〔摘要〕隨著鄉(xiāng)村社會變遷，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“現(xiàn)代熟人社會”特性，鄉(xiāng)村糾紛趨于復(fù)雜化和多元化，鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化也對鄉(xiāng)村多元治理主體提出了更高要求，人民調(diào)解員專職化成了人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村治理中功能發(fā)揮的必然選擇。通過對寧夏西海固地區(qū)C鄉(xiāng)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解員專職化存在一些問題，主要面臨制度設(shè)計的欠缺及滯后、村鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會作用的失衡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員的流動性大、人員老化等困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化應(yīng)注重引才穩(wěn)才，實現(xiàn)“知識型”專職人民調(diào)解員與“經(jīng)驗型”專職人民調(diào)解員相組合，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解合力；應(yīng)優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解的外部環(huán)境，強化人民調(diào)解的職業(yè)認同感，切實保障人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村治理中的價值實現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化；鄉(xiāng)村治理；現(xiàn)代熟人社會

〔中圖分類號〕D926〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）05-0041-07

〔基金項目〕寧夏高等學校科研項目“傳承與超越：西海固地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實證研究”（NGY2020085），主持人馬樹同。

黨的十九大報告提出，打造共建共治共享社會治理格局，加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)。人民調(diào)解作為一種基層社會治理制度，不僅承擔著基層社會矛盾預(yù)防和化解的社會功能，還具有促進基層社會治理能力現(xiàn)代化的政治功能。鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化是提升基層社會治理水平的重要舉措之一，對于完善人民調(diào)解制度在基層社會治理中的功能具有重要意義，但鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化并非易事，制度設(shè)計之下，還需結(jié)合各地鄉(xiāng)村現(xiàn)實，多方發(fā)力，形成共識。

在現(xiàn)實驅(qū)動之下，人民調(diào)解員專職化引起了學界的關(guān)注，已有的研究成果主要從兩個路徑展開：一是在解讀人民調(diào)解面臨的現(xiàn)實困境時指出人民調(diào)解專業(yè)性不足的問題；二是在對有關(guān)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)意見解讀的同時，論證人民調(diào)解員專職化的必要性和實現(xiàn)路徑?？傊?，學界已有的研究成果更多的是宏觀層面的討論，對于鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的動因、面臨的困境、具體可行的路徑等現(xiàn)實問題關(guān)注較少?！艾F(xiàn)代社會對規(guī)則的確認并不是或不僅僅是規(guī)范性要求，而是一個實踐問題，是一個過程?！薄?〕143一定程度上說，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化是各地在現(xiàn)有政策之下，根據(jù)地方社會現(xiàn)實，摸索出的一種社會實踐。

近年來，筆者關(guān)注寧夏西海固地區(qū)鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實踐，對該區(qū)域鄉(xiāng)村人民調(diào)解運行中的問題有了較深的認知。西海固地區(qū)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展落后，截至目前，雖已全部脫貧，但整體經(jīng)濟水平不高，民眾思想觀念相對保守，社會開放程度不高。為了有效化解基層社會矛盾，當?shù)卣苍谥ν七M人民調(diào)解員專職化，雖然取得了一定成績，但仍存在面臨不少困難。如何進一步發(fā)揮人民調(diào)解在預(yù)防和化解矛盾中的“第一道防線”作用，打通鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”，推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是該區(qū)域鄉(xiāng)村治理亟待解決的問題。有鑒于此，筆者于2020年7月下旬對西海固地區(qū)C鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會進行了調(diào)研。通過調(diào)研，筆者對鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化所面臨的問題有了更深刻的認識，并在此基礎(chǔ)上就鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的必要性、面臨的現(xiàn)實困境及其可能的實現(xiàn)路徑展開論證。

一、鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化之必要

鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果〔2〕，是人民調(diào)解制度發(fā)揮“第一道防線”作用和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然要求。隨著社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會形態(tài)發(fā)生了很大改變，村民日常互動的場域已由行政村縮小至自然村，村民關(guān)系顯現(xiàn)出陌生人社會的特性。與此同時，趙村所轄的自然村社會形態(tài)很難用熟人社會這一概念來描述，而是進入了一種“現(xiàn)代熟人社會”形態(tài)〔3〕。在這一社會形態(tài)中，村民糾紛除了傳統(tǒng)的糾紛類型外，還出現(xiàn)了一些新型糾紛，只有適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會的糾紛結(jié)構(gòu)和解決糾紛需求的變化〔4〕，人民調(diào)解制度才能發(fā)揮其作為一種基層社會治理機制的作用來推進鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化。

（一）鄉(xiāng)村社會形態(tài)的變遷

在傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村社會，村民流動性小，生活價值主要在村莊實現(xiàn)，村民對村莊的主體感和歸屬感強，而村莊則是一個熟人社會，人情、面子、村莊輿論在糾紛調(diào)解中有著重要作用。改革開放之后，中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨變，村莊不再完全閉塞，村民流動性增強，村莊共同體趨于瓦解，村民日常生活互動的地理空間在縮小至自然村的同時，又一定程度上延伸到村莊之外，加之互聯(lián)網(wǎng)的推廣和智能手機的普及，年輕一代開始通過網(wǎng)絡(luò)直播等方式，尋求與外界的聯(lián)絡(luò)，并試圖實現(xiàn)物質(zhì)利益的收獲。另外，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，村民日常交往中顯現(xiàn)出了逐利性的特性，原本的互惠性合作大大減少，甚至到了“一切用錢說話”的地步。

鄉(xiāng)村社會形態(tài)的變化，對人民調(diào)解制度的運行產(chǎn)生了深刻影響，人民調(diào)解員專職化是鄉(xiāng)村社會形態(tài)變遷之下人民調(diào)解制度繼續(xù)發(fā)揮作用的自然要求?！皩τ谌嗣裾{(diào)解制度而言，培養(yǎng)合格的人民調(diào)解員正是該制度健康正常運行的關(guān)鍵所在?！薄?〕長期以來，C鄉(xiāng)趙村人民調(diào)解的具體運行主要是通過村干部（兼任人民調(diào)解員）、村莊兼職人民調(diào)解員來實現(xiàn)。當前，這種人民調(diào)解運行模式面臨新的挑戰(zhàn)：一是隨著鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型，村干部權(quán)力式微，村民個體化意識增強，村民法律意識提高，村民對人民調(diào)解中是否依法調(diào)解越來越看重，村干部原來依靠權(quán)力所進行的調(diào)解已不能有效化解村民糾紛；二是村莊的兼職人民調(diào)解員很多時候只是“掛名”，真正愿意參與人民調(diào)解的村民越來越少。在鄉(xiāng)村人民調(diào)解面臨的上述挑戰(zhàn)之下，人民調(diào)解員專職化成了實踐“倒逼”改革的自然選擇。

（二）鄉(xiāng)村糾紛類型的多元化

在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型過程中，趙村村民糾紛類型也發(fā)生了變化。除了傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、民間借貸、人身侵權(quán)等糾紛，也出現(xiàn)了諸如土地承包、土地征收與補償、環(huán)境污染等新型糾紛。新型鄉(xiāng)村糾紛的出現(xiàn)，對人民調(diào)解員提出了更高要求，人民調(diào)解員專職化成了人民調(diào)解工作的必要條件。

人民調(diào)解具有群眾性、民間性、自治性的特性，在具體調(diào)解過程中，強調(diào)情理法的結(jié)合，注重“地方性知識”在糾紛調(diào)解中的作用。訪談中，C鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會劉主任告訴筆者，一名優(yōu)秀的人民調(diào)解員不僅需要耐心、公心、細心，懂得傾聽，能夠控制住調(diào)解的局面，還要熟知所在區(qū)域的鄉(xiāng)土人情，在工作中不斷歷練，總結(jié)經(jīng)驗。他提到，近年來，隨著一些新型村民糾紛的出現(xiàn)，對人民調(diào)解員的調(diào)解能力、法律知識的儲備、相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的知識都提出了更多要求。

（三）鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化

“鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是指治理主體水平、素質(zhì)及治理方式的現(xiàn)代化，目的在于提高國家對鄉(xiāng)村社會的引領(lǐng)和介入能力?！薄?〕鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化過程中，就治理主體而言，強調(diào)的是多元主體共治，以現(xiàn)代社會治理理念、公共治理規(guī)則等為基準，提升鄉(xiāng)村治理水平。就治理方式而言，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，已凸顯出今天的鄉(xiāng)村社會治理強調(diào)的是調(diào)和，而不是支配〔7〕，是多元主體的公共參與，而不是政府的單方行為。人民調(diào)解制度作為一種基層社會治理機制，包含了鄉(xiāng)村治理的多元主體參與，融合了鄉(xiāng)村自治、法治、德治相結(jié)合的治理理念，是推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的主要抓手之一。

人民調(diào)解員作為鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度的踐行者，在發(fā)揮人民調(diào)解制度優(yōu)勢方面具有重要作用。人民調(diào)解員調(diào)解水平的高低直接影響著人民調(diào)解制度在實踐中的效能，只有提高人民調(diào)解員的專業(yè)化水平，為民眾提供滿意的法律服務(wù)，獲得民眾的認可與尊重，才能發(fā)揮出人民調(diào)解制度在鄉(xiāng)村社會中的治理功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自我調(diào)節(jié)、自我治理，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，實現(xiàn)國家治理、社會調(diào)節(jié)和鄉(xiāng)村自治的良性互動，進而推進鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化?？梢哉f，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的現(xiàn)實困境

目前，全國各地都在積極推進人民調(diào)解員的專職化，數(shù)據(jù)顯示，目前全國專職人民調(diào)解員數(shù)量已達42萬余人〔8〕。但由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，人民調(diào)解員專職化也存在較大差異。趙村由于經(jīng)濟發(fā)展水平不高，受財力等現(xiàn)實因素的影響，村人民調(diào)解委員會處于“虛置”狀態(tài)，更談不上人民調(diào)解員的專職化。在C鄉(xiāng)，雖有專職人民調(diào)解員，但也面臨著人員流動快、人員老化的問題。不管是村莊，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人民調(diào)解員專職化所面臨的諸多困境，不僅有制度保障不完善，還受人民調(diào)解外部環(huán)境不良等因素的影響。

（一）制度設(shè)計的欠缺與滯后

從《人民調(diào)解法》到《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），都對社會變遷之下人民調(diào)解員的隊伍建設(shè)作出了回應(yīng)，特別是《意見》中明確指出，將人民調(diào)解員專職化作為壯大人民調(diào)解員隊伍的主要舉措，但這僅僅是一種初步的頂層設(shè)計，缺乏具體的操作指南。實踐中，人民調(diào)解員專職化還涉及諸多實際的問題，包括招錄條件、程序、人員的身份定位、財政保障等方面都缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，這就導(dǎo)致雖已有國家的頂層導(dǎo)向，但實踐中卻層次不一。像西海固這種經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化還只是聚焦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，未能深入村莊層面。而且即便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也受人員編制限制，專職人民調(diào)解員只能以政府購買的方式實現(xiàn)，在人員選聘資格設(shè)定、程序等方面都沒有明確的規(guī)定，主要是以工作經(jīng)驗為判定標準，這其中可能還摻雜鄉(xiāng)村社會人情等因素的影響。C鄉(xiāng)的兩名專職人民調(diào)解員，其中一名恰好是趙村卸任了的村主任，另一名是鄉(xiāng)政府的合同制工作人員。從現(xiàn)實的角度來說，這兩人作為專職人民調(diào)解員，一定程度上緩解了鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會的工作壓力，但因為收入低，他們在工作之余，還需要通過其他途徑來增收，人民調(diào)解并不是他們?nèi)康墓ぷ?，加上專業(yè)水平限制，平時更沒有充足的時間來提高專業(yè)能力，很多復(fù)雜、疑難的糾紛還需要人民調(diào)解委員會其他調(diào)解員來處理。

這就導(dǎo)致C鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會主任和兩名司法助理員除了做好司法所的司法行政本職工作之外，還需要承擔大量的人民調(diào)解工作，無形中給人民調(diào)解工作帶來了巨大壓力，影響調(diào)解成效?？偠灾l(xiāng)村人民調(diào)解員專職化因為制度設(shè)計的欠缺與滯后，經(jīng)費保障的不足，導(dǎo)致人民調(diào)解員專職化在實踐中出現(xiàn)“?！倍安粚！钡那樾?，嚴重制約了鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度功能的充分發(fā)揮。

（二）村、鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會作用的失衡

根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，鄉(xiāng)村社會人民調(diào)解的法律主體是村人民調(diào)解委員會，負責村民糾紛的預(yù)防和調(diào)解，這也是人民調(diào)解“楓橋經(jīng)驗”的核心：矛盾不上交，依靠群眾就地化解。但制度的設(shè)計與法律的保障并不能完全實現(xiàn)人民調(diào)解制度在村莊的落地生根，只有“制度規(guī)則中所包含的價值如果能為人們所接納，并轉(zhuǎn)化為自己的行為規(guī)范，那么，行動者就會自覺地按照制度規(guī)定來進行選擇”〔9〕288。反之，制度就難以達到規(guī)范和調(diào)解人們行為的目的，在實踐中流于形式，而不能真正產(chǎn)生作用。趙村由于村人民調(diào)解委員會沒有專門的經(jīng)費保障和獨立的辦公場所，人民調(diào)解員也沒有任何待遇，村人民調(diào)解員由村干部兼任。在熟人社會中，村干部享有一定的權(quán)力，受到村民的普遍尊重，村干部作為人民調(diào)解員調(diào)解村民糾紛往往能達成較好的效果。而今天，隨著鄉(xiāng)村社會形態(tài)的變遷，村干部權(quán)力式微，村民對村干部的衡量標準出現(xiàn)變化，部分村干部也認為參與村民糾紛調(diào)解是一件吃力不討好的事情。所以，遇到有糾紛需要調(diào)解，村干部也只是進行程序性的調(diào)解，能調(diào)就調(diào)，調(diào)不了的就讓村民去找鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會。如此一來，村人民調(diào)解委員會作為法律上鄉(xiāng)村人民調(diào)解最前沿的人民調(diào)解組織，事實上發(fā)揮的作用很是有限。

然而，由于“現(xiàn)代熟人社會”并未完全褪去熟人社會印記，鄉(xiāng)村社會雖然注入了現(xiàn)代性因素，但還傳承了傳統(tǒng)村莊的鄉(xiāng)土性，在糾紛解決策略的選擇上還是傾向于村民認為不傷面子的人民調(diào)解。既然村人民調(diào)解委員不能滿足村民對糾紛解決的訴求，他們就轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會的幫助。這就導(dǎo)致了村、鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會在作用的發(fā)揮上出現(xiàn)了明顯的失衡，但村、鄉(xiāng)人民調(diào)解員又各有各的苦衷。用趙村村主任的話說，不是他們不管，是管不了。趙村村主任認為，現(xiàn)在的人和以前不一樣，利益至上，兩口子鬧矛盾，都要分出個對錯來，不好調(diào)解。有時處理不好，自己反而成了“罪人”，他們（村干部）又不是專業(yè)的調(diào)解員，也不懂法律知識，說說好話，講講道理，能解決的好，解決不了的就指導(dǎo)他們（村民）去鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會解決。村主任還說，他們村干部現(xiàn)在壓力也很大，平日村務(wù)工作很多，調(diào)解村民糾紛完全是想著村子和諧一些，他們沒有多拿一分錢。C鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會劉主任認為，因為種種原因，村人民調(diào)解員在實踐中沒有發(fā)揮什么有效的作用，很多村民糾紛都需要通過他們（鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會）來調(diào)解，這僅僅靠鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會的兩名專職人民調(diào)解員是難以完成的。

村、鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會作用的失衡，背后折射出的是地方司法行政機關(guān)在推進人民調(diào)解員專職化上的重心選擇：注重鄉(xiāng)人民調(diào)解員的專職化，選擇性地忽視村人民調(diào)解員的專職化，這是鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化面臨的現(xiàn)實困境。但村民糾紛的調(diào)解，如果不能深入村莊，村莊缺乏有效的人民調(diào)解組織，鄉(xiāng)村糾紛就地化解就是一句空話，鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化也就難以真正實現(xiàn)。

（三）專職人民調(diào)解員存在流動性大與人員老化的問題

在C鄉(xiāng)，雖然政府以購買的方式實現(xiàn)了人民調(diào)解員的專職化，但由于待遇低，人員存在很大的流動性。隨著鄉(xiāng)村社會變遷，鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度也在積極對鄉(xiāng)村社會變遷作出回應(yīng)，當下的鄉(xiāng)村人民調(diào)解不同于往日，也不同于一般的權(quán)威調(diào)解，不僅需要專業(yè)的法律知識，還需要熟知鄉(xiāng)村社會的風土人情等本土知識，這一方面是本身生活閱歷的積累，另一方面需要在調(diào)解工作中不斷歷練來掌握。C鄉(xiāng)的一位李姓人民調(diào)解員告訴筆者，他之前沒有接觸過什么法律知識，調(diào)解有關(guān)的經(jīng)驗、知識都是在調(diào)解工作中通過培訓和自己的不斷學習掌握的。這位人民調(diào)解員之前是趙村的村主任，卸任后被鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會聘為專職人民調(diào)解員，他擔任鄉(xiāng)專職人民調(diào)解員只有一年多的時間，但交談中，他已透露出不想干的意思。他認為，現(xiàn)在這份工作把他“綁死”了，幾乎每天都需要到所里轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，占用了他大部分時間，而待遇卻很低，調(diào)解中有時還得受當事人的“氣”。他告訴筆者，在他之前有兩位專職人民調(diào)解員都干了不到一年的時間就走了，薪水少是主要原因。由此導(dǎo)致的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員承擔著整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的糾紛調(diào)解工作，如果人員不穩(wěn)定，流動性過大，就會使人民調(diào)解工作難以有效運行，勢必會影響人民調(diào)解在民眾心中的權(quán)威，使人民調(diào)解制度難以發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)有功能。

C鄉(xiāng)專職人民調(diào)解員在面臨人員流動性大問題的同時，還有人員老化的問題。劉主任告訴筆者，C鄉(xiāng)近幾年選聘的專職人民調(diào)解員主要來源于各村卸任的村干部。這個群體的人員年齡往往都偏大，他們長期從事村務(wù)工作，具有一定的糾紛調(diào)解經(jīng)驗，比較符合人民調(diào)解工作的需要。但也正因為年齡較大，他們在面對一些新型糾紛的時候，就顯得有些力不從心。而且鄉(xiāng)村糾紛的調(diào)解工作，往往需要深入村莊，體力消耗較大，從開始介入糾紛調(diào)解到調(diào)解成功，以及后續(xù)的回訪，一起糾紛的調(diào)解，可能需要多次進入糾紛當事人所在的村莊，對這些年齡大的調(diào)解員來說，也是一種體力上的挑戰(zhàn)。這造成了C鄉(xiāng)人民調(diào)解員專職化過程中面臨的又一人才困境。

三、鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的路徑選擇

鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的路徑選擇，需要以地方基層治理的大格局為坐標〔10〕，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度基層治理功能為導(dǎo)向，以推進共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局形成為目的，而不是將鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化定位于鄉(xiāng)村糾紛預(yù)防與解決這一初級層次上。在這一目標與定位下，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化應(yīng)切實從鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實出發(fā)，在健全頂層制度設(shè)計的同時，也關(guān)注鄉(xiāng)村社會的區(qū)域化差異，分類指導(dǎo)，逐步推進。在人才的引進與穩(wěn)定上下功夫，優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解的生態(tài)環(huán)境，讓鄉(xiāng)村人民調(diào)解員在工作中不僅有物質(zhì)上的保障，也有充分的獲得感、歸屬感。

（一）健全制度，落實保障

六部委的《意見》對人民調(diào)解員的隊伍建設(shè)作出了較為全面的規(guī)定，指出在發(fā)展兼職人民調(diào)解員的同時，也要大力發(fā)展專職人民調(diào)解員，但對于專職人民調(diào)解員的身份定位、選聘程序、經(jīng)費保障等方面都沒有具體的規(guī)定。不作出具體規(guī)范的好處是各地可以根據(jù)地方實際，細化專職人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的細則，以保障人民調(diào)解員專職化得到更好的推進，但也因為缺乏頂層設(shè)計，各地人民調(diào)解員專職化規(guī)范文件的出臺各自為陣，最后的結(jié)果就是名義上確立了專職人民調(diào)解員，但因為制度的設(shè)計完全是地方性的，能推行則推行，不能推行則改之，穩(wěn)定性不強。因此，專職人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的頂層設(shè)計是保障人民調(diào)解員專職化的前提條件。筆者根據(jù)所調(diào)研的鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實踐，就鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的制度保障提出兩點建議：

第一，國家層面制定專職人民調(diào)解員選聘與管理辦法。具體來說，需要對以下幾個方面的內(nèi)容作出規(guī)定：一是確定選聘原則，包括選聘的公開性、公正性、擇優(yōu)性等方面；二是設(shè)定選聘程序，特別是對招聘條件、考試方式和程序、崗前培訓等環(huán)節(jié)要做出明確規(guī)定；三是明確工作職責，要針對專職人民調(diào)解員的工作內(nèi)容制定具體的工作職責，不能將專職人民調(diào)解員混同于司法助理員，同時，專職人民調(diào)解員的工作職責與兼職人民調(diào)解員也應(yīng)該有所區(qū)分；四是確立完善的管理制度，包括日常的培訓、學習、考評、獎懲等方面；五是建立工作保障機制，明確專職人民調(diào)解員的工資待遇及社會保險權(quán)利，加強對專職人民調(diào)解員的人身保護。國家層面制定這一管理辦法，可以統(tǒng)一和規(guī)范專職人民調(diào)解員的隊伍建設(shè)，形成人民調(diào)解員共同體，增加人民調(diào)解工作的認同感。各地可以結(jié)合地方社會具體情況，細化辦法的執(zhí)行性。

第二，理順司法所的雙重管理體制。基層司法所因為現(xiàn)行的雙重管理體制，在實際工作中，人員少，任務(wù)重，疲于應(yīng)對，大大影響了司法所工作的開展。在C鄉(xiāng)司法所，司法所的工作人員在事實上承擔著大量的人民調(diào)解工作，他們一定程度上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員，在這一現(xiàn)實情形下，理順司法所的雙重管理體制，將司法所劃歸上級司法行政機關(guān)單一管理，讓司法所回歸其司法行政工作的定位，以緩解如同C鄉(xiāng)這種因?qū)Ｂ毴嗣裾{(diào)解員不穩(wěn)定、不專業(yè)，而出現(xiàn)的司法所工作人員進行大量鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的情況，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員形成合力，切實發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調(diào)解的制度優(yōu)勢。

（二）分類指導(dǎo)，逐步完善

在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府財政保障有限，村經(jīng)濟發(fā)展不足，難以為村人民調(diào)解員提供經(jīng)費保障，這是村人民調(diào)解員專職化面臨的外部限制。同時，在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型中，隨著村民對村莊認同感降低，村民參與村莊公共事務(wù)的積極性大不如以前，幾乎沒有村民自愿而無償?shù)貐⑴c村民糾紛調(diào)解，這是村人民調(diào)解員專職化面臨的內(nèi)部限制。這一現(xiàn)實告訴我們，村人民調(diào)解員專職化的路徑必然不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化，需要結(jié)合村莊現(xiàn)實，分類指導(dǎo)，逐步推進，在筆者看來，可以從以下兩個方面進行探索：

第一，選聘村莊有威望的人員擔任專職人民調(diào)解員。根據(jù)《意見》規(guī)定，有條件的村莊可以選聘1名以上專職人民調(diào)解員。在專職人民調(diào)解員數(shù)量的設(shè)置上，可以根據(jù)村莊的人口規(guī)模來確定。村專職人民調(diào)解員設(shè)定面臨最大的問題是經(jīng)費保障，對這一問題的解決可以用兩種方式來實現(xiàn)：一是以案定補，根據(jù)調(diào)解案件的具體情況，對人民調(diào)解員進行生活補貼；二是將目前以一村一顧問方式提供的法律服務(wù)經(jīng)費用來保障村專職人民調(diào)解員的待遇。在經(jīng)費有了保障的前提下，村委會應(yīng)當為村專職人民調(diào)解員提供辦公場所，以保障人民調(diào)解工作能正常開展。

第二，注重培育村民公共精神。在村莊共同體面臨解體的當下，如何重塑滕尼斯所說的鄉(xiāng)村共同體〔11〕68，激發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)動力，積極培育村民公共精神是長遠而重要的選擇?！肮簿袷侵腹窬哂谐絺€人狹隘眼界和直接功利目的，以利他的方式關(guān)懷公共事務(wù)，同時強調(diào)獨立的人格精神、社會公德意識、自律自制的行為規(guī)范和善待生命的慈悲胸懷和仁愛精神?！薄?2〕村民公共精神的培育，能有效引導(dǎo)村民積極參與村民糾紛的調(diào)解，壯大和穩(wěn)定村人民調(diào)解員隊伍，可以通過移風易俗，建設(shè)村莊公共文化廣場等方式，密切村民情感，重建村民對村莊的主體感，為村人民調(diào)解員專職化提供深層次保障。

（三）引才穩(wěn)才，強化歸屬

鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化，不僅僅是有專人負責鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解就可以，更重要的是參與糾紛調(diào)解的人民調(diào)解員應(yīng)該具備專業(yè)素養(yǎng)，這才是鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的關(guān)鍵所在。C鄉(xiāng)雖然實現(xiàn)了人民調(diào)解員的專職化，但面臨著人員不穩(wěn)定、流動性大、文化水平不高，不具備人民調(diào)解相關(guān)的專業(yè)知識等問題。引進專業(yè)人才，并能讓引進的人才扎根鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作，是鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化需要解決的現(xiàn)實問題。根據(jù)C鄉(xiāng)人民調(diào)解制度運行的實際情況，應(yīng)從以下兩個方面著手解決人才問題。

第一，以政策性就業(yè)的方式選聘大學生擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員。通過“三支一扶”“西部計劃”等政策性就業(yè)方式，吸引法律專業(yè)的大學生返鄉(xiāng)擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員。采用這種方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化問題，主要是基于這樣的考慮：一是法律專業(yè)的大學生具備專業(yè)知識，能以專業(yè)的知識調(diào)解村民糾紛，在調(diào)解糾紛的過程中，也能較好地進行普法宣傳；二是類似“三支一扶”“西部計劃”等政策性就業(yè)模式已運行的比較成熟，以這種方式緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化面臨的人才困境既可以保障人員的到位，也能有效確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員的工資待遇。

在具體適用過程中還需注意：首先，選聘的大學生，應(yīng)當是戶籍在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的大學生，這樣既可以一定程度上防止人才的頻繁流動，也因大學生熟悉當?shù)氐娘L土人情而發(fā)揮好專業(yè)人才在鄉(xiāng)村人民調(diào)解中的作用。其次，因為政策性就業(yè)具有過渡性，只有兩年的服務(wù)期限。實踐中，大學生在服務(wù)期限內(nèi)往往還會尋找他們更意向的單位和崗位，有隨時離職的可能。為了防止這種情況的發(fā)生，同時也為了確保鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展，建議在采用政策性就業(yè)方式招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員時，明確規(guī)定服務(wù)期滿后，對于工作表現(xiàn)出色，能勝任鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的大學生，在符合公務(wù)員招錄的條件下，直接招錄為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所司法助理員，留住人才，繼續(xù)為鄉(xiāng)村人民調(diào)解發(fā)揮作用。最后，要注意大學生專職人民調(diào)解員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所選聘的專職人民調(diào)解員的協(xié)同。大學生專職人民調(diào)解員的招錄是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化的一種特殊方式，可以不受國家和地方制定的專職人民調(diào)解員選聘辦法的限制，但都應(yīng)接受專職人民調(diào)解員的管理辦法。這種特殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員的專職化方式，是為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調(diào)解員的最優(yōu)化，兩種不同招錄方式的人民調(diào)解員應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成鄉(xiāng)村人民調(diào)解的合力，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度的多重功能。

第二，優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解生態(tài)環(huán)境，強化人民調(diào)解工作的職業(yè)認同感。調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)C鄉(xiāng)專職人民調(diào)解員流動性大還有一個外在因素是鄉(xiāng)村人民調(diào)解工作的生態(tài)環(huán)境不好。雖說在“現(xiàn)代熟人社會”中，大多數(shù)民眾將人民調(diào)解作為糾紛解決的首選方案，但糾紛當事人都試圖尋求利益最大化，加之村民所了解的法律知識有限，村民個體化意識增強，在具體的糾紛調(diào)解過程中，糾紛當事人會無理取鬧、謾罵人民調(diào)解員，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員工作積極性受挫，職業(yè)獲得感不高。所以優(yōu)化鄉(xiāng)村人民調(diào)解的外部環(huán)境，保障人民調(diào)解員工作的榮譽感是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解員專職化需要進一步解決的問題。

具體來說，可以通過農(nóng)村文化禮堂、農(nóng)家書屋等載體，為民眾搭建有效的學法平臺；通過當?shù)赜杏绊懥Φ淖悦襟w、微信公眾號，推送發(fā)生在民眾身邊的法律案件，以案釋法，引導(dǎo)民眾自發(fā)地學習法律知識；通過將法治文化與當?shù)孛袼孜幕?、鄉(xiāng)土文化相融合，以民眾喜聞樂見的民俗活動傳遞法律知識；通過加強村干部、村人民調(diào)解員等主體法治教育，帶動法治精神滲透村民日常生活中，讓法律成為村民行為自覺遵守的規(guī)則，讓法治成為村民的生活方式。隨著村民法律意識的提高，鄉(xiāng)土文化的重建，村民對人民調(diào)解的尊重和認可加強，鄉(xiāng)村人民調(diào)解外部環(huán)境進一步優(yōu)化，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員價值得以實現(xiàn)和肯定。在鄉(xiāng)村人民調(diào)解外部環(huán)境優(yōu)化的同時，也要注重鄉(xiāng)村人民調(diào)解員職業(yè)認同感的建設(shè)，通過塑造鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的使命感，提升他們的價值感，實現(xiàn)與鄉(xiāng)村人民調(diào)解的外部環(huán)境的優(yōu)化相契合，為鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化的穩(wěn)定奠定文化基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

新時期，鄉(xiāng)村治理需要對鄉(xiāng)村社會變遷作出積極回應(yīng)。進入“現(xiàn)代熟人社會”的鄉(xiāng)村，人際關(guān)系發(fā)生了重大改變，村民間的親密感不再，信任感降低，村民個體化意識增強，村莊主體感趨弱，村莊共同體面臨解體，如何讓共建共治共享鄉(xiāng)村社會治理大格局落到實處，是鄉(xiāng)村治理切實要解決的問題。鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度作為一種基層治理機制，是鄉(xiāng)村治理眾多機制中能有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治、法治、德治相融合的一種制度，在鄉(xiāng)村治理中具有重要意義，而鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化是將鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度功能充分發(fā)揮的必然選擇。

在鄉(xiāng)村人民調(diào)解實踐中，人民調(diào)解員專職化困境重重，這其中既有制度設(shè)計的欠缺，也有社會現(xiàn)實的制約?？梢赃@樣說，鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化是鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實的緊迫需求，但因缺乏有效的制度規(guī)范，在具體設(shè)置中出現(xiàn)了現(xiàn)實偏差，專職人民調(diào)解員“專而不?！薄疫M行鄉(xiāng)村專職人民調(diào)解員的制度規(guī)范，地方結(jié)合鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實，探索符合鄉(xiāng)村現(xiàn)實的專職人民調(diào)解員的路徑，逐步推進鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的專職化是我們需要遵循的方向。

任何一種職業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，可以說是社會發(fā)展的必然結(jié)果，但支撐專業(yè)化的影響因素眾多，就鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化而言，還有一個不容忽視的問題就是地方經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。凡是經(jīng)濟比較發(fā)達地方鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化運行都比較良好。所以，要在C鄉(xiāng)這類經(jīng)濟發(fā)展落后的地方，保障鄉(xiāng)村人民調(diào)解員的專職化，還需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景之下，大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，以經(jīng)濟的發(fā)展為鄉(xiāng)村人民調(diào)解員專職化提供保障。

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責任編輯郭麗娟