王一釗, 唐樹生, 吳勇昊, 張正茂, 王玉玲，劉玉秀

(1.西北農林科技大學 農學院，陜西 楊凌712100; 2.西北農林科技大學 馬克思主義學院，陜西 楊凌 712100; 3.河南科技學院 生命科技學院，河南 新鄉(xiāng) 453003)

糧食安全是國家安全、經濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重要基礎。2020 年全國兩會期間，習近平總書記指出：“手中有糧、心中不慌，在任何時候都是真理”。這一重要論斷不僅為我們謀劃守住糧食安全底線指明了方向，而且也是在當前復雜特殊的經濟形勢下，對糧食安全響鼓重錘。面對復雜多邊的糧食貿易環(huán)境，黨中央明確提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀?！笆濉逼陂g，持續(xù)深化農業(yè)供給側結構性改革，顯著改善我國農業(yè)基礎設施，糧食生產質量和效率均明顯提升。我國糧食庫存充裕，市場穩(wěn)定，糧食安全形勢持續(xù)向好，但糧食安全的基礎仍不穩(wěn)固，結構性矛盾仍然存在，糧食供求在未來還將長期處于緊平衡狀態(tài)。在新冠肺炎疫情沖擊下，國際糧食市場波動加劇，世界糧食安全形勢空前嚴峻?！笆奈濉币?guī)劃是中國兩個百年目標的交匯期，也是中國全面開始社會主義現(xiàn)代化建設征程的首個五年規(guī)劃，牢固樹立總體國家安全觀和新糧食安全觀，深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，加快構建高層次、高質量、高效率、可持續(xù)的國家糧食安全保障體系，對于切實提高我國糧食安全保障能力具有重要意義。

1 我國糧食安全現(xiàn)狀

隨著時代發(fā)展，糧食安全從最初強調數(shù)量安全、質量安全已發(fā)展到現(xiàn)在的糧食生態(tài)安全[1，2]。中國用全世界約1/10的耕地養(yǎng)活約世界總人口的1/5，這也成為我國農業(yè)發(fā)展與糧食安全面臨的嚴峻考驗。經過不懈努力，中國實現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”，并且“吃得好”的歷史性轉變，在糧食安全方面取得了的巨大的成就[3]。2020年全國糧食總產量為66 949萬t，其中谷物產量61 674萬t[4]。

然而，我國糧食和主要農產品的供需將中長期處于“緊平衡”狀態(tài)，結構性矛盾突出，質量安全存在隱患[5]。在品種結構方面，小麥產需平衡有余，但專用優(yōu)質小麥供給不足。2019年我國小麥進口348.76萬t[6]，國內優(yōu)質強筋小麥市場需求量為600萬～800萬t，缺口約300萬t左右[7]。另外，稻谷產大于需；玉米產需長期趨緊；大豆80%依賴進口，2019年我國大豆進口8 851.28萬t，比2018年增長0.5%[6]。

隨著逆全球化思潮加劇、貿易保護主義抬頭、新型冠狀疫情全球蔓延等為全球糧食市場貿易風險和不確定性增加[8]，中國農產品的貿易逆差近年來呈增長趨勢，2019年貿易逆差高達700多億美[9，10]；我國的糧食進口來源相對集中，一旦發(fā)生中美貿易摩擦類似事件，限制我國糧食貿易，將對國內糧食安全造成巨大沖擊[11,12,13]。

2 當前影響糧食安全的主要因素

2.1 糧食安全意識薄弱

目前，我國人均糧食占有量約470 kg，穩(wěn)定在世界平均水平之上[14]。我國糧食生產連年豐收，但隨著社會經濟高速發(fā)展，人們糧食安全意識薄弱。江雪等[15]研究表示國人糧食安全認知度不高，浪費嚴重。一是“舌尖上的浪費”， 每年國人在餐桌上的食物浪費難以數(shù)計。二是糧食危機意識缺乏，城鎮(zhèn)化的發(fā)展為人們生活帶來極大的便利，但莊稼長勢和產量被認為僅是農民的生計問題。三是輕視糧食生產嚴重，地方政府為招商引資，將高質量耕地用于建設用地換取經濟增長；農戶種糧意愿不高，種糧不如買糧劃算，糧食安全意識薄弱。

2.2 主要農作物新品種同質化嚴重

在“十三五”期間，新《種子法》頒布實施、種業(yè)“放管服”改革和種業(yè)創(chuàng)新成果的不斷積累等，我國審定了各類型品種1.68萬個，其中水稻和玉米是審定品種的主體，占82.0%；綠色優(yōu)質專用品種占比約20%，為農業(yè)生產提供了優(yōu)質種源[16]。然而，同時由于品種審定渠道變寬、試驗周期變短、多種審定標準分類以及引種備案制度實施，導致市場上的品種數(shù)量急劇增加，出現(xiàn)了階段性“井噴”現(xiàn)象，進而轉變了農作物品種供求關系，品種出現(xiàn)了“掉價”的新現(xiàn)象。

審定品種數(shù)量遠遠沒有跟上品種質量，農作物新品種同質化問題突出。新審定品種在產量、品質、抗性、生育期等方面沒有明顯差異[17]，以種質資源的局部改良和迎合審定標準為主[18]。目前我國產學研銜接機制不順暢，種業(yè)公司在品種研發(fā)上模仿育種問題嚴重，缺乏資源創(chuàng)新能力，種質資源的全面系統(tǒng)鑒定、發(fā)掘、創(chuàng)新不足，種質遺傳背景狹窄，育種材料雷同，突破性品種不多，如國內主推的兩系雜交稻品種，父本主要源于揚稻6號，母本主要來源Y58S、廣占63S，玉米種子企業(yè)自鄭單958(2000年審定)和先玉335(2004年審定)品種審定至今，沒有突破性的新品種，且近期選育主推品種的一些親本以生產應用的骨干品種親本進行改良而獲得為主[19]。

2.3 耕地數(shù)量質量均有所下降

耕地是糧食生產的根基，耕地數(shù)量和質量是影響糧食產量的主要因素。非農建設不斷侵蝕農業(yè)耕地，大量耕地資源被占用；農業(yè)經濟、產業(yè)結構調整，耕地“非糧化”現(xiàn)象突出，導致耕地面積持續(xù)減少，我國人均耕地面積只有世界平均水平的一半，為我國糧食安全帶來極大阻礙。2020年全國糧食播種面積1.17億hm2，糧食播種面積增加70.4萬hm2，增長0.6%，2019年全國糧食播種面積1.16億hm2，比2018年減少97.47萬hm2，下降0.8%[4,20]。目前我國耕地總體質量欠佳，高產穩(wěn)產的高標準農田數(shù)量少，中、低產田比例高。截至2019年底，全國耕地質量平均等級為4.76等。其中，一到三等耕地面積為0.42億hm2，占耕地總面積的31.24%；四至六等為0.63 億hm2，占46.81%[21]。為追求產量最大化，化肥、農藥和地膜的過度使用、耕地過度開墾、耕作技術不當和復種指數(shù)偏高，導致土壤板結、地力衰減，耕地質量嚴重下降[22]。盡管已采取耕地占補平衡的措施，但新增耕地以干旱地、鹽堿地、澇洼地等居多，“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象嚴重。另外，新補充的耕地需要較長的熟化時間[23]。

2.4 會種能種的勞動力不足

隨著我國農業(yè)轉型升級、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的高速發(fā)展，我國農業(yè)勞動力在結構、數(shù)量、素質等方面發(fā)生了根本性變化[24]。以青壯年為首的農村勞動力轉移到城鎮(zhèn)，由原來的糧食生產者轉變?yōu)榧Z食凈消費者，農村會種能種的勞動力不足，耕地拋荒現(xiàn)象突出。低素質化、女性化、高齡化和兼業(yè)化是目前從事農業(yè)生產活動人員的顯著特點，一定程度上降低了農業(yè)勞動生產率和土地生產率，并影響了高新技術在農業(yè)生產中的應用，不利于農業(yè)發(fā)展和糧食安全[25]。

2.5 糧食儲存安全存在危機

第三次全國性糧食庫存大清查表明，我國糧食質量總體良好，儲存較為安全；但薄弱環(huán)節(jié)也較為突出。我國先后修建了許多國家糧食儲備庫，但其遠遠不能滿足我國糧食安全儲備的需求，地方倉儲設施明顯落后(如東北地區(qū)簡易倉囤、南方地區(qū)老舊倉房)、糧食質量監(jiān)督檢驗設備老化，為糧食安全儲存帶來了極大隱患[23,26]。盡管糧食儲藏技術及倉儲條件不斷改善，但綠色儲存技術仍是瓶頸，糧食儲存企業(yè)存在磷化鋁片劑、馬拉硫磷殺蟲劑等儲糧藥劑濫用，極大危及糧食質量安全[27]。

2016年，胸外科組建醫(yī)護麻一體的ERAS管理小組，對現(xiàn)狀進行調查。經調查，嚴重制約患者術后快速康復的主要因素為，術前：患者評估與宣教不到位，呼吸道管理不規(guī)范，營養(yǎng)與禁食不統(tǒng)一，預防鎮(zhèn)痛不到位；術中：麻醉理念陳舊，手術方式創(chuàng)傷大，術中保暖不到位，術中鎮(zhèn)痛不規(guī)范；術后：中重度疼痛發(fā)生率高，早期下床活動延遲。

2.6 抗災減災能力滯后

全球氣候劇烈的變化導致自然災害頻發(fā)與新冠疫情等重大突發(fā)事件為保障我國糧食安全帶來巨大挑戰(zhàn)。農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，使糧食生產形勢不容樂觀，區(qū)域性、階段性自然災害并存。當前影響我國糧食產量的主要農業(yè)自然災害以旱災為主，洪澇災害、低溫雨雪冰凍災害次之[28]。2020年全國農業(yè)氣象年景總體偏差，未來全球氣候變暖將持續(xù)，由此帶來的異常氣候和極端天氣將持續(xù)，加劇了糧食生產的不確定性，為我國糧食安全保障帶來巨大挑戰(zhàn)。

“十三五期間”我國經濟發(fā)展已經進入新常態(tài)，經濟正從粗放增長轉向質量效率型集約增長轉變，農業(yè)的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化[29]。目前我國約有兩億多的農戶，在異常氣候和極端天氣時，家庭聯(lián)產承包制的個體小規(guī)模經營模式的弊端開始顯露因素，無力進行農業(yè)基礎設施，抗災減災能力滯后[30]。我國人均水資源占有量約為2 200 m3，僅為世界平均水平的1/4，加上農業(yè)基礎設施老化失修，在抵抗旱災時灌溉能力減弱，全國耕地中較為完善的灌溉設施的水澆地不到15%[31]。

2.7 政策扶持不到位

我國自2004 年以來連續(xù)多年把促進糧食增產擺在農業(yè)發(fā)展的優(yōu)先位置，逐步建立起以種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼、糧食收購最低保護價格和臨時收儲制度配合直接補貼政策等農業(yè)支持政策體系[32]。隨著國內外經濟形勢與市場的變化，這些農業(yè)支持保護政策已經滯后于形勢變化需求[33,34]。糧食安全保障包括糧食供給、糧食結構的多元化保障。目前我國的糧食政策在谷物主糧供給的保障遠高于雜糧作物，雜糧種植在農業(yè)政策支持下與小麥、玉米、水稻等生產和經濟效益難以競爭，導致我國農作物種植結構不健全[35]。

農業(yè)支持保護政策欠缺相關的激勵、監(jiān)管機制。國家出臺了“占補平衡”以及“增減掛鉤”的政策，但在執(zhí)行中因缺乏相應配套的有效激勵、問責機制，導致近年來我國耕地數(shù)量和質量均有不同程度下降。種糧補貼本是調動農業(yè)種植的積極性，以提高我國糧食產量，但因政策扶持力度不到位而偏離了糧食補貼的初衷，主要體現(xiàn)在種糧補貼缺乏彈性，按照耕地面積“一刀切”的方式，不算單產、品種、質量，補貼金額不會按年際之間的市場價格變化而有所變動；補貼按照土地承包權糧食種植補貼是直接補助給農戶，導致通過流轉土地真正從事糧食生產的新型經營主體難以獲取，種糧補貼無論是在收益范圍還以收益質量上都大打折扣[36]。最低收購價政策和臨時收儲政策帶來國內外糧食產品價格倒掛、糧食價格“天花板效應”問題突出和進口壓力劇增，同時，國際糧食貿易環(huán)境復雜化，需設計調整合理的糧食保護支持政策，以適應我國對糧食安全極其復雜的需求[37,38]。

3 “十四五”時期積極應對糧食安全的對策建議

3.1 強化糧食安全意識教育

“厲行節(jié)約、反對浪費”是習近平總書記一直大力提倡的社會風尚。加強糧食安全意識教育，一是具有危機意識，繃緊糧食節(jié)約這根弦，大力倡導勤儉節(jié)約，堅決制止餐飲浪費行為；地方政府要保障糧食安全放在突出位置，毫不放松抓好糧食生產，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上。二是樹立責任意識。保護糧食安全，全民有責，每個人都是國家糧食安全的守護者，政府和涉農高校、企業(yè)應強化農戶糧食安全意識與責任意識；同時要做好宣傳引導工作，如適量點餐、鼓勵“光盤行動”、提供免費打包等服務[39]。三是在新冠肺炎疫情肆虐的國際大背景下，我們需要增強風險意識，牢記“公私倉廩俱豐實”的局面來之不易。

3.2 加強科技支撐和作物品種審定相關工作

種業(yè)是農業(yè)的“芯片”，科研投入和創(chuàng)新能力與新品種的研發(fā)直接掛鉤。 “十四五”時期，我國農業(yè)進入新階段高質量發(fā)展，要立足于筑牢國家種業(yè)安全底線， 要強化品種試驗能力建設和提高品種試驗整體質量水平。嚴把審定、試驗和標準 “三道關”，提高審定標準的導向性、規(guī)范性、時效性，快解決品種同質化突出問題[18]。建立國家省兩級試驗審定協(xié)調機制，強化聯(lián)合體和綠色通道試驗監(jiān)管，尤其是聯(lián)合體試驗監(jiān)管。一是優(yōu)化品種審定制度，完善區(qū)試審定評價標準，強化育種導向，兼顧經濟性、優(yōu)質性、適用性；二是提高品種審定門檻，增強品種評價的規(guī)范水平，加快品種審定由“數(shù)量”轉向“質量”；三是統(tǒng)籌新舊品種管理，健全品種退出機制，助力加快品種更新?lián)Q代。

3.3 加強耕地保護和基礎設施建設

藏糧于技，走依靠科技進步、提高單產和集約化的內涵式發(fā)展道路，努力提升耕地質量，加大農業(yè)基礎設施投入。耕作制度要因地制宜，提倡用養(yǎng)結合、實施保護性耕作技術，以提高單位面積和土地產出能力。要加強農業(yè)基礎設施建設，興修水利、提高機械化，實施沃土工程，穩(wěn)定高產耕地質量并對中低產田改良、開墾荒地、舊耕地復墾，實現(xiàn)耕地占補平衡[41]，降低農業(yè)面臨的污染，改善耕地的質量環(huán)境；增加糧食生產中的科技投入和改變經營方式，科學施肥、合理用藥，改善土壤結構，提高土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)糧食生產的優(yōu)質、高產、生態(tài)、安全[42]。

3.4 培養(yǎng)知農愛農高素質人才隊伍

農業(yè)生產者是保障糧食安全的第一線，保證國家糧食安全就必須“藏糧于民”；加快培養(yǎng)數(shù)量充足、結構合理、素質優(yōu)良的愛農人才隊伍，壯大人才興糧中堅力量[43]，從根本上改善目前我國農業(yè)勞動力在結構不合理和數(shù)量上缺乏青壯年勞動力以及務農人員素質低下的現(xiàn)狀。

首先，改變目前農業(yè)勞動力轉移以大城市和中心城市為目的地的流動模式，實施鄉(xiāng)村振興，推進新農村建設加快完善農村、農業(yè)基礎設施建設，改善農戶生產環(huán)境，增加農村就業(yè)機會并縮小與外出務工收入的差距，吸引流失勞動力返鄉(xiāng)以穩(wěn)定農業(yè)勞動力，提高糧食生產隊伍的數(shù)量，減少農村耕地拋荒的數(shù)量和規(guī)模。其次，要提高在農業(yè)生產隊伍中愛農高素質人才的比例。一方面，依托農業(yè)高校通過田間、學校、科研機構以及下鄉(xiāng)培訓等多種方式發(fā)展農村基礎教育、職業(yè)教育，重農業(yè)人才的培養(yǎng)和專職農民的培育和扶持[44]，讓農業(yè)生產的勞動者知農愛農，逐步接受新型糧食生產方式，提高農業(yè)生產效率。另一方面，鼓勵人才下鄉(xiāng)，尤其要鼓勵具有農學背景高學歷人才投入農業(yè)生產當中，補齊目前我國糧食生產高等人力資源短板，提高糧食生產隊伍的質量，鼓勵他們回到農村、扎根農村，用自己所學所知為我國糧食安全做出貢獻。

3.5 推進農業(yè)經營新模式探索

新型農業(yè)規(guī)模經營是實現(xiàn)中國特色農業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。黨的十九大明確提出了“實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”[45]。“十四五”時期，要積極推進糧食生產集約化、產業(yè)化，探索農業(yè)經營新模式——農民合作社，加快構建以新型農業(yè)經營主體為主體，小農戶為基礎，利益聯(lián)動的立體復合型現(xiàn)代糧食生產經營體系，推進土地規(guī)模化轉向服務規(guī)?；?，鼓勵小農戶通過多種合作形式發(fā)展家庭農場，支持發(fā)展糧食生產專業(yè)大戶，培育糧食龍頭企業(yè)，逐步形成適度規(guī)模經營為導向的多種經營方式共同發(fā)展[46,47]。

3.6 健全農業(yè)相關金融服務體系

隨著傳統(tǒng)和分散的農業(yè)生產方式的逐漸轉變?yōu)榧s化、大規(guī)模化的生產結構，與此同時，糧食生產成本不斷抬升與農業(yè)基礎競爭力薄弱，糧食安全對資金的需求發(fā)生顯著變化，“十四五”時期糧食安全發(fā)展需健全農業(yè)相關金融服務體系。

一是以保障農民收入為原則，合理提高糧食價格。應加大財稅扶持力度，合理確定補貼范圍，完善農業(yè)生產補貼制度與糧食價格機制，保證農民收入。同時，擴大農業(yè)補貼覆蓋面、提高補貼的時效性和精準性、加強補貼資金的監(jiān)管力度，保護糧農利益、調動種糧積極性。二是完善市場融資結構、優(yōu)化農村金融機構布局和拓寬農業(yè)融資渠道[48]，積極引導資金流入農業(yè)生產，建立協(xié)同創(chuàng)新、動態(tài)調整、合作共贏的補貼、保險與貸款“三位一體”機制；發(fā)展多元化、立體式的農業(yè)保險，使農戶在糧食生產加工、收購倉儲、物流等各環(huán)節(jié)都能享受金融服務。綜合運用糧食生產者補貼、保費貼補、貸款利息優(yōu)惠等政策健全產量保險、全成本保險、收入保險、指數(shù)保險等相關農業(yè)金融服務體系[23]。

3.7 加大糧食生產政策支持力度

隨著國際糧食貿易環(huán)境復雜多變及國內市場對糧食品種多元化的需求，在“十四五”期間我國應加大糧食生產政策支持力度，建立有效、靈活、規(guī)范、完善的農業(yè)支持政策體系，以確保糧食供給的數(shù)量和質量滿足國內外市場需求。

首先，依照我國糧食生產需求加大對雜糧作物種植扶持力度，保護和提高小雜糧種植戶的利益和積極性，均衡當前我國糧食種植結構，以滿足國民對多元化糧食的需求；其次，政府實施有效激勵、問責機制，盡快出臺《糧食安全保障法》并完善相關配套法律法規(guī)的制定，建全國家糧食安全保障法律法規(guī)體系。最后，構建種糧補貼與市場規(guī)律相結合的糧食安全保障政策，一是增強糧食補貼彈性，構建補貼與市場規(guī)律相結合的糧食安全保障政策，即統(tǒng)籌考慮品種差異、市場價格波動，實施差別化政策，使得補貼效益達到最大化，加大糧食作物的保險推廣二是優(yōu)化糧食生產者補貼政策，提高補貼精準性，種糧補貼應切實補助給真正從事糧食生產的農戶和新型經營主體，三是優(yōu)化最低收購價政策，調整稻谷、小麥最低收購價及玉米臨時收儲價，合理的價格水平有助于減少糧食市場的扭曲[49]。

4 展望

“十四五”時期是邁進全面建設社會主義現(xiàn)代化的關鍵時期，也是我國深化農業(yè)供給側改革、農業(yè)農村工作由脫貧攻堅轉向鄉(xiāng)村振興關鍵期。進入“后疫情時代”，隨著全球糧食貿易和國際政治經濟局勢不確定因素的增加，中國應立足基本國情，在世界糧食生產貿易大環(huán)境下，堅定不移的走“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐” 的中國特色糧食安全之路，推動糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力構建糧食對外開放新格局。