張明玖

(貴州中醫(yī)藥大學(xué) 人文與管理學(xué)院,貴州 550025)

“理性”經(jīng)濟(jì)人的概念是理論經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要支撐，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展進(jìn)程中，“理性”概念基石大有經(jīng)濟(jì)學(xué)“帝國主義”的趨勢，逐步擴(kuò)張到人文社科的其他學(xué)科。波斯納運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析法律問題，開辟了法律經(jīng)濟(jì)分析的新路。地方金融監(jiān)管權(quán)力的問題，自然屬于法律規(guī)制的范疇。但在法律規(guī)范尚不健全的背景下，進(jìn)行法律經(jīng)濟(jì)分析是巧婦難為無米之炊。故我們采用經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性”重要理論對金融監(jiān)管的權(quán)力實現(xiàn)進(jìn)行研究，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對“理性”的批評與反思并不影響我們的研究運(yùn)用。因現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對“理性”的批判集中于信息不完全、環(huán)境復(fù)雜性和主體有限“理性”等決策影響，其顧慮正好契合當(dāng)前我國地方金融監(jiān)管的情勢。當(dāng)前金融環(huán)境中，金融科技、金融創(chuàng)新和金融杠桿的超限發(fā)展，給金融穩(wěn)定帶來巨大壓力。特別是在地方金融領(lǐng)域，因其交叉性、傳染性、隱秘性、涉眾性等特點(diǎn)，給當(dāng)前主流監(jiān)管方式解決監(jiān)管領(lǐng)域問題帶來一定的困難，以致各地金融風(fēng)險頻發(fā)。在全面深化改革的背景下，國家寄望于通過一系列法律、制度的改革推進(jìn)新形勢下金融監(jiān)管深化改革。早在2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任的意見》來界定央地之間的監(jiān)管職責(zé)；2017年全國金融工作會議進(jìn)一步強(qiáng)化了地方監(jiān)管責(zé)任。在中央政策的指引下，山東、四川、河北、天津等地紛紛出臺相應(yīng)監(jiān)管條例，但未有系列法律法規(guī)的出臺以清晰界定地方金融監(jiān)管問題，不少法律學(xué)者對地方金融監(jiān)管能否有效實現(xiàn)表示擔(dān)憂。為此，本文從地方金融監(jiān)管權(quán)力“理性”實現(xiàn)視角，以監(jiān)管權(quán)力的“理性”實現(xiàn)為切入點(diǎn)探討地方金融監(jiān)管問題，把決策者描述為“理性”行為主體，包括主體自覺、價值“理性”和工具“理性”，其基本特征是深思熟慮后決策。

一、地方金融監(jiān)管權(quán)力配置演化

歷史唯物主義觀是分析地方金融監(jiān)管權(quán)力“理性”的重要途徑，地方金融監(jiān)管權(quán)利配置制度的變遷有其客觀規(guī)律，必然與改革開放以來生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用相適應(yīng)。我國地方金融監(jiān)管方式跟隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐在集權(quán)與分權(quán)之間調(diào)整、轉(zhuǎn)化，監(jiān)管權(quán)力配置在集權(quán)與分權(quán)之間總體呈現(xiàn)出隱性、漸進(jìn)、反復(fù)和政策化的特征?？梢姡醒牒偷胤浇鹑诒O(jiān)管事權(quán)的科學(xué)劃分應(yīng)建立在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和金融發(fā)展規(guī)律認(rèn)識深化的基礎(chǔ)上。洪正、胡勇鋒(2017)在對中國式金融分權(quán)的研究中將改革開放以來中國金融權(quán)力配置的演變分為三個階段。本文參照洪正、胡勇鋒對中國金融權(quán)力配置的分法，進(jìn)一步將中國金融權(quán)利配置劃分為四個階段：

(一)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展“理性”的計劃性金融分權(quán)(1978—1993年)

為配合經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展地方金融、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“理性”選擇，金融領(lǐng)域逐步實現(xiàn)多元化發(fā)展，有計劃的金融分權(quán)逐步進(jìn)行。1978年，多種形式的承包責(zé)任制和國企“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”試點(diǎn)改革開始，之后又陸續(xù)推進(jìn)財政體制等方面的經(jīng)濟(jì)體制改革。為了確保經(jīng)濟(jì)體制改革有序推進(jìn)，國家同步啟動金融體制改革，財政部統(tǒng)管財政金融“全能人”角色結(jié)束。一方面中國人民銀行從財政部獨(dú)立出來，接手外匯管理業(yè)務(wù)，之后進(jìn)一步確定其中央銀行地位；另一方面中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)成立，并負(fù)責(zé)原中國人民銀行管轄的農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，而農(nóng)村信用合作社轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)。隨后中國建設(shè)銀行、中國工商銀行等也在改革中逐步建立。特別是1984年后，金融領(lǐng)域分權(quán)化趨勢加強(qiáng)，一批地方銀行、信托投資公司及金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)相繼成立，金融管理權(quán)力逐步下移。與之對應(yīng)，國家對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限逐步調(diào)整。在“放權(quán)讓利”改革釋放的制度紅利下，各銀行總行推行內(nèi)部分權(quán)，將信貸審批權(quán)、留存利潤支配權(quán)、利率浮動權(quán)及人事和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整權(quán)下放。同樣，在“放權(quán)讓利”和“承包經(jīng)營”激勵下，地方信托公司、資金拆借市場發(fā)展迅猛，出現(xiàn)銀行系統(tǒng)外地方金融分權(quán)化趨勢，但這僅僅是有計劃的金融分權(quán)。因為這些金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)營中不是絕對獨(dú)立的，他們一方面被央行當(dāng)作行政下屬管轄，另一方面要受各級政府的行政限制，甚至中國人民銀行在運(yùn)行中也得服從政府要求，把“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”和“保持社會穩(wěn)定”放在首位，而其“穩(wěn)定貨幣”的職能卻未能有效履行。

(二)推進(jìn)“秩序理性”的專業(yè)金融集權(quán)(1994—2001年)

前期計劃性的金融分權(quán)一定程度上繁榮了金融市場，但未形成良好的金融秩序。金融主體為追逐自身利益最大化，不斷突破行為界限，不正當(dāng)競爭頻現(xiàn)，形成大量金融不良資產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)過熱和高通貨膨脹暴露出中國金融系統(tǒng)維持“秩序理性”的問題。為此，中央著手整頓地方金融，上收地方權(quán)限，強(qiáng)化對金融的集權(quán)管理。一是中央銀行制度和監(jiān)管制度集權(quán)改革。根據(jù)中央要求，央行的主要職能是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，按照統(tǒng)一調(diào)控原則將貨幣政策的執(zhí)行由多級調(diào)控改變?yōu)橐患?中央)調(diào)控，撤銷央行原來在各地設(shè)置的省級分行，改為在中心城市設(shè)立大區(qū)分行和派出機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)中央銀行的集中監(jiān)管權(quán)力。監(jiān)管方面強(qiáng)調(diào)分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，將證券和保險監(jiān)管的職能劃分出來，成立證監(jiān)會和保監(jiān)會，組成“一行兩會”監(jiān)管格局，并通過出臺《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》和修訂刑法等措施，規(guī)范各種金融行為。二是金融機(jī)構(gòu)改革。按照“建立強(qiáng)有力的中央銀行宏觀調(diào)控體系”和“建立統(tǒng)一開放、有序競爭、嚴(yán)格管理的金融市場”調(diào)控和監(jiān)管要求，1994年國家開始對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。一方面，要求專業(yè)銀行進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營，將政策性金融與商業(yè)金融分家，有步驟地建立以資產(chǎn)負(fù)債管理為核心的自我約束機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制。具體舉措包括將中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行和中國建設(shè)銀行轉(zhuǎn)為國有獨(dú)資商業(yè)銀行，實行商業(yè)化經(jīng)營；成立國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行，并增設(shè)一批非國有獨(dú)資的股份制商業(yè)銀行。另一方面，整頓城市信用社和信托投資公司等機(jī)構(gòu)，把城市信用社合并重組為城市商業(yè)銀行，關(guān)閉一批高風(fēng)險的地方發(fā)展銀行和信托投資公司，減少地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量，削弱地方金融權(quán)力。除此之外，還參照專業(yè)化要求引導(dǎo)證券公司、基金管理公司等專業(yè)非銀行金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

(三)市場理念下“理性”金融分權(quán)(2002—2013年)

20世紀(jì)90年代末金融系統(tǒng)的系列改革并未使銀行體系的資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重惡化問題和證券監(jiān)管中的腐敗問題得到根治，2001年末我國又面臨加入WTO對世界的承諾，市場理念下的金融體系改革再出發(fā)，在金融發(fā)展與風(fēng)險防范中調(diào)適性分權(quán)。一是確立“一行三會”監(jiān)管格局。2003年，中央政府進(jìn)一步將銀行業(yè)監(jiān)督管理的職能獨(dú)立出來，由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)，與證監(jiān)會和保監(jiān)會一起，形成“一行三會”監(jiān)管新格局，使中央金融監(jiān)管權(quán)力在“分”中加強(qiáng)。央行繼續(xù)制定、執(zhí)行貨幣相關(guān)政策；銀監(jiān)會將對銀行的資本監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管作為核心管理銀行；證券領(lǐng)域雖然加大了市場監(jiān)管力度，然而實質(zhì)性審批制度導(dǎo)致證券市場的合規(guī)性監(jiān)管不夠；保險方面則從強(qiáng)化償付能力監(jiān)管，注重公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管和市場行為監(jiān)管方面入手構(gòu)建新的監(jiān)管模式，加強(qiáng)風(fēng)險防范。二是國有商業(yè)銀行改制取得大進(jìn)展。2003年，通過國家注資和財務(wù)重組、股份化和引進(jìn)戰(zhàn)略投資者健全公司治理、公開發(fā)行股票一套組合拳后，四大國有商業(yè)銀行市場化改革向縱深推進(jìn)，逐步改善了銀行體系財務(wù)狀況，增強(qiáng)了風(fēng)險防范能力。三是非銀行金融機(jī)構(gòu)在強(qiáng)監(jiān)管中發(fā)展。以證券監(jiān)管為例，2005年央地協(xié)調(diào)開展的綜合治理是監(jiān)管加強(qiáng)的標(biāo)志。整治過后，證券公司快速發(fā)展，到2013年共有證券公司115家。四是地方金融監(jiān)管逐步下放。2006年，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革給村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和資金互助社等地方性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來巨大紅利，地方政府基于最大化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“理性”觀念，將地方金融發(fā)展與管理作為重要戰(zhàn)略。2007年次貸危機(jī)后，為刺激經(jīng)濟(jì)增長，地方政府不斷推出融資平臺助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2013年，中央進(jìn)一步提出金融業(yè)向民營經(jīng)濟(jì)開放，地方小額貸款公司、典當(dāng)行、融資性擔(dān)保公司等非存款類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)一步下放，甚至將發(fā)債預(yù)審權(quán)一并下放，充分發(fā)揮地方金融監(jiān)管主體信息更全面、處理更及時的主體優(yōu)勢，服務(wù)地方金融深化發(fā)展。

(四)系統(tǒng)“理性”推動監(jiān)管“理性”(2014年至今)

對于金融監(jiān)管權(quán)力的調(diào)適，本質(zhì)來說是為了監(jiān)管權(quán)力行使更加“理性”，使經(jīng)濟(jì)社會效益最大化。但是長期以來金融監(jiān)管更傾向于強(qiáng)調(diào)權(quán)力，對責(zé)任的界定相對滯后。直到2012年，國務(wù)院出臺《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任的意見》(國發(fā)〔2014〕30號)，才為中央地方分級監(jiān)管體制權(quán)責(zé)界分定調(diào)。2017年全國金融工作會議再提“堅持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責(zé)任”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了協(xié)同監(jiān)管的正式到來。立足落實中央政策部署，國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會成立，形成“一委一行兩會”的監(jiān)管權(quán)力配置新格局。相應(yīng)地，原來的地方金融辦升格為地方金融監(jiān)督管理局，監(jiān)管對象涵蓋小額貸款公司、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權(quán)市場、融資擔(dān)保公司、融資租賃公司、地方資產(chǎn)管理公司、典當(dāng)行、農(nóng)民專業(yè)合作社、區(qū)域內(nèi)投資公司、地方各類交易所和社會眾籌機(jī)構(gòu)，共計11類。新的金融監(jiān)管格局中，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌金融監(jiān)管體制改革，協(xié)調(diào)“一行兩會”和地方金融監(jiān)督管理局的職能分工和具體審慎監(jiān)管，體現(xiàn)了中央的統(tǒng)一原則，又壓實了地方的風(fēng)險處置責(zé)任，推動系統(tǒng)“理性”的實現(xiàn)。

二、地方金融監(jiān)管權(quán)力實現(xiàn)的困境

在新的監(jiān)管格局下，各地金融監(jiān)管局紛紛掛牌，山東、四川、河北、天津等地監(jiān)管條例陸續(xù)出臺?？墒堑胤浇鹑诒O(jiān)管能確保監(jiān)管實效嗎？劉駿(2019)從地方金融監(jiān)管權(quán)的法治化授權(quán)、權(quán)力配置的成本和效益分析和運(yùn)行機(jī)制等幾個方面研究地方金融監(jiān)管權(quán)的可行性，認(rèn)為諸多現(xiàn)實困境會極大影響地方金融監(jiān)管的有效性。劉駿的懷疑啟發(fā)筆者進(jìn)一步思考究竟是什么因素影響地方金融監(jiān)管的有效性？

(一)新興金融業(yè)態(tài)發(fā)達(dá)致“理性”辨識風(fēng)險困難

近年來，新興金融業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，它們與新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息數(shù)字技術(shù)相結(jié)合，呈現(xiàn)出多樣化、融合化和數(shù)字化等特點(diǎn)，使“理性”辨識新危機(jī)、新風(fēng)險的可能性降低。許桂華、譚春枝(2016)按照其服務(wù)功能、服務(wù)對象及所借助的手段劃分，將新興金融業(yè)態(tài)分為四類:“偏向于直接融資的股權(quán)類、通過數(shù)量眾多的中小型金融中介機(jī)構(gòu)提供間接融資服務(wù)的準(zhǔn)銀行類、借助互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)中小企業(yè)融資需求的互聯(lián)網(wǎng)類和消費(fèi)職能專業(yè)化的消費(fèi)類金融?！边@些新興金融業(yè)態(tài)融合大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)，主體眾多、門類繁多，底層資產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、通道層疊交叉嵌套、資金來源難以溯源，又因與前沿技術(shù)相結(jié)合，金融監(jiān)管難以跟上其步伐，導(dǎo)致潛在風(fēng)險和管理難度增大、風(fēng)險識別困難。就金融科技層面來說，技術(shù)層面的操作風(fēng)險、虛擬平臺中的信用風(fēng)險和實際運(yùn)行中的流動性風(fēng)險等都是前所未有的。與之相應(yīng)，地方金融監(jiān)管卻面臨系列法規(guī)和技術(shù)上的問題。一是法律規(guī)制對新事物的規(guī)制欠缺，即使勉強(qiáng)適用也多為模糊性、摩擦性的適應(yīng)，不可避免地造成監(jiān)管乏力或監(jiān)管缺位。二是地方金融監(jiān)管科技投入不足。政府對于科技的投入往往受到嚴(yán)格的預(yù)算約束，并且有嚴(yán)格的管理程序。同時，由于政府服務(wù)面向社會公眾，對于新技術(shù)的投入也要考慮公眾的可接受性。所以政府在對新技術(shù)的投入上往往瞻前顧后，不及市場反應(yīng)迅速。三是信息孤島障礙。基于國家安全、信息安全的考慮，中央政府和地方政府之間不可避免地存在信息不對稱?；趨^(qū)域間管轄權(quán)的不同，各地區(qū)之間信息孤島問題也不可避免。本區(qū)域內(nèi)金融部門與工商、稅務(wù)、公安、金融等政務(wù)信息的共享系統(tǒng)不完善，相互之間監(jiān)管信息不對稱，信息的不完全、不暢通必然進(jìn)一步限制地方金融監(jiān)管“理性”發(fā)揮。

(二)推動“制度理性”的地方金融監(jiān)管法規(guī)不健全

一方面從地方金融監(jiān)管權(quán)力取得來看，考察金融監(jiān)管的權(quán)力配置變遷歷程，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前監(jiān)管權(quán)都源于中央政府組成部門發(fā)布的規(guī)章或規(guī)范性、政策性文件的授權(quán)，這與行政法所強(qiáng)調(diào)的合法性原則相違背，更何況一些授權(quán)部門本身沒有管理權(quán)限。例如商務(wù)部在《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》(2010)中授權(quán)省一級政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理本轄區(qū)融資性擔(dān)保公司，國務(wù)院為了區(qū)分中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)，出臺的國發(fā)〔2014〕30號并沒有就具體相應(yīng)職責(zé)安排予以明確闡述，這必然導(dǎo)致權(quán)力取得合法性的質(zhì)疑。即使如山東、四川、河北、天津等地通過人大立法，出臺相應(yīng)文件解決權(quán)力源的問題，但仍面臨與當(dāng)前上位法調(diào)和的困難。另一方面監(jiān)管制度體系的協(xié)調(diào)不夠，各地制定相應(yīng)監(jiān)管制度時各自為政。例如唐應(yīng)茂(2017)發(fā)現(xiàn)“在小額貸款公司的管理中，地方政府在實踐中發(fā)展出很多‘沖突型’規(guī)則和‘?dāng)U展性’規(guī)則”。再一方面是對新興金融業(yè)態(tài)的法律規(guī)制不健全。例如當(dāng)前股權(quán)眾籌縱深發(fā)展問題，在現(xiàn)有法律法規(guī)上難以突破眾籌運(yùn)作流程風(fēng)險、公開發(fā)行證券風(fēng)險和非法集資罪風(fēng)險，法規(guī)的不健全讓監(jiān)管部門行使職權(quán)時“制度理性”保障不力。

(三)地方金融監(jiān)管主體“有限理性”難保絕對勝任

地方金融監(jiān)管局的紛紛成立，形式上昭示著我國地方金融監(jiān)管理念有新突破，感覺與實行兩級多元分權(quán)監(jiān)管模式的美國監(jiān)管模式相近，但實際我們與之相比還有一定的差距。一方面，當(dāng)前成立的地方金融監(jiān)管局前身大多為地方金融辦，其理念是服務(wù)地方發(fā)展大局，存在“重區(qū)域輕全局”“重協(xié)調(diào)輕監(jiān)管”“重形式輕實質(zhì)”“重審批輕審慎”和“重檢查輕處罰”的傳統(tǒng)問題，加之其法定職責(zé)比較模糊，“老病再犯”的可能性很大。另一方面，金融監(jiān)管主體獨(dú)立性是影響監(jiān)管實效的重要因素。與“一委一行兩會”的獨(dú)立性不同，地方金融監(jiān)管主體人事、財權(quán)都受制于地方政府，對地方政府具有天然的依賴性，基于主體自身的“理性”，必然會選擇聽命于地方政府。再一方面就是監(jiān)管主體之間的協(xié)作成本過高?！耙晃恍袃蓵北O(jiān)管架構(gòu)的成立，原則上能降低央地之間、地方監(jiān)管之間和部門之間的溝通成本，但是在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未明確的情況下，“信息孤島”的問題無法避免。同時，涉及金融的問題往往不是“一委一行兩會”內(nèi)循環(huán)就可以解決的，更多需要工商、公安、司法等部門的全面介入，在溝通合作機(jī)制尚不健全的情況下，各主體也僅僅能停留在“相對理性”階段。

三、地方金融監(jiān)管的“理性”定位

地方金融監(jiān)管的“理性”定位必然蘊(yùn)含在監(jiān)管參與主體的主體自覺、價值“理性”和工具“理性”中。首先，在新的監(jiān)管格局下，依托多元主體自覺，推動主體主動作為，為地方金融監(jiān)管注入治理動力；其次，培育主體價值理性，養(yǎng)成金融監(jiān)管大局共識，明確地方金融監(jiān)管方向；再次，不斷激發(fā)主體工具“理性”，促成各種創(chuàng)新監(jiān)管方式、行為，提升金融的效率?？v然當(dāng)前我國地方金融監(jiān)管可能問題重重，但從發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管實踐來看，美國、加拿大對金融實行兩級多元分權(quán)監(jiān)管的實踐也給了我們啟發(fā)，我們應(yīng)基于金融監(jiān)管權(quán)力配置制度變遷歷程和全面深化改革大背景下國家對金融監(jiān)管新格局的期冀，深入研究金融與實體經(jīng)濟(jì)關(guān)系、權(quán)利與責(zé)任關(guān)系、政府與市場關(guān)系、監(jiān)管與創(chuàng)新關(guān)系、穩(wěn)定和發(fā)展關(guān)系這五大關(guān)系原理，在“一委一行兩會”新監(jiān)管框架下，依托金融法治，強(qiáng)化維護(hù)地方金融穩(wěn)定和處置屬地金融風(fēng)險的職能，促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融系統(tǒng)良性循環(huán)和金融市場健康發(fā)展。

(一)理清權(quán)責(zé)、明確事權(quán)，樹立系統(tǒng)“理性”

金融監(jiān)管的價值訴求是維護(hù)良好金融秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，實現(xiàn)這一訴求需要有權(quán)責(zé)清晰的監(jiān)管體制。雙層金融監(jiān)管體制有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限的合理劃分，在中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)劃分中，應(yīng)確?！皥猿种醒虢y(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責(zé)任”精神的落實，同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性，按照權(quán)責(zé)相當(dāng)原則、靈活性原則、法制原則，堅持對事關(guān)國家整體金融安全與穩(wěn)定的大局問題由中央主導(dǎo)，涉及需要中央?yún)f(xié)調(diào)的跨區(qū)域問題由中央統(tǒng)一安排。而對于地方政府轄區(qū)內(nèi)的新型金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)態(tài)，中央監(jiān)管部門對一些金融業(yè)態(tài)事實上沒有足夠的人力、物力進(jìn)行監(jiān)管的，應(yīng)考慮其經(jīng)濟(jì)性、便捷性和可行性，授權(quán)地方金融監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管，防止監(jiān)管空白地帶的出現(xiàn)。但由于當(dāng)前法律規(guī)范尚不健全，地方金融監(jiān)管部門在行使職權(quán)過程中對于監(jiān)管權(quán)限規(guī)定不明確的事項，應(yīng)請示上級監(jiān)管部門后才能具體作為。

(二)協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，樹立價值“理性”

經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐告訴我們，市場經(jīng)濟(jì)需要各種制度和實施這些制度的權(quán)力保障，市場的調(diào)節(jié)和政府的調(diào)節(jié)都是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價值選擇。凱恩斯在20世紀(jì)30年代就發(fā)現(xiàn)“為了消除自由市場中的‘市場失靈’，保證經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，必須由國家以其統(tǒng)治力量來運(yùn)用財政政策、貨幣政策等，對消費(fèi)和投資進(jìn)行合理干預(yù)?！卑l(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管也大致經(jīng)歷了金融自由化、金融全面監(jiān)管、適度放松的金融監(jiān)管和政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)監(jiān)管四個階段。國外金融監(jiān)管歷程的演變，其主線是政府與市場關(guān)系的認(rèn)識深化過程，市場自身的缺陷決定了不可能通過放任自流實現(xiàn)金融良性運(yùn)行。而政府本身也是“有限理性”的主體，監(jiān)管得當(dāng)可以促進(jìn)金融良性發(fā)展，優(yōu)化市場資源配置；監(jiān)管失當(dāng)則會造成金融抑制，妨礙金融深化發(fā)展。所以，在地方金融監(jiān)管的理性定位中，應(yīng)該尊重金融市場的客觀規(guī)律，發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，不能只顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而罔顧國家金融良性發(fā)展大局，扭曲地方金融資源的配置。同時要提升地方金融監(jiān)管主體對市場失靈的辨識能力，將非法集資、違規(guī)放貸監(jiān)管干預(yù)手段和監(jiān)管目標(biāo)納入法治化軌道。因此，必須把地方金融監(jiān)管放在正確處理好國家與市場關(guān)系的價值“理性”框架中思考。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管促進(jìn)主體“理性”自覺

規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為規(guī)制是市場失靈后政府的干預(yù)活動，國家干預(yù)并不局限于行政行為，還包括為保障市場秩序而設(shè)定的規(guī)則，既包括規(guī)制過程，又囊括眾多規(guī)制手段。例如采取經(jīng)濟(jì)手段、行政手段等具體干預(yù)措施，或是對相對人行為的激勵。從國發(fā)〔2014〕30號文件中可以看到，地方金融監(jiān)管領(lǐng)域大多為金融創(chuàng)新領(lǐng)域，一般是突破現(xiàn)有規(guī)制的，而新興事物初現(xiàn)之時并不具備法律調(diào)控的充要條件，制度上也難以事先作出具體方法、手段對之進(jìn)行調(diào)控。對金融創(chuàng)新是否需要調(diào)控，各國也是模棱兩可、因時因勢而異，但大多采取放松規(guī)制的方法。因此，若要對新興金融業(yè)態(tài)進(jìn)行規(guī)制，更多只能從框架性的角度著手，明確規(guī)制的基本原理、基本目的、基本原則等。鑒于此，地方金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管應(yīng)在建立均衡協(xié)調(diào)的理性思維中，一方面強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新的底線和紅線，確保不能侵害廣大人民群眾的利益和金融行業(yè)良性發(fā)展。另一方面放松金融管制促進(jìn)金融創(chuàng)新，不斷提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，促進(jìn)金融深化發(fā)展。

四、地方金融監(jiān)管權(quán)力“理性”實現(xiàn)路徑

中央文件陸續(xù)出臺和地方金融監(jiān)督管理局紛紛成立，標(biāo)志著我國地方金融監(jiān)管體制改革的路徑已基本確定?；诩榷ǖ拇笳结?，立足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融新形勢，緊扣金融監(jiān)管新格局，懷疑或盲目的樂觀都不應(yīng)該是對待地方金融監(jiān)管的態(tài)度。新的監(jiān)管模式下各監(jiān)管主體(尤其是地方金融監(jiān)管問題)工作實效的實現(xiàn)問題，沿著金融監(jiān)管的改革方向找到地方金融監(jiān)管權(quán)力有效實現(xiàn)的機(jī)制、路徑才是路途。本文認(rèn)為地方金融監(jiān)管權(quán)力的有效實現(xiàn)必須立足于地方金融監(jiān)管權(quán)力“理性”，從法律、技術(shù)、組織、協(xié)同和角色等實施路徑深入推動。

(一)完善法律規(guī)范，構(gòu)建地方金融監(jiān)管權(quán)力價值“理性”法律框架

地方性金融監(jiān)管主體對金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)只能通過國家法律予以規(guī)制，依法辦事，才能讓金融市場各方主體有底線、有原則。我國《立法法》第八條第九款規(guī)定金融的基本制度只能通過制定法律加以規(guī)范。即使第九條規(guī)定對第八條規(guī)定中事項尚未制定法律的，國務(wù)院也只能基于授權(quán)，根據(jù)實際需要對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，不能超出第十條、第十一條和第十二條對授權(quán)目的、事項、范圍和期限的規(guī)定，不能突破被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則。關(guān)于“基本制度”和“部分事項”所涵蓋范疇的考量，我國《立法法釋義》規(guī)定：金融“基本制度”應(yīng)涵蓋規(guī)范貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算、保險、信托、匯兌往來、票據(jù)貼現(xiàn)、證券交易等活動的制度，涉及上述交易活動的制度都只能制定法律。而在“部分事項先制定行政法規(guī)”中并沒有將金融事項排除在外。劉志偉(2019)的研究認(rèn)為：“地方金融監(jiān)管部門法律主體地位的確立，須具有上位法和上位階規(guī)范法律性文件作為授權(quán)依據(jù)。”因此，地方金融監(jiān)管制度的改革，需要從國家層面加快地方金融監(jiān)管立法，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，建立具體運(yùn)行的工作機(jī)制、考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制等，明晰地方金融監(jiān)管的主體組織架構(gòu)(包括編制和經(jīng)費(fèi))、權(quán)限、職責(zé)和考核。同時系統(tǒng)整理現(xiàn)有法律法規(guī)，對不能適應(yīng)現(xiàn)實條件的法律進(jìn)行修訂，有沖突的根據(jù)法律效力層級進(jìn)行清理，以及不完整、不規(guī)范的法律予以修正，避免相關(guān)監(jiān)管主體在工作中無所適從、推諉了事和搶事邀功。

(二)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造具備主體工具“理性”的物質(zhì)基礎(chǔ)

金融監(jiān)管環(huán)境是復(fù)雜的，各監(jiān)管主體面臨的都是復(fù)雜的、不確定的信息。對于地方金融監(jiān)管來說，金融創(chuàng)新越深入，交易越多，不確定性就越大，信息也就越不對稱。同時參與地方金融監(jiān)管的個人對形勢的判斷和認(rèn)識能力往往受自身認(rèn)知能力的局限，容易受到情境的影響而不能客觀決策。但這些復(fù)雜性、不確定性和信息的不完全并不意味著地方金融監(jiān)管主體只能舍棄“理性”，科技的發(fā)展使它們向“理性”的追求更近。大數(shù)據(jù)的發(fā)展就是最好的實踐，它可為交易運(yùn)轉(zhuǎn)、機(jī)構(gòu)運(yùn)營、監(jiān)管運(yùn)行、決策運(yùn)籌提供豐富的數(shù)據(jù)支持。特別是金融監(jiān)管領(lǐng)域數(shù)據(jù)畫像，通過基本信息分析、主體行為分析、主體關(guān)系分析和主體信用分析，能實時、全方位對市場活動中的金融行為或存疑進(jìn)行數(shù)據(jù)甄別、篩查、預(yù)警和化解，滿足復(fù)雜金融交易、海量數(shù)據(jù)資源的智能監(jiān)管需求。但我國金融監(jiān)管領(lǐng)域大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，為此，在監(jiān)管中需要加強(qiáng)對綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)的優(yōu)化升級和修補(bǔ)完善，按照“統(tǒng)一監(jiān)督系統(tǒng)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范、統(tǒng)一市場主體庫、統(tǒng)一信用信息庫”的基本要求，形成金融監(jiān)管領(lǐng)域“一網(wǎng)統(tǒng)攬、一庫共享、一證通行、一鍵通辦”的全流程數(shù)字化新格局，為金融監(jiān)管提供實時、全面、準(zhǔn)確和穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源，配合運(yùn)用云計算、區(qū)塊鏈和工智能等新技術(shù)，打造包括大數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)分析工具、數(shù)據(jù)分析人才和數(shù)據(jù)運(yùn)用制度體系在內(nèi)的具有深化“理性”的數(shù)據(jù)平臺。

(三)規(guī)范行為，保障地方金融監(jiān)管主體自覺“理性”

地方金融監(jiān)管主體的工作實效通過個體的具體工作來體現(xiàn)，個體的行為取向很大程度上決定監(jiān)管實效。單個“經(jīng)濟(jì)人”理性如果沒有具體的行為規(guī)范有效約束，則不可避免地偏向利己。因此，要確保地方金融監(jiān)管主體“角色理性”，首先要確保獨(dú)立性，我們要清楚知曉權(quán)力來自國家的授權(quán)，而非地方的授權(quán)。權(quán)力運(yùn)行在于保障國家金融安全，而非服務(wù)于個別地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，績效考核理應(yīng)由國家確立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，而非由地方。周仲飛(2010)認(rèn)為“監(jiān)管獨(dú)立性應(yīng)包含獨(dú)立于政府和獨(dú)立于利益集團(tuán)，具體包括履職獨(dú)立性、人事獨(dú)立性、財務(wù)獨(dú)立性、監(jiān)管責(zé)任豁免四個方面，并應(yīng)該具有法定內(nèi)容?！睂τ谕ㄟ^法律頂層設(shè)計來確定地方金融監(jiān)管單位的構(gòu)建格局，前文已做闡述，頂層設(shè)計完善也并不意味著地方金融監(jiān)管能良性運(yùn)行，還需要具體制度的配套。一方面應(yīng)轉(zhuǎn)變地方金融監(jiān)管的理念方法，轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管思路，重視微觀審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的組合實施，以及沙盒監(jiān)管等理念和方法的運(yùn)用，輔以全過程監(jiān)管、靈活性監(jiān)管和包容性監(jiān)管的組合措施。另一方面要推動非官方監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵引導(dǎo)地方金融行業(yè)自律協(xié)會發(fā)揮作用，特別在金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定、金融行業(yè)規(guī)范、金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計、金融準(zhǔn)入管理、金融備案管理等方面，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會對競爭秩序進(jìn)行初步監(jiān)管。再一方面就是探索兼容監(jiān)管多元化方式，引導(dǎo)如會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、評估評級機(jī)構(gòu)等參與監(jiān)管，通過政府購買的方式，對地方金融機(jī)構(gòu)開展專項審計、評級服務(wù)等，強(qiáng)化監(jiān)管的效力，保障地方金融監(jiān)管主體的“角色理性”。

(四)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，以系統(tǒng)“理性”推動局部“理性”

我國當(dāng)前地方金融監(jiān)管改革的路徑更強(qiáng)調(diào)在中央統(tǒng)一原則下制定地方金融監(jiān)管規(guī)制和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)上位監(jiān)管規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)。按此要求，則需加強(qiáng)地方金融監(jiān)管主體的多方協(xié)調(diào)，一方面要根據(jù)地方情況有效對接中央標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；另一方面要有效對接地方政府，使中央的監(jiān)管要求和規(guī)范在地方落地生根；再一方面地區(qū)之間的跨區(qū)域協(xié)調(diào)也是其重要內(nèi)容。因此，地方金融監(jiān)管改革應(yīng)將地方金融監(jiān)管的多方協(xié)調(diào)機(jī)制作為主要內(nèi)容之一。在“一委一行兩會”金融監(jiān)管框架下，中央與地方金融監(jiān)管部門、中央金融監(jiān)管部門之間、地方金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與非金融監(jiān)管部門之間的務(wù)實協(xié)調(diào)是必經(jīng)之途。一是進(jìn)一步暢通中央與地方之間的金融監(jiān)管合作渠道，中央注重對地方進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，央地之間加強(qiáng)信息分享和交流，督促派出機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制、緊急磋商機(jī)制和聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制。二是充分發(fā)揮國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(簡稱“金穩(wěn)會”)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理作用，深化部際合作模式，牽頭完善部際合作制度。借鑒美國監(jiān)管高層交叉任職制度，各監(jiān)管當(dāng)局的高層領(lǐng)導(dǎo)分別在其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)中擔(dān)任重要職位。三是推行監(jiān)管協(xié)調(diào)爭議解決機(jī)制。由“金穩(wěn)會”敲定重大問題解決方案，記錄在備忘錄中，并及時推進(jìn)相關(guān)問題的立法程序。對于金融創(chuàng)新產(chǎn)生的新主體、新工具的監(jiān)管權(quán)責(zé)爭議解決問題，由金穩(wěn)會對金融市場進(jìn)行宏觀層面的監(jiān)控。四是在中央統(tǒng)籌下建立省際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)省際溝通，重點(diǎn)在數(shù)據(jù)共享、信息互通和網(wǎng)絡(luò)互接等領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共同防范處理跨區(qū)域、交叉性、滲透性金融問題。

五、結(jié)語

本文梳理了我國地方金融監(jiān)管權(quán)力配置的演變歷程，結(jié)合第五次全國金融工作會議精神，著重分析了“一委一行兩會”金融監(jiān)管框架下地方金融監(jiān)管存在的困境，提出從地方金融監(jiān)管“理性”實現(xiàn)的站位，并對地方金融監(jiān)管權(quán)力“理性”實現(xiàn)路徑給出了一定的建議。在研究劉駿(2019)對地方金融監(jiān)管懷疑觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為對地方金融監(jiān)管既不能悲觀質(zhì)疑，也不能過于樂觀自信，而應(yīng)該基于既定的方針政策，立足國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢，深化對地方金融監(jiān)管的認(rèn)識，才能不斷提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，實現(xiàn)金融深化發(fā)展。文中提到完善支撐當(dāng)前金融監(jiān)管新格局的法律法規(guī)的頂層設(shè)計和加強(qiáng)地方金融監(jiān)管運(yùn)行的制度體系構(gòu)建，但總體比較框架化，存在細(xì)化不足的問題。但文章的不足之處正好是未來研究的方向，在實踐中總結(jié)提煉，才能不斷推進(jìn)真理的發(fā)展，升華的理論也能服務(wù)實踐。此外，文中提到大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，在促進(jìn)地方金融監(jiān)督主體更加“理性”方面具有重要意義。