劉東斌 吳雁平

（1.濮陽市檔案館 濮陽 457000；2.開封市檔案館 開封 475000）

1 引言

1956年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》指出：“國(guó)家檔案局應(yīng)該全面規(guī)劃、逐步地在首都和各省區(qū)建立中央的和地方的國(guó)家檔案館”，而對(duì)于“縣檔案館，當(dāng)時(shí)考慮要到國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)第四個(gè)五年計(jì)劃時(shí)，即1968年以后再建立。一年后，開始‘大躍進(jìn)’，縣檔案館在躍進(jìn)聲浪中應(yīng)時(shí)而起，發(fā)展極快，到1959年6月，全國(guó)已成立縣檔案館約1，200個(gè)，1962年底又增加到1，590個(gè)?！薄艾F(xiàn)在看來，‘大躍進(jìn)’前后檔案館發(fā)展的速度快了一些。特別是縣檔案館，很多館形成了‘先天不足’，1959年全國(guó)縣檔案館興寧現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，雖說把縣檔案館定為‘四合一’的性質(zhì)，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間，不少縣檔案館實(shí)際上只是縣委、縣政府的聯(lián)合檔案室。直到目前（筆者注：1984年），某些縣檔案館仍沒有擺脫這種狀況?！盵1]從某種意義上說，我國(guó)的檔案館事業(yè)是從“文革”結(jié)束并伴隨著改革開放發(fā)展壯大起來的。

然而，由于大多數(shù)綜合檔案館都是從黨委和政府的檔案室演化而來的，并且伴隨著檔案局的建立發(fā)展，與其有著千絲萬縷的聯(lián)系?！皺n案局館合署辦公由來己久”，“大多數(shù)地市縣檔案工作發(fā)端于地市縣黨委、政府機(jī)關(guān)檔案室。繼而黨委和政府的檔案室聯(lián)合起來組成各級(jí)國(guó)家檔案館的前身或叫雛形。后來建立檔案館。由于各機(jī)關(guān)的檔案工作相互建立并亟待專門指導(dǎo)，檔案處（科）以至后來的檔案局應(yīng)運(yùn)而生”。[2]大都經(jīng)歷了或由檔案館發(fā)展為檔案局館混合體，或由檔案局發(fā)展為檔案局館混合體，再到檔案館成為檔案局的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，最后到現(xiàn)在大家熟知的局館合一。其實(shí)，檔案局館基本上就一直是“兩塊牌子，一套人馬”，并非是1993年機(jī)構(gòu)改革后的結(jié)果。嚴(yán)格意義上說，我國(guó)的綜合檔案館基本上就一直不是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，檔案館就一直處在檔案局的影子里，若隱若現(xiàn)。盡管在局館合一的大形勢(shì)下，也有個(gè)別地方的檔案館與檔案局是分開的，但是，由于種種原因，這些所謂分開的檔案館，其實(shí)只是形式獨(dú)立，大都是檔案局管理的二級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上仍然是處在檔案局的影子里，并未真正獨(dú)立。

2018年機(jī)構(gòu)改革，檔案局、館的分設(shè)，使得地方綜合檔案館成為具有獨(dú)立法人資格的文化事業(yè)單位，也使得其成為真正意義上獨(dú)立的檔案館。當(dāng)然，檔案館也由與檔案局合體的不明不白的檔案行政管理者和檔案管理相對(duì)人的身份，轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏臋n案管理相對(duì)人的身份，成為被檔案局管理的管理對(duì)象。2020版新《檔案法》第六章“監(jiān)督檢查”中第四十二條明確規(guī)定“檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的下列情況進(jìn)行檢查……”這就更加明確了檔案局與檔案館管理與被管理的法定關(guān)系。而且，新《檔案法》的頒布實(shí)施也為綜合檔案館依法治館奠定了法律基礎(chǔ)。

黨的十九屆四中全會(huì)做出的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，加快了推進(jìn)依法治國(guó)的步伐和法治中國(guó)的建設(shè)，這對(duì)地方綜合檔案館依法治理也提出了要求，綜合檔案館法治化建設(shè)也提上了日程。然而，綜合檔案館現(xiàn)在雖然獨(dú)立了，但是，由于長(zhǎng)期實(shí)行局館合一的體制，檔案館長(zhǎng)時(shí)間與檔案局合署辦公，并且處在檔案局的影子里，與檔案局是一家，在檔案法治方面，“存在‘既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員’‘自己對(duì)自己執(zhí)法’的弊端”，使得自己無法對(duì)自己下手執(zhí)法。[3]所以，對(duì)檔案館的執(zhí)法始終是檔案執(zhí)法的空白處，甚至可以說檔案館一直游離于檔案法治之外。綜合檔案館面臨的不僅是角色轉(zhuǎn)換（由檔案執(zhí)法者變?yōu)楸粓?zhí)法的對(duì)象），也有深入學(xué)習(xí)檔案法律法規(guī)的任務(wù)的轉(zhuǎn)換（由用檔案法律法規(guī)對(duì)照管理對(duì)象變?yōu)橛脵n案法律法規(guī)對(duì)照自身），更有從各個(gè)方面落實(shí)執(zhí)行檔案法律法規(guī)推進(jìn)依法治館的重任。因此，推進(jìn)綜合檔案館依法治館，不僅是當(dāng)務(wù)之事，也是發(fā)展之道。

2 綜合檔案館依法治館概念的含義

綜合檔案館依法治館可以定義為：指各級(jí)綜合檔案館及其工作人員要依據(jù)檔案法律法規(guī)賦予的職責(zé)，在其規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，按照法定的程序，做好檔案的收集、整理、保管、利用等工作，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

這里說的法是指廣義的“法”，包括三個(gè)方面：一是檔案法規(guī)；二是檔案標(biāo)準(zhǔn)；三是檔案業(yè)務(wù)規(guī)范。

檔案法規(guī)包括五個(gè)層面：其一，檔案法律。檔案法律包括兩部分：一是專門的檔案立法；二是其他法律中關(guān)于檔案和檔案工作的法律條款。專門的檔案立法有《檔案法》，它是我國(guó)檔案法規(guī)體系中的核心，具有最高法律效力。我國(guó)其他法律中，規(guī)定有關(guān)于檔案和檔案工作的條款，都屬于檔案法律范疇。如《刑法》、《民法》、《保密法》、《著作權(quán)法》、《文物保護(hù)法》、《圖書館法》等，有關(guān)檔案和檔案工作的規(guī)定，也都具有檔案法律效力。其二，檔案行政法規(guī)。檔案行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定發(fā)布，或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)家檔案局制定發(fā)布。檔案行政法規(guī)具有如下特征：第一，只有國(guó)務(wù)院具有檔案行政法規(guī)的制定權(quán)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由國(guó)家檔案局發(fā)布的具有法律效力的規(guī)范性文件也屬于檔案行政法規(guī)；第二，檔案行政法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)以憲法和法律作為根據(jù)，其效力低于檔案法律，高于檔案行政規(guī)章；第三，檔案行政法規(guī)與檔案行政規(guī)章、行政公文是不同的概念。檔案行政法規(guī)主要分為三類：一是國(guó)務(wù)院發(fā)布的檔案行政法規(guī)；二是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的檔案行政法規(guī)；三是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的檔案行政法規(guī)。其三，國(guó)家檔案行政規(guī)章?？煞譃槿悾阂皇菄?guó)家檔案局制定發(fā)布的檔案行政規(guī)章；二是國(guó)家檔案局與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)部門聯(lián)合制定發(fā)布的檔案行政規(guī)章；三是國(guó)務(wù)院其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)制定發(fā)布的檔案行政規(guī)章。其四，地方檔案法規(guī)。地方檔案法規(guī)是指由省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，以及省、自治區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范性文件。其五，地方檔案行政規(guī)章。地方檔案行政規(guī)章分類如下：一是地方政府發(fā)布的檔案行政規(guī)章；二是地方政府辦公廳發(fā)布的檔案行政規(guī)章；三是地方政府批準(zhǔn)或轉(zhuǎn)發(fā)的檔案行政規(guī)章。

檔案標(biāo)準(zhǔn)主要有兩類，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：其一，檔案工作專業(yè)名詞術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)。如《檔案工作基本術(shù)語》。其二，代號(hào)代碼標(biāo)準(zhǔn)。如檔案館代碼。其三，檔案著錄標(biāo)準(zhǔn)。如《檔案著錄規(guī)則》。其四，標(biāo)引語言標(biāo)準(zhǔn)。如《檔案分類標(biāo)引規(guī)則》。其五，檔案收集、整理、鑒定標(biāo)準(zhǔn)。如《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》。其六，檔案編纂及出版格式標(biāo)準(zhǔn)。如《參考文獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)格式》。其七，檔案信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。如《電子文件歸檔及管理規(guī)范》。其八，檔案裝具和庫房建筑標(biāo)準(zhǔn)。如《檔案館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》。

檔案業(yè)務(wù)規(guī)范主要是國(guó)家及地方檔案主管部門制定的有關(guān)檔案業(yè)務(wù)建設(shè)方面的規(guī)范。如《浙江省市縣級(jí)國(guó)家綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)辦法》。

3 綜合檔案館依法治館的主要內(nèi)容

2012年，黨的十八大報(bào)告提出：“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程”。這被法學(xué)界稱之為“法治新十六字方針”，新的法治十六字方針是新時(shí)期依法治國(guó)的主要內(nèi)容，落實(shí)到綜合檔案館也是其依法治館的主要內(nèi)容。

3.1 立法

我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)過幾十年的努力，雖然已經(jīng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，從目前檔案部門的立法情況來看，完善檔案法律法規(guī)體系的任務(wù)還相當(dāng)繁重，還有許多檔案法規(guī)的空白區(qū)，需要下大功夫去努力。在這次機(jī)構(gòu)改革中，檔案局、館分設(shè)，使綜合檔案館成為獨(dú)立的法人單位，有許多內(nèi)容現(xiàn)有的檔案法律法規(guī)中都沒有涉及。因此，對(duì)于檔案科學(xué)立法來說不僅是一個(gè)新的課題，同時(shí)，對(duì)有關(guān)綜合檔案館方面的配套立法更顯得緊迫和繁重。

對(duì)于綜合檔案館方面的立法來說，由于種種原因，存在著空白地帶。例如，雖然，新《檔案法》總共53條條文中，直接提及“檔案館”的就有25條，占47.1%。沒有直接提及“檔案館”的，而實(shí)際指的是檔案館的，或者主要指的是檔案館的，有10條。兩項(xiàng)合計(jì)占比是66.03%?？此茖?duì)檔案館的法律規(guī)制很充實(shí)，甚至可以說《檔案法》更像一部檔案館法。但是，這是對(duì)檔案館統(tǒng)指的，并沒有專門指綜合檔案館，而綜合檔案館不僅有其特殊性，而且在檔案館中占有絕對(duì)的地位。而且，新《檔案法》對(duì)檔案館的法律規(guī)制更多的是原則性的規(guī)制，如其第十條規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案?！钡?，具體范圍并沒有規(guī)制。顯然，這需要更細(xì)化的法律規(guī)制，需要對(duì)綜合檔案館進(jìn)行單獨(dú)立法來細(xì)化規(guī)制。而對(duì)于綜合檔案館方面的法規(guī)，《檔案法》雖然已經(jīng)頒布實(shí)施30多年了，但是只有一個(gè)《檔案法》頒布以前1983年出臺(tái)的《檔案館工作通則》。可以說與《檔案法》相配套的綜合檔案館方面的法規(guī)，幾乎處于空白。尤其是在這次機(jī)構(gòu)改革后的檔案局、館分設(shè)體制新形勢(shì)下，對(duì)于綜合檔案館的許多方面都需要有法律規(guī)制才能使其更好地履行職能。主要有有關(guān)綜合檔案館法律地位與法定職責(zé)、綜合檔案館與外部相關(guān)單位的法律關(guān)系（如與檔案局、檔案室、其他檔案館、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)等）、綜合檔案館有關(guān)業(yè)務(wù)的法律規(guī)制（如檔案館檔案的接收、征集、管理、利用、開放、鑒定、銷毀等）、綜合檔案館與相關(guān)問題的法律規(guī)制（如檔案的安全保密、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、知情權(quán)等），這些方面的內(nèi)容基本上都是需要加快立法填補(bǔ)的空白，可以說是當(dāng)務(wù)之急。而如果沒有一部《國(guó)家綜合檔案館條例》，要實(shí)施依法治館，顯然是很不利的。有研究者就指出：“我國(guó)檔案館專門立法宜早不宜遲”，而“加快我國(guó)檔案館專門立法是解決新時(shí)代下檔案館發(fā)展難題的重要途徑，是依法治檔的必然要求，是檔案館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障?！盵4]

3.2 執(zhí)法

檔案局、館分設(shè)，綜合檔案館成為獨(dú)立的法人后，綜合檔案館不僅沒有了執(zhí)法的權(quán)力，而且，成為被執(zhí)法的對(duì)象，那么，是不是綜合檔案館就與檔案執(zhí)法沒有關(guān)系呢？不是。綜合檔案館依法治館不僅需要綜合檔案館自身遵守法律，按章辦事，更需要檔案主管部門的執(zhí)法監(jiān)督。因此，檔案主管部門對(duì)綜合檔案館的執(zhí)法監(jiān)督就是依法治館的重要手段之一。

關(guān)于執(zhí)法，對(duì)綜合檔案館來說最主要的是身份轉(zhuǎn)換的問題，就是如何站在被監(jiān)督者的身份來接受檔案主管部門的執(zhí)法監(jiān)督。

3.3 守法

守法是實(shí)現(xiàn)依法治館的對(duì)綜合檔案館的根本要求和重要內(nèi)容。守法要求綜合檔案館依照法定職能和法定程序?qū)n案進(jìn)行有效管理（主要包括檔案館的檔案接收、征集、管理、保護(hù)、利用、開放、鑒定、銷毀等），在依法管理檔案中不能該管的不管，即不能“缺位”，也不能不該管的亂管，即不能“越位”，要明確自身檔案管理工作范圍的邊界。

雖然，綜合檔案館在檔案局、館分設(shè)后，成為單一身份的守法者，即不再是與檔案主管部門曾經(jīng)合體的管理者身份。但是，綜合檔案館并不是單純的守法者。綜合檔案館與社會(huì)存在著千絲萬縷的法律關(guān)系，需要綜合檔案館主動(dòng)守法，甚至單向守法。最主要的有兩方面：一是在接收檔案方面。以往綜合檔案館對(duì)待被接收單位都是強(qiáng)勢(shì)提出要求、標(biāo)準(zhǔn)等?，F(xiàn)在綜合檔案館就不能這樣做了。而且，新《檔案法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收。”這就要求綜合檔案館必須守法，不僅不能超越法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限，而只能在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)接收檔案，而且，不能提出任何超越法律法規(guī)規(guī)定的要求，更不能自設(shè)要求、標(biāo)準(zhǔn)，并且更不能以不符合自設(shè)的要求、標(biāo)準(zhǔn)拒絕接收其接收范圍的檔案。最多可以與被接收單位進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不通，綜合檔案館只能放棄自己的所謂要求。二是在檔案利用方面。以往綜合檔案館對(duì)待檔案的開放是隨意的，對(duì)待檔案利用都是按內(nèi)部規(guī)定進(jìn)行的?，F(xiàn)在則要求綜合檔案館必須守法，按照規(guī)定程序進(jìn)行檔案開放，不能開放的也要按照程序公開說明。對(duì)于檔案的利用的有關(guān)規(guī)定，不能按內(nèi)部規(guī)定，其利用規(guī)定必須合法且符合程序。對(duì)于檔案開放的要求，新《檔案法》又有了新的更嚴(yán)格的規(guī)定。新《檔案法》第二十八條第二款規(guī)定：“單位和個(gè)人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人?！比绻麢n案館不按照合法程序開放檔案，就是違法，而且，會(huì)被投訴。

影響綜合檔案館社會(huì)身份最突出的變化就是與檔案利用者關(guān)系的變化。以往在局館合一的體制下，綜合檔案館自覺或者不自覺地把檔案利用者當(dāng)作被管理者，或者檔案管理相對(duì)人?，F(xiàn)在綜合檔案館與檔案利用者都是平等的法人或者自然人，都是檔案管理相對(duì)人，都是守法者的身份。綜合檔案館與檔案利用者的關(guān)系也就是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。新《檔案法》第二十八條第二款的規(guī)定就說明了這種關(guān)系，而且，新《檔案法》的這條規(guī)定還賦予了檔案利用者一定的權(quán)力。其一，綜合檔案館在利用工作中與檔案利用者發(fā)生矛盾或者糾紛而被檔案利用者告上法庭，綜合檔案館就不能為了回避而用檔案局的身份做擋箭牌。在以往檔案局與檔案館面對(duì)被起訴經(jīng)常會(huì)利用自己的這種合一的體制，避重就輕地變換身份來應(yīng)對(duì)，哪一種身份有利于自己就用哪一種身份應(yīng)訴，這種案例有很多?，F(xiàn)在局、館分設(shè)，這種情況就不可能再發(fā)生了。問題是綜合檔案館應(yīng)該直面如何守法來避免或減少發(fā)生與檔案利用者的矛盾或者糾紛。其二，綜合檔案館作為與檔案利用者平等的關(guān)系，綜合檔案館在與檔案利用者發(fā)生矛盾或者糾紛時(shí)，情節(jié)輕的，檔案利用者可以按照新《檔案法》第二十八條第二款的規(guī)定向檔案主管部門投訴，檔案館必須自覺接受檔案主管部門的調(diào)查處理。當(dāng)然，綜合檔案館也可以向檔案主管部門申請(qǐng)檔案民事爭(zhēng)議進(jìn)行裁決；情節(jié)重的可以向法院起訴立案，走法律程序解決。其三，綜合檔案館作為與檔案利用者平等的關(guān)系，在發(fā)現(xiàn)檔案利用者有違法現(xiàn)象時(shí)，就不能直接處理。情節(jié)較輕的違法行為，要向檔案主管部門報(bào)告來處理；情節(jié)較重的，可以直接向公安機(jī)關(guān)報(bào)案。

3.4 司法

檔案行政司法管轄的范圍主要有以下兩個(gè)方面：一是檔案行政爭(zhēng)議；二是檔案民事糾紛（又稱為檔案民事爭(zhēng)議）。對(duì)于檔案行政爭(zhēng)議來說，主要處理的是由于檔案行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政不作為等檔案行政行為引起的檔案行政爭(zhēng)議，以及其他檔案行政侵權(quán)行為引起的檔案行政爭(zhēng)議等。對(duì)于此類檔案行政爭(zhēng)議，在檔案主管部門基本不實(shí)施的情況下是很少發(fā)生的。當(dāng)然，現(xiàn)在綜合檔案館作為檔案管理相對(duì)人，如果，被檔案行政處罰等，而又認(rèn)為不妥的情況下，檔案行政爭(zhēng)議則是綜合檔案館的權(quán)益，這也是依法治館的內(nèi)容之一。

對(duì)于檔案民事糾紛來說，主要是處理的是由平等主體的法人、公民和其他組織相互間，因檔案事務(wù)民事權(quán)利的義務(wù)內(nèi)容而發(fā)生的檔案事務(wù)爭(zhēng)執(zhí)。對(duì)于此類檔案民事糾紛，在以往也只是偶有發(fā)生。但是，檔案局、館分設(shè)后，這類檔案民事糾紛就可能會(huì)經(jīng)常發(fā)生。最常見和最可能發(fā)生的就是移交接收檔案進(jìn)館所引起的問題。比如，檔案館要求必須按照進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)移交的問題，在以往此類問題基本上不可能發(fā)生糾紛爭(zhēng)議。因?yàn)?，檔案館基本都是以檔案局的名義通過行政命令進(jìn)行的。但是，現(xiàn)在不行了，檔案館與移交檔案的單位是平等的主體法人，是平等的關(guān)系，而不是以往局館合一下變相的檔案管理相對(duì)人的關(guān)系，其檔案糾紛爭(zhēng)議就成檔案民事糾紛爭(zhēng)議。而且，新《檔案法》第十五條規(guī)定：“檔案館不得拒絕接收?！币虼耍@類糾紛爭(zhēng)議就可能會(huì)經(jīng)常發(fā)生。上述新《檔案法》第二十八條第二款的規(guī)定引起的糾紛爭(zhēng)議也可能會(huì)經(jīng)常發(fā)生。檔案主管部門如何公平公正地解決這類檔案糾紛爭(zhēng)議，就成為檔案主管部門公正司法的新課題。而綜合檔案館如何在法律法規(guī)的范圍內(nèi)爭(zhēng)取自身在移交接收檔案進(jìn)館上、在檔案利用中的權(quán)益，也是綜合檔案館依法治館的新課題。

4 綜合檔案館依法治館的途徑與方法

4.1 轉(zhuǎn)變觀念角色，實(shí)施依法治館

綜合檔案館走向依法治館的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變觀念角色。檔案局、館合一時(shí)，綜合檔案館只是名義上的檔案管理相對(duì)人，并不是真正意義上的檔案管理相對(duì)人，實(shí)質(zhì)是與檔案局合體的檔案行政管理者身份。這樣其思維和觀念多是執(zhí)法者的思維和觀念，基本沒有檔案管理相對(duì)人的守法思維和觀念。檔案局、館分設(shè)，現(xiàn)在身份變了，變成真正意義上的檔案管理相對(duì)人了，變成被監(jiān)督管理的對(duì)象，身份也變成單一的守法者身份。這就需要綜合檔案館轉(zhuǎn)變觀念角色，轉(zhuǎn)變到單一的守法思維和觀念上來。其一，將轉(zhuǎn)變觀念角色作為綜合檔案館的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)來抓。由于綜合檔案館長(zhǎng)時(shí)期與檔案局合一的混合角色，使得綜合檔案館一直自覺與不自覺地以管理者的角色思維，并且將其滲透到檔案館工作的各個(gè)方面，已經(jīng)形成了習(xí)慣和定勢(shì)思維，這種習(xí)慣和定勢(shì)思維不是一朝一夕地就能轉(zhuǎn)變的。因而，轉(zhuǎn)變觀念角色就成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。轉(zhuǎn)變觀念角色應(yīng)該是全方位的任務(wù)，從館領(lǐng)導(dǎo)到每個(gè)干部職工都有轉(zhuǎn)變觀念角色的任務(wù)，從檔案的收、整、管、用等等每個(gè)工作環(huán)節(jié)也都有轉(zhuǎn)變觀念角色的內(nèi)容，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，其落實(shí)也是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。其二，改變定勢(shì)思維。將檔案行政管理者的定勢(shì)思維轉(zhuǎn)換成被監(jiān)督管理者的思維，檔案館不管做什么工作都應(yīng)站在被監(jiān)督管理者的角度來思考，并且作為自己份內(nèi)的工作來做，不依賴外援。其三，改變工作制度與方法。綜合檔案館以往的工作制度與方法大都自覺不自覺地帶有檔案行政管理者的視角和思維痕跡，許多內(nèi)容顯然不適合綜合檔案館被監(jiān)督管理者的身份，需要一個(gè)一個(gè)地改變。

4.2 梳理法定職責(zé)，建立責(zé)任清單

綜合檔案館雖然不是行政單位，沒有行政權(quán)力，但是，綜合檔案館是由政府公共財(cái)政撥款的服務(wù)社會(huì)的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著服務(wù)社會(huì)提供檔案利用、保存黨和國(guó)家檔案歷史文化財(cái)富的責(zé)任，檔案法律法規(guī)賦予了檔案館各項(xiàng)職責(zé)，都是檔案館應(yīng)盡的責(zé)任。摸清檔案館法定職責(zé)的“家底”，才能使綜合檔案館的依法治館“有的放矢”。綜合檔案館法定職責(zé)責(zé)任清單是綜合檔案館依據(jù)法律法規(guī)賦予的職責(zé)，而列出與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，并以清單的方式予以確定，以便于履責(zé)與追責(zé)。

建立綜合檔案館法定職責(zé)責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持責(zé)任法定、責(zé)任健全、責(zé)任公開的原則，從以三方面進(jìn)行：

4.2.1 全面梳理責(zé)任依據(jù)

為了將所有的綜合檔案館法定職責(zé)的責(zé)任事項(xiàng)全都納入責(zé)任清單，在清單制定之前，必須全面、徹底地梳理綜合檔案館法定職責(zé)責(zé)任的所有依據(jù)。應(yīng)當(dāng)以職責(zé)法定為原則，以法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案的規(guī)定，以及有關(guān)規(guī)范性文件為依據(jù)，對(duì)綜合檔案館法定職責(zé)進(jìn)行全面、認(rèn)真梳理。首先，根據(jù)職責(zé)對(duì)等的原則，凡是規(guī)定綜合檔案館職能的事項(xiàng)，必須有對(duì)等責(zé)任。其次，對(duì)于一些規(guī)定的不是綜合檔案館職能事項(xiàng)而又需要履行的責(zé)任事項(xiàng)，也應(yīng)作為梳理的責(zé)任事項(xiàng)。再次，沒有合法依據(jù)的事項(xiàng)，不應(yīng)當(dāng)列入綜合檔案館法定職責(zé)責(zé)任范圍。

4.2.2 詳細(xì)理清責(zé)任的邊界

首先，理清綜合檔案館的責(zé)任的邊界，明確責(zé)任范圍與界限。其次，理清綜合檔案館與其他部門之間的職責(zé)，明確綜合檔案館職責(zé)的界限。依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定做到與其他部門之間的職責(zé)無縫銜接，建立健全綜合檔案館與其他部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提高履責(zé)能力。再次，明確綜合檔案館內(nèi)部機(jī)構(gòu)與工作人員的職責(zé)界限，建立完善的內(nèi)部機(jī)構(gòu)責(zé)任的協(xié)調(diào)機(jī)制，以避免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，切實(shí)提高管理服務(wù)效力。

4.2.3 明確標(biāo)準(zhǔn)依法追究失職責(zé)任

要依據(jù)法律法規(guī)并根據(jù)綜合檔案館責(zé)任的實(shí)際情況，建立一套客觀的、可量化的追責(zé)衡量標(biāo)準(zhǔn)體系，依此對(duì)履責(zé)不當(dāng)?shù)男袨樗鶓?yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行量化追究。

4.3 理清外部關(guān)系，共建法治環(huán)境

綜合檔案館在局館合一的體制下，由于不是獨(dú)立的法人單位，實(shí)際上只是對(duì)外的名義單位，與外部的關(guān)系，都是以檔案局的身份出現(xiàn)的。現(xiàn)在檔案局、館分設(shè)，綜合檔案館成為獨(dú)立的法人單位，其外部關(guān)系就成為實(shí)實(shí)在在的需要處理的關(guān)系。處理這些關(guān)系是綜合檔案館依法治館的重要組成部分，只有理清這些關(guān)系，處理好這些關(guān)系，才能構(gòu)建出和諧的綜合檔案館依法治館的外部法治環(huán)境。綜合檔案館需要理清處理好的外部關(guān)系，主要有與檔案局、檔案室、其他檔案館、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)等的關(guān)系，其中最重要的是與檔案局、檔案室的關(guān)系。

4.3.1 綜合檔案館與檔案局的關(guān)系

檔案局、館分設(shè)，綜合檔案館成為獨(dú)立的法人單位，綜合檔案館與檔案局的關(guān)系，就由原來的合一關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c被管理的關(guān)系。檔案局是檔案主管部門，而綜合檔案館則是被管理的相對(duì)人，對(duì)于這一變化多數(shù)檔案館人并沒有完全理解和適應(yīng)。在以往局館合一的體制下，有些人認(rèn)為檔案局占用了檔案館的經(jīng)費(fèi)，影響了檔案館的發(fā)展，實(shí)際是許多情況下，是檔案局用行政手段來圍繞著檔案館開展工作，最典型的就是以檔案局的名義出臺(tái)《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》，通過行政命令要求移交檔案的單位檔案室要以《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》的標(biāo)準(zhǔn)來移交檔案。長(zhǎng)期在此氛圍下的檔案館，現(xiàn)在一下降到被管理監(jiān)督的地位，有些不知所措，難以適應(yīng)。一些研究者還提出要“積極探索檔案館與檔案局之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作新模式，細(xì)化館局協(xié)作事項(xiàng)清單”[5]，搞好檔案局與檔案館的協(xié)作關(guān)系，這實(shí)際就是這種慣性思維所致。綜合檔案館要認(rèn)清與檔案局的關(guān)系，就是管理與被管理，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，檔案館應(yīng)該自覺地接受檔案局的管理監(jiān)督，該請(qǐng)示的請(qǐng)示，該報(bào)告的報(bào)告，該備案的備案，該報(bào)批的報(bào)批。這方面新《檔案法》也做了相對(duì)細(xì)致的規(guī)定，比如，新《檔案法》第四十二條就明確規(guī)定檔案館要接受檔案主管部門的監(jiān)督檢查。再如，上述所說的新《檔案法》第二十八條第二款的規(guī)定有關(guān)檔案開放向檔案主管部門投訴的，檔案館必須自覺接受檔案主管部門的調(diào)查處理等。

4.3.2 綜合檔案館與檔案室的關(guān)系

綜合檔案館與檔案室的關(guān)系，也就是綜合檔案館與機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在局館合一的體制下，綜合檔案館與檔案室的關(guān)系實(shí)際是管理與被管理的關(guān)系，綜合檔案館通過以檔案局的名義進(jìn)行管理，上文舉的《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》例子，就是典型的例子。檔案局、館分設(shè)，綜合檔案館成為獨(dú)立的法人單位后，綜合檔案館與檔案室的關(guān)系就變成了平等的檔案管理政相對(duì)人關(guān)系，也就是平等的主體關(guān)系。這種關(guān)系是在法律法規(guī)規(guī)定下的平等協(xié)商的關(guān)系。新《檔案法》對(duì)這一關(guān)系給以了明確的規(guī)定。還以檔案館接收檔案為例，新《檔案法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收。”這一條就規(guī)定了檔案館與檔案室在接收移交檔案中的平等關(guān)系，檔案館不得以沒有達(dá)到自設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)而拒絕接收檔案室的檔案，檔案室也不能不按規(guī)定不向檔案館移交檔案，具體交接需要平等協(xié)商，任何一方都不能將自己的意愿強(qiáng)加給對(duì)方。

綜合檔案館與檔案室的這一關(guān)系變化，同樣也是多數(shù)檔案館人并沒有完全理解和適應(yīng)的變化。以往綜合檔案館借助于檔案局對(duì)檔案室命令式的甚至是頤指氣使的做法，現(xiàn)在肯定行不通。而問題是許多檔案館人并沒有意識(shí)到這些，不以為然，認(rèn)為就應(yīng)該如此，不如此，就覺得檔案館的工作沒有辦法做了。這種落差是綜合檔案館不能回避的問題，如果不扭轉(zhuǎn)這種認(rèn)識(shí)，可能會(huì)成為依法治館的阻力。因此，認(rèn)清、理順和協(xié)調(diào)好綜合檔案館與檔案室之間的關(guān)系是非常重要的依法治館措施。

4.4 依法貫標(biāo)遵規(guī)，做好收整管用

綜合檔案館依法治館的重頭戲還是在業(yè)務(wù)方面，就是常說的“收管用”。這里將檔案整理納入其中，是因?yàn)?，在過去由于局館合一，對(duì)于進(jìn)館后的檔案整理工作，基本上都是通過檔案局的行政手段強(qiáng)行轉(zhuǎn)嫁由檔案室來完成的，如“大到以檔案局的行政命令出臺(tái)《檔案館接收檔案辦法》或者《檔案館接收檔案標(biāo)準(zhǔn)》，小到要求檔案室整理的檔案盒上要蓋好具體全宗號(hào)的章”[6]等?，F(xiàn)在這些做法可能都不再好用了，檔案館的進(jìn)館檔案整理工作可能會(huì)占用檔案館的許多工作時(shí)間。對(duì)于進(jìn)館檔案的整理工作實(shí)際上不僅本身就是檔案館的工作，而且，也是《檔案法》規(guī)定的職責(zé)之一。新《檔案法》第十條就明文規(guī)定：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案?！边@里就明確規(guī)定了檔案館的“收整管用”的職責(zé)。

依法就是依照檔案法律法規(guī)，貫標(biāo)就是貫徹有關(guān)檔案方面的標(biāo)準(zhǔn)，遵規(guī)就是遵守有關(guān)檔案方面的業(yè)務(wù)規(guī)范。這些內(nèi)容都是依法治館的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容，可以統(tǒng)稱為依法做好檔案館檔案的收、整、管、用。依法收檔主要有檔案接收、征集、寄存等內(nèi)容。檔案接收是綜合檔案館依法收檔的主要工作內(nèi)容，而檔案征集、寄存等工作則是補(bǔ)充部分。因此，依法收檔主要是接收國(guó)家規(guī)定的屬于綜合檔案館接收范圍內(nèi)的檔案，要做到應(yīng)收盡收，不能推諉扯皮，不能拒絕接收。依法整檔，就是按照有關(guān)整理檔案的規(guī)定和要求，整理好檔案為管理和利用檔案打下良好的基礎(chǔ)。依法管檔，就是按照有關(guān)規(guī)定和要求，管理好檔案，保證檔案安全。依法用檔，就是按照有關(guān)規(guī)定和要求向社會(huì)提供利用檔案，該開放的一定要開放，該保密的一定保密。在不危害黨和國(guó)家利益的前提下充分發(fā)揮檔案的社會(huì)作用。

對(duì)于綜合檔案館在“收管用”方面，新《檔案法》都有新的規(guī)定，需要加深理解和貫徹執(zhí)行。如，在收的方面，新《檔案法》第十五條規(guī)定“向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收?！痹诠艿姆矫?，新《檔案法》第十九條規(guī)定檔案館“應(yīng)當(dāng)建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力?！钡谒氖臈l規(guī)定檔案館“發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，消除檔案安全隱患。發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檔案主管部門報(bào)告?！痹谟玫姆矫?，新《檔案法》第二十八條規(guī)定檔案館應(yīng)“不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強(qiáng)化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平”，“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人?！钡谌畻l規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。”等等這些新的規(guī)定，對(duì)檔案館來說都是新的課題，都需要檔案館很好地理解去實(shí)踐執(zhí)行。

4.5 自覺接受監(jiān)督，維護(hù)自身權(quán)益

綜合檔案館作為檔案主管部門的管理相對(duì)人接受檔案主管部門的監(jiān)督檢查是正常的工作程序，綜合檔案館應(yīng)該適應(yīng)這一角色。因此，綜合檔案館應(yīng)當(dāng)自覺地接受檔案主管部門的監(jiān)督，綜合檔案館還應(yīng)當(dāng)自覺地接受社會(huì)的監(jiān)督。

綜合檔案館維護(hù)自身權(quán)益也是依法治館的一部分，由于綜合檔案館是獨(dú)立的法人主體，其與其他主體的關(guān)系是平等的關(guān)系，在工作中出現(xiàn)矛盾和利益糾紛在所難免，特別是有關(guān)檔案方面的，如檔案接收方面的、檔案利用方面的等，就需要通過檔案主管部門或者司法程序來解決。綜合檔案館也要適應(yīng)這種解決問題的方式，學(xué)會(huì)用法律來維護(hù)自身的權(quán)益。

4.6 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，學(xué)法知法守法

依法治館對(duì)于綜合檔案館來說可以說是全新的課題。雖然，對(duì)檔案法律法規(guī)的普法學(xué)法已經(jīng)進(jìn)行了許多年了，但是，在以往局館合一的體制下，人們關(guān)注更多的是如何對(duì)檔案室執(zhí)法監(jiān)督的問題，對(duì)法律法規(guī)對(duì)檔案館的規(guī)定與要求，不是忽略就是沒有上心。而且，2020版新《檔案法》在2021年1月1日已經(jīng)開始施行了，其中對(duì)檔案館的許多規(guī)定都是新增加的內(nèi)容，需要有一個(gè)學(xué)習(xí)消化的過程。因而，加強(qiáng)綜合檔案館全員對(duì)法律法規(guī)對(duì)檔案館的規(guī)定與要求的學(xué)習(xí)普法就顯得尤為重要。應(yīng)將對(duì)有關(guān)檔案法律法規(guī)、檔案標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范的學(xué)習(xí)作為近一時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，提高綜合檔案館全體人員的檔案法律素養(yǎng)，使每一個(gè)人都能做到知法、懂法、守法和用法。一支高素養(yǎng)的知法守法隊(duì)伍是綜合檔案館做好依法治館的重要基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

依法治館是綜合檔案館的當(dāng)務(wù)之事與發(fā)展之道，也是擺在綜合檔案館面前的新課題，綜合檔案館應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色，即轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的檔案文化事業(yè)單位角色；理清關(guān)系，即理清與檔案局的管理與被管理的關(guān)系，與檔案室平等協(xié)商的關(guān)系；明白職責(zé)，即梳理法定職責(zé)，建立責(zé)任清單；依法貫標(biāo)遵規(guī)，做好檔案的收整管用。這些既是依法治館的要求，也是綜合檔案館事業(yè)發(fā)展的必由之路。