劉濤　徐金海

摘 要：鑒于當(dāng)前行政管理體制實(shí)行“屬地管理、行業(yè)監(jiān)管、分級負(fù)責(zé)”的原則，在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)多頭監(jiān)管情形下履職不充分，最終導(dǎo)致公共利益受損的情形。對于此類案件，在啟動(dòng)公益訴訟程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)履職的判斷，既要兼顧各自職權(quán)設(shè)定的內(nèi)容及目標(biāo)，還應(yīng)充分考察共同履職的手段是否已經(jīng)窮盡，并以此為基礎(chǔ)確定訴前檢察建議對象。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 行政監(jiān)管職責(zé) 履職判斷

行政機(jī)關(guān)是否依法全面履行了法定職責(zé)是行政公益訴訟案件辦理的關(guān)鍵，決定了訴前程序啟動(dòng)與訴前建議對象的選擇。對于該問題，從最高人民檢察院發(fā)布的第十三批指導(dǎo)性案例----陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案（檢例第49號）中可以看出，行政機(jī)關(guān)不依法全面履職的具體涵義和判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對照行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。但是實(shí)踐中，行政管理除行業(yè)管理外，往往還存在多部門共同履職，職責(zé)交叉等多頭監(jiān)管的情況，此時(shí)，對各履職主體的履職判定或建議對象的選擇，比單一履職主體更為復(fù)雜，需要綜合判斷。

一、基本案情

2019年3月至4月，北京市D區(qū)人民檢察院在履行公益訴訟職責(zé)中發(fā)現(xiàn)北京市D區(qū)H鎮(zhèn)東、西蘆城村存在影響村民的人居環(huán)境的問題，主要表現(xiàn)為：無垃圾收集設(shè)施，生活垃圾暴露積存，且路面上存有較多遺棄物、白色污染物等，影響了村民的人居環(huán)境，且該種情形已持續(xù)十多年。2019年5月5 日，北京市D區(qū)人民檢察院對依法負(fù)有維護(hù)轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量及生活垃圾日常管理和監(jiān)督職責(zé)的H鎮(zhèn)人民政府、D區(qū)城市管理委員會(huì)、D區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局立案調(diào)查。

調(diào)查核實(shí)過程中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查了東、西蘆城村地理區(qū)位及人口信息，查閱《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》等文件資料，主動(dòng)與三家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行座談，了解了履職情況;采集了現(xiàn)場影像資料，詢問了村委會(huì)主任、村民等相關(guān)人員?；静槊鳎簴|、西蘆城村屬城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，人口分布密集，約2萬常住人口。根據(jù)2018年北京市棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)，該區(qū)域已被列入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。因該區(qū)域尚未開展村莊居住地區(qū)的棚改項(xiàng)目，居民生活照常。市容環(huán)境衛(wèi)生及生活垃圾管理涉及屬地政府、市容衛(wèi)生、城管執(zhí)法等多方主體，需要協(xié)作配合，但負(fù)有日常管理職責(zé)H鎮(zhèn)人民政府，未按要求充分履行指導(dǎo)動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人參與生活垃圾減量、分類等工作，日常污染成為常態(tài);負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的區(qū)城市管理委員會(huì)，未按要求充分履行督促指導(dǎo)、檢查考核等工作，監(jiān)督管理流于形式。負(fù)有綜合執(zhí)法職責(zé)的城市管理執(zhí)法局，未按要求充分履行相關(guān)綜合行政執(zhí)法職責(zé)，違法違規(guī)行為長期存在。同時(shí)，根據(jù)北京市市容衛(wèi)生、生活垃圾管理相關(guān)規(guī)定，三家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立生活垃圾監(jiān)督管理和執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，定期通報(bào)情況，實(shí)現(xiàn)生活垃圾監(jiān)督管理信息、數(shù)據(jù)的及時(shí)互通和共享，進(jìn)行聯(lián)合治理。但三家機(jī)關(guān)在日常管理、監(jiān)管檢查、綜合執(zhí)法工作中不僅沒有協(xié)作配合，反而存在屬地政府以日常管理困難為由不進(jìn)行管理，行業(yè)監(jiān)管、綜合執(zhí)法部門也不開展日常督導(dǎo)檢查、行政處罰，有問題就相互推脫的情況，由此產(chǎn)生多頭監(jiān)管下配合不暢、履職不力的難題，造成社會(huì)公共利益持續(xù)受損。

2019年5月28日，北京市D區(qū)人民檢察院與H鎮(zhèn)人民政府、D區(qū)城市管理委員會(huì)、城市管理綜合行政執(zhí)法局召開座談會(huì)，并公開送達(dá)訴前檢察建議書，建議三家行政機(jī)關(guān)依法履職，積極協(xié)作，對問題進(jìn)行整改。收到檢察建議書后，H鎮(zhèn)政府強(qiáng)化日常管理，為兩村配備18個(gè)垃圾箱，58個(gè)垃圾桶，明確“領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村、村支部書記為第一責(zé)任人”，嚴(yán)格按照規(guī)定開展人居環(huán)境整治。D區(qū)城市管理委員會(huì)組織相關(guān)科室現(xiàn)場督辦，組織鎮(zhèn)相關(guān)人員開展專項(xiàng)整治。D區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局對相關(guān)違法行為依法進(jìn)行了處罰。同時(shí)，為強(qiáng)化協(xié)作，鞏固整改成果，三家單位密切協(xié)作，形成了H鎮(zhèn)政府組織開展村級環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)外包，D區(qū)城市管理委員會(huì)對環(huán)境衛(wèi)生督查、排名、曝光，行政處罰跟進(jìn)的工作機(jī)制。

2019年7月26日，三家被建議單位就最終履職整改情況書面復(fù)函D區(qū)人民檢察院。同年8月，D區(qū)人民檢察院赴兩村開展了“回頭看”工作，經(jīng)實(shí)地查看和詢問村民，兩村生活垃圾收集設(shè)施齊備，外包服務(wù)人員工作到位，環(huán)境衛(wèi)生問題已得到解決。

二、多頭監(jiān)管情形下行政機(jī)關(guān)是否均應(yīng)認(rèn)定為未依法充分履職

從案件辦理的效果來看，上述案件在訴前實(shí)現(xiàn)了維護(hù)公益目的，但案件辦理過程中，焦點(diǎn)主要集中在辦案人員對于多頭監(jiān)管導(dǎo)致的公益受損問題是否應(yīng)當(dāng)一體認(rèn)定為未依法充分履職，以及是否須向全部涉案機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議等。對此，主要存在兩種視角：

第一，多頭監(jiān)管情形下，行政主體的履職判斷與單一行政主體的履職判斷不完全相同，可能會(huì)出現(xiàn)某一行政機(jī)關(guān)雖已履職卻因?yàn)槁殭?quán)劃分和協(xié)同履職的限制，無法實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的效果。所以對于此類情況，對相關(guān)行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為均未履職，也不應(yīng)均成為訴前檢察建議的對象。

第二，多頭監(jiān)管中行政機(jī)關(guān)的履職可分為自身履職和與其他機(jī)關(guān)整體協(xié)同履職兩部分內(nèi)容，不能將各行政機(jī)關(guān)的自身履職行為與整體履職效果割裂開，而是需要整體通盤考慮，對于協(xié)同履職不暢的情況應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未充分履職，有相關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)均應(yīng)成為訴前檢察建議的對象。

但筆者認(rèn)為，在辦理涉及多頭監(jiān)管，需協(xié)同履職情況的行政公益訴訟案件過程中，單純認(rèn)定某一單位未履職，可能會(huì)遭遇被建議單位不服，其他部門仍不協(xié)同配合的情況，最終影響辦案效果。而不加考量地采取有協(xié)同關(guān)系即全部認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，則容易造成忽視行政機(jī)關(guān)履職的事實(shí)，機(jī)械辦案的情況。無論哪種認(rèn)定方式，都無法實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)確立更為準(zhǔn)確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、多頭監(jiān)管下行政機(jī)關(guān)履職行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）是否符合各自職權(quán)設(shè)定的內(nèi)容及目標(biāo)

行政權(quán)創(chuàng)設(shè)的基本目的，在于行政機(jī)關(guān)通過行使行政行為實(shí)現(xiàn)特定管理秩序的維護(hù)與監(jiān)管。[1]實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)按照行業(yè)、事項(xiàng)等不同標(biāo)準(zhǔn)劃分成不同的行政主體， 并在各自職權(quán)范圍內(nèi)依法充分履職，以此來實(shí)現(xiàn)國家行政的目標(biāo)。因此依法充分履職的判定也應(yīng)對照行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，圍繞其職權(quán)內(nèi)容及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行。[2]

治理和維護(hù)環(huán)境是國家職能，具體落地過程中，依照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《北京市市容衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，這項(xiàng)職能按內(nèi)容劃分到一級政府、生活垃圾管理部門、城市綜合執(zhí)法部門，通過各部門依法充分履職，實(shí)現(xiàn)職權(quán)設(shè)定的目標(biāo)。從本案被建議單位實(shí)際的履職情況看，在內(nèi)容上，作為鎮(zhèn)政府，對環(huán)境治理負(fù)主要管理職責(zé)，日常管理中應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)履行農(nóng)村環(huán)境綜合整治的職責(zé)，組織動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人參與生活垃圾減量、分類工作，但其以日常管理困難為理由不去充分履職，實(shí)際上就是一種未按職責(zé)內(nèi)容充分履職的行為。作為區(qū)市政市容行政主管部門的區(qū)城市管理委員會(huì)，其應(yīng)履職的內(nèi)容包括日常檢查考核、監(jiān)督與指導(dǎo)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理等內(nèi)容，在從屬領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上也不受鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)管理，所以屬地政府不應(yīng)成為其是否已依法充分履職的決定因素，是否充分履職還是看是否有日常履職的行為，即使有履職行為，但未按法定職責(zé)內(nèi)容要求的，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未依法充分履職。作為城市管理綜合執(zhí)法部門，是直接行使行政處罰權(quán)的部門，依法具有對亂扔垃圾、生活垃圾設(shè)施不全等違反生活垃圾分類管理責(zé)任、衛(wèi)生責(zé)任的行為進(jìn)行查處的職責(zé)。但本案中持續(xù)十余年的生活垃圾亂象，在客觀上證明了其存在未依法充分履職的情形。從職權(quán)目標(biāo)上看，任何職權(quán)的設(shè)置都是為了高效地實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)所設(shè)定的應(yīng)然結(jié)果，無論是環(huán)境保護(hù)還是市容衛(wèi)生、生活垃圾管理方面的法律法規(guī)，都將本案中涉案區(qū)域生活垃圾長期暴露積存，影響人居環(huán)境的情況列為應(yīng)整治和消除的對象，該種情形持續(xù)存在，且是在被建議機(jī)關(guān)未按相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容履職的情況下持續(xù)存在，屬于各自職權(quán)設(shè)定目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。因此，無論是根據(jù)職權(quán)內(nèi)容還是職權(quán)的設(shè)立目標(biāo)，本案所涉及三家單位都屬于未依法充分履職。

（二）共同履職手段是否已經(jīng)窮盡

由于行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分上的差異，其履職方式也不盡相同，比如單獨(dú)履職、共同履職。對于單獨(dú)履職的，履職手段是否窮盡，從其職權(quán)及履職事實(shí)即可判定，而多頭監(jiān)管下，往往涉及共同履職的問題。因此，對各機(jī)關(guān)充分履職的判斷也應(yīng)考慮各方是否窮盡監(jiān)管手段、采取有效措施，對于已經(jīng)窮盡共同履職手段也未能阻止公益受損的，因其已經(jīng)失去了履職空間，不適宜將其認(rèn)定為未充分履職。對于未窮盡履職手段，而又成為公益受損原因的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未充分履職。

本案中，無論是屬地政府還是行業(yè)監(jiān)督管理部門、行政執(zhí)法部門，都有一定的履職行為，也都將其作為排除責(zé)任的理由，認(rèn)為履職已經(jīng)窮盡，出現(xiàn)的后果都不再歸咎為自身履職。但從法律規(guī)定及整改的結(jié)果上看，整改過程中的協(xié)同履職在整改前是沒有的，以為村里配發(fā)垃圾桶為例，這本應(yīng)當(dāng)是法律設(shè)定的規(guī)定動(dòng)作，但作為負(fù)有環(huán)境治理主體責(zé)任的屬地政府及城市管理部門，在收到檢察建議前均并未采取相關(guān)措施進(jìn)行改善，只是選擇性的作為，以遇到困難為由不再履職，造成公共利益持續(xù)受侵害。又比如生活垃圾綜合行政執(zhí)法工作，既需要執(zhí)法部門日常主動(dòng)履職，又需要城市管理部門、屬地鎮(zhèn)政府、執(zhí)法部門積極協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成治理合力，及時(shí)檢查和處理違法行為。因此，前文中的三家被建議單位均未達(dá)到窮盡共同履職手段的要求，均屬于未充分履職。

四、多頭監(jiān)管情形下訴前檢察建議對象的選擇

（一）確定因果關(guān)系，符合行政公益訴訟法理邏輯

行政公益訴訟的證明內(nèi)容同樣包括事實(shí)證明及關(guān)聯(lián)性證明。在辦案過程中，履職及公益受損事實(shí)判斷之后，履職行為與公益受損之間的關(guān)聯(lián)性判斷是建議對象選擇基礎(chǔ)。相較于一因一果的關(guān)聯(lián)性判斷，涉及到多因一果的關(guān)聯(lián)性判斷更為復(fù)雜。實(shí)踐中，要判斷多因一果，既需要從一因一果上考察，還需要對多因進(jìn)行綜合考察，做到形式與實(shí)質(zhì)上的“不枉不縱”。以本案為例，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是城市管理委員會(huì)、城管局，在法定職責(zé)上，三家單位均承擔(dān)環(huán)境治理職能，是當(dāng)然的關(guān)聯(lián)主體，但并不代表是必然的有責(zé)主體，如果某一單位有充分履職行為，但損害結(jié)果還是發(fā)生了，那么根據(jù)因果關(guān)系，我們不應(yīng)當(dāng)然地認(rèn)為其與損害結(jié)果具備關(guān)聯(lián)性。只有在該單位未窮盡履職，且未窮盡的部分能夠影響損害結(jié)果的發(fā)生，才可以判定其具有關(guān)聯(lián)性。比如在本案中，一方面，城管委、城管局、鎮(zhèn)政府各自沒有窮盡手段進(jìn)行履職，另一方面，上述部門也未共同履職，導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生。所以，在認(rèn)定任何一家單位未履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，也都不能排除另外兩家單位的責(zé)任，可以認(rèn)定三家單位未充分履職與公益受損的事實(shí)間都具備法律上的關(guān)聯(lián)性。

（二）督促協(xié)同履職，促進(jìn)發(fā)揮法治政府建設(shè)的作用

法治政府建設(shè)是依法治國的關(guān)鍵，而檢察公益訴訟的定位就是以司法化手段促進(jìn)法治政府建設(shè)，監(jiān)督和糾正行政違法和不作為。[3]保護(hù)環(huán)境是一切單位和個(gè)人的法定義務(wù)，改善農(nóng)村人居環(huán)境是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理具有重大意義。具體到本案，無論是屬地政府、行業(yè)主管部門、綜合執(zhí)法等主體，其在農(nóng)村環(huán)境綜合整治中的不充分履職行為，都是導(dǎo)致環(huán)境污染損害社會(huì)公共利益的重要因素。該種情況下，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞督促和助力各行政機(jī)關(guān)協(xié)同配合、依法履職。單獨(dú)督促一行政機(jī)關(guān)履職，不能完全破解行政機(jī)關(guān)的“本位主義”，履職合力難以凝聚。比如，要完全解決無垃圾收集設(shè)施，生活垃圾暴露積存等問題，既涉及對亂扔垃圾違法行為的處罰，還涉及對環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人的管理以及生活垃圾分類的指導(dǎo)和支持，所以無論是負(fù)有環(huán)境維護(hù)主責(zé)的鎮(zhèn)政府，還是行業(yè)監(jiān)管的城管委和綜合執(zhí)法的城管局，任何一方的單獨(dú)履職都不能完全解決問題，需要相互之間履職行為的密切配合。因此，將上述三家單位一體列為被建議對象，有助于依法高效解決問題，及時(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。

*北京市大興區(qū)人民檢察院第六檢察部主任[100026]

**北京市大興區(qū)人民檢察院第六檢察部檢察官[100026]

[1] 參見周偉：《認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”的幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)》，《檢察日報(bào)》2021年1月6日。

[2] 參見《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，《檢察日報(bào)》2019年1月23日。

[3] 參見胡衛(wèi)列：《當(dāng)前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點(diǎn)問題》，《人民檢察》2021年第2期。