王 琦

（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023）

一、引言

據(jù)筆者目前所搜集的文獻(xiàn)來看，“網(wǎng)格”（Grid）這個概念在我國第一次出現(xiàn)是在20世紀(jì)90年代中期，作為一種網(wǎng)格技術(shù)原本是應(yīng)用在計算機(jī)領(lǐng)域中，其充分將互聯(lián)網(wǎng)上的資源通過多種媒介融合在了一個資源共享平臺。[1]在我國，充分將網(wǎng)格治理的先進(jìn)理念，通過各種方式和途徑，有效嵌入基層社會治理等相關(guān)領(lǐng)域，是實踐中生發(fā)的一種制度創(chuàng)新。羅伯特·E·帕克（Robert Ezra Park）認(rèn)為，社區(qū)不僅僅是“地域上的人群匯集”，同時還是“人與人之間的關(guān)系所構(gòu)建起來的組織制度”[2]。民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中也指出：“社區(qū)就是聚居在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！盵2]黨的十九屆四中全會提出“要建設(shè)社會治理共同體”，要將社區(qū)這個社會生活共同體建設(shè)成為社會治理共同體，就需要網(wǎng)格化治理的合理嵌入。2020年新冠肺炎肆虐全球，許多國家至今仍無法有效控制疫情的傳播，而我國在疫情防控工作中充分利用了社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制，對疫情的傳播進(jìn)行了有效防控，取得了喜人的成果和有益的借鑒經(jīng)驗。

學(xué)界一般認(rèn)為，社區(qū)網(wǎng)格化治理作為立足于我國實踐，經(jīng)過試點探索而生發(fā)出來的現(xiàn)代基層社會治理體系的基本模式，發(fā)端于本世紀(jì)10年代中期的北京市、上海市、浙江省等城市基層社區(qū)網(wǎng)格化管理的成功經(jīng)驗。2004年，北京東城區(qū)以創(chuàng)新思路將網(wǎng)格化管理運用于社會治理領(lǐng)域；2005年，上海市進(jìn)行網(wǎng)格化管理工作；2007年，浙江舟山打造了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”基層社會治理的新模式；2011年，浙江省在全省范圍內(nèi)加以推廣。黨的十八大以來，全國政法綜治系統(tǒng)全面推進(jìn)縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）綜治中心建設(shè)，提出創(chuàng)新網(wǎng)格化服務(wù)管理等舉措。2013年8月，上海市人民政府制定并頒布《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》；2013年11月，“網(wǎng)格化管理”首次成為黨中央的重要決策，黨的十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”；2014年兩會期間，習(xí)近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”；在十八屆四中全會“全面推進(jìn)依法治國”的背景下，它又面臨法治化要求的嚴(yán)格約束；2015年10月十八屆五中全會提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”[3]；2016年10月，習(xí)近平總書記對社會治理法治化問題作出了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)；2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》；黨的十九大報告對共建共治共享的社會治理格局提出了新要求；黨的十九屆四中全會更是進(jìn)一步作出了制度完善的政策導(dǎo)向；郭聲琨對這一問題也作出了指示。[4]至此，黨和國家的相關(guān)政策確立了社區(qū)網(wǎng)格化治理體制的基本框架。

在地方上，江蘇省的社區(qū)網(wǎng)格化治理工作也做出了許多成績。2016年江蘇省蘇州市吳江區(qū)、吳中區(qū)率先試點社會綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動機(jī)制。2017年8月江蘇省委政法委確認(rèn)全省首批社區(qū)網(wǎng)格化治理試點地區(qū)。2017年12月，江蘇省發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制的意見》，在全省部署開展社區(qū)網(wǎng)格化治理工作。一年多來，通過全省整體推進(jìn)，江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作在全省各市縣得到了迅速、普遍的開展，從“小盆景”樣態(tài)，快速發(fā)展成“大森林”，初步實現(xiàn)了“把網(wǎng)格打造成基層社會治理的第一道屏障和江蘇省基層社會治理工作的一張名片”的目標(biāo)，走出了一條具有時代特征、中國特色、江蘇特點的基層社會治理創(chuàng)新之路，但也存在許多方面的問題需要予以解決。

二、江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的基本情況

在新時代社會治理轉(zhuǎn)型的背景下，管理型的社會治理模式必須盡快實現(xiàn)歷史性退位或時代轉(zhuǎn)型，這時服務(wù)型社會治理模式就應(yīng)運而生了，比較典型的就是全國普遍推開的社區(qū)網(wǎng)格化治理，這與網(wǎng)格化管理存在根本區(qū)別。在一定意義上，這種社區(qū)網(wǎng)格化治理模式，是將現(xiàn)代先進(jìn)的治理理念和現(xiàn)代發(fā)達(dá)的信息技術(shù)嵌入社會治理領(lǐng)域的結(jié)果。江蘇省的社區(qū)網(wǎng)格化治理工作經(jīng)過試點地區(qū)的實踐探索，形成了許多有特色的、值得其他地區(qū)借鑒的成功經(jīng)驗，但也同樣存在一些有待改進(jìn)的問題。

（一）江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的基本特色

江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作盡管起步相對較晚，但由于省委省政府高度重視，以完備的綜合治理平臺體系為依托，有良好的經(jīng)濟(jì)財政條件作支撐，實施黨建引領(lǐng)，高位高標(biāo)統(tǒng)籌規(guī)劃，高點定位“全要素網(wǎng)格”，突出精細(xì)化的基礎(chǔ)網(wǎng)格建設(shè)，力推治理模式的時代性轉(zhuǎn)變，注重智慧聯(lián)動、資源聚集等“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”基層社會治理創(chuàng)新性舉措，因此成效顯著、后來居上，初步打造出了社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的“江蘇品牌”，形成了如下可供其他省市借鑒的經(jīng)驗。

1.高層次推進(jìn)，全要素網(wǎng)格化治理扎實落地

一是高端部署，高標(biāo)準(zhǔn)整體推進(jìn)。為強(qiáng)化頂層設(shè)計，省委省政府制定發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制的意見》，明確了指導(dǎo)思想、工作思路、工作重點和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提出了全省“一二三四五”工作目標(biāo)任務(wù)。通過高端部署、高標(biāo)準(zhǔn)要求、整體性推進(jìn)，使江蘇全省上下迅速形成聚力推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化治理創(chuàng)新工作的新局面。

二是高位謀劃，“一把手工程”全方位實施。江蘇省委省政府要求，各級黨委政府和有關(guān)部門要將創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理、深化平安建設(shè)的重要工作，構(gòu)建黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭協(xié)調(diào)、部門協(xié)作配合、社會各方參與的工作格局。[5]全省多數(shù)市縣把社區(qū)網(wǎng)格化治理工作納入工作全局中謀劃，作為“一把手工程”全方位實施。

三是高點定位，“全要素網(wǎng)格”已經(jīng)形成。江蘇省全力推行高起點的“全要素網(wǎng)格”，要求網(wǎng)格主要承擔(dān)信息采報、便民服務(wù)、矛盾化解、隱患排查、治安防范、人口管理、法治宣傳、心理疏導(dǎo)八大服務(wù)管理職責(zé)。

2.大黨建引領(lǐng)，黨建促發(fā)社會治理的創(chuàng)新力

一是黨建與網(wǎng)格組織同步發(fā)展。江蘇省堅持把“加強(qiáng)黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”作為網(wǎng)格化聯(lián)動機(jī)制建設(shè)的主線，利用網(wǎng)格化運行機(jī)制，努力提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和動員力，推動“支部建在網(wǎng)格上”，黨建與網(wǎng)格力量同步發(fā)展，形成黨組織和網(wǎng)格長牽頭協(xié)調(diào)、專業(yè)力量聯(lián)動處置的良好局面。全省以社會綜合治理聯(lián)動網(wǎng)格為單位，因地制宜設(shè)置黨組織，構(gòu)建了村（社區(qū)）黨委（總支、支部）+基礎(chǔ)網(wǎng)格黨支部（黨小組）的黨建網(wǎng)格體系，確保黨組織對基礎(chǔ)網(wǎng)格的全面覆蓋。

二是黨建與社會治理能力共同提升。社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的核心標(biāo)準(zhǔn)要真正確立“以人民為中心”的主體地位。江蘇省在創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的過程中，強(qiáng)化基層組織動員和領(lǐng)導(dǎo)群防群治自我服務(wù)力量的能力，發(fā)動黨員干部參與群防群治、矛盾排查、信訪維穩(wěn)和社會服務(wù)管理等工作，實現(xiàn)了黨建和社會治理工作雙提升。[6]

三是基層黨建活力與社會治理內(nèi)生動力互聯(lián)互動。江蘇地區(qū)各地黨組織充分利用了基礎(chǔ)網(wǎng)格這一平臺，進(jìn)一步強(qiáng)化了廣大黨員的責(zé)任和帶頭作用，積極參與社區(qū)服務(wù)和管理。一些地區(qū)建立“網(wǎng)格行動黨支部”，這些行動黨支部和社區(qū)原有黨組織一起，進(jìn)一步激發(fā)了社會治理的內(nèi)生動力。基層黨組織的有效動員和黨員模范作用的引領(lǐng)，大大激發(fā)了民眾參與社會治理的積極性和主動性。

3.高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實戰(zhàn)化信息化科學(xué)化特征凸顯

一是網(wǎng)格劃分運行統(tǒng)一化實戰(zhàn)化。江蘇省依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，制定了“一個省標(biāo)、三個規(guī)范、六個清單”，形成了具有江蘇特色的網(wǎng)格化標(biāo)準(zhǔn)體系，使江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作按照“一張網(wǎng)、五統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，保證各類數(shù)據(jù)資源融合共享。

二是職責(zé)落實清單化規(guī)范化。江蘇省通過明確網(wǎng)格事務(wù)任務(wù)和責(zé)任清單，形成了各級網(wǎng)格化指揮、聯(lián)動、工作平臺機(jī)構(gòu)及其人員的職責(zé)體系；通過健全規(guī)范的網(wǎng)格管理工作制度體系，細(xì)化網(wǎng)格員管理辦法，嚴(yán)格工作程序流程，實行“巡辦分離”，構(gòu)建了規(guī)范化的網(wǎng)格巡查工作和“閉環(huán)式”網(wǎng)格工作處置制度，做到了網(wǎng)格任務(wù)落到實處。

三是信息集聚共享充分化一體化。江蘇省重視在社區(qū)網(wǎng)格層面實現(xiàn)源頭信息一張網(wǎng)采集。將公安、民政、司法行政、信訪、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生計生等涉及基層社會治理的部門工作，按社區(qū)準(zhǔn)入事項要求納入網(wǎng)格。在省、市兩級層面，重點推進(jìn)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享一體化。

4.全要素落地，共建共治共享格局依托“網(wǎng)格”而成型

一是注重信息資源整合，最大化整合運用信息建設(shè)成果。江蘇省各地通過整合數(shù)據(jù)資源，將區(qū)域內(nèi)各類社會治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)匯聚，整合應(yīng)用；通過“公安110”“12345熱線”以及縣市（區(qū)）長信箱等公眾端渠道，將絕大多數(shù)職能部門和司法機(jī)關(guān)的熱線以號碼融合、號碼整合、號碼合作、號碼聯(lián)動、直接并入等方式合為一體；通過聯(lián)動指揮平臺對接數(shù)字空間地理框架，融合政府網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)門戶，鏈接線上服務(wù)資源，匯聚民生需求“資源庫”等信息建設(shè)成果。

二是推進(jìn)政府職能整合，依托網(wǎng)格形成綜合執(zhí)法合力系統(tǒng)。在改革試點中，江蘇省通過整合組建若干支綜合行政執(zhí)法隊伍，依托網(wǎng)格形成了綜合執(zhí)法合力系統(tǒng)。同時，要求下沉的執(zhí)法資源要與網(wǎng)格巡查、聯(lián)動處置相結(jié)合，建立綜合行政執(zhí)法體制改革與網(wǎng)格化聯(lián)動處置協(xié)調(diào)機(jī)制，形成自上而下的指揮聯(lián)動體系。

三是推動社區(qū)力量聚集聯(lián)動，不斷深化基層社會精準(zhǔn)治理。江蘇省各地積極推動村（社區(qū)）綜治中心、網(wǎng)格工作站和警務(wù)室一體化建設(shè)，依靠黨員干部引領(lǐng)垂范，集聚群防群治力量，將網(wǎng)格團(tuán)隊凝聚在黨旗下，通過聚力于黨建，服務(wù)于基層，共治于網(wǎng)格。

四是實施指揮處置扁平化，推動基層治理由末端處置向前端預(yù)防提升。江蘇省各地在建立網(wǎng)格事件責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，建立跨部門跨地區(qū)主協(xié)辦機(jī)制，定期針對突出問題，組織相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）召開協(xié)調(diào)研判會議，按照“法定、商定、指定”的原則，厘清部門職責(zé)邊界，打破地方和部門各自為政、條塊分治、信息不暢等壁壘。

五是注重社會參與動員，推動基層共治共建。江蘇省鼓勵各地積極創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機(jī)制，把各行各業(yè)尤其是基層群眾調(diào)動起來，打造社區(qū)網(wǎng)格化治理工作新的增長點。同時，要求加大群眾意見在績效考評中的權(quán)重，逐步建立社區(qū)網(wǎng)格化治理工作評價公開機(jī)制，充分保障網(wǎng)格內(nèi)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，夯實基層社會治理的群眾基礎(chǔ)。

5.多向度轉(zhuǎn)變，治理成效多領(lǐng)域初步顯現(xiàn)

一是初步實現(xiàn)了被動向主動、事后向事前的轉(zhuǎn)變。通過社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的深化，人員職責(zé)、部門職責(zé)劃分更清晰，社區(qū)網(wǎng)格化治理工作實施在基層、傳導(dǎo)在部門，基層問題的大量上報，形成了對職能部門的“倒逼”效應(yīng)，由“坐等上門”轉(zhuǎn)向主動發(fā)現(xiàn)、主動回應(yīng)、苗頭解決，由被動的事后處置變積極的事前預(yù)防，大大提高了社會矛盾預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力。

二是初步實現(xiàn)了單一向多元、分散向協(xié)同的轉(zhuǎn)變。通過網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)一體化建設(shè)工程，縣市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)動指揮中心信息平臺構(gòu)建了上下級之間、職能部門之間的融合多元協(xié)同辦公機(jī)制，有效協(xié)調(diào)聚集了政府各類服務(wù)管理的力量。該系統(tǒng)自帶的統(tǒng)計分析功能，可及時體現(xiàn)各部門處理基層上報問題的工作進(jìn)度、處理結(jié)果等，便于開展督查，消除了相互推諉扯皮、懶政怠政現(xiàn)象，提升了服務(wù)民眾的能力。

三是初步實現(xiàn)了從疏離到密切、從區(qū)隔到對接的轉(zhuǎn)變?；鶎狱h組織的網(wǎng)格化，進(jìn)一步打破政府部門之間的區(qū)隔，直接拉近了基層黨組織、政府與社會組織、人民群眾的距離，密切了黨群關(guān)系、官民關(guān)系，也大大提升了政府管理服務(wù)能力、基層黨組織的組織動員能力和基層社會組織自我服務(wù)管理能力。

四是初步實現(xiàn)了由管理向服務(wù)、由管控向共治的轉(zhuǎn)變?；鶎泳W(wǎng)格體系的建立，在強(qiáng)化了必要的行政管控能力的同時，更凸顯了變政府管理本位為服務(wù)本位、寓管理于服務(wù)之中的職能轉(zhuǎn)變，形成了政府治理與社會自治有效合作、協(xié)同、配合的共建共治共享的新格局。

（二）江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的借鑒意義

江蘇省試點地區(qū)立足于“全要素網(wǎng)格”的定位，對“服務(wù)型行政”的建設(shè)進(jìn)行了實踐探索，在動員社會力量參與治理、培育社會組織、強(qiáng)化社會自治氛圍和能力、推進(jìn)多元共治方面已經(jīng)取得了較為突出的成就，形成了較典型的經(jīng)驗。通過對江蘇省試點地區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的社會調(diào)研，筆者認(rèn)識到社區(qū)網(wǎng)格化治理的建設(shè)，確實意味著行政權(quán)力的下沉，也意味著行政管控的必要強(qiáng)化，但卻不能以行政管控的強(qiáng)化為根本或主要目的，而是在強(qiáng)化必要行政管控的同時，更要以強(qiáng)化政府服務(wù)性功能、加強(qiáng)對社會組織的培育、強(qiáng)化社會力量參與、增進(jìn)社會自治性氛圍和能力為主要目的，真正形成社會本位的基層社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。此外，江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的若干典型經(jīng)驗，例如蘇南地區(qū)網(wǎng)格員的專職化和專業(yè)化，被納入了事業(yè)編制或者相當(dāng)于聘用制公務(wù)員；網(wǎng)格員按照警輔人員編制配備，使社區(qū)網(wǎng)格化治理工作隊伍初步成為與公檢法司并列的第五支政法隊伍；南京市棲霞區(qū)通過“136”體系變“社區(qū)管理”為“自我服務(wù)”；徐州市銅山區(qū)的大黨建引領(lǐng)，將原來以社會治安為主的基層治理，延伸拓展至黨建、城鄉(xiāng)管理、公共安全、民生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)，建立“法官進(jìn)網(wǎng)格”長效機(jī)制，堅持參與社會治理與公正司法、司法為民相統(tǒng)籌等各個方面的成功經(jīng)驗，都非常值得其他地區(qū)認(rèn)真學(xué)習(xí)和推廣。

（三）江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作存在的問題

在短時間內(nèi)，江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作全面推進(jìn)，取得了顯著的成績，形成了自身的特色。但由于建設(shè)時間短、任務(wù)重，一些地區(qū)、部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認(rèn)識不到位、經(jīng)驗不足、能力不夠，因而不可避免地會存在這樣或那樣的認(rèn)知偏差和工作差距，具體表現(xiàn)在以下四個方面。

1.傳統(tǒng)思想觀念存在慣性

筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一些地方的網(wǎng)格化治理機(jī)構(gòu)和工作人員，仍表現(xiàn)出很強(qiáng)的行政管控思維本位，服務(wù)意識和法治意識不足，對構(gòu)建多元社會力量共建共治共享的社會治理新格局的認(rèn)識不到位。例如，有一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員還是將社區(qū)網(wǎng)格化治理體制作為壓制群眾合理訴求的工具，對上訪群眾進(jìn)行實時監(jiān)控，反對他們向信訪部門表達(dá)合理訴求，這又將進(jìn)一步導(dǎo)致干群關(guān)系的緊張化。

2.組織領(lǐng)導(dǎo)不夠有力

社區(qū)網(wǎng)格化治理工作作為“一把手”工程的定位在一些地區(qū)沒有有效落實，主要領(lǐng)導(dǎo)并沒有給予足夠的重視；大黨建引領(lǐng)的組織基礎(chǔ)和保障作用發(fā)揮不到位；一些地方只重視組織架構(gòu)的形式存在而忽視實際運行；相關(guān)部門尤其是公安部門的協(xié)調(diào)配合程度低、深度融合效果差；社會治理主體的協(xié)同化運作水平不高，服務(wù)能力偏弱等等。

3.專業(yè)隊伍建設(shè)不平衡

蘇南地區(qū)已經(jīng)初步形成專職化程度高、隊伍穩(wěn)定的社區(qū)網(wǎng)格化治理工作隊伍，其網(wǎng)格員及平臺工作人員基本實現(xiàn)了專職化、專業(yè)化和職業(yè)化。相較而言，蘇中與蘇北地區(qū)特別是蘇北地區(qū)，社區(qū)網(wǎng)格化治理工作隊伍專業(yè)化、專職化建設(shè)嚴(yán)重不足，其身份與相關(guān)待遇解決得很不到位。半數(shù)以上地區(qū)的網(wǎng)格員待遇沒有得到財政保障，其職業(yè)歸屬感較低，他們在工作上主動作為的意愿不強(qiáng)，網(wǎng)格員隊伍穩(wěn)定性不夠，這已經(jīng)成為制約社區(qū)網(wǎng)格化治理工作發(fā)展的瓶頸。

4.社區(qū)網(wǎng)格化治理缺乏法治化的制度保障

目前，全省指導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)網(wǎng)格化治理工作，主要依靠各級黨委政府頒布的指導(dǎo)性文件，這在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的初期階段有其必然性。但是，隨著這項工作的深入推進(jìn)，我們就會發(fā)現(xiàn)，不僅社區(qū)網(wǎng)格化治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制、人員配置、工作權(quán)責(zé)、保障機(jī)制、獎懲措施等重要問題，需要用法律規(guī)范形式予以固定化和制度保障，社會組織和民眾的參與也缺乏法治化的制度保障和途徑。法治社會的建設(shè)和運行機(jī)制整體還處在較弱的水平，現(xiàn)在出現(xiàn)的組織領(lǐng)導(dǎo)不力、機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、隊伍建設(shè)不平衡、專業(yè)化程度較低、社會協(xié)同不足等問題，都與此有很大的關(guān)聯(lián)性。

三、江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的完善對策

正如上文所分析，從客觀方面來看，江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作建設(shè)任務(wù)重、時間短，地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會發(fā)展水平等方面存在明顯不平衡；從主觀方面來看，一些地區(qū)、一些部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認(rèn)識不到位、準(zhǔn)備不充分、經(jīng)驗不足、能力不夠，因此不可避免地會存在認(rèn)知偏差和工作差距。目前江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作與省委省政府的部署要求相比，還存在著一定程度的不足，需要我們進(jìn)一步改進(jìn)和完善。筆者擬從以下四個方面提出對策建議，期待相關(guān)部門采納。

（一）確立服務(wù)型的工作理念

首先，江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化服務(wù)型職能轉(zhuǎn)型的工作理念。他們應(yīng)當(dāng)明確，通過社區(qū)網(wǎng)格化治理工作來下沉行政權(quán)力的根本目的，是進(jìn)一步實現(xiàn)政府服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)型、構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局，而不是進(jìn)一步強(qiáng)化行政管控。社區(qū)網(wǎng)格化治理工作拉近了政府與社會、公民之間的距離，它在直觀上就表現(xiàn)為國家行政權(quán)力的進(jìn)一步下沉。但需要我們注意的是，社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的建設(shè)，盡管在實際上表現(xiàn)為行政權(quán)力的下沉，也意味著行政管控的必要強(qiáng)化，但卻不能以行政管控的強(qiáng)化為根本或主要目的，而是在強(qiáng)化必要行政管控的同時，更要以強(qiáng)化政府服務(wù)性職能、加強(qiáng)對社會組織的培育、強(qiáng)化社會力量參與、增進(jìn)社會自治性氛圍和能力為主要目的，真正實現(xiàn)社會本位的基層社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。

其次，江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化以人為本的工作理念。社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于維護(hù)社會穩(wěn)定，還要提供更加符合人民需求的社會公共服務(wù)。為此，他們不應(yīng)把社會組織和公民視為治理對象，而是使之成為共同參與治理工作的主體，是不可替代的社會自治的主體，是政府服務(wù)和保障的社會主人。政府必須更加突出人性化的服務(wù)理念，才能真正把社會治理與公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來。這種社會治理追求的是動態(tài)平衡或動態(tài)穩(wěn)定的秩序，這是高度流動性的現(xiàn)代社會治理所需要的價值理念。因為從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，關(guān)鍵是主體的變化，要求社會組織、企業(yè)、公民個體等不同主體的介入與合作。各主體之間要以平等地位、通過協(xié)商互動來形成社會治理的整體合力，在這個合作中充分發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢。只有政府主體和社會主體各就其位，分工明確，明晰各自的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，共同參與和合作，政府的社會管理職能向以社區(qū)網(wǎng)格化治理工作為載體的服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變才能到位。關(guān)鍵的問題是，政府要給社會主體更多的參與治理工作的制度空間，找準(zhǔn)社會組織可以發(fā)揮重要功能的領(lǐng)域。必須明確的是，城鄉(xiāng)社區(qū)工作應(yīng)以向居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、解決群眾生活中的實際問題為工作重點，必須徹底轉(zhuǎn)變以往由上至下的行政化管理模式，將“以人為本”的工作理念落實到社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、教育事業(yè)、公共服務(wù)、便民生活等方面，充分調(diào)動各個參與治理工作主體的積極性，持續(xù)提升服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量，滿足社區(qū)居民訴求。同時，我們要推動社區(qū)網(wǎng)格化治理主體向多元化、專業(yè)化發(fā)展，社區(qū)居民、非政府組織、企業(yè)等社會力量應(yīng)當(dāng)作為新主體共同參與社會治理，強(qiáng)化綜合履職能力，有重點、有區(qū)別地為居民提供服務(wù)，填補(bǔ)傳統(tǒng)管理中服務(wù)供給不足的空缺。[7]

（二）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)的領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)

江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照省委省政府文件的明確規(guī)定，普遍地把社區(qū)網(wǎng)格化治理工作定位為各級黨政“一把手工程”，以進(jìn)一步強(qiáng)化主要黨政領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的重視程度。江蘇省試點地區(qū)的社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的成功經(jīng)驗表明，必須讓各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)感受到這項工作的重要性，感受到這項工作的責(zé)任感和使命感，讓他們從“要我抓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙ァ?，社區(qū)網(wǎng)格化治理工作才能更好地開展下去。因此，我們必須要讓地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)起主體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人對全局工作負(fù)主體責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)對主管工作負(fù)有主體責(zé)任。鼓勵縣（市、區(qū)）委書記擔(dān)任全要素社區(qū)網(wǎng)格化治理創(chuàng)新工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自過問改革創(chuàng)新具體工作，盡快消除或避免出現(xiàn)政法綜治部門牽頭不力的尷尬局面。此外，我們還需要建立激勵和約束機(jī)制，例如將社區(qū)網(wǎng)格化治理工作完成情況作為年度考核的主要指標(biāo)之一，作為干部提拔使用和降職處分的依據(jù)之一，以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，培育領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ饕庾R。

同時，我們應(yīng)當(dāng)按照“黨建全覆蓋”的原則，將一些地區(qū)的成功經(jīng)驗上升為基層黨建的操作規(guī)范，普遍優(yōu)化網(wǎng)格黨組織建設(shè)。在現(xiàn)有支部建在網(wǎng)格上的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)當(dāng)有針對性地建立城鄉(xiāng)社區(qū)的樓群（片區(qū)）黨支部、樓棟（村組）黨小組，由有威望的退休黨員擔(dān)任支部書記，打造立體式黨組織架構(gòu)，明確組織職責(zé)、劃分黨員責(zé)任、設(shè)立示范崗位、延伸服務(wù)觸角、強(qiáng)化組織動員能力。網(wǎng)格黨組織與駐地機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨委開展黨建聯(lián)席共建，鼓勵機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部進(jìn)入網(wǎng)格，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，認(rèn)領(lǐng)服務(wù)崗位，實現(xiàn)資源共享。

（三）建設(shè)專業(yè)化的工作隊伍

首先，社區(qū)網(wǎng)格化治理工作隊伍的建設(shè)應(yīng)有穩(wěn)定的財政支持和保障。在上級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付予以一定財政專項支持的同時，地方政府要進(jìn)一步加大經(jīng)費保障力度，將創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理“一張網(wǎng)”工程納入為民辦實事項目，每年固定撥付工作經(jīng)費并列入年度財政預(yù)算。同時，應(yīng)逐步推進(jìn)網(wǎng)格員和聯(lián)動指揮平臺主要工作人員的專職化、專業(yè)化，保障他們相應(yīng)的人事身份待遇和工資待遇。特別是在網(wǎng)格員的薪酬待遇方面，必須將人員經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算，由設(shè)區(qū)市財政兜底，縣區(qū)財政配套，地方財政補(bǔ)貼，原則上網(wǎng)格員薪酬待遇應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)工作者的薪酬待遇持平。

其次，針對網(wǎng)格員缺口和流動性較大等問題，各地應(yīng)進(jìn)一步完善網(wǎng)格員選拔招錄、進(jìn)入退出、薪酬晉升等工作機(jī)制。同時，定期向社會公開招錄，選拔一批政治覺悟高、綜合素質(zhì)強(qiáng)、專業(yè)能力精的法治人才充實到網(wǎng)格員隊伍中來，配齊配強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格員，放寬選人學(xué)歷、年齡等要求，盡可能將那些熟悉本地情況、有一定威望，能夠發(fā)現(xiàn)問題、解決矛盾的人才納入網(wǎng)格員隊伍。要打通網(wǎng)格員晉升通道，建立健全優(yōu)秀網(wǎng)格員進(jìn)入村居“兩委”的選拔任用機(jī)制，可參考“三支一扶”“大學(xué)生村官”等，每年拿出一定數(shù)量的行政事業(yè)編制，面向優(yōu)秀網(wǎng)格員定向招錄，讓網(wǎng)格員“干事有盼頭、待遇有保障、晉升有渠道”，激發(fā)網(wǎng)格員的獲得感和榮譽感。

再次，堅持專兼職網(wǎng)格員合作互補(bǔ)的工作機(jī)制，將片區(qū)警輔人員、環(huán)衛(wèi)人員、條線協(xié)管人員、大學(xué)生村官、社區(qū)志愿者納入網(wǎng)格中來，充實網(wǎng)格力量，保證每個網(wǎng)格有4名以上的專兼職網(wǎng)格員。

（四）實現(xiàn)法治化的制度保障

江蘇省在總結(jié)、提煉試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的法規(guī)體系建設(shè)，在條件成熟的時候出臺社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的地方性法規(guī)，用法規(guī)形式對社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的成功經(jīng)驗予以制度保障。具體包括：各級各類責(zé)任主體，各級領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)動指揮中心及其平臺功能、職責(zé)、設(shè)施和人員配備；基層網(wǎng)格的劃定、人員配置與法律地位；信息收集匯聚共享的種類、范圍；基層黨建和基層社會力量的組織動員；行政主體管理職能的轉(zhuǎn)型和社會服務(wù)職能的強(qiáng)化；民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障；公民的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、健康權(quán)和人格權(quán)的有效保護(hù)；特殊人員的管理和幫扶；不同主體的權(quán)責(zé)關(guān)系體系的科學(xué)設(shè)計等等，這些都需要剛性的制度性安排予以保障。因此，江蘇省應(yīng)當(dāng)通過制定地方性法規(guī)，把不同主體在社區(qū)網(wǎng)格化治理工作中的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等都予以法定化。在法治化制度建構(gòu)的具體路徑方面，筆者建議由治理經(jīng)驗成熟的設(shè)區(qū)市（如蘇州市）先行制定地方性法規(guī)。通過先行先試，不斷總結(jié)經(jīng)驗，在條件成熟的時候，再制定省級地方立法，有效鞏固改革成果。運用法治方式，形成社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的制度規(guī)范體系，凸顯江蘇省社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的新經(jīng)驗、新制度、新品牌、新樣本和新模式。

四、結(jié)語

本文著重使用實證研究方法，綜合運用訪談法和現(xiàn)場觀察法，用于重點分析江蘇省試點地區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化治理工作的典型實踐，深入把握其經(jīng)驗、問題，并針對實踐問題提出了完善對策。社區(qū)網(wǎng)格化治理體制需要完善是我國基層社會治理實踐中生發(fā)出來的問題，這告誡我們對于這類問題的研究絕不能閉門造車、坐而論道，想當(dāng)然地提出對策和建議，必須深入到基層社會去了解和把握實踐需求，更不可直接照搬照抄國外的相關(guān)制度，要確保理論研究具備真正的問題意識，符合中國實際國情，充分構(gòu)建中國特色的基層社會治理理論體系。