曾 娜，王思涵

(昆明理工大學(xué) 法學(xué)院， 云南 昆明 650500)

一、問題的提出

在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的形勢(shì)下，礦業(yè)權(quán)全面退出自然保護(hù)區(qū)已是大勢(shì)所趨。甘肅、河南、內(nèi)蒙古等地區(qū)已出臺(tái)規(guī)范性文件，要求位于自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)(包括礦業(yè)權(quán)勘查開采范圍大部分與自然保護(hù)區(qū)重疊)的探礦權(quán)和采礦權(quán)，無論是在核心區(qū)、緩沖區(qū)還是實(shí)驗(yàn)區(qū)，均一律限期全面退出，且嚴(yán)禁新設(shè)礦業(yè)權(quán)。在此情形下，當(dāng)前的爭(zhēng)議主要是礦業(yè)權(quán)如何退出以及怎樣補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人。各地在實(shí)際操作中，以差別化分類退出方針為指導(dǎo)，通過注銷、扣除、補(bǔ)償?shù)确绞酵七M(jìn)礦業(yè)權(quán)退出工作。以祁連山自然保護(hù)區(qū)為例，礦業(yè)權(quán)人自愿放棄的、礦業(yè)權(quán)到期且未提出延續(xù)申請(qǐng)的，以及未履行法定義務(wù)且整改后仍然達(dá)不到要求的等情形，以注銷方式退出；扣除與保護(hù)區(qū)重疊區(qū)域后，如礦業(yè)權(quán)人仍可以就剩余面積行使礦業(yè)權(quán)的，以扣除方式退出，且獲得相應(yīng)比例的退還價(jià)款；其余的情形以補(bǔ)償方式退出，所涉礦業(yè)權(quán)注銷(1)參見《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法的通知》(甘政辦發(fā)〔2017〕194號(hào))。。其他地區(qū)的做法基本與之類似。

由此產(chǎn)生了諸多的疑問。首先，注銷本身是一個(gè)實(shí)體行為還是程序行為[1]？如是實(shí)體行為，意味著注銷是礦業(yè)權(quán)行政許可效力終止的一個(gè)獨(dú)立原因，那么它與行政許可的撤回、撤銷、吊銷有何區(qū)別？如是程序行為，意味著在注銷之前應(yīng)先有礦業(yè)權(quán)行政許可的撤回、撤銷或吊銷決定，那么不同的礦業(yè)權(quán)退出方式應(yīng)適用哪一種決定？隨后的注銷手續(xù)是否應(yīng)有所區(qū)別？其次，注銷登記是否具備影響民事物權(quán)和民事法律關(guān)系變動(dòng)的功能，即在礦業(yè)權(quán)許可證被注銷登記后，礦業(yè)權(quán)本身是否還存在？礦業(yè)權(quán)出讓合同是否繼續(xù)有效？最后，礦業(yè)權(quán)退出情況下的補(bǔ)償，性質(zhì)上是一種信賴保護(hù)原則下的行政補(bǔ)償，還是行政侵權(quán)引發(fā)的國(guó)家賠償，擬或是行政違約引發(fā)的違約賠償？

這些疑問的根源在于礦業(yè)權(quán)的民事物權(quán)屬性與行政許可之間的關(guān)系一直以來都存在著模糊之處，導(dǎo)致國(guó)家公權(quán)力和礦業(yè)權(quán)人私權(quán)利之間的界限不清，尤其體現(xiàn)在自然資源主管部門作為所有者代表、監(jiān)管者和合同當(dāng)事人的三重身份交織糾纏使公私法之間關(guān)系在礦業(yè)權(quán)退出問題上失序，嚴(yán)重影響到礦業(yè)權(quán)退出工作的開展。目前，對(duì)礦業(yè)權(quán)公私法屬性的爭(zhēng)議基本上還局限在法律規(guī)范層面，一定程度上忽略了政策的影響力。在我國(guó)，“政策作為行政活動(dòng)的指引，經(jīng)常是具體的行政制度變革之‘先鋒’”[2]，尤其在自然資源領(lǐng)域，由于缺乏類似《環(huán)境保護(hù)法》這樣的基本法律，所以政策的影響力更大。在國(guó)務(wù)院2016年12月發(fā)布《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別在2017年2月和2019年4月發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》后，對(duì)礦業(yè)權(quán)的民事物權(quán)屬性與行政許可之間的關(guān)系，有必要在當(dāng)前新的改革方向下并結(jié)合全國(guó)層面正在推進(jìn)的行政審批“放管服”改革進(jìn)行探討。為此，擬通過對(duì)規(guī)范和政策層面的分析，為公法與私法就礦業(yè)權(quán)屬性問題的持續(xù)對(duì)話提供指引，從而揭示礦業(yè)權(quán)未來可能呈現(xiàn)的樣貌，并在此前提下指引礦業(yè)權(quán)的退出工作，妥善解決資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)間的沖突，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人正當(dāng)?shù)臋?quán)益期許。

二、礦業(yè)權(quán)取得方式的公私法之爭(zhēng)

只有了解礦業(yè)權(quán)是如何取得的，才能判斷礦業(yè)權(quán)注銷后的民事和行政法律關(guān)系狀況。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)是礦業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利。為實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，我國(guó)采取了所有權(quán)和使用權(quán)相分離的做法，從礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)中分離出作為用益物權(quán)的礦業(yè)權(quán)?！兜V產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題：所有權(quán)和行政許可對(duì)于礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生各起什么作用？

崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為,在礦業(yè)權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)的產(chǎn)生中，所有權(quán)是母權(quán)，母權(quán)起“遺傳作用”與“分娩作用”，母權(quán)把它自己的占有、使用、收益等若干權(quán)能讓給準(zhǔn)物權(quán)人分享；行政許可起“催生”與確認(rèn)的作用，賦予行為人以法律上之力，使其占有、使用等狀態(tài)名實(shí)相符，即享有準(zhǔn)物權(quán)[3]。以采礦權(quán)為例，根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第3條和第13條的規(guī)定，通常情況下，采礦權(quán)的取得是行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人多階段、多步驟多個(gè)行為共同作用的結(jié)果。自然資源主管部門確定采礦權(quán)類型與礦區(qū)范圍，發(fā)布招標(biāo)公告并采取擇優(yōu)原則確定中標(biāo)人，中標(biāo)人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同并繳納出讓收益，憑出讓合同和必備要件辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取相應(yīng)年限的采礦許可證?？梢姡暗V業(yè)權(quán)的取得采用行政許可方式，但引入合同方式表達(dá)雙方的權(quán)利義務(wù)，礦業(yè)權(quán)制度因此被稱之為‘行政許可加合同’”[4]。然而，這兩種不同的法律關(guān)系存在著時(shí)間差，于是實(shí)踐中的爭(zhēng)議便落在當(dāng)事人究竟是在何時(shí)取得礦業(yè)權(quán)的這一問題上。因此，需要厘清礦業(yè)權(quán)出讓合同、行政許可、登記三者間的關(guān)系。

礦業(yè)權(quán)出讓合同屬于用益物權(quán)的設(shè)立行為，因法律、行政法規(guī)中不曾規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓合同需經(jīng)行政審批才能生效，參照《物權(quán)法》第15條關(guān)于債權(quán)合同效力和不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)相區(qū)分的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓合同自依法成立之日起生效。然而，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第3條和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)在自然資源主管部門審批登記、頒發(fā)許可證后才設(shè)立。據(jù)此，當(dāng)事人是否獲得許可證是其是否擁有礦業(yè)權(quán)的權(quán)利外觀，除礦業(yè)權(quán)保留等特定情況外，一般須遵循“有證即有權(quán)、無證即無權(quán)”的礦業(yè)權(quán)確定規(guī)則。礦業(yè)權(quán)的權(quán)利載體——礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證，既是礦業(yè)權(quán)的物權(quán)憑證，也是行政審批許可的法律文書，故當(dāng)事人取得礦業(yè)權(quán)的時(shí)間就是許可證載明的有效期限的起始時(shí)間[5]。目前，立法和實(shí)務(wù)在礦業(yè)權(quán)取得上采用的是權(quán)證一體的觀點(diǎn)，這也意味著現(xiàn)有法律下礦業(yè)權(quán)登記尚不具有物權(quán)變動(dòng)公示的功能[6]，實(shí)際上是行政許可程序的一個(gè)內(nèi)部環(huán)節(jié)，有別于《物權(quán)法》第9條規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記。

礦業(yè)權(quán)通過行政許可方式取得的觀點(diǎn)，關(guān)鍵在于將自然資源主管部門的出讓行為視為所有權(quán)人對(duì)其權(quán)利的處分行為。自然資源主管部門以民事主體身份出現(xiàn)并行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，而非行使行政職權(quán)，故為保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，有必要通過行政許可來設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，賦予具有相應(yīng)資質(zhì)的當(dāng)事人實(shí)際從事勘查、開采行為的資格。既然礦業(yè)權(quán)出讓是所有權(quán)人的民事權(quán)利處分行為，出讓合同性質(zhì)上也就是民事合同，那么行政許可究竟是針對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓雙方當(dāng)事人之間的原因行為，還是針對(duì)權(quán)利變動(dòng)呢？從《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第2條和第3條的規(guī)定來看，是將行政許可作為礦業(yè)權(quán)權(quán)利變動(dòng)的要件而非出讓合同生效的要件，即行政許可解決的是市場(chǎng)準(zhǔn)入資格問題，起著管控礦業(yè)權(quán)權(quán)利變動(dòng)的作用。即使當(dāng)事人未取得行政許可,也并不因此就認(rèn)定其出讓合同無效或者未生效,只是這樣的合同無法產(chǎn)生當(dāng)事人意欲的礦業(yè)權(quán)權(quán)利變動(dòng)的效果，也就是說，當(dāng)事人雖無權(quán)勘查、開采相應(yīng)的礦產(chǎn)資源，但其他依法可以獨(dú)立行使的權(quán)利仍然有效。

三、礦業(yè)權(quán)退出的公私法救濟(jì)路徑分析

在權(quán)證一體的視角下，行政許可效力終止，作為民事物權(quán)的礦業(yè)權(quán)也隨之消滅。因此，各地通過注銷礦業(yè)權(quán)行政許可就可順理成章地實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的目的。此種做法實(shí)際上是將注銷本身作為行政許可效力終止的方式之一。在注銷的性質(zhì)上采“實(shí)體說”，即在注銷之前，行政許可仍然是有效的，行政許可的效力因注銷而終止[1]。然而，依《行政許可法》第70條規(guī)定，注銷是一種“手續(xù)”，內(nèi)含著對(duì)程序行為的認(rèn)識(shí)，其適用情形中與礦業(yè)權(quán)退出相關(guān)的主要是以下兩種：一是行政許可有效期屆滿未延續(xù)的，二是行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的。從甘肅、河南等地區(qū)發(fā)布的礦業(yè)權(quán)退出文件看，除當(dāng)事人自愿申請(qǐng)注銷或礦業(yè)權(quán)到期未依法提出延續(xù)申請(qǐng)的情況外，自然資源主管部門并未有先行撤銷或撤回礦業(yè)權(quán)行政許可的決定，而是直接注銷許可證。此種做法為當(dāng)事人后續(xù)主張行政補(bǔ)償帶來不利影響，這是因?yàn)椴煌男姓S可終止方式，對(duì)應(yīng)著不同的信賴補(bǔ)償。

當(dāng)事人主張信賴?yán)娴那疤崾撬赶虻男姓袨椴粚儆跓o效行政行為，由此區(qū)分是自始瑕疵(可撤銷)還是事后瑕疵(可撤回)，獲得不同程度的“現(xiàn)狀保護(hù)”和損失補(bǔ)償[7]。對(duì)比《行政許可法》第8條和第69條的規(guī)定，在許可的撤回與撤銷的“現(xiàn)狀保護(hù)”上未予以不同對(duì)待，不像德國(guó)那樣給予前者非常明顯的更高程度的保障(2)如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第 49 條第 2 款 5 項(xiàng)的要件內(nèi)容如下：(1)法規(guī)準(zhǔn)許撤回者；(2)原處分機(jī)關(guān)保留行政處分之撤回權(quán)者；(3)附負(fù)擔(dān)之行政處分，受益人未履行該負(fù)擔(dān)者；(4)行政處分所依據(jù)之法規(guī)或事實(shí)事后發(fā)生變更，致不撤回該處分對(duì)公益將有危害者；(5)其他為防止或除去對(duì)公益之重大危害者。參見文獻(xiàn)[7]。。從《行政許可法》第8條和第76條規(guī)定看，也無法探知撤回補(bǔ)償與撤銷賠償之間是否應(yīng)有損失填補(bǔ)程度上的差異。然而，引起補(bǔ)償?shù)脑蚴呛戏ㄐ袨橹潞?，引起賠償?shù)脑蛑饕沁`法行為致害，故補(bǔ)償?shù)姆秶统潭葢?yīng)小于賠償?shù)姆秶统潭?，這一法理在我國(guó)獲得了普遍認(rèn)同[8]。司法實(shí)踐也明確予以認(rèn)可，在盧先鋒訴廬江縣人民政府不履行法定職責(zé)案(2017最高法行申370號(hào))中，最高人民法院行政庭法官明確指出：“對(duì)受害人而言，行政行為合法與否的定性并非終極目標(biāo)，最為重要的是由此造成的損害或者損失能否得到填補(bǔ)。在同一個(gè)征收項(xiàng)目中，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆而使得當(dāng)事人所獲得的賠償?shù)陀谡Ｇ闆r下所能獲得的補(bǔ)償，顯然是一件非?；奶频氖虑?。”據(jù)此，礦業(yè)權(quán)退出中，自然資源主管部門將注銷手續(xù)實(shí)體化的做法，實(shí)際上否定了行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的情形，當(dāng)事人只能選擇補(bǔ)償途徑。因行政補(bǔ)償領(lǐng)域并無專門的立法，法院有時(shí)會(huì)以當(dāng)?shù)氐V業(yè)權(quán)退出政策尚未出臺(tái)為由，不支持當(dāng)事人的補(bǔ)償請(qǐng)求(3)參見寶興縣鑫匯來礦業(yè)開發(fā)有限公司訴雅安市國(guó)土資源局地礦行政許可二審行政判決書(2018)川18行終52號(hào)。。

在礦業(yè)權(quán)出讓同時(shí)存在合同與許可的情形下，因礦業(yè)權(quán)行政許可與礦業(yè)權(quán)出讓合同各是獨(dú)立的法律行為，前者的注銷并不導(dǎo)致后者效力終止，當(dāng)事人對(duì)于礦業(yè)權(quán)退出除了主張行政補(bǔ)償或賠償外，還可以以合同糾紛起訴，這類情形并不少見。例如，在江西省永修縣人民政府與成都鵬偉實(shí)業(yè)有限公司采礦權(quán)糾紛一案(2011民再字第2號(hào))中，最高人民法院民事庭法官認(rèn)為，合同雙方具有超量采砂的合意，該規(guī)避行政許可的行為應(yīng)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)予以相應(yīng)行政處理，而對(duì)于鵬偉公司因履行該合同所遭受的損失，應(yīng)根據(jù)損失共擔(dān)的公平原則，酌定永修縣政府退還1 079.54萬元采砂權(quán)出讓款。在青海省高級(jí)人民法院判決的一起案件中，當(dāng)?shù)卣髦湔猩桃Y的煤礦處于三江源自然保護(hù)生態(tài)區(qū)范圍之內(nèi)，仍與當(dāng)事人簽訂煤礦經(jīng)營(yíng)權(quán)承包合同，當(dāng)事人取得采礦許可證后不久該煤礦被責(zé)令關(guān)閉，法院判決該合同因違反《合同法》第52條規(guī)定而無效，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)賠償當(dāng)事人所受到的損失(4)參見王化作、彭永錄等與久治縣人民政府、久治縣發(fā)展改革和經(jīng)濟(jì)商務(wù)局合同糾紛一審民事判決書(2015)青民一初字第46號(hào)。?？梢?，在礦業(yè)權(quán)行政許可被注銷的情況下，當(dāng)事人無權(quán)進(jìn)行勘查、采礦行為，但合同中的其他約定仍然有效，可以提起合同無效或違約之訴并主張相應(yīng)的賠償。最高人民法院在2018年判決的飯壟堆公司案中也隱含地體現(xiàn)了上述觀點(diǎn)，即“采礦權(quán)出讓合同依法生效后即使未取得采礦許可證，也僅表明受讓人暫時(shí)無權(quán)進(jìn)行開采作業(yè)，除此之外的其他占有性權(quán)利仍應(yīng)依法予以保障”(5)參見飯壟堆公司訴國(guó)土資源部國(guó)土資源行政復(fù)議決定案(2018)最高法行再6號(hào)。。

不過，由此帶來在礦業(yè)權(quán)退出糾紛出現(xiàn)時(shí)，當(dāng)事人到底是選擇民事違約之訴還是行政訴訟的不確定性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在責(zé)任承擔(dān)上出現(xiàn)差異，也給法院受理和裁判案件帶來干擾，影響法院判決的統(tǒng)一性和權(quán)威性，最終可能損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。此種窘境出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就在于礦業(yè)權(quán)取得中的“民事合同+行政許可”方式，投射到司法層面時(shí)，不可避免會(huì)引起救濟(jì)途徑之爭(zhēng)。

四、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革背景下礦業(yè)權(quán)取得方式之重構(gòu)

從當(dāng)下礦業(yè)權(quán)退出情況看，問題主要集中在自然資源主管部門具有的所有者代表和行政管理者雙重身份導(dǎo)致的救濟(jì)途徑混亂、損失填補(bǔ)的依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)不清等方面，根本上歸因于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的法律性質(zhì)定位不清。此問題將在很大程度上決定礦業(yè)權(quán)的取得方式，并影響后續(xù)的礦業(yè)權(quán)退出糾紛的解決。

關(guān)于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的法律性質(zhì)，學(xué)界觀點(diǎn)不一，有私權(quán)說、公權(quán)說及公私混合說等不同觀點(diǎn)。但有一點(diǎn)是清楚的，“如果將國(guó)家對(duì)自然資源的所有與私人所有權(quán)作同樣的法規(guī)范建構(gòu)，無疑存在嚴(yán)重問題”[9]。因?yàn)檫@樣的建構(gòu)其實(shí)是將國(guó)家所有權(quán)看作私人所有權(quán)的衍生物，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)自然資源的絕對(duì)支配，忽視了自然資源作為公共財(cái)產(chǎn)，為社會(huì)成員的自由和自主發(fā)展提供著最基本的保障。憲法第9條規(guī)定的“國(guó)家所有，即全民所有”，實(shí)際上暗含著對(duì)于自然資源，國(guó)家是代表公眾而不是為自己的目的行使權(quán)利，也正是在此前提下，才將國(guó)家作為所有者。因此，公眾接近是國(guó)家所有權(quán)的本質(zhì)特征，意味著該所有權(quán)表面上由國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上卻歸全民所有，為公眾的利益而存在[10]。據(jù)此，自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)時(shí)，其將所有權(quán)權(quán)能中的使用權(quán)分離出來以有償出讓給當(dāng)事人的行為，并非單純出于獲取出讓收益的目的，而在于通過充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提升自然資源的合理利用水平。該出讓行為不能等同于私人所有權(quán)人的民事權(quán)利處分行為，必然會(huì)受到自然資源的公共財(cái)產(chǎn)屬性的制約。

國(guó)家所有權(quán)的公眾接近特征并不導(dǎo)向公眾對(duì)自然資源的無償使用，所有權(quán)和分配機(jī)制是兩個(gè)不同的問題，二者涉及不同的考量因素。自然資源的競(jìng)爭(zhēng)性出讓有利于減少利益集團(tuán)的尋租行為，但為防止政府單純地追求出讓收益而忽視公共利益，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式和條件必須設(shè)置一些要求。《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了這一思路，該意見指出“加快建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，努力提升自然資源保護(hù)和合理利用水平，切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益”?！兜V業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》要求全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式公開出讓。同時(shí)，實(shí)施礦業(yè)權(quán)出讓合同管理。以采礦權(quán)為例，“應(yīng)以合同方式明確開采礦種、范圍、規(guī)模，以及礦產(chǎn)資源綜合利用、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾、礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納計(jì)劃、法定義務(wù)等相關(guān)事宜。競(jìng)得人應(yīng)按上述要求編制方案，履行相關(guān)手續(xù)，與管理機(jī)關(guān)簽訂合同，經(jīng)批準(zhǔn)后取得勘查開采許可”?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“將自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用水平和生態(tài)保護(hù)要求作為選擇使用權(quán)人的重要因素并納入出讓合同”。綜上可知，自然資源主管部門作為所有者代表將礦產(chǎn)資源使用權(quán)有償出讓給當(dāng)事人的行為，不能被視為單純地行使民法意義上的物權(quán)權(quán)利，原因在于國(guó)家所有權(quán)并不是附著有公共地役權(quán)的私人所有權(quán)，公共性內(nèi)在于國(guó)家所有權(quán)中。

基于上述對(duì)國(guó)家所有權(quán)法律屬性的分析，礦業(yè)權(quán)出讓合同應(yīng)納入行政協(xié)議的范疇。2014年修訂《行政訴訟法》后，相關(guān)司法解釋在制定過程中曾將“土地、礦產(chǎn)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”作為行政協(xié)議的細(xì)化情形，但因爭(zhēng)議太大，最終未能列入。2019年 11月 27日，最高人民法院頒布了《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號(hào))，第2條將“礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”明確列舉為行政協(xié)議的類型之一。在礦業(yè)權(quán)出讓合同中，作為合同一方主體的國(guó)土資源主管部門兼具礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)代表和行政管理者雙重身份，使得出讓合同本身即融合了行政性和契約性兩種要素[11]。而且，礦業(yè)權(quán)出讓合同中不僅有行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)定，甚至一部分內(nèi)容是無法依合同法處理的“剛性行政職權(quán)”，即能夠阻礙民事庭法官依民事法律制度處理案件實(shí)體爭(zhēng)議的行政職權(quán)[12]，表現(xiàn)在自然資源主管部門對(duì)行政權(quán)未來行使的約定方面，如礦山環(huán)境保護(hù)以及辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)的承諾等。最高人民法院司法解釋將礦業(yè)權(quán)出讓合同定性為行政協(xié)議，不僅有利于確保出讓行為不偏離生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，也有利于糾紛發(fā)生后法院可以通過行政訴訟對(duì)出讓合同的合法性與合約性一并審查，實(shí)質(zhì)性地解決爭(zhēng)議。

按照《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》的要求，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓必然涉及調(diào)整與競(jìng)爭(zhēng)性出讓相關(guān)的礦業(yè)權(quán)審批方式。地方政府在落實(shí)方案的過程中，嘗試將“民事合同+行政許可”的出讓方式統(tǒng)一在行政協(xié)議范疇內(nèi)，即將礦業(yè)權(quán)出讓合同作為民事權(quán)利處分行為、行政許可設(shè)定礦業(yè)權(quán)的二分法轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^行政協(xié)議方式直接取得礦業(yè)權(quán)，以出讓合同的生效作為權(quán)利取得和資格賦予的共同表現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)物權(quán)變動(dòng)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的雙重法律效果。例如《貴州省礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》規(guī)定，當(dāng)事人在公共資源交易平臺(tái)上競(jìng)得采礦權(quán)后，“按照項(xiàng)目基本建設(shè)程序，完善項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等必備要件，憑出讓合同和相關(guān)要件到有權(quán)限的審批登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)采礦權(quán)登記”。該規(guī)定將礦業(yè)權(quán)出讓的審批制改為登記制，事實(shí)上已經(jīng)摒棄了《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條關(guān)于礦業(yè)權(quán)通過行政許可方式取得的要求。盡管最高人民法院行政庭梁鳳云法官認(rèn)為，行政許可程序包括獲得采礦許可證或者采礦權(quán)出讓協(xié)議等方式[13]，然而“行政許可是要式行政行為，需要具備許可證、照等法定外化形式”[14]，因此將礦業(yè)權(quán)出讓合同視為行政許可的一種行使方式的主張并不能成立。

行政許可作為一項(xiàng)規(guī)制與治理工具，在發(fā)揮篩選市場(chǎng)主體作用的同時(shí)，還能實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源開發(fā)利用活動(dòng)的過程控制，使國(guó)家在逐漸淡化公有制的進(jìn)程中，能夠憑借許可證的頒發(fā)而保留一定的控制權(quán)，但其最大的風(fēng)險(xiǎn)在于對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制將阻礙競(jìng)爭(zhēng)[15]。目前，國(guó)務(wù)院正在推進(jìn)的“放管服”改革的一個(gè)重點(diǎn)是“證照分離”“照后減證”，隱含著比例原則的精神，即盡可能選取對(duì)公民損害更小的替代性機(jī)制來實(shí)現(xiàn)既定監(jiān)管目標(biāo)。礦產(chǎn)兼具資源和生態(tài)屬性，有必要通過設(shè)立行政許可，賦予當(dāng)事人礦業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格并保證資源開發(fā)利用活動(dòng)的適度。從《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》規(guī)定的出讓流程和出讓合同內(nèi)容看，市場(chǎng)準(zhǔn)入資格和開發(fā)條件的審查已經(jīng)事先體現(xiàn)在出讓合同中，無將許可環(huán)節(jié)繼續(xù)獨(dú)立出來的必要。因此，王克穩(wěn)教授認(rèn)為：“在國(guó)有資源競(jìng)爭(zhēng)出讓領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)改革目前立法上審批+合同的出讓模式，廢除競(jìng)爭(zhēng)出讓中的審批與許可，以合同制徹底取代審批制。”[16]

礦業(yè)權(quán)出讓制度改革將在礦業(yè)權(quán)取得方式上導(dǎo)向權(quán)證分離的立場(chǎng)，即當(dāng)事人的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格問題已消解到競(jìng)爭(zhēng)出讓環(huán)節(jié)中，出讓合同生效后當(dāng)事人即取得礦業(yè)權(quán)，之后辦理的礦業(yè)權(quán)登記僅是一種公示性登記，不具有行政確權(quán)功能。自然資源主管部門對(duì)于當(dāng)事人的勘查、開采行為，通過礦業(yè)權(quán)出讓合同進(jìn)行管理，有助于弱化資源配置中的行政權(quán)色彩，恢復(fù)礦業(yè)權(quán)的民事物權(quán)屬性。至于取消許可后是否會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管削弱，該問題無需擔(dān)憂，原因是：首先，以往所依靠的行政許可的監(jiān)管方式，主要定位于前端的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，其監(jiān)管重心放在查處無證開采、超范圍開采上，這已不能滿足黨中央用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求；其次，行政許可所承載的日常監(jiān)管功能，可以直接規(guī)定在出讓合同中，或者在事先無法確定時(shí)，以行政優(yōu)益權(quán)的形式出現(xiàn)；最后，隨著“放管服”改革不斷向縱深推進(jìn)，自然資源主管部門的監(jiān)管重心從事前發(fā)證轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，不斷加大了開采過程的監(jiān)管，于是我國(guó)礦業(yè)權(quán)的數(shù)量從1994年的28.8萬個(gè)已減少到現(xiàn)在的6.9萬個(gè)，減少76%[17]。礦業(yè)權(quán)的集中化趨勢(shì)使事中事后監(jiān)管更具現(xiàn)實(shí)可行性。

五、權(quán)證分離立場(chǎng)下礦業(yè)權(quán)退出的解決方式

既然礦業(yè)權(quán)通過行政協(xié)議方式取得，那么在協(xié)議生效后，因自然保護(hù)區(qū)創(chuàng)設(shè)或生態(tài)紅線、保護(hù)區(qū)邊界劃定而導(dǎo)致已設(shè)定的礦業(yè)權(quán)需退出的情形下，自然資源主管部門不得采用注銷登記方式消滅礦業(yè)權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)通過行使行政優(yōu)益權(quán)解除礦業(yè)權(quán)出讓合同，以此消滅礦業(yè)權(quán)，并依職權(quán)注銷礦業(yè)權(quán)登記，起到向社會(huì)公示、宣告的作用。此時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格限制行政協(xié)議無效制度的適用，不能簡(jiǎn)單以自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立早于礦業(yè)權(quán)取得的時(shí)間，從而依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條認(rèn)定出讓合同無效。這是因?yàn)楹贤獬贫瘸姓J(rèn)該合同存在過，并可根據(jù)具體的利害關(guān)系作出不同的調(diào)整，而確認(rèn)合同無效則導(dǎo)致法律效果不曾存在，也不承認(rèn)信賴?yán)?，更不利于糾紛的解決。

將礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)界定為行政協(xié)議，意味著承認(rèn)自然資源主管部門享有單方變更權(quán)與解除權(quán)，民法學(xué)者們認(rèn)為如此會(huì)將私人權(quán)益置于公權(quán)力的潛在威脅之中，反映了對(duì)自然資源主管部門以行政管理者和合同當(dāng)事人的雙重身份進(jìn)入?yún)f(xié)議關(guān)系可能帶來的雙方當(dāng)事人地位嚴(yán)重失衡的擔(dān)憂。實(shí)踐中，為了確保出讓合同的履行不偏離生態(tài)保護(hù)的要求，自然資源主管部門很難在簽訂、履行合同過程中完全拋棄自己的管理者身份，因此，與其糾結(jié)于如何防止自然資源主管部門混用其雙重身份，不如直接訴諸行政協(xié)議的合約性與合法性審查，更有利于兼顧公私益的考量。同時(shí)，針對(duì)民法學(xué)者對(duì)自然資源主管部門濫用優(yōu)益權(quán)的顧慮，應(yīng)構(gòu)建行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的司法審查規(guī)則，尤其是引入比例原則的審查。亦即：“行使行政優(yōu)益權(quán)是維護(hù)公共利益需要的最終、必要手段，而不能濫用，對(duì)由此導(dǎo)致相對(duì)方的損失，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償或者賠償責(zé)任?！盵18]

據(jù)此，在當(dāng)事人已取得礦業(yè)權(quán)的情形下，自然資源主管部門通過合法行使行政優(yōu)益權(quán)而解除合同時(shí)，因行政優(yōu)益權(quán)是專由行政主體所獨(dú)享的權(quán)利，不同于情勢(shì)變更是締約雙方當(dāng)事人共有的權(quán)利，故當(dāng)事人應(yīng)提起行政補(bǔ)償之訴，避免與違法行使優(yōu)益權(quán)引發(fā)的國(guó)家賠償責(zé)任及違約引發(fā)的民事賠償責(zé)任相混淆。關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《行政許可法》第8條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”，但尚無法律法規(guī)對(duì)此作出明確規(guī)定，僅在一些地方政府發(fā)布的規(guī)范性文件有所涉及。如《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》中規(guī)定“以核定的礦業(yè)權(quán)人勘查開發(fā)投入成本為主，進(jìn)行合理補(bǔ)償”。部分地方甚至以當(dāng)?shù)匚闯雠_(tái)礦業(yè)權(quán)退出政策為由，拒絕給予當(dāng)事人補(bǔ)償。對(duì)此問題，應(yīng)以損失填補(bǔ)原則為指導(dǎo)，同時(shí)遵循行政法理上補(bǔ)償?shù)姆秶统潭刃∮谫r償?shù)姆秶统潭鹊木瘢瑓⒄铡秶?guó)家賠償法》第36條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)違法侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害情形下的賠償標(biāo)準(zhǔn)，合理確定補(bǔ)償金額。