛在危害。 如果不保護(hù)，則會(huì)使社會(huì)眾多公眾利益受損，對(duì)此也應(yīng)當(dāng)界定為社會(huì)公共利益。[5]綜上，通過(guò)對(duì)公共利益的特征進(jìn)行明確和列舉， 可以使公共利益的內(nèi)涵具體化，更便于司法實(shí)踐中掌握和理解。

（二）處理好刑行銜接關(guān)系

行政執(zhí)法相對(duì)于訴訟更為高效、快速，能迅速有效保護(hù)公益不受侵犯。 行政權(quán)的本質(zhì)是對(duì)公共利益的集合、維護(hù)與分配，維護(hù)公共利益首先是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。[6]檢察機(jī)關(guān)要明確自身定位，公益訴訟權(quán)利行使不宜過(guò)分?jǐn)U張， 如果檢察機(jī)關(guān)沖在公益保護(hù)的最前線，可能弱化行政機(jī)關(guān)的應(yīng)盡職責(zé)，導(dǎo)致權(quán)力界限混淆， 有縱容行政機(jī)關(guān)不作為或不履職之嫌。 所以，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟履職要有謙抑性，要符合檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律和職能定位，不能超越職權(quán)。在公共利益受損害時(shí)，首先應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法履職，在其怠于履職或不作為的情況下， 檢察機(jī)關(guān)才可以通過(guò)公益訴訟手段依法督促其履職。 特別是在“等”外探索階段，更應(yīng)定位好行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系，防止因檢察過(guò)度行使對(duì)行政權(quán)造成不必要的干擾， 真正實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（三）構(gòu)建公益訴訟取證新模式

1.賦予檢察機(jī)關(guān)剛性調(diào)查措施

有人認(rèn)為，公益訴訟案件是針對(duì)民事、行政事項(xiàng)提起，具有民事、行政性質(zhì)，應(yīng)與刑事案件相區(qū)分，因而公益訴訟只能是采取任意性取證措施。[7]但筆者認(rèn)為，民事、行政公益訴訟雖然有民事、行政案件的屬性，并不是不可以采取一些相對(duì)緩和的強(qiáng)制措施，可以賦予檢察機(jī)關(guān)一定的強(qiáng)制性， 只要不限制人身自由即可。如在被調(diào)查者推諉和不配合的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制取證和查詢的調(diào)查措施， 對(duì)擬提起公益訴訟的環(huán)境污染類案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)， 檢察機(jī)關(guān)可以借助司法警察的參與強(qiáng)行進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)取證據(jù)或取樣、拍照，以應(yīng)對(duì)可能存在的相關(guān)企業(yè)或當(dāng)事人阻撓、不配合的情況。

2.強(qiáng)化剛性制度保障

檢察權(quán)具有監(jiān)督性，但監(jiān)督不能僅僅依靠他人的配合來(lái)完成，沒(méi)有剛性制度保障，監(jiān)督無(wú)從談起。檢察機(jī)關(guān)可以參照人民法院對(duì)民事、行政案件的處理規(guī)定， 只要不直接處分當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利即可。鑒于理論層面目前觀點(diǎn)存在不一致的情況，限制人身自由的拘留類強(qiáng)制措施暫時(shí)不宜賦予檢察機(jī)關(guān)，但可以參照法院的做法賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒不配合的相關(guān)單位和人員進(jìn)行罰款的權(quán)限，對(duì)拒不配合調(diào)查的個(gè)人、 單位主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款[8]。 這不僅能保障訴訟程序的順利運(yùn)行，還可以保障最終對(duì)實(shí)體權(quán)利處分的正當(dāng)性。同時(shí)，配合最高檢《工作規(guī)定》中的相應(yīng)協(xié)調(diào)措施開(kāi)展調(diào)查取證。 值得關(guān)注的是， 對(duì)這些剛性保障措施要設(shè)置嚴(yán)格的啟用和監(jiān)督條件， 避免因運(yùn)用不當(dāng)對(duì)單位或公民權(quán)利造成損害。

3.構(gòu)建特殊證據(jù)規(guī)則

我國(guó)法律體系中設(shè)定的是嚴(yán)格的舉證責(zé)任，在公益訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)也不例外， 其要承擔(dān)因舉證不能帶來(lái)的不利后果。刑事案件中，嚴(yán)格責(zé)任在保障被告人權(quán)利方面無(wú)疑發(fā)揮了重大作用， 但民事訴訟過(guò)程中針對(duì)一些例外情形也設(shè)置了特殊的舉證規(guī)則，如舉證責(zé)任倒置。 在公益訴訟過(guò)程中，依據(jù)檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力地位和力量配置， 要求正常案件奉行嚴(yán)格的舉證責(zé)任是可以理解的。但是，如果涉案人員拒不配合調(diào)查，存在隱藏或毀壞證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，致使關(guān)鍵性證據(jù)可能滅失的， 造成的后果就不單單是檢察機(jī)關(guān)敗訴，而是社會(huì)公共利益不能得到有效保護(hù)。鑒于此，可以引入舉證責(zé)任倒置規(guī)則，在檢察機(jī)關(guān)僅證明公益受損、因果關(guān)系存在等初步證明責(zé)任的情況下，讓相應(yīng)主體提交有關(guān)證據(jù)證明自己沒(méi)有責(zé)任或已經(jīng)履行了相應(yīng)職責(zé)。[9]當(dāng)然，對(duì)舉證責(zé)任倒置的適用要設(shè)置嚴(yán)格的范圍條件， 目前的情況下不是所有案件都可以適用，只能在污染環(huán)境類等部分案件中適用。在此過(guò)程中，如果相對(duì)方是行政機(jī)關(guān)，則只承擔(dān)證明自己履行職責(zé)的證明責(zé)任， 如果是違法違法企業(yè)和個(gè)人， 則只承擔(dān)證明損害結(jié)果和行為沒(méi)有因果關(guān)系的舉證責(zé)任，然后進(jìn)行推定。

（四）推進(jìn)制度機(jī)制建設(shè)

1.完善頂層制度設(shè)計(jì)

鑒于目前檢察公益訴訴訟工作多是地區(qū)先行先試的情況， 可以在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。 首先，加強(qiáng)制度建設(shè)。 最高檢可以從頂層設(shè)計(jì)入手， 積極與上層有關(guān)部門達(dá)成相互協(xié)作的制度機(jī)制，并適時(shí)聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)文件；及時(shí)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)、有益做法，條件成熟的可以積極推動(dòng)入法，爭(zhēng)取獲得明確法律授權(quán)。其次，設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的公益訴訟損害賠償專項(xiàng)基金制度[10]，從中央層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)不同地區(qū)差異完善經(jīng)費(fèi)保障， 并出臺(tái)相應(yīng)資金管理規(guī)定，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)范，提高資金使用效能。

2.強(qiáng)化一體化辦案機(jī)制和跨區(qū)劃協(xié)作機(jī)制建設(shè)

鑒于各地案件量和辦案人員分配不均的情況，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行整合。首先，加強(qiáng)一體化辦案機(jī)制建設(shè)，這是破解當(dāng)前地區(qū)差異大、信息不暢通、協(xié)作難度大的有益舉措，不少地方已經(jīng)在探索。 其次，推進(jìn)公益訴訟辦案指揮中心建設(shè)，從系統(tǒng)、全局角度出發(fā)，有效整合有些地方線索多辦案力量有限、有些地方人員多案件少的情況，通過(guò)集中管理和統(tǒng)一調(diào)配，優(yōu)化整合省、市、縣（區(qū)）三級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案資源，避免司法資源浪費(fèi)和分布不均。 在次，完善協(xié)作機(jī)制建設(shè)，在推進(jìn)“兩法銜接”機(jī)制不斷完善的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)公益訴訟與刑事檢察、行政司法等職能的融合貫通，真正實(shí)現(xiàn)辦案資源共享，有效促進(jìn)監(jiān)督力量的整合聯(lián)動(dòng)。

3.推動(dòng)行業(yè)專項(xiàng)治理

國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)工程任重而道遠(yuǎn)，要構(gòu)筑起全面的保護(hù)需要從全局性、 綜合性角度進(jìn)行考量。檢察機(jī)關(guān)要充分結(jié)合公益訴訟的特點(diǎn)，聯(lián)合各行政機(jī)關(guān)和相應(yīng)單位實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管、司法打擊、行業(yè)自律、群眾積極參與的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)開(kāi)展行業(yè)專項(xiàng)治理。 要與各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)等凝聚更多共識(shí)，與行政機(jī)關(guān)、行業(yè)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，做好訴前檢察建議的督促落實(shí)，堅(jiān)持把問(wèn)題解決在訴前，有效凸顯監(jiān)督效果， 爭(zhēng)取做到通過(guò)訴前檢察建議推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政和行業(yè)專項(xiàng)治理。 如蚌埠市某區(qū)檢察院針對(duì)行業(yè)治理亂象， 給某行政監(jiān)管單位發(fā)出訴前檢察建議并持續(xù)跟蹤督促后， 推動(dòng)了該行政監(jiān)管單位在特定行業(yè)開(kāi)展專項(xiàng)整治活動(dòng)， 進(jìn)行深入長(zhǎng)期的整頓并建立起監(jiān)測(cè)機(jī)制。 檢察機(jī)關(guān)還要進(jìn)一步加強(qiáng)法治宣傳，充分借助新媒體等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用，大力宣傳公益訴訟職能， 并借助典型案事例增強(qiáng)宣傳的生動(dòng)性，爭(zhēng)取更多的群眾關(guān)注和參與。

（五）積極深化基礎(chǔ)理論研究

我國(guó)的公益訴訟制度發(fā)展和實(shí)踐具有明確的中國(guó)特色，路徑與西方截然不同，在基礎(chǔ)理論研究方面必須大膽創(chuàng)新，著力夯實(shí)，打造一套具有中國(guó)特色的檢察公益訴訟理論體系。 首先，要解放思想，拓寬視野。 在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上克服思維僵化，分析、正視實(shí)踐中的問(wèn)題、痛點(diǎn)和難點(diǎn)，探索自己的發(fā)展之路。其次，要堅(jiān)持實(shí)事求是。將中國(guó)特色檢察公益訴訟的創(chuàng)新探索扎根于堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐邏輯和理論邏輯基礎(chǔ)之上，增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)。[11]再次，要深入研究公益訴訟工作規(guī)律和履職方式方法， 總結(jié)和提煉檢察公益訴訟的特點(diǎn)和規(guī)律，加大理論成果轉(zhuǎn)化力度，不斷推動(dòng)公益訴訟制度機(jī)制和工作的創(chuàng)新， 積極將實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)、成果上升到理論層面。通過(guò)深層次的基礎(chǔ)理論研究，不斷查找問(wèn)題和不足，積極反哺實(shí)踐，進(jìn)一步促進(jìn)具有中國(guó)特色的公益訴訟制度有序、長(zhǎng)久發(fā)展。

（六）加強(qiáng)公益訴訟隊(duì)伍素質(zhì)能力建設(shè)

作為一項(xiàng)新生事物，公益訴訟工作涉及面廣、復(fù)雜程度高，檢察專業(yè)化建設(shè)更要持續(xù)更上。 首先，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自身建設(shè)。通過(guò)各級(jí)院積極自學(xué)、多創(chuàng)造業(yè)務(wù)培訓(xùn)條件和崗位練兵機(jī)會(huì)、 上級(jí)院加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)等多種方式聯(lián)動(dòng)， 促進(jìn)隊(duì)伍整體素質(zhì)能力的不斷提升。 其次，加強(qiáng)技術(shù)手段運(yùn)用。 建立智能輔助辦案系統(tǒng)，推動(dòng)人工智能、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段在辦案中的使用力度，在線索收集分析、法律法規(guī)運(yùn)用、案件深度挖掘方面提供智能支持， 如懷寧縣檢察院建設(shè)的“大數(shù)據(jù)+檢察監(jiān)督”辦案平臺(tái)的運(yùn)用和阜陽(yáng)地區(qū)運(yùn)行的線索大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)， 都大大提升了公益訴訟工作的質(zhì)效。 再次，注重外力支撐。 建立專家人才輔助庫(kù)，聘請(qǐng)大學(xué)教授、律師、資深法官等專業(yè)人員，助力解決法律適用、探索創(chuàng)新、鑒定評(píng)估等專業(yè)難題，通過(guò)專業(yè)人才助力，補(bǔ)足檢察系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)能力短板。

結(jié) 語(yǔ)

公益訴訟制度發(fā)展至今， 中央層面已經(jīng)在政策支持、制度構(gòu)建、實(shí)踐探索方面給與了大力支持，檢察機(jī)關(guān)也已經(jīng)向人民群眾交出了自己的初步答卷，在全力開(kāi)展工作的同時(shí)，又向“等”外領(lǐng)域積極進(jìn)軍。當(dāng)然， 任何一項(xiàng)新的制度在發(fā)展過(guò)程中都不可能一帆順風(fēng)， 我國(guó)的公益訴訟制度必將在探索發(fā)展的道路上不斷完善，并逐漸成熟，這是我們應(yīng)當(dāng)具備的制度自信。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行“等”外領(lǐng)域探索過(guò)程中，要具備對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和勇于擔(dān)當(dāng)作為的精神，將“積極、穩(wěn)妥”的指導(dǎo)原則貫穿于探索工作全過(guò)程。聚焦人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的突出領(lǐng)域，秉持客觀理性履職立場(chǎng)，牢牢把握辦案規(guī)范性，大膽開(kāi)拓創(chuàng)新，并著力提升辦案質(zhì)效，不斷增強(qiáng)制度影響力，為公益訴訟制度的發(fā)展完善找尋切實(shí)可行的中國(guó)方案。