尹 麗，熊春艷，鐘雨迪

1.中共云南省委黨校，云南 昆明 650111；2.興業(yè)銀行昆明分行，云南 昆明 650021

精準扶貧穩(wěn)定脫貧離不開普惠金融，就我國脫貧地區(qū)來看，缺乏資金導(dǎo)致貧困人口無力發(fā)展產(chǎn)業(yè)是制約穩(wěn)定脫貧和鄉(xiāng)村振興的主要因素之一。截至2020年二季度末，全國金融精準扶貧貸款余額4.21萬億元；扶貧小額信貸累計發(fā)放近5 000億元，惠及貧困戶1 100多萬戶次[1][2]。面對如此巨大的貧困人口基數(shù)、經(jīng)濟、文化和民生等多維度的脫貧需求，僅靠中央和各級政府財政資金扶持顯然不夠，資金缺口非常明顯。因此，發(fā)展和完善普惠金融服務(wù)體系，增加脫貧地區(qū)金融供給是深化農(nóng)村金融改革的主要著力點，也是以金融扶貧推進穩(wěn)定脫貧和鄉(xiāng)村振興的重要工作內(nèi)容[3][4]。

一、當(dāng)前農(nóng)村金融扶貧工作存在的問題

目前，在推進農(nóng)村金融改革試點中，各地從縣這一級，基本都成立了由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各相關(guān)部門一把手作為成員組成的農(nóng)村金融改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建獨立設(shè)置的縣金融辦來承擔(dān)改革任務(wù)，明確金融辦主任兼任政府辦副主任以強化工作協(xié)調(diào)，同時建立起規(guī)范的部門聯(lián)席會議制度，保證了改革合力的充分聚集和釋放。然而，在推廣工作中卻問題重重。

（一）推進改革的整體合力不強

首先，推動改革的組織機構(gòu)不健全。雖然縣級也成立了金融工作辦公室，但機構(gòu)核定不清，有的為正科級行政部門，有的則為事業(yè)單位，而且多掛靠在財政局或發(fā)改局。其次，金融辦人員編制普遍較少。大部分縣即便有編制但人員也沒有及時到位，甚至連領(lǐng)導(dǎo)都還沒有配備。再次，部門聯(lián)系會議制度不健全。有的一年半載都沒有開一次會議，部門之間缺乏溝通，協(xié)調(diào)力度不夠，相關(guān)改革工作缺乏互動，難以形成改革合力。

（二）推進改革的資源支撐不力

第一，制度保障不力。為破解農(nóng)村普惠金融存在的信息不對稱、道德風(fēng)險、逆向選擇等突出問題，廣西、云南等地從省市縣各級層面分別出臺了有關(guān)縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款的增量獎勵、農(nóng)戶小額貸款的風(fēng)險補償?shù)戎笇?dǎo)性文件。但總體來看，出臺的規(guī)范性文件仍然較少，且出臺文件多為照搬照抄，結(jié)合各地實際情況不夠，特別是財力投入遠遠不足。

第二，人才支撐不力。目前，貧困地區(qū)缺乏金融人才的問題突出，從省市縣各級主管部門到各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子中專業(yè)金融人才極為缺乏，急需加強金融人才隊伍建設(shè)，不僅要注重專業(yè)人才引進，還要注重干部金融知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，緩解金融人才短缺問題。

（三）推進農(nóng)村金融改革的“施工圖”不夠科學(xué)

“任務(wù)書”不夠具體明確。有目標要求但不夠切合實際，或改革責(zé)任主體不夠明確，或改革推進的主體權(quán)力和責(zé)任不完全符合，特別是還缺乏包含詳細部署、檢查考核、落實監(jiān)督的實質(zhì)性措施，從而在改革工作推進不力時缺乏追責(zé)、考責(zé)、問責(zé)的辦法。部分地區(qū)雖提出了改革“時間表”，但缺乏推進目標完成的機制體制和責(zé)任考核體系等。

二、推進農(nóng)村金融扶貧的經(jīng)驗探析

在2015年11月中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記明確要求脫貧攻堅“要做好金融扶貧這篇大文章”，并對農(nóng)村金融改革的“田東模式”給予了高度評價。其主要經(jīng)驗如下：

廣西百色市田東縣是國家級貧困縣，原有貧困村共57個,建檔立卡貧困戶月15萬人（2011年）,在全縣總?cè)丝谥姓急冉?4%。自2008年起，田東縣被列為全國農(nóng)村金融改革試點縣，通過建立農(nóng)村金融“六大體系”，率先破解貧困戶資金缺、貸款難的問題，加快了貧困農(nóng)戶脫貧致富步伐。2011-2015年，2015年貧困人口從14.6萬人下降到約5.2萬人，貧困發(fā)生率從39.4%下降到14.5%。農(nóng)村貧困人口人均純收入從3 418元增加到5 506元，年均增長17.2%。2016-2019年，全縣累計減貧12 960戶50 990人，49個貧困村脫貧摘帽，貧困發(fā)生率由15.01%降至0.24%，2018年全縣實現(xiàn)整體脫貧摘帽，2019年榮獲全國脫貧攻堅組織創(chuàng)新獎。

一是建立農(nóng)村金融組織機構(gòu)體系。先后成立北部灣村鎮(zhèn)銀行、2家農(nóng)村資金互助社、3家小額貸款公司、1家助農(nóng)融資擔(dān)保公司、29個“扶貧資金互助社”或“貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)互助協(xié)會”。推動農(nóng)村信用社重組改制，引進廣西金融投資集團、北部灣財產(chǎn)保險公司、太平洋保險公司等。目前，全縣分別擁有銀行業(yè)金融機構(gòu)和非銀行業(yè)金融機構(gòu)有10和19家，49個銀行網(wǎng)點，實現(xiàn)全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，并延伸到部分村屯。其金融機構(gòu)種類的齊全程度在廣西縣域中位居第一位。

二是建立農(nóng)村信用評級體系。從2009年開始啟動農(nóng)戶動態(tài)信用評級增信行動，實現(xiàn)“免抵押、免擔(dān)保”，即農(nóng)戶憑借信用等級在24小時內(nèi)就可以獲批1-10萬元的貸款。截止2015年底全縣農(nóng)戶信用評級覆蓋率已經(jīng)超過90%,累計向近1萬名貧困戶發(fā)放超過5億元的小額信用貸款。2019年末，全縣建立農(nóng)戶信用信息電子檔案近8萬戶，超過180家農(nóng)民專業(yè)合作社、1 200家中小微企業(yè)被納入征信體系。全縣評定A級以上信用戶近6萬戶，信用村近140個，信用鎮(zhèn)超過7個。信用評級體系有效解決了金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對稱問題，有效提升了農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體貸款的可獲得性，累計有7.2萬信用戶（次）獲得小額貸款40.15億元。2011年10月田東縣獲批廣西第一個“信用縣”，也是全國第一個“信用縣”。2014年中國人民銀行授予田東縣“全國農(nóng)村信用體系建設(shè)示范區(qū)”稱號。

三是建立村級支付結(jié)算體系。實現(xiàn)ATM機全覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在全區(qū)第一個實現(xiàn)金融網(wǎng)點“跨行資金匯劃鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”。建成全區(qū)第一條銀行卡刷卡無障礙一條街。在轉(zhuǎn)賬支付方面，在全國第一個實現(xiàn)電話“村村通”，發(fā)行各種銀行卡超過110萬張，人均近3張。支付結(jié)算體系逐步實現(xiàn)“面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民”，小額存取款（少于2000元）實現(xiàn)在村內(nèi)解決，大大提升了農(nóng)民獲得基層金融服務(wù)的便捷度和效率。

四是建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險保障體系。先后推出甘蔗、香蕉、芒果等13種農(nóng)業(yè)保險險種，保險服務(wù)實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村三級網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。同時，積極探索銀?；訖C制，推出農(nóng)村小額人身保險、留守兒童意外傷害保險等民生系列保險。

五是建立抵押擔(dān)保體系。探索建立“銀擔(dān)合作”機制，由縣財政出資成立助農(nóng)融資擔(dān)保公司，并與廣西金融投資集團合作成立田東縣金融綜合服務(wù)中心，為涉農(nóng)小微企業(yè)、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場超出小額信貸范圍的貸款提供相應(yīng)的擔(dān)保。

六是建立村級金融服務(wù)體系。推行“農(nóng)村金融農(nóng)村辦理”模式，實現(xiàn)“三農(nóng)金融服務(wù)室”覆蓋所有行政村，把宣傳金融知識、采集農(nóng)戶信用信息、貸款情況調(diào)查和催收還款、辦理保險業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)工作前移到村一級平臺，為農(nóng)戶提供便利的金融服務(wù)。

三、推進西部地區(qū)農(nóng)村金融扶貧工作的思考

推進農(nóng)村金融改革是加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新步伐，提高貧困地區(qū)金融服務(wù)水平的重大舉措，從田東縣推進農(nóng)村金融扶貧的實踐來看，要強化頂層設(shè)計，強化對金融扶貧的認識，凝聚改革共識，推進組織體系、產(chǎn)權(quán)體系的改革創(chuàng)新。

（一）強化頂層設(shè)計

重點加強對農(nóng)村金融改革的組織領(lǐng)導(dǎo)。首先是建立完善省、市、縣三級農(nóng)村金融改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。落實改革任務(wù)的縣一級，建議由縣委書記、縣長擔(dān)任組長，以切實加強對改革工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)；建立健全市縣金融辦公室，賦予省、市、縣三級金融辦承擔(dān)推進農(nóng)村金融改革主體責(zé)任職能，明確各級金融辦主任原則上兼任同級政府副秘書長、政府辦副主任，以利于協(xié)調(diào)各項改革工作、落實人員編制等。

重點推進改革總體方案的完善，形成路徑明晰、要求具體的“施工圖”。將改革任務(wù)細化落實到單位、到人、到時間節(jié)點。根據(jù)2020年全面建成小康的要求，農(nóng)村金融機構(gòu)改革要先行，農(nóng)戶信用征信大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)要率先完成并投入使用，然后建立完善村級金融服務(wù)體系，建立健全農(nóng)村保險體系和風(fēng)險擔(dān)保體系并逐步發(fā)揮作用，并同步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育等其他配套改革工作。

（二）推進農(nóng)村金融體制機制創(chuàng)新

一是大力推進農(nóng)村金融組織體系創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的普惠金融供給體系。其一，創(chuàng)新縣域村鎮(zhèn)銀行設(shè)立模式。由農(nóng)村信用聯(lián)社、農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行牽頭并吸納民間資本成立村鎮(zhèn)銀行控股公司，組建“草根型”村鎮(zhèn)銀行。其二，引導(dǎo)政策性銀行、商業(yè)性銀行與農(nóng)村資金互助社開展合作，將農(nóng)村資金互助社打造成為大中型金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”提供低成本、高效率的平臺。其三，積極發(fā)展非盈利性小額貸款公司，專門為農(nóng)村貧困農(nóng)戶提供貸款等金融服務(wù)。

二是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新，加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款力度。其一，進一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易秩序，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易仲裁機制、產(chǎn)權(quán)評估機制以及抵押資產(chǎn)處置機制等。其二，加強縣域農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)，完善其交易技術(shù)規(guī)范、交易程序等有關(guān)業(yè)務(wù)準則，為涉農(nóng)銀行機構(gòu)開展農(nóng)村抵押貸款提供服務(wù)。

三是加大推進“組合型”政策創(chuàng)新，確保普惠金融持續(xù)發(fā)展。其一，創(chuàng)新稅收支持政策。由人民銀行、銀監(jiān)會會同稅務(wù)部門研究出臺政策，對農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放的貧困農(nóng)戶信用貸款按一定比例予以稅收優(yōu)惠，對縣域金融機構(gòu)貸款不良率等指標適度放寬，予以差別存款準備金率。其二，創(chuàng)新涉農(nóng)保險支持政策。由省級保監(jiān)會研究出臺普惠金融保險相關(guān)政策，創(chuàng)建省級面向農(nóng)村的非盈利性政策性保險機構(gòu)，負責(zé)產(chǎn)品設(shè)計、管理和經(jīng)營等農(nóng)村保險工作。探索政府引導(dǎo)管理、市場經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險運行方式，加大對基層農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的支持和監(jiān)督力度。其三，創(chuàng)新風(fēng)險擔(dān)保支持政策。研究出臺普惠金融風(fēng)險擔(dān)保政策，引導(dǎo)各類資金參與普惠金融風(fēng)險擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)，為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資、小額貸款業(yè)務(wù)等提供擔(dān)保服務(wù)，有效降低此類貸款風(fēng)險。其四，創(chuàng)新財政補償支持政策。由各縣財政出資設(shè)立農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資風(fēng)險補償專項基金，細化操作程序，對金融機構(gòu)從事“兩權(quán)”抵押貸款、小額信用貸款等普惠金融所產(chǎn)生的風(fēng)險給予一定程度的補償。其五，創(chuàng)新財政獎勵支持政策?？h級根據(jù)實際研究出臺涉農(nóng)金融機構(gòu)信貸增量獎勵辦法，建立和完善財政資金存貸同比獎勵機制，以激勵農(nóng)村金融機構(gòu)增加對農(nóng)村普惠金融的信貸投放。

四是推進考核評價的機制創(chuàng)新，促進農(nóng)村金融改革落地生根。其一，由省級金融辦制定對市縣農(nóng)村金融改革考核辦法及其實施細則，并將其納入各級政府績效考核范疇，促進各項改革任務(wù)的落實。其二，加快建立普惠金融發(fā)展監(jiān)測評估體系，形成完整的、可量化的評價體系，并委托第三方監(jiān)測評價，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，確保農(nóng)村金融改革深入推進，普惠金融持續(xù)發(fā)展。

四、鄉(xiāng)村振興背景下推進農(nóng)村金融扶貧工作的建議

對于脫貧農(nóng)民來說，在擺脫絕對貧困后，在推進鄉(xiāng)村振興過程中，依然要面對“貸款、放貸、支付結(jié)算”三道“難關(guān)”。廣西田東的探索為我們提供了有益的借鑒，要在人力、智力和財力方面給予更加有力的支撐。

第一，強化人力支撐。其一，從金融管理部門、各金融機構(gòu)和財經(jīng)類大專院校抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干到各縣政府掛職，以解決市縣領(lǐng)導(dǎo)班子中金融人才短缺問題。其二，各市縣有計劃地從高等院校等引進金融專業(yè)人才，充實到改革隊伍中來。其三，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進行常態(tài)化的金融知識培訓(xùn)，加強對金融知識的學(xué)習(xí)，加快提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部的金融素養(yǎng)。

第二，強化智庫支撐。在有關(guān)智庫的支持下，成立省、市金融專家咨詢委員會，深入基層、結(jié)合各地實際及時開展“對接性”研究，為黨委政府提出切實可行的貫徹落實方案和對策建議。

第三，強化財力支撐。保證相關(guān)制度機制建立健全之后支撐其運行的資金，比如由政府出資建立的擔(dān)保機構(gòu)運行資金和對各相關(guān)金融機構(gòu)開展涉農(nóng)業(yè)務(wù)績效的獎勵經(jīng)費等。