邢成舉， 周思聰

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

一、 引言

土地作為生產(chǎn)資料最基本、最重要的要素，與社會進步、經(jīng)濟發(fā)展息息相關。隨著改革開放的縱深推進與城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，農(nóng)村社會進入了快速轉型與發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化引發(fā)了農(nóng)民工大量涌入城市、城鎮(zhèn)，在一定程度上松動了農(nóng)民與土地的粘度，農(nóng)村剩余勞動力的大量進城也產(chǎn)生了閑置土地資源的有效利用問題。[1]這種大規(guī)模的人口流動不僅改變了我國傳統(tǒng)農(nóng)村的居住格局，同時也改變了農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，更重要的是改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的人地關系。

長期以來，我國的土地制度，特別是宅基地制度供給處于較為滯后的狀態(tài)，村莊現(xiàn)行部分集體成員難以有效取得、制度殘缺下宅基地的不合理使用、“一戶多宅”等現(xiàn)象越發(fā)凸顯。[2]與此同時，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，必須牢牢守住18億畝的耕地紅線，而這一耕地原則與發(fā)展中外延式擴大的城市建設用地日益矛盾，這也迫切要求我們將土地資源合理、集約、高效利用[3]，特別是在城市建設用地日益飽和的情況下，農(nóng)村閑置的土地資源成為重點的改革對象，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與現(xiàn)實困境仍然存在鴻溝。由此，十八大以來，我國也加快了農(nóng)村宅基地改革的進程，2014年中央一號文件中專門以“深化農(nóng)村土地制度改革”為標題，闡述了包括完善農(nóng)村土地承包政策、引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度和加快推進征地制度改革等多項有關內(nèi)容。2016年8月，國務院印發(fā)《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，對建立健全支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的財政政策體系做出部署。《通知》指出維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。在十九大報告中，黨中央在國家發(fā)展的新階段提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這也進一步推動鄉(xiāng)村成為我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的主要陣地。

土地制度，特別是宅基地制度與鄉(xiāng)村振興有著內(nèi)在的邏輯關聯(lián)。一方面，傳統(tǒng)的宅基地制度難以適應新時代發(fā)展的合理訴求，另一方面，鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)也需要宅基地制度的改革創(chuàng)新所提供的制度供給。隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村常住人口不斷減少，而農(nóng)村宅基地卻沒有實現(xiàn)有效退出，使村莊的宅基地零散、閑置、廢棄，從而造成了較為嚴重的土地資源浪費。[4]同時，我國的城鎮(zhèn)建設用地日益緊張，在這一問題導向下，宅基地的資產(chǎn)性功能逐漸強于生存性功能。因此，從價值邏輯來看，宅基地財產(chǎn)性價值日益顯化，將其財產(chǎn)化也日益成為農(nóng)民群體的訴求之一。[5]村莊宅基地承擔著重要的經(jīng)濟功能、政治功能與社會功能，宅基地制度改革不僅適應鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新需要，更重要的是回應了村莊社會治理的需求。[6]按照增減掛鉤原則，閑置宅基地的有效轉換騰退，可以形成城鄉(xiāng)建設用地的新增指標，不僅使城市在發(fā)展中獲得了新增建設用地，同時城市也給予鄉(xiāng)村一定的資源與資本，特別是將一部分資金留存在村集體作為鄉(xiāng)村振興建設的資金，在一定程度上實現(xiàn)了要素合理化配置的雙贏局面。[7]

在多主體的共同推動下,宅基地制度改革有助于促進城鄉(xiāng)間要素的流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為建立城鄉(xiāng)融合的土地制度、貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗鄉(xiāng)村具有重要意義。本文旨在探索傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)宅基地制度改革與鄉(xiāng)村振興之間的內(nèi)在關聯(lián)，以多樣化、典型性案例分析改革的重要性與必要性，挖掘傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)宅基地改革的實踐框架，進一步探尋新時期下農(nóng)村地區(qū)宅基地改革與發(fā)展的可能性路徑。

二、 宅基地制度改革的必要性

鄉(xiāng)村振興關鍵在科技和人才，當前正處于資本下鄉(xiāng)與人才下鄉(xiāng)的戰(zhàn)略機遇期，但受村莊的制度、歷史等各種因素限制，難以使資本與人才在下鄉(xiāng)的過程中實現(xiàn)最優(yōu)化的配置，從而實現(xiàn)最佳效應。因此，土地作為最關鍵、最根本、最深層的要素之一，首當其沖進入改革的關鍵序列。

傳統(tǒng)村莊的居住模式多為面積大而樓層低的獨家獨戶型住宅，甚至在制度的縫隙中出現(xiàn)了“一戶多宅”、宅基地建設面積超標等現(xiàn)象，這種情況下土地資源有效利用率低、集約化管理水平也較低。傳統(tǒng)宅基地制度的無償分配弊端逐漸凸顯，造成了村莊宅基地財產(chǎn)性權利難以實現(xiàn)，同時也不利于城鄉(xiāng)間人力、物力與資本的合理流動。鄉(xiāng)村振興關鍵在人才和產(chǎn)業(yè)振興，人才下鄉(xiāng)需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但市民下鄉(xiāng)的制度性限制因素也較大，如土地制度、人口管理登記制度、集體成員身份制度等，這些制度制約了城鄉(xiāng)人力資源與要素的合理流動，特別是土地政策的時間效益造成的不穩(wěn)定性與可持續(xù)性問題。同時，鄉(xiāng)村人才意識淡薄，人才政策滯后，引進人才的機制不夠健全，人才的工作條件、生活條件、創(chuàng)業(yè)條件等不盡如人意，城市和發(fā)達地區(qū)對人才的爭奪也都在擠壓人才進入鄉(xiāng)村地域的空間。因此，實現(xiàn)人才在城鄉(xiāng)之間合理自由的流動是整個要素資源優(yōu)化配置體制機制所必需的，在人才下鄉(xiāng)的過程中，解決宅基地問題、集體經(jīng)濟組織成員權問題，便成了必須面對的問題。

城鄉(xiāng)二元結構下對農(nóng)村土地價值的汲取打破了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的態(tài)勢。我國城市建設的資金來源很大程度上是以國有土地抵押為基礎，撬動了整個城市的建設發(fā)展，這種情況也造成了城鄉(xiāng)土地價值間存在較為嚴重的剪刀差，即城市地價較高，而農(nóng)村地價則遠低于城市地價。以此為背景，各級政府在規(guī)劃城市建設用地時，就可以用其行政話語權低價征用農(nóng)民的土地以建設城市，而這些被低價征用土地的農(nóng)民被迫“上樓”，不僅失去了耕地，還要承擔各種生活資料費用，一方面，農(nóng)民被動地改變了生產(chǎn)生活方式，另一方面也加重了農(nóng)民群體的生活負擔，這也是一種低水平的城鎮(zhèn)化。因此，在資本下鄉(xiāng)的過程中，解決集體土地的抵押權，使其和國有土地同權同價問題就不得不走到前臺，這一點也需要政府部門出臺相關政策予以規(guī)范和解決。村莊承擔著維持社會秩序的重要功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)進入了轉型發(fā)展的新階段，與此同時，我國的城鎮(zhèn)化也持續(xù)同步推進，這一發(fā)展背景也要求國家對當前的宅基地制度進行改革，以便適應我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。

三、 宅基地制度改革的可能性條件

根據(jù)上文的分析，可以看出傳統(tǒng)的村莊宅基地制度改革與村莊內(nèi)經(jīng)濟結構的轉型、發(fā)展息息相關，特別是在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求中，傳統(tǒng)村莊單一的經(jīng)濟結構逐漸轉型至多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構樣態(tài)，大量進城的農(nóng)民不僅在一定程度上松動了與土地的粘度，也在資本下鄉(xiāng)過程的互動中改變了傳統(tǒng)的人地關系與結構。

(一) 農(nóng)民進城居住與落戶比重的不斷攀升

在市場經(jīng)濟的快速發(fā)展下，村莊經(jīng)濟結構劇烈轉變，村莊內(nèi)產(chǎn)業(yè)活動的非農(nóng)化傾向越來越明顯，村莊內(nèi)的業(yè)態(tài)也日益豐富化、多樣化，從此前單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動逐漸轉型為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)化的經(jīng)濟生產(chǎn)活動。特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，掀起了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展熱潮，越來越多的村民進入城市務工，甚至落戶定居，這種進城定居不僅是為了獲得更好的生存環(huán)境條件，更是一種家庭尊嚴的象征。在這種發(fā)展的背景下，農(nóng)民與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、土地的粘度逐漸松動，這種“離土又離鄉(xiāng)”的進城潮逐漸降低了村莊內(nèi)宅基地作為生存性空間的重要性與必要性，即鄉(xiāng)村宅基地的生存性功能逐漸降低，其資產(chǎn)屬性日益凸顯，且大量宅基地處于閑置狀態(tài)，從而引起了村莊內(nèi)的分化、聚集形態(tài)的變化等。[8]這種城鄉(xiāng)間土地資源的使用不均衡及鄉(xiāng)村社會對土地資源使用情況、利用期待的轉變，也是在村莊內(nèi)實行宅基地制度改革的可能性條件。

(二) 農(nóng)村土地價值逐步顯化

城市化進程的推進加速了城鄉(xiāng)對建設用地發(fā)展的需求。在推進城鎮(zhèn)化的同時，鄉(xiāng)村的發(fā)展空間也在逐漸增加，即出現(xiàn)了“雙增長”的現(xiàn)象。一方面，城市需要鄉(xiāng)村的宅基地有償退出等機制滿足城市化進程的進一步發(fā)展需求。另一方面，對農(nóng)村來說，首先，村民對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求逐漸升高，這也促進了產(chǎn)業(yè)鏈的延長，進而提高農(nóng)產(chǎn)品的附屬價值;其次，機器工業(yè)的推進也加速了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的轉變，土地集約化管理、規(guī)?；?jīng)營、機械化生產(chǎn)等轉變了農(nóng)業(yè)發(fā)展模式;最后，資源條件較為優(yōu)越的鄉(xiāng)村，逐漸興起了鄉(xiāng)村旅游的熱潮，第三產(chǎn)業(yè)興起發(fā)展，這些變化都對農(nóng)村的建設用地做出了新要求。宅基地作為集體建設用地的一個類別，土地價值逐步提高，也迎來了發(fā)展權利平等的時代機遇。由此可以看到，宅基地的功能從生存性逐漸向發(fā)展性轉變[9]，在保障居民宅基地居住權利的情況下，將宅基地的資產(chǎn)性功能逐漸流向市場，明晰宅基地的產(chǎn)權分屬，實現(xiàn)地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)戶間的共贏局面[10]。

(三) 與時俱進的制度供給

新中國成立初期的土地改革明確了村莊內(nèi)宅基地及建造的房屋屬于個人私有財產(chǎn)，直至公有化、集體化時期，宅基地的所有權才收歸集體所有，僅宅基地上的房屋屬于居民的私有財產(chǎn)。改革開放以來，我國逐漸形成了更為完備的宅基地制度框架，即宅基地的所有權歸集體,居民擁有宅基地的使用權，無流轉權，也就是說，這一階段宅基地不可出租、流轉或私自買賣，而房屋具有長期性與固定性的空間屬性，因此，對宅基地的制度限制也進一步限制了宅基地的合理流轉。土地制度改革之前，我國仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的土地管理法，當這一原則逐漸與新發(fā)展階段的新要求產(chǎn)生張力時，也出現(xiàn)了歷史遺留問題、“一戶多宅”、城鄉(xiāng)土地價值不均衡、土地資源浪費等多種挑戰(zhàn)。為此，在新時代的發(fā)展思路下，國家又在土地制度特別是宅基地制度上做出了些許改革與創(chuàng)新，一方面是加緊了對農(nóng)村宅基地存量的管控，另一方面也在持續(xù)盤活農(nóng)村閑置的宅基地等土地資源，使其更加適應于當前鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求。

(四) 資本與市民下鄉(xiāng)對于土地的需求不斷增加

資本下鄉(xiāng)，尤其是休閑與旅游產(chǎn)業(yè)等對宅基地的需求日益顯化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要發(fā)展內(nèi)涵是產(chǎn)業(yè)興旺，鄉(xiāng)村富裕的基礎是經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)振興，這就要求加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進農(nóng)村的三產(chǎn)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的大力發(fā)展。鄉(xiāng)村地區(qū)擁有豐富的自然資源、生態(tài)資源與文化底蘊，為發(fā)展以休閑與旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)提供了優(yōu)厚條件，三產(chǎn)的融合發(fā)展對村莊宅基地、集體建設用地需求不斷增加。隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，越來越多的村民走向城市，一方面給城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了大量廉價的勞動力，另一方面，人口的過渡涌入也帶來了“城市病”，基礎設施不到位、福利保障跟不上、社會治安難管控、生態(tài)環(huán)境遭污染等問題也越來越突出。在這種情況下，越來越多擁有足夠資本量的市民傾向于“回歸式養(yǎng)老”，即回歸鄉(xiāng)村、擁抱自然。這一養(yǎng)老訴求也對村莊的宅基地、農(nóng)房等土地資源提出了更高的需求。

四、 制度創(chuàng)新與改革路徑

現(xiàn)存的土地制度體系是宅基地制度的基礎，宅基地主要有農(nóng)民的居住權利保障和財產(chǎn)權利實現(xiàn)兩種功能，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的背景下，宅基地的資產(chǎn)性功能日益增強。[11]基于宅基地的資產(chǎn)性功能，部分學者主張限制宅基地的流轉，以保證農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定與村莊內(nèi)部的價值規(guī)范。[12]但由于我國早期法律規(guī)定的不系統(tǒng)性，出現(xiàn)了制度的空隙，造成農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象十分突出[13]，與此同時，也出現(xiàn)了大量宅基地閑置與荒廢的現(xiàn)象，許多農(nóng)戶對宅基地的規(guī)劃不合理、規(guī)模超標、無序且分散，這也造成了村莊內(nèi)宅基地用途的低效能使用[14]。為了彌合歷史遺留問題與新時代發(fā)展要求之間的張力，國家對此也進行了相關的改革。由于各地的發(fā)展進程、資源稟賦各有差異，所以土地改革、特別是宅基地制度改革的要點與發(fā)展癥結也有差異。

(一) 新發(fā)展理念下的宅基地制度供給

改革開放促進了我國農(nóng)村經(jīng)濟水平的逐步提高，由此，農(nóng)村也逐漸興起建房熱潮。但有些住房的興建侵占了原有的基本耕地，因此，1981年，國務院發(fā)布《關于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，明確任何單位與個人不得隨意占用耕地，分配給集體成員的宅基地、自留地等，成員只享有使用權，無權出租、轉讓及私自買賣，更無權在耕地上進行建房等非農(nóng)業(yè)用途。1988年修訂的《土地管理法》指出，村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，出租、出賣后不予批準宅基地的再次申請，且興建住宅應符合土地總體規(guī)劃，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)的空閑地。這一管理法也于2016年正式宣布失效。

十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》及在33個縣進行試點的改革策略，對土地制度改革做了總體部署，指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，最重要的環(huán)節(jié)就是慎重、穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權的抵押、轉讓等，不斷完善農(nóng)村地區(qū)的宅基地制度。[15]這次試點給予土地改革以法律效力，不斷加大頂層設計制度供給的力度，為基層的宅基地制度改革、創(chuàng)新與完善提供了較好的制度環(huán)境。

由于現(xiàn)行條件下宅基地制度的問題日益突出，大量農(nóng)民進城也造成了農(nóng)村閑置宅基地與部分農(nóng)房等土地資源的浪費。為順應社會發(fā)展需求，宅基地的制度供給也做出了適時的調(diào)整與完善，以便更適應于我國當前發(fā)展的需求，更加合理地配置城鄉(xiāng)間的要素與資源。2018年公布的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出系列深化農(nóng)村土地制度性供給的重大改革，首次提出宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”。按照“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”的改革方向，吸引資金、人才等要素合理流向農(nóng)村，鼓勵各地結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，在具體實踐中探索盤活閑置宅基地和農(nóng)房，以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的新路徑，加快形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。實踐表明，落實宅基地集體所有權是提升新時代鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的內(nèi)在要求，保障農(nóng)戶宅基地資格權是農(nóng)民生態(tài)宜居的重要保障，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權是進一步實現(xiàn)農(nóng)民群體生活富裕的有效途徑。[16]

(二) 激勵導向下宅基地有償退出的改革實踐

改革開放以來，我國在宅基地制度上進行了大量的改革，但效果都十分有限。1986年6月25日通過實施的《中華人民共和國土地管理法》，仍然難以阻止基層農(nóng)村非法占據(jù)耕地為宅基地的行為，這其中也難以找到管控與治理的平衡點。在新時期的發(fā)展要求下，要基于地方政府的公共財政投入有限、村莊集體經(jīng)濟產(chǎn)權的不完善與居民對宅基地的高度依附性，探索逐步建立合理、完善的宅基地有償退出機制。

2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，繼續(xù)對農(nóng)村宅基地制度進行改革。對于農(nóng)戶宅基地取得困難、使用粗放、退出不暢的問題，指出應完善農(nóng)戶相關權益保障，探索農(nóng)戶住房保障在不同區(qū)域的多種實現(xiàn)形式；對于歷史原因形成的宅基地面積超標或“一戶多宅”情況，要積極探索有償退出；對于在城市地區(qū)落戶的農(nóng)民，探索使其自愿有償退出或轉讓宅基地等多重路徑。2019年12月，國家發(fā)改委印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》稱，國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)要建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓退出農(nóng)村權益制度，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記頒證的前提下，探索讓進城農(nóng)民流轉承包地經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)民房屋使用權、集體收益分配權，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退出承包地農(nóng)戶承包權、宅基地資格權、集體資產(chǎn)股權的具體辦法。

宅基地整治的核心問題就是要解決超標占有宅基地的退出問題，常見的解決路徑是村級的社會動員與地方政府的行政動員相互配合[17]，此外在各地的實踐探索中也出現(xiàn)了多元化的改革路徑。四川省瀘縣通過多重路徑積極探索宅基地有償退出制度。瀘縣將這類宅基地劃分為四種類型，即“一戶多宅”、有意向在城鎮(zhèn)購房、房屋廢棄、困難戶。針對不同類別的群體情況，明確差異化的有償退出方式與補償標準，同時，通過“農(nóng)戶自發(fā)提出申請、村組核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣人民政府審批”的退出過程，規(guī)范宅基地有償退出的程序，并在農(nóng)戶退出后遵循個人意愿的前提下，對其進行安置、分類保障。瀘縣實踐表明，要充分發(fā)揮“縣—鎮(zhèn)—村”三級功能，保障目標的總體實現(xiàn)?？h政府要管控總量，將審批權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行村莊內(nèi)的自治管理模式，由此真正約束村民在宅基地做文章的行為。[18]瀘縣的案例也充分展現(xiàn)出宅基地有償退出的良好路徑，滿足了農(nóng)民在退出宅基地時的利益訴求，對其作出合理的補償，有助于激勵宅基地有償退出的實踐，提供了較強的借鑒意義，同時，針對不同群體、類別的等級標準進行差異化的保障，也體現(xiàn)出制度的人文關懷。

四川省戰(zhàn)旗村通過打破行政劃分邊界，編制《泛戰(zhàn)旗片區(qū)五村連片鄉(xiāng)村規(guī)劃》,將國土管控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護融為一體,積極開展土地綜合整治,建設9.1萬平方米的村民新型社區(qū)，推進村民向社區(qū)集中,通過實施“拆院并院”和“農(nóng)村村民集中建房”措施,不僅使全村新增耕地320畝、節(jié)余建設用地132畝,也使村民告別了傳統(tǒng)分散的農(nóng)家院落居住模式,改善了村民的居住條件與生活質(zhì)量。由此看出，戰(zhàn)旗村堅持運用規(guī)劃手段和市場機制,充分發(fā)揮規(guī)劃自主權,較早實踐了“確權不確地”的村莊建設用地總量管控機制。以土地綜合整治、增減掛鉤為抓手,開展空間轉換與優(yōu)化,提高了土地利用效率和質(zhì)量。以上兩個案例不僅實現(xiàn)了有償退出宅基地，也有助于產(chǎn)生村莊聚集效應，從而完善村莊的基礎設施等建設，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程。

(三) 優(yōu)化要素目標下宅基地有效開放集聚的實踐探索

國家高度重視鄉(xiāng)賢等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的作用。2019年，中央農(nóng)村工作領導小組、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，明確強調(diào)依法保障農(nóng)民群體的合法權益，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件，同時鼓勵加快盤活農(nóng)村閑置的宅基地資源，保護城鎮(zhèn)居民租賃、經(jīng)營等合法權益。2021年中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，制定各類財政、金融與社會保障等激勵性政策，吸引返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才創(chuàng)業(yè)，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的人才依托閑置資源發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。這種順勢而為的土地制度改革跨越了原有村莊的邊界，重塑了村莊內(nèi)的秩序與人際關系，這些政策的改革也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊的轉型發(fā)展與城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了便利的制度供給。

長期以來，農(nóng)民對宅基地只有使用權，除本村符合條件的集體成員外，禁止將土地流轉給集體外。黨的十八屆三中全會指出賦予農(nóng)民群體更多的財產(chǎn)權利，中央在《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》中強調(diào)，積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權的具體路徑和辦法。2016年11月18日國務院辦公廳發(fā)布《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2016〕84號)，要求各省(區(qū)、市)可以根據(jù)本地實際，制定管理辦法，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。

2017年2月13日，河北省出臺《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的實施意見》，明確“在不改變農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民宅基地使用權的前提下，允許農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房”。同年7月31日，灤平縣桑園村具有建房資格的村民自發(fā)成立農(nóng)宅旅游專業(yè)合作社，吸引了部分京津地區(qū)的城市居民進村合作建房。房屋建成后，在保證農(nóng)宅性質(zhì)不變、尊重社員意愿、滿足村民居住的條件下，合建資格人有權享有剩余部分的財產(chǎn)處置分紅和經(jīng)營分紅，同時享有其他未利用房屋的占有、使用、收益等權利。2021年6月9日，城鄉(xiāng)居民合作建房使用權的全國第一證在承德桑園村落地，北京的市民韓建松從灤平縣農(nóng)村產(chǎn)權交易中心拿到了001號《合作建房房屋使用權(租賃)鑒證書》，與此同時，還有6名北京的市民也拿到了該證書。灤平縣農(nóng)村產(chǎn)權交易中心頒出的城鄉(xiāng)居民合作建房使用權證是宅基地制度改革的一個歷史性突破，屬全國首創(chuàng)。該模式賦予了宅基地使用權的經(jīng)濟屬性，通過農(nóng)村產(chǎn)權交易中心實現(xiàn)了定價與流轉機制，從政府信用和法律層面上雙重保障了城鄉(xiāng)居民合作建房者的合法權益，有效破解了農(nóng)民有“地”的使用權，但無“證”而無法獲“利”的困境，通過城鄉(xiāng)間要素的合理流動創(chuàng)造出了一套在經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)可復制推廣、持續(xù)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、助力鄉(xiāng)村振興的新路徑。

五、 總結與討論

農(nóng)村土地制度的改革是集體經(jīng)營性建設用地、宅基地制度的改革，完善農(nóng)村承包地的三權分置制度，依法保護農(nóng)民的承包權和經(jīng)營權，有效銜接政策的過渡，落實集體所有權、農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，通過法律制度供給，全面開展農(nóng)村土地征收制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市改革，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的建立。國家持續(xù)對宅基地制度進行改革，爭取形成對農(nóng)村建設用地的有效利用，扎實開展新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標的跨省域調(diào)劑使用，將所得的調(diào)劑收益全部用于脫貧攻堅成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。集體產(chǎn)權制度的改革是對集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，確認成員身份和集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，即要全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，對集體成員的身份進行確定，推動“三變”改革的進行。

本文著重強調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地制度的改革與創(chuàng)新，通過建立完善農(nóng)村宅基地有償退出機制與有效開放聚集，培育并規(guī)范市場在土地資源合理高效配置中的主導作用，盤活現(xiàn)有土地資源存量，多樣化開發(fā)，集約化利用，建設農(nóng)村閑置的宅基地，從而有效促進我國農(nóng)村宅基地的高效利用，解決當前耕地紅線與建設用地間的矛盾，更好地推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與國家現(xiàn)代化的進程。同時，宅基地制度改革不僅解決了土地管理問題與宅基地資產(chǎn)化的實踐問題，更重要的是通過改革進一步健全了基層的治理體系與治理能力。[19]鄉(xiāng)村振興關鍵在重構村莊的空間要素結構，要打通存量宅基地轉換為集體建設用地的通道,探索“沉睡”宅基地土地資本的有償退出與集中收儲新路徑，為人才、資本等要素進入鄉(xiāng)村提供必要的空間載體。在四川省戰(zhàn)旗村的案例中，可以看出該村莊積極開展土地產(chǎn)權治理改革，通過租賃、承包經(jīng)營、股份合作等多種方式盤活集體企業(yè)和資產(chǎn),如此一來，村集體每年坐收30多萬元租金。此外，村莊還積極利用增減掛鉤預留的20余畝集體建設用地,引進企業(yè)投資建設“戰(zhàn)旗媽媽農(nóng)莊”,年經(jīng)營收入可高達3000余萬元,村民工資及村集體收入300余萬元，開啟了“農(nóng)文旅”融合發(fā)展之路。因此,深化農(nóng)村宅基地制度改革,必須遵循和把握新發(fā)展階段城鄉(xiāng)要素流動的市場規(guī)律，注重制度供給的系統(tǒng)性與有效性，以此賦予農(nóng)村土地利用新用途,吸引各類要素有序下鄉(xiāng),為鄉(xiāng)村振興提供發(fā)展的內(nèi)動力。

鄉(xiāng)村作為中華文明最重要的承載地，在很大程度上是我們中華文明的根基所在，我們不可以也無法丟棄。要復興中華文明，就必需復興、振興鄉(xiāng)村。但要振興鄉(xiāng)村，必需要有資金投向鄉(xiāng)村，要有人才走入鄉(xiāng)村，通過資本、人才和鄉(xiāng)村的獨特資源相結合，建設美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村的振興。村莊內(nèi)居民的生計與宅基地安全息息相關，宅基地不僅具有物理屬性與經(jīng)濟屬性，更是一種“家文化”的寄托，具有較強的文化屬性，村民對宅基地持有一種“祖業(yè)觀”的產(chǎn)權態(tài)度，這種觀念也鑲嵌在傳統(tǒng)村莊社會地權的實踐規(guī)則中，關系著村莊內(nèi)的倫理價值與社會秩序。在國家經(jīng)濟的快速發(fā)展中，宅基地的資本化與價值化等經(jīng)濟屬性也越加明顯，其文化屬性日益被削弱，傳統(tǒng)的地權觀念逐漸轉變?yōu)椤凹w觀”，強化宅基地產(chǎn)權的集體屬性[20]，特別是在“雙增長”的發(fā)展態(tài)勢下，對城鄉(xiāng)的土地資源合理配置也做出了新的要求，這些轉型時期的變化都在推動著傳統(tǒng)的土地管理制度進行與時俱進的改革與創(chuàng)新。在改革開放的浪潮中,地方始終堅持與新時代同頻共振,聚焦合理高效利用土地資源,積極探索宅基地制度改革，正確處理人地關系。針對歷史遺留問題，國家通過及時的制度供給為各地探索多樣化的土地資源調(diào)配提供組織保障，通過宅基地制度改革，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結構，重塑鄉(xiāng)村發(fā)展樣態(tài)，讓到農(nóng)村去的人才融入當?shù)氐纳睿屗麄儺a(chǎn)生成為當?shù)厝说恼J同感和歸屬感，從而使新進入農(nóng)村生活工作的人才群體將其掌握的技術、技能、知識、文化和現(xiàn)代的生產(chǎn)生活理念帶到鄉(xiāng)村、融入鄉(xiāng)村，以加速推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程。

當然，需要清醒地認識到，通過農(nóng)村宅基地“三權分置”進而激活宅基地資源市場價值，在當前時間節(jié)點上看并不適用于所有的村莊。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的過程中，中央強調(diào)分類推進、分類施策，而針對具有潛在市場需求，有一定區(qū)位優(yōu)勢、優(yōu)勢資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎的村莊則十分適用通過盤活宅基地進而吸引社會資本、人才與技術下鄉(xiāng)，助力鄉(xiāng)村振興。對于一個縣而言，這樣的村莊大約是10%的比例，因此，針對宅基地改革助力鄉(xiāng)村振興的政策應該穩(wěn)妥推進，要根據(jù)村莊的實際情況來確定宅基地資源價值顯化的基礎和條件，在必要性與可行性同時具備的情況下才可試點探索。