唐軍

（四川省綿陽市游仙區(qū)交通運輸局 四川王右木研究中心，四川 綿陽 621000）

自黨的十八大以來，交通工作和脫貧攻堅同向同行，為脫貧攻堅注入了強大動力，在決戰(zhàn)脫貧攻堅的關鍵時刻。[1]交通運輸部門以高度的責任擔當，扛起交通扶貧的大旗，“小康路上決不讓任何一個地方因交通而掉隊，這是全體交通人向黨中央、向人民群眾做出莊嚴承諾、立下的軍令狀，我們必須要如期實現(xiàn)?！盵2]在十三五收官之年，理性審視當前的交通扶貧工作，堅持問題導向，從工作實際出發(fā)，探討提升交通扶貧效益的路徑，從交通的角度助力脫貧攻堅，對于加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有著十分重要的意義。

一、交通扶貧的重要意義

（一）提升地方交通運輸水平以及推動地方經(jīng)濟發(fā)展

地方經(jīng)濟的發(fā)展決定了城市建設的規(guī)模，而城市建設規(guī)模又極大的影響著地方交通的建設，所以地方經(jīng)濟和交通運輸是一種相輔相成的關系：交通建設拉動經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展帶動交通建設。交通扶貧工作開展以來，很多地方出臺了政策，要求提前和加快實施交通項目，比如陜西省人民政府就于2016 年下發(fā)了《關于“十三五”持續(xù)加快全省公路建設推進交通脫貧攻堅的意見》促使部分項目提前實施，提前解決道路交通問題；綿陽市游仙區(qū)在開展交通運輸脫貧攻堅工作中，增加和提前實施的交通項目投入達2112 萬元。這些因地制宜的科學措施促進部分交通項目提前實施，使得貧困地區(qū)的交通道路條件得到了很大程度的改善，而交通運輸條件的改善，勢必會增加該地區(qū)與其他區(qū)域之間的貿(mào)易聯(lián)系，從而推動經(jīng)濟的發(fā)展。同時，經(jīng)濟的發(fā)展又會帶動交通服務質(zhì)量不斷提升。例如，為切實提高貧困地區(qū)的交通服務質(zhì)效，交通運輸部門積極作為，綿陽市游仙區(qū)協(xié)同綿陽市市公交集團在2020 年通過投入350 萬元重新購置小型公交車輛、招募25 名駕駛?cè)藛T進行專業(yè)培訓、加強車輛的規(guī)范化建設等措施提升了公交的靈活度和便捷度，小型公交車可以直達乘客家門口。同時，交通扶貧將安全駕駛、規(guī)范駕駛和增強客運企業(yè)服務意識作為重要工作內(nèi)容。通過持續(xù)關注和提升交通服務水平，交通扶貧真正打通了群眾出行的最后一公里，讓享受安全、高效、便捷的交通成為群眾的日常。

（二）擔當文化交流的橋梁

“在唐宋時期，由于其水陸兩方面的交通均很發(fā)達，便涌出許多代表國家、代表民族去各個番外進行文化交流與傳播的使者，其中最著名的莫屬玄奘取經(jīng)傳播佛教文化的事跡。”[3]再比如，長期以來流傳的諸如“要想富、先修路”、“公路通、百業(yè)興”等民間語言充分說明了這一點。交通之于地方發(fā)展如此重要，主要是因為先進的交通可以有效縮短了地區(qū)之間距離，給地區(qū)之間經(jīng)濟交流和文化融合提供了高效的途徑，奠定了堅實的基礎。

（三）高效推動農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境治理

道路交通的發(fā)展還可以高效助推鄉(xiāng)村社會生態(tài)環(huán)境治理。比如現(xiàn)在很多地區(qū)，依托村村通等道路交通設施，建立了處理垃圾、治理污染的機制，配備了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的專門人員，通過村與村之間的生活垃圾中轉(zhuǎn)站，使得雜亂無章的垃圾得到及時、高效的處理。除此之外，很多農(nóng)村為美化環(huán)境，采取了在道路兩旁種植綠化的方式，這也在一定程度上改善了農(nóng)村社會生態(tài)環(huán)境治理。

（四）切實增強群眾的獲得感和幸福感

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018 年2 月全國共計有貧困縣(區(qū)、市)585 個，但在5 月份由交通運輸部發(fā)出的《三年行動計劃（2018-2020）年》（以下簡稱計劃）中，明確交通運輸脫貧攻堅的縣(區(qū)、市)為1177 個，將貧困縣以外的592 個縣(區(qū)、市)納入交通脫貧攻堅的范疇，應該說這個數(shù)字的增加對全國交通運輸水平的提升發(fā)揮了非常重要的作用。推進交通建設和脫貧攻堅同向同行，不僅可以在很大程度上促進全國交通運輸水平的提升，而且對于貧困地區(qū)的群眾來說，更能夠直觀地感受到交通發(fā)展為生產(chǎn)生活帶來的便捷，提升獲得感和幸福感，特別是在今年應對新冠肺炎疫情的大背景下，全國發(fā)達的交通系統(tǒng)有力地保障了物資運輸、醫(yī)療救助等運輸需求，進一步讓人民群眾認識到了我國交通運輸系統(tǒng)的強大，堅定了其脫貧致富的信心，應該說這種信心的增強是不能完全用經(jīng)濟指標衡量的。

總之，交通扶貧對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和如期實現(xiàn)全面小康發(fā)揮了重要作用，在提升交通基礎設施建設、增強交通運輸服務水平、促進思想文化交流和發(fā)展理念創(chuàng)新、增強群眾自信心和獲得感幸福感等方面均具有重要的現(xiàn)實意義。打贏脫貧攻堅既能夠回應廣大人民群眾的共同心聲，更能夠給世界各地解決貧困問題提供有益借鑒，具有國家意義，也具有世界意義。

二、交通扶貧的基本概況

交通扶貧作為脫貧攻堅戰(zhàn)總體部署的重要組成部分，交通運輸部在2010 年制定了《集中連片特困地區(qū)交通建設扶貧規(guī)劃綱要（2011-2020）》，提出了詳細的交通扶貧指標體系，涵蓋農(nóng)村公路硬化和養(yǎng)護、村客運體系建設和維護、貧困地區(qū)貨運場建設等方面的內(nèi)容。[4]2012 年以來，交通運輸部善作善成，持續(xù)完善交通扶貧頂層設計和政策體系，建立健全了“五年規(guī)劃+三年行動計劃+年度計劃”的“5+3+1”規(guī)劃計劃體系。2016 年交通運輸部又頒發(fā)了《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》[5]，決定加快促進老少邊貧困地區(qū)的交通運輸發(fā)展，保證至2020 年打贏交通扶貧攻堅戰(zhàn)，為脫貧攻堅提供過硬的交通運輸保障。[6]2018 年交通運輸部根據(jù)全國脫貧進度和交通扶貧實際，印發(fā)了《交通運輸脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》（簡稱《計劃》），提出了“11245”戰(zhàn)略?！笆濉睍r期，高速鐵路、城市軌道交通里程翻了一番；高速公路里程、萬噸級碼頭泊位數(shù)量等保持世界第一；快遞業(yè)務量翻了兩番；鐵路、公路、水路、民航客貨運輸量和周轉(zhuǎn)量等躋身世界前列。提前實現(xiàn)“兩通”兜底性目標，新改建農(nóng)村公路超過140 萬公里，新增通客車建制村超過3.35 萬個。交通運輸二氧化碳排放強度下降了7.5%。高速鐵路覆蓋近95%的百萬以上人口城市，動車組承擔鐵路客運量達65%。高速公路覆蓋近100%的20萬以上人口城市。民航機場覆蓋92%的地級行政區(qū)，航班正常率超過80%，通用航空加快發(fā)展。百萬以上人口城市公交站點500 米覆蓋率約100%。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞網(wǎng)點覆蓋率達98%，100%建制村通郵，許多貧困地區(qū)幾代人“出門水泥路，抬腳上客車”的夢想變成了現(xiàn)實。[7]

總的來看，經(jīng)過幾年來的艱苦奮斗，貧困地區(qū)交通建設中央投資補助標準大幅提高。2020 年，交通運輸行業(yè)決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅，“兩通”目標基本完成，交通扶貧成效顯著。全年新增29 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1146 個建制村通客車，基本實現(xiàn)了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通客車目標。新改建農(nóng)村公路26.9 萬公里，安排22.38 億元支持1.55 萬公里農(nóng)村公路災毀重建，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車評估，切實鞏固“兩通”成果。

截至2020年年底，《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》確定的建設任務全面完成。4 個定點縣、1 個對口支援縣和聯(lián)系六盤山片區(qū)61 個縣全部摘帽。2020 年，不斷深化農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革，30 個省份出臺了推行“路長制”的政策措施。推動將“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展納入地方各級政府績效考核，深入開展“四好農(nóng)村路”示范創(chuàng)建。加大公益性崗位開發(fā)力度，全國共設置農(nóng)村公路就業(yè)崗位70.8 萬個。這一系列的成果充分說明了交通運輸脫貧攻堅的成效十分明顯。

三、交通扶貧的現(xiàn)實困境

從目前現(xiàn)實情況來看，交通扶貧主要面臨交通運輸硬件設施設備與經(jīng)濟社會發(fā)展、服務能力和現(xiàn)實需要、交通+和整合資源難度大、機制跟不上發(fā)展需要不相符四個方面的困境。

（一）交通運輸硬件設施設備與經(jīng)濟社會發(fā)展不相符的困境

目前貧困地區(qū)的交通設施設備仍有很大提升空間，首先是全國交通建設，尤其是西南西北地區(qū)仍然存在交通建設資金投入不足、建設規(guī)劃起點不高、道路通行條件差、規(guī)劃不科學等問題，具體表現(xiàn)為我國廣大貧困地區(qū)高速路網(wǎng)少，有的區(qū)縣甚至還沒有高速路；廣大農(nóng)村地區(qū)還有很多地方水泥路年久失修，道路破損嚴重，新修建的道路較窄，通行條件差等問題。第二，交通服務水平低下，表現(xiàn)在交通工具設施陳舊，特別是區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客運車輛更新?lián)Q代滯后。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，交通工具還十分落后，特別是在區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的客運班車中還有50%以上的汽車是10 年以上的舊式客車，常常會出現(xiàn)噪音大、污染重、速度慢、舒適度差、運行效率低等問題，這些問題不僅由來已久，而且解決難度較大，嚴重影響了駕駛員和乘客的幸福感。

（二）交通運輸服務能力和現(xiàn)實需要還有差距的困境

當前交通運輸扶貧工作僅將建制村通硬化路、通客車為主要目標的“雙通工程”作為重要量化指標進行考核，對運輸服務水平還沒有要求和標準，運輸服務能力和質(zhì)量滯后。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)“預約登記車輛價格昂貴，群眾承受不起”“客車能夠開到我家門前就好了”“汽車舒適度再提升就好了”“公交車能否實行招手即停地運行模式”等群眾呼聲很高。另外，從事運輸服務行業(yè)工作人員服務意識有待提升，售票員和乘客之間發(fā)生矛盾沖突的新聞也屢見不鮮，比如只要在百度搜索“乘客和售票員發(fā)生”“客車運輸事故”等字樣就會出現(xiàn)看到很多這樣的現(xiàn)實例子，這些都充分表明提升交通運輸服務水平是當前群眾對交通的重要關切。

（三）統(tǒng)籌推進交通+和整合資源難度大的困境

交通運輸部2018 年發(fā)出的《計劃》要求充分發(fā)揮交通在脫貧攻堅中的先導性作用，統(tǒng)籌推進“交通+特色產(chǎn)業(yè)”“交通+旅游休閑”“交通+電商快遞”等，其實質(zhì)就是依托交通資源，不斷形成助力脫貧攻堅的巨大合力。但就目前來看，貧困地區(qū)交通+的作用還沒有得到充分發(fā)揮。比如很多貧困地區(qū)擁有非常獨特的旅游資源、生態(tài)產(chǎn)品，由于交通+的文章沒有寫好，導致路網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配，常常出現(xiàn)游人進不去、產(chǎn)品運不出等問題。如此種種，究其根本原因，沒有做好交通+這篇文章。

（四）交通扶貧機制跟不上發(fā)展需要的困境

從現(xiàn)實情況來看，交通扶貧在資金來源、項目建設、質(zhì)量監(jiān)管、績效評估和后續(xù)養(yǎng)護等方面都還缺乏長期有效穩(wěn)定的機制。比如從資金來源來看，農(nóng)村交通基礎設施建設的資金來源主要包含了財政資金、自籌資金、投資資金、捐助資金和其他資金幾種資金，看似比較豐富，但在實操中，資金常常受到地方發(fā)展規(guī)劃調(diào)整、財政收入等影響，資金籌集具有不穩(wěn)定性，成為交通扶貧的痛點和難點。從項目建設和質(zhì)量監(jiān)管來看，個別地方的農(nóng)村公路在項目建設上主要靠經(jīng)驗，在設計上沒有充分考慮地區(qū)的地理條件、經(jīng)濟水平和人口分布，導致規(guī)劃的項目要么難以實施，公路建設質(zhì)量難以保障等問題，實施后利用效率低下等問題，究其原因還是穩(wěn)定有效的機制需要進一步完善。

四、交通扶貧的提升路徑

交通扶貧是一項系統(tǒng)工程，既是事關百姓獲得感和幸福感的民生大事，也是事關國家發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展成效的社會大事，因此，要切實提升交通扶貧的實際效益，既要在思想上保持清醒，在站位上保持堅定，同時還要立足現(xiàn)實問題，堅持問題導向，以長效機制來保障，以有力行動來推進。

（一）提升效率，科學優(yōu)化資源配置

針對貧困交通建設資金不足、規(guī)劃起點不高等問題，可以采取優(yōu)化資源配置的方式加以改善。首先，對地區(qū)交通網(wǎng)絡建設資源進行科學的調(diào)研，劃分出建設資源過剩無法最大化利用的區(qū)域以及資源不足阻礙未來規(guī)劃發(fā)展的區(qū)域。然后進行合理的資源配置，將過剩區(qū)域的資源適度向相對貧乏的區(qū)域傾斜，通過發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的方式實現(xiàn)貧困地區(qū)基礎交通設施的提升。

（二）科學研判，因地制宜精準施策

科學研判，因地制宜精準施策是交通運輸人在實踐中總結(jié)的有利于切實提高貧困地區(qū)交通運輸水平的科學方法。首先，通過采取實地摸排、邀請專業(yè)機構(gòu)測繪、召開專題研討會、建立詳盡的工作臺賬、定點對口聯(lián)系幫扶和開展專項督查等措施來助力脫貧攻堅，真正做到科學研判和精準施策，形成一整套操作性較強的科學方法，并適時完善該方法，推進精準扶貧不斷向縱深發(fā)展，促進交通扶貧不斷取得新成就。其次，就是要綜合考慮每個地區(qū)的地理區(qū)域、氣候環(huán)境、人口分布等因素，既立足于當前，又著眼于長遠，統(tǒng)籌謀劃，詳細制定適合當?shù)氐氖┕し桨福咂瘘c規(guī)劃，集中資金投入。第三，大力推進高速和國省干道建設，加快推進“四好農(nóng)村公路”建設，積極推進窄路加寬、道路黑化等工程，不斷提升道路等級。同時，要堅持安全優(yōu)先，秉承綠色發(fā)展理念，既要保護好生態(tài)資源，又要提升內(nèi)聯(lián)外通的能力，真正做到因地制宜，精準施策。第四，推行綠色安全運輸行動，出臺更加精細的客貨運輸工具準入標準，政府出臺補貼現(xiàn)有陳舊車輛政策，限期更換淘汰落后車輛，最大努力防止污染和提升群眾獲得感。

（三）回應關切，提升交通運輸質(zhì)效

首先，強化調(diào)研，摸清底數(shù)。通過定期定點調(diào)研、專題調(diào)研等方式，結(jié)合地方實際情況，找準群眾關切問題和交通運輸硬軟件方面存在的問題，明確交通扶貧的重點方向，科學謀劃，提升交通扶貧的現(xiàn)實效益；其次，加強運輸管理條例方面的研究和修訂，不斷完善交通運輸?shù)娜藛T管理、工程建設和質(zhì)量監(jiān)管等法律條例，營造公開、公正、公開的交通市場，落實交通建設的主體責任，促進區(qū)域交通發(fā)展和全國交通發(fā)展有效連接，增強貧困地區(qū)交通管理的科學性和可操作性；最后，要加大資金投入，合理安排資金，適當將資金向深度貧困地區(qū)和運輸行業(yè)領域傾斜，聚焦道路破損、車輛陳舊、服務人員素質(zhì)參差不齊等現(xiàn)實難題，合力攻堅。第四，提升交通服務水平和質(zhì)效，加強運輸從業(yè)人員培訓，政府主導，社會機構(gòu)全面參與，研究制定細化運輸從業(yè)人員標準，推進運輸從業(yè)人員更加專業(yè)，質(zhì)效更好更高。

（四）整合資源，統(tǒng)籌推進立體扶貧

落實《計劃》《交通運輸部定點扶貧工作規(guī)劃》等專項扶貧規(guī)劃，將幫扶方式從單一的投資建設項目向以交通基礎設施建設為龍頭，產(chǎn)業(yè)扶貧、黨建扶貧、社會幫扶等齊頭并進的全方位幫扶模式轉(zhuǎn)變。首先，要大力推進“交通+特色產(chǎn)業(yè)”扶貧、“交通+旅游休閑”扶貧和“交通+電商快遞”，形成立體的“交通+扶貧”格局，充分發(fā)揮交通運輸?shù)膭用}作用，調(diào)動貧困地區(qū)一切有利于經(jīng)濟發(fā)展的要素，釋放人、財、物等要素的內(nèi)在潛力，全方位助力脫貧攻堅開創(chuàng)新格局；其次，要充分發(fā)揮“先行官”作用，率先建設好貧困地區(qū)的基礎設施，為發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、引進市場項目、加強社會宣傳提供強有力的基礎支撐，促進政府、市場和社會各方力量參與到扶貧工作中，凝聚多方合力扶貧、脫貧的巨大力量。

（五）緊盯問題，構(gòu)建發(fā)展長效機制

交通扶貧不能收一時之功，觀一時之效，要統(tǒng)籌“當下改”和“長久立”，在決戰(zhàn)脫貧攻堅的關鍵時刻，更要保持定力，科學謀劃，建章立制，形成長效機制，保證交通扶貧和其他扶貧工作方向一致、步調(diào)一致，讓老百姓得到穩(wěn)定的、有保障的和可持續(xù)的扶貧效益。重點需做好以下幾方面工作，一是建立交通建設專項基金，實行政府主導、社會參與的融資建設方式，規(guī)范模式，固化渠道；二是創(chuàng)新養(yǎng)護模式，加大道路養(yǎng)護人力財力物力的投入，構(gòu)建“路長制”、建養(yǎng)一體化等模式，切實保障農(nóng)村公路的質(zhì)量監(jiān)管和后期養(yǎng)護；三是建立智慧交通平臺，對道路按修建時間、使用頻率、道路等級等進行精準分類，建立臺賬，制定標準，按標準定期進行檢測、建設和養(yǎng)護，保持交通運輸高效優(yōu)質(zhì)服務經(jīng)濟社會發(fā)展定力；四是堅持交通問題督導工作機制，一方面通過大量的工作調(diào)研，及時掌握整個交通建設的真實情況，另一方面加快項目的統(tǒng)籌和推進，沉下去實實在在解決問題；五是堅持定點幫扶支援制度，增強交通扶貧的精準性；六是堅持道路和運輸并重，構(gòu)建道路引領運輸需求和運輸需求推進道路建設的良性循環(huán)機制；七是繼續(xù)做好政策統(tǒng)籌、技術(shù)指導，完善交通扶貧工作機制。加強交通扶貧的腐敗治理和作風建設，做好交通扶貧的過程監(jiān)測和結(jié)果評價。

結(jié)語：脫貧攻堅，交通先行。十三五收官之年，攻克深度貧困堡壘，離不開交通這個“牛鼻子”，通過回顧交通扶貧的歷程，明確交通扶貧的重要意義，分析交通扶貧工作存在的主要問題，并從科學研判、因地制宜、精準施策、提升質(zhì)效、緊盯問題構(gòu)建機制等方面提出提升交通扶貧效益的現(xiàn)實路徑，既有理論分析，又有事實支撐，具有一定的科學性和合理性，以期為促進貧困地區(qū)交通基礎設施精準化、智能化、綠色化、可持續(xù)化發(fā)展提供一些有益參考。