馬 康

（中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100142）

中國(guó)特色社會(huì)主義法治應(yīng)當(dāng)是包括了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在內(nèi)的法治規(guī)范。 已有的研究成果對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的理解，過分側(cè)重于靜態(tài)視角和微觀意義，忽視了從整體角度對(duì)法治體系的解讀。 與域外治理理模式不同的是，我國(guó)的國(guó)家治理體系不可能純粹地建構(gòu)于國(guó)家法律之上。 因此，我國(guó)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在很大程度上就表現(xiàn)為一種由傳統(tǒng)的單一規(guī)范體系走向規(guī)范化的法治體系的過程， 這就迫切需要黨內(nèi)法規(guī)的正名和塑形，以充分發(fā)揮對(duì)于國(guó)家治理中的法律空白的填充作用。

一、黨內(nèi)法規(guī)的理論爭(zhēng)鳴

概念是一切問題研究的起點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)研究中最基本甚至最主要的問題就是黨內(nèi)法規(guī)的概念問題。 而黨內(nèi)法規(guī)的概念在已有的學(xué)術(shù)研究中尚未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。 從黨內(nèi)法規(guī)這一詞語(yǔ)的歷史淵源來看，1938 年毛澤東同志在報(bào)告中最先使用了黨內(nèi)法規(guī)這一名稱。 但需要注意的是，當(dāng)時(shí)的原始文獻(xiàn)當(dāng)中使用的是黨規(guī)和黨紀(jì)的說法。 而在此后的毛澤東選集的編纂過程中，則將其修改為黨內(nèi)法規(guī)這一書面用語(yǔ)。1996 年7 月，中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第一次以官方文件的形式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了規(guī)定。 黨內(nèi)法規(guī)概念的學(xué)理研究也就有了最基本的研究對(duì)象。 黨內(nèi)法規(guī)的概念研究包含諸多關(guān)系問題， 其中的核心問題就是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系， 也就是黨內(nèi)法規(guī)的本體認(rèn)識(shí)問題。整體而言，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的研究主要基于和國(guó)家法律的比較研究而開展， 并在運(yùn)用國(guó)際法律的分析框架下形成了三種學(xué)說。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)非法律。 這一觀點(diǎn)主要產(chǎn)生在黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究前期階段。 基本上將國(guó)家法律等同于學(xué)術(shù)研究當(dāng)中所認(rèn)識(shí)的法。 研究者認(rèn)為，法的內(nèi)涵和外延都是極為明確的。黨內(nèi)法規(guī)顯然同國(guó)家法律存在本質(zhì)上的區(qū)別。 “法規(guī)”是一個(gè)極易同國(guó)家法律相混淆的稱呼， 因此應(yīng)當(dāng)把黨內(nèi)法規(guī)的名稱進(jìn)行替代，比如黨的規(guī)章，黨的紀(jì)律等。[1]由于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在制定的程序、規(guī)范的范圍、強(qiáng)制力的保障、適用的主體等方面均存在明顯的差異。因此，從正確認(rèn)識(shí)和科學(xué)界定的角度上看，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。

第二種論點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是法。 但這一研究者所提出的法主要是基于社會(huì)法的范疇， 超脫了傳統(tǒng)法學(xué)理論中對(duì)于法的認(rèn)識(shí)。 其中的典型代表是黨內(nèi)法規(guī)的軟法論。[2]該論點(diǎn)的研究者所采用的研究路徑是以法的擴(kuò)大解釋來回避黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系。軟法論者認(rèn)為，在國(guó)家治理方式和治理手段需加多元的現(xiàn)代社會(huì)中， 對(duì)于法的概念絕不應(yīng)當(dāng)抱殘守缺。 現(xiàn)代社會(huì)中所使用的法不僅包括了傳統(tǒng)意義上的國(guó)家法律，而且包括了新興的社會(huì)治理規(guī)則，這就包括了以共同體內(nèi)部規(guī)范為代表的軟法等社會(huì)規(guī)則。[3]黨內(nèi)法規(guī)作為軟法的典型代表，也因此而具備了法的屬性。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)雖然是廣義上的法，但是和國(guó)家法律存在明顯的區(qū)別。 這一觀點(diǎn)的主要依據(jù)在于黨內(nèi)法規(guī)同時(shí)具備國(guó)家法律和社會(huì)規(guī)范的特征，屬于一種混合形態(tài)的特殊法律。[4]雖然黨內(nèi)法規(guī)在制定主體和適用規(guī)范的對(duì)象上限定于黨的自治領(lǐng)域，但是與國(guó)家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)同樣涉及到公共事務(wù)和政治生活。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)基于執(zhí)政黨的強(qiáng)制性保障也具備了和國(guó)家法律相類似的強(qiáng)制力。

黨內(nèi)法規(guī)的上述論點(diǎn)，各有其合理之處。但過分依賴于國(guó)家法律的對(duì)比研究， 導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的分析框架仍然沒有脫離國(guó)家法律的既定范疇。 這種研究范式突出地表現(xiàn)為，無(wú)論從黨內(nèi)法規(guī)的本體構(gòu)成，還是從黨內(nèi)法規(guī)的效力淵源， 均與國(guó)家法律進(jìn)行一一對(duì)比， 甚至在某種層面上產(chǎn)生了相互糾纏的理論混亂。 正是由于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)過分側(cè)重于法學(xué)范式，就形成了一種利用法學(xué)思維研究黨內(nèi)法規(guī)，又要論證黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律區(qū)別聯(lián)系的一種思維定式。

從法學(xué)發(fā)展的歷史來看， 法的定義和概念并不是一成不變的。 無(wú)論是古羅馬時(shí)期對(duì)于私法和公法的劃分，還是中世紀(jì)教會(huì)法概念的引入，乃至于近代以來社會(huì)法的勃興。 本質(zhì)上反映的都是法作為一種規(guī)范，在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生活當(dāng)中所呈現(xiàn)的樣態(tài)。而中國(guó)法意義上的法律， 不僅是法律傳統(tǒng)的延續(xù)，“通常是官府制定頒布的命令”。[5]這也就意味著，在法律的解讀和理解中， 非常重要的一點(diǎn)是如何將法律作為一種事實(shí)來回應(yīng)社會(huì)的有效需求。對(duì)此，哈貝馬斯將法律當(dāng)作一種事實(shí)性與有效性之間的社會(huì)媒介。在對(duì)客觀主義和規(guī)范主義的研究上， 哈貝馬斯認(rèn)為必須注意二者之間的緊張關(guān)系。 以一種開放和多元的立場(chǎng)對(duì)待不同的可能的方法論， 并基于不同的理論視角來詮釋、分析和描述不同的觀察對(duì)象。[6]

因此，在這一意義上，法的外在表現(xiàn)形式不應(yīng)成為判斷的絕對(duì)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)， 而應(yīng)當(dāng)結(jié)合法作為一種調(diào)整和指引人們行為的規(guī)范這一本質(zhì)特征進(jìn)行理解。

二、黨內(nèi)法規(guī)的自身特點(diǎn)

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的概念界定， 目前在理論界主要存在兩種意義上的混用。 一種是指整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的制度體系， 這就涵蓋了包括黨章在內(nèi)的整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)及其他規(guī)范性文件。 另外一種是指具體的黨內(nèi)法規(guī)，比如中國(guó)共產(chǎn)黨監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則。

體系化構(gòu)成一個(gè)邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無(wú)漏洞的規(guī)則體系。[7]由于黨內(nèi)法規(guī)作為權(quán)力約束的規(guī)范體系， 是從整個(gè)法治規(guī)范的角度對(duì)權(quán)力的運(yùn)行和制約進(jìn)行規(guī)制。 從法治是規(guī)則之治的意義來理解，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)做制度體系的理解，即包括黨的十九大報(bào)告在內(nèi)的規(guī)范性文件和具體的黨內(nèi)法規(guī)，都構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的制度體系。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例， 可以從中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和其他社會(huì)規(guī)范相比具有的鮮明特征。

第一，黨內(nèi)法規(guī)具有明顯的政黨屬性。傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為國(guó)家法律是普遍適用于全體公民的平等性規(guī)范， 一般認(rèn)為國(guó)家法律反映了全體公民或者最大多數(shù)公民的意志。 而黨內(nèi)法規(guī)作為政黨內(nèi)部的自治規(guī)范是反映全黨絕大多數(shù)黨員或者全體黨員的意志和利益， 并且在經(jīng)過民主集中的原則進(jìn)行了充分的醞釀和調(diào)整之后， 下級(jí)黨組織和個(gè)體黨員的意志上升成為全黨的統(tǒng)一意志。當(dāng)然，這種統(tǒng)一意志并不是個(gè)體意志的簡(jiǎn)單相加， 而是經(jīng)過特定程序之后產(chǎn)生的新的意志。也正是基于這個(gè)原因，黨內(nèi)法規(guī)的效力具有明顯的位階性, 在黨章這一具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)之外， 其他黨內(nèi)法規(guī)草案的制定工作都具有明顯的層級(jí)性。黨內(nèi)法規(guī)的政黨屬性還體現(xiàn)在，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位也就代表著黨內(nèi)法規(guī)作為一種內(nèi)部自治規(guī)范， 也必然會(huì)影響到國(guó)家法律層面的政治生活。這也是黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力的理論依據(jù)。即部分黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容同樣可以適用于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第4 條規(guī)定， 對(duì)于其他機(jī)關(guān)單位選拔任用非中共黨員的領(lǐng)導(dǎo)干部，參照本條例執(zhí)行。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的制定具有程序性。程序的意義有二：一是通過程序確保黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)技術(shù)。二是通過程序增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性和可接受度。 黨內(nèi)法規(guī)制定的基本程序包括規(guī)劃起草、審批發(fā)布、適用解釋、備案、清理、評(píng)估等環(huán)節(jié)。這些程序不僅保證了黨內(nèi)法規(guī)在制定過程當(dāng)中的正當(dāng)性， 同時(shí)也通過后續(xù)的備案和清理解釋等環(huán)節(jié)， 提升了黨內(nèi)法規(guī)的可接受度。

第三，黨內(nèi)法規(guī)在外在形式上具有特定性。黨內(nèi)法規(guī)所具備的特定外在形式是黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)文件相區(qū)分。在黨內(nèi)法規(guī)使用7 種特定的名稱之外，黨內(nèi)法規(guī)的具體條文表述也具有典型的邏輯結(jié)構(gòu)。一般而言， 黨內(nèi)法規(guī)的條文包括了假定條件和行為模式以及相應(yīng)的行為后果。 這種邏輯結(jié)構(gòu)使得黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨組織和黨員在做出行為選擇時(shí)， 可以根據(jù)相應(yīng)的肯定性后果或否定性后果調(diào)整自己的行為。但需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)一般采用這種形式進(jìn)行規(guī)定， 并不意味著所有的黨內(nèi)法規(guī)都采用這一形式。比如典型的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》 就是采用了不同于典型的邏輯結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)條文。

三、作為法治規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)

廣義的法治是規(guī)則之治， 且核心要義是在治理中以規(guī)則為最高標(biāo)準(zhǔn)。[8]雖然國(guó)家法律是實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的重要基礎(chǔ)， 但僅僅依靠國(guó)家法律顯然無(wú)法勝任這一重任。服從規(guī)則并非意味著只服從國(guó)家法律，還要遵循各種符合憲法規(guī)范與法治精神的其他法治規(guī)范。作為國(guó)家治理的重要制度依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐一再證明， 對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治的理解要適應(yīng)中國(guó)法治的本土經(jīng)驗(yàn)。 法治不僅僅是國(guó)家制定或者認(rèn)定、實(shí)施與適用法律的過程，全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)有賴于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 形成法治合力。

筆者曾經(jīng)論及， 黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)中心的形式理性作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和參照物。[9]中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)范包括了國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)。根本原因就在于，黨內(nèi)法規(guī)符合法治規(guī)范的內(nèi)在要求，以一種既定規(guī)范的形式約束權(quán)力的形式。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨， 那么作為能夠更加直接地反映執(zhí)政黨主體性和國(guó)家治理需求的黨內(nèi)法規(guī)， 就可以緩解國(guó)家法律與社會(huì)發(fā)展之間的張力, 回應(yīng)開放社會(huì)對(duì)于彈性治理的需求, 代表著法律實(shí)踐和法學(xué)理論的一種前進(jìn)方向。

對(duì)于憲法規(guī)范和法治精神的遵守， 不僅僅包括最基本的是“依據(jù)”的憲法，即黨內(nèi)法規(guī)的相應(yīng)適用應(yīng)當(dāng)有明確的憲法依據(jù)， 而且要求某些黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)當(dāng)同憲法規(guī)范相違背， 而且在特定情形下的具體適用能夠?qū)ふ业骄唧w的憲法規(guī)范作為證明其正當(dāng)性與合憲法性的規(guī)范性依據(jù)。 憲法是國(guó)家的根本大法,依法治國(guó)首先是依憲治國(guó), 法律至上首先是憲法至上, 一國(guó)的法律模式轉(zhuǎn)換及其制度變革通常只能在憲法框架內(nèi)進(jìn)行, 不能超越憲法之外或者凌駕于憲法之上,更不能違背憲法。 一種以損害憲法至上權(quán)威為代價(jià)的法律制度變革, 都因?yàn)檫`背憲法規(guī)范的效力而失去正當(dāng)性。

因此， 要從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系問題, 就要確立起至上憲法的根本大法地位,依靠憲法得到體系內(nèi)部的統(tǒng)一。服從憲法之治，意味著黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循成文性的憲法條文和不成文的憲法慣例，并且應(yīng)當(dāng)遵循各類憲法規(guī)范，包括憲法確立的憲政權(quán)力格局、權(quán)力運(yùn)行的程式要求、公民權(quán)利義務(wù)配置、 既存事實(shí)的確認(rèn)等。 在學(xué)術(shù)理論層面，對(duì)憲法規(guī)范存在不同分類。[10]從表達(dá)方式上可分為宣言性規(guī)范與確認(rèn)性規(guī)范, 從憲法規(guī)范約束力的角度可分為提倡性規(guī)范、任意性規(guī)范和強(qiáng)行性規(guī)范,從規(guī)范的功能上可分為調(diào)整性規(guī)范與保護(hù)性規(guī)范。根據(jù)憲法規(guī)范對(duì)憲法主體行為的引導(dǎo)作用不同,將憲法規(guī)范分為授權(quán)性憲法規(guī)范、禁止性憲法規(guī)范、義務(wù)性憲法規(guī)范和確認(rèn)性憲法規(guī)范等。

黨內(nèi)法規(guī)的適用使得中國(guó)特色社會(huì)主義法治更加全面， 將長(zhǎng)期以來局限于國(guó)家法律調(diào)整的權(quán)力運(yùn)行也延伸到了黨內(nèi)法規(guī)的制度約束之中， 在法治精神與法治原則的約束下進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，法治體系的規(guī)范供給配置因黨內(nèi)法規(guī)的適用而得以優(yōu)化。 規(guī)則之治的功能也因黨內(nèi)法規(guī)的適用而得以全面發(fā)揮，法治化的過程與方式更加全面。 法治不僅是國(guó)家法律之治,同時(shí)還應(yīng)當(dāng)是黨內(nèi)法規(guī)之治，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在法治化的過程中應(yīng)當(dāng)并行不悖, 應(yīng)當(dāng)各展其長(zhǎng)、各得其所。 從法理解釋來看，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)非常明確地呈現(xiàn)出同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。 最為突出的例子就是國(guó)家監(jiān)察體制改革后的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在違紀(jì)、違法、犯罪三個(gè)層面協(xié)同治理。[11]

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在權(quán)力制約的價(jià)值取向和功能定位上異曲同工, 決定著黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建和運(yùn)用將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)并鞏固國(guó)家治理中的權(quán)力制約體系。 眾所周知，作為執(zhí)政黨的成員，黨員干部的權(quán)力也必然是權(quán)力制約中的重要內(nèi)容。 而國(guó)家法律的調(diào)整內(nèi)容和調(diào)整方式受制于“普遍性”這一特質(zhì)，必然無(wú)法兼顧到黨員身份的特殊性。 要防止權(quán)力的濫用進(jìn)而蛻變成為可能的權(quán)力失控， 就不可能完全指望國(guó)家法律， 而是更多地需要與其匹配的黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范權(quán)力，避免形成法治真空。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雖然在形式上相對(duì)獨(dú)立,但通過上述治理的共同取向而形成一個(gè)更強(qiáng)的整體。為此，黨內(nèi)法規(guī)在具體制定和適用上符合憲法精神與法治原則， 并通過這一方式與國(guó)家法律在具體內(nèi)容上相互協(xié)調(diào)， 據(jù)此產(chǎn)生能夠最大化提供法治規(guī)范的規(guī)范供給制度。

四、代結(jié)語(yǔ)

立足中國(guó)國(guó)情，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切，應(yīng)是當(dāng)下理論展開的基本態(tài)度。在當(dāng)下與以后的中國(guó)，國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同完成規(guī)則之治的體系架構(gòu)。因此，只有進(jìn)一步深入研究黨內(nèi)法規(guī)， 正確認(rèn)識(shí)和厘清相關(guān)理論問題，保障與國(guó)家法律的順暢銜接和運(yùn)行，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)法治。