杜金淼

(中國科學(xué)院大學(xué) 中丹學(xué)院，北京 100190)

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程日益加快,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展。從國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)可以看出，從1978年到2019年，我國城鎮(zhèn)化率以年均1個百分點的速度增加，截至2019年底，我國城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘?0.6%。在這個城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的過程中出現(xiàn)了很多問題，其中最典型的是鄉(xiāng)村勞動力大量流出問題，使得“鄉(xiāng)土中國”變成了“離土中國”。為解決這一系列問題，黨在十八大以來提出了以促進人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。

隨著人民群眾從“鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)到“城”，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化是促進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)；公共服務(wù)供給問題是城鎮(zhèn)化進程中的關(guān)鍵問題；新型農(nóng)村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的有機組成部分，是新型城鎮(zhèn)化的延伸和拓展。人們對公共服務(wù)需求的不斷增長，公共服務(wù)的缺失以及供給不足已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的短板，兩者之間的矛盾成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出矛盾，所以只有通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改變農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，讓農(nóng)民享有與城市一樣的生活以及公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)差距，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展[1]。

地方政府作為一個國家政權(quán)的重要組成部分，在整個國家系統(tǒng)中起著承上啟下的作用。因此，以地方政府為研究主體，探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共服務(wù)的治理道路，對推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。本文以衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)四和社區(qū)為例，分析了目前我國新型農(nóng)村社區(qū)在公共服務(wù)治理方面存在的問題，并提出一些具有針對性地政策和建議。

一、新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)治理的現(xiàn)狀

2006年，十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，其中首次提出我國將積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[2]。從2007年開始，我國民政部在全國確定了304個縣市區(qū)作為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣(市、區(qū))”開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[3]。2009年，山東省政府指出，要以中心村為核心，以農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造為契機，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋；以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，促進土地節(jié)約、資源共享，提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平[4]。

隨著國家對“新型農(nóng)村社區(qū)”的關(guān)注，不同學(xué)者也對新型農(nóng)村社區(qū)的概念進行了探討。喻新安等學(xué)者認(rèn)為，新型農(nóng)村社區(qū)就是指打破原有的村莊界限，把兩個或以上的自然村，按照統(tǒng)一規(guī)劃和要求搬遷合并，統(tǒng)一建設(shè)、規(guī)劃新的居民住房、服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)布局，組建成新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體[5]。閆文秀等學(xué)者在借鑒以上觀點的基礎(chǔ)上，突出了建設(shè)背景和推動力量，認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)是由行政力量推動而形成的社會生活共同體[6]。新型農(nóng)村社區(qū)即不等同于單一的村莊翻新，也不是簡單的人口聚集。因此，從目前各地的實踐情況來看，新型農(nóng)村社區(qū)是指以集約利用土地、提高農(nóng)民生活水平、促進城鄉(xiāng)一體化為目的，打破村莊原本的界限，按照統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，把兩個及以上的行政村相結(jié)合，組建成新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體，形成新的居住模式和產(chǎn)業(yè)格局。公共服務(wù)是由政府為滿足公共需求，通過使用公共權(quán)力和公共資源，向全國或轄區(qū)內(nèi)全體公民或某一類公民直接或間接平等提供的產(chǎn)品和服務(wù)。按照內(nèi)容劃分，公共服務(wù)可以被分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)、公共安全性公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)以及經(jīng)濟性公共服務(wù)。而新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)治理，可以被理解為，地方政府基層黨組織、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)居(村)委會以及居民等多元治理主體，依照城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求，以增進居民福祉為目標(biāo)，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給以及改善優(yōu)化的過程。

自2006年至今，我國新型農(nóng)村社區(qū)中基礎(chǔ)性公共服務(wù)的水平有了長足的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距在逐漸縮小，社會性公共服務(wù)以及經(jīng)濟性公共服務(wù)水平在逐漸改善，但是城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出。

二、實例分析

2009年，河南省衛(wèi)輝市被選作“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗市”。本文選擇衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)四和社區(qū)作為研究對象，分析我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共服務(wù)遇到的難點和問題，以求探索地方政府高質(zhì)量公共服務(wù)的供給機制。

(一)四和社區(qū)的情況介紹

四和社區(qū)隸屬于衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)，地處豫北平原，太行山東麓。該社區(qū)是唐莊鎮(zhèn)近年來進行重點建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)范圍包括虎掌溝村、靳灣村、張莊村和谷駝村4個前國家級貧困村，共有1 200口人。過去，村民們一直生活在太行山的深山區(qū)，該地區(qū)常年氣候干旱，自然資源匱乏，土層薄且多沙，不適宜種植莊稼。吃水難、吃糧難、走路難、上學(xué)難、就醫(yī)難、找對象難等困難嚴(yán)重影響著村民的生活。在多方意見達成共識之后，唐莊鎮(zhèn)政府籌集資金數(shù)千萬元，開始了對四和社區(qū)的全面建設(shè)，并于2012年，村民們分批次全部搬入四和社區(qū)?！八暮蜕鐓^(qū)”的寓意是“合并、和睦、融合、和諧”。四和社區(qū)建成后，鎮(zhèn)政府繼續(xù)帶領(lǐng)著村民，通過參加拆舊村建新樓、搞綠化、搞養(yǎng)殖、跑運輸、閘溝造地以及社區(qū)服務(wù)等勞動，每戶年收入可達7萬～8萬元，全社區(qū)全年可創(chuàng)收3 000多萬元。

(二)四和社區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗

在四和社區(qū)治理中，有很多方面值得其他社區(qū)學(xué)習(xí)及借鑒的經(jīng)驗，主要有以下幾個方面。

(1)以民為本，采納多方意見，積極引導(dǎo)村民參與其中?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是目前我國地方政府在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)中提供的一項主要公共服務(wù)內(nèi)容，以求所建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施可以達到城鎮(zhèn)水平，這是幫助村民們實現(xiàn)“市民化”的第一步。唐莊鎮(zhèn)政府一方面組織村干部以及村民代表多次前往一些已經(jīng)初見雛形的新型農(nóng)村社區(qū)進行參觀考察；另一方面著手開展四和社區(qū)建設(shè)的籌備工作，邀請省規(guī)劃局的工程師來進行新社區(qū)的規(guī)劃，并提供了兩套規(guī)劃方案以及十幾種兩層別墅的設(shè)計方案，讓村民們投票選擇。在此期間，鎮(zhèn)政府多次組織召開各村黨支部委員會、村民委員會以及村民大會，最終經(jīng)由村民集體投票決定了舊窯廠改建的方案以及整體搬遷方案，這樣能夠有意識的引導(dǎo)村民參與到政府的決策中來，引導(dǎo)村民成為治理的主體，打破一元化的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化治理的雛形。

(2)政策支持，引導(dǎo)村民勞動致富，改善經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給。鎮(zhèn)政府綜合利用多項優(yōu)惠政策，引導(dǎo)村民們成為社區(qū)建設(shè)的“主力軍”，激發(fā)村民的積極性，使村民真正成為社區(qū)建設(shè)的主體，主要從以下幾個方面實施。第一，充分發(fā)揮勞動力資源。鎮(zhèn)政府帶領(lǐng)村中的三百多名青壯勞動力，日夜兼修，建設(shè)新房屋、新社區(qū)，引導(dǎo)村民們用自己的勞動創(chuàng)造美好生活。第二，利用國家專項補貼資金的支持，對鎮(zhèn)內(nèi)廢棄窯廠進行重整，大大提高了社區(qū)的建設(shè)速度，同時將資金充分循環(huán)利用，增加了村民的收入。第三，利用國家鼓勵耕地整理的政策，帶領(lǐng)村民們進行土地資源的整合和梯田的建設(shè)。四和社區(qū)通過對山區(qū)土地的整治，新增耕地面積一百多公頃。第四，制定“拆舊選新，先拆先選”政策，有效解決了拆舊換新的難題。第五，堅持“按勞分配，多勞多得”的原則，充分調(diào)動村民們的勞動積極性。第六，利用自身優(yōu)勢，創(chuàng)造本地產(chǎn)業(yè)。入住四和社區(qū)后，鎮(zhèn)政府成立養(yǎng)殖、建設(shè)、運輸和種植4個合作社，將資源整合統(tǒng)一管理，集合社區(qū)中的勞動力，創(chuàng)造了近500個“家門口”的就業(yè)崗位。地方政府采取的這一系列政策，不僅僅調(diào)動了四和社區(qū)村民勞動的積極性，改變了原有村莊的經(jīng)濟情況，也有效改善了經(jīng)濟性公共服務(wù)的供給。

(3)引入市場機制，完善公共服務(wù)供給。在四和社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，唐莊鎮(zhèn)政府積極引入市場機制，將自來水的供應(yīng)、生活污水的排放及生活垃圾的轉(zhuǎn)運處理等公共服務(wù)由企業(yè)來接管，通過企業(yè)的力量，最大程度的減少建設(shè)損耗。利用周邊衛(wèi)輝市以及新鄉(xiāng)市的自來水和地下排污網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的擴展，快速實現(xiàn)自來水及污水的暢通。

(三)四和社區(qū)公共服務(wù)治理中存在的問題

公共服務(wù)治理方面，地方政府除了應(yīng)該提供基礎(chǔ)建設(shè)方面的公共服務(wù)外，還應(yīng)該提供與城鎮(zhèn)水平相當(dāng)?shù)纳鐣怨卜?wù)以及經(jīng)濟性公共服務(wù)。

(1)新型農(nóng)村社區(qū)中社會性公共服務(wù)供給不完善。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是教育服務(wù)供給不足。對唐莊鎮(zhèn)四和社區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全社區(qū)小學(xué)及以下文化程度的村民們大概占比53%。其中小學(xué)及以下文化水平的村民多為年齡在40歲以上的成年人，初中及以上文化水平的村民多為在讀學(xué)生。在四和社區(qū)幼兒園、小學(xué)等教育機構(gòu)完善之后，仍存在一定比例的適齡兒童的輟學(xué)情況。這些情況在四和地區(qū)中存在，主要因為我國鄉(xiāng)村教師人才匱乏的情況普遍存在，使得即使是新建立的中小學(xué)的師資水平與大城市也有很大的差距，這也是農(nóng)村中教育水平普遍較低以及存在輟學(xué)情況的重要原因。二是醫(yī)療服務(wù)水平不能滿足實際需求。在四和社區(qū)的走訪調(diào)查中了解到，農(nóng)民大多都認(rèn)為鄉(xiāng)村醫(yī)院“大病看不了，小病看不好”。在一處鄉(xiāng)村衛(wèi)生所中，44%左右的醫(yī)療人員為中專大專學(xué)歷，43%左右的醫(yī)療人員為本科學(xué)歷，僅有9%左右的醫(yī)療工作人員為碩士及以上學(xué)歷。從這一情況可看出，鄉(xiāng)村醫(yī)療存在著嚴(yán)重的人才匱乏問題，與城市中的二級及以上的規(guī)模較大的醫(yī)院相比，高學(xué)歷的醫(yī)療工作人員組成還有非常大的差距，醫(yī)療服務(wù)在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上的不均等化非常明顯。導(dǎo)致了大多數(shù)的農(nóng)民雖然有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障，也不會輕易地選擇到鄉(xiāng)村醫(yī)院就診的現(xiàn)象。

(2)新型農(nóng)村社區(qū)中治理主體公共服務(wù)的意識較弱。在四和社區(qū)建成之后，社區(qū)的治理體制和運轉(zhuǎn)模式比以前傳統(tǒng)農(nóng)村的模式有了較大的變化，但無論是社區(qū)管理者還是社區(qū)居民，都還保留著原有的工作和生活習(xí)慣，這就容易導(dǎo)致貧窮和落后狀態(tài)的復(fù)歸。一是對于社區(qū)管理者。在我國現(xiàn)有管理體制下，村干部由全體村民通過村民大會選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干涉村干部的選人和罷免。而且四和社區(qū)的管理是保持原有行政村的管理體制，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)村干部普遍受教育水平較低。并且由于在對傳統(tǒng)村落的管理中，并不重視公共服務(wù)的供給以及服務(wù)意識，造成鄉(xiāng)村干部缺乏公共服務(wù)意識，甚至一部分鄉(xiāng)村干部完全不了解公共服務(wù)的概念和內(nèi)容，不清楚要如何配合基層政府進行公共服務(wù)的供給和管理。這樣的鄉(xiāng)村干部往往缺乏遠見，僅能看到眼前的利益，并且拖沓散漫推卸責(zé)任不作為的風(fēng)氣盛行。這種情況嚴(yán)重地制約了我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二是在四和社區(qū)中，社區(qū)村民有了穩(wěn)定的生活后，雖然大部分村民的思想意識已經(jīng)有了改觀，但是“小農(nóng)思想”仍然根深蒂固?，F(xiàn)實生活的滿足感使部分村民認(rèn)為不再需要改變現(xiàn)有的狀態(tài)，“小富即安”的心態(tài)在社區(qū)中普遍存在。生活的改善和富足并沒有很好的解決社區(qū)中的輟學(xué)現(xiàn)象，一方面由于部分村民仍保有“讀書無用論”的觀點，另一方面由于一些工作機會并不需要特別專業(yè)的知識。

三、加強新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)治理的對策建議

地方政府對于公共服務(wù)治理存在的問題，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足、公共服務(wù)城鄉(xiāng)分配不均等幾個方面。為了解決這些問題，本文從基礎(chǔ)建設(shè)、政策激勵以及組織保障這幾個部分探討改善我國新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)治理水平的政策建議。

(一)基礎(chǔ)建設(shè)方面，規(guī)劃先行，因地制宜，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村

在社區(qū)的發(fā)展與建設(shè)等任何方面都應(yīng)當(dāng)保證規(guī)劃先行，在進行規(guī)劃藍圖的制定時，地方政府應(yīng)該結(jié)合本地的地理位置、人文環(huán)境、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展等因素，可以以五年為一個節(jié)點，整體拉長時間線做出適量的超前規(guī)劃。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不是“一刀切”的將原有村莊統(tǒng)一拆舊建新，變成房屋相同、排列整齊的社區(qū)就能夠?qū)崿F(xiàn)的。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，使每個村莊遵循自身的“個性”發(fā)展，最終變成各具風(fēng)格各具特色的美麗鄉(xiāng)村。四和社區(qū)的建設(shè)是在扶貧的基礎(chǔ)上進行的，地方政府因地制宜，將窯廠改造后進行統(tǒng)一建設(shè)。對于一些需要在原址上改建的鄉(xiāng)村，地方政府可以根據(jù)實際情況，來決定保留和拆除現(xiàn)有的建筑，尋找并制定具有本鄉(xiāng)村特色的改革方案，這樣不但可以節(jié)省資源，也可以建設(shè)不同的美麗鄉(xiāng)村。

(二)政策激勵方面，制定激勵人才政策

城鄉(xiāng)之間醫(yī)療和教育公共服務(wù)的供給差異性明顯，主要原因在于鄉(xiāng)村人才匱乏。地方政府可以根據(jù)自身的實際情況，針對不同層次的人才制定一定的保障政策。

第一，可以建立醫(yī)院和學(xué)校的定點幫扶政策。要求城市中資源水平較為突出的醫(yī)院和學(xué)校深入鄉(xiāng)村進行定點幫扶，派遣經(jīng)驗較為豐富的醫(yī)生或者學(xué)科帶頭人輪流到鄉(xiāng)村進行一段時期的指導(dǎo)幫扶工作，并定期開展培訓(xùn)工作。

第二，可以制定輪崗制度和人才激勵政策。安排城市中優(yōu)秀的中層醫(yī)護人員以及教師輪流到鄉(xiāng)村中工作，鼓勵本科和碩士畢業(yè)生到鄉(xiāng)村中鍛煉，并給予優(yōu)先晉升等獎勵。

第三，可以相應(yīng)放寬聘用應(yīng)屆生的政策。例如拓寬聘用渠道，通過三級醫(yī)院放寬標(biāo)準(zhǔn)聘用優(yōu)秀的本科及碩士醫(yī)學(xué)畢業(yè)生，直接派駐其到對口的鄉(xiāng)村衛(wèi)生所工作三到五年，在派駐期間給予到二和三級醫(yī)院輪崗的機會，并在派駐期后給予三級醫(yī)院轉(zhuǎn)正聘用的機會等。

第四，更多關(guān)注鄉(xiāng)村教師及醫(yī)護工作者的生活保障。地方政府可以與當(dāng)?shù)亻_發(fā)商合作，為外來支援鄉(xiāng)村工作的人員解決住房和通勤問題，并給予一定的子女教育優(yōu)惠政策等。

(三)組織保障方面，加強基層干部建設(shè)

基于我國現(xiàn)行的公共管理體制，公共服務(wù)政策的制定、出臺和執(zhí)行等各個方面都與政府組織工作人員息息相關(guān)。

(1)加強基層干部的工作及服務(wù)意識。一方面，應(yīng)當(dāng)重視村干部的帶頭作用，使地方政府更好地了解村民的想法，打消村民對于地方政府的疑慮，加深群眾與地方政府之間的信任；另一方面，應(yīng)當(dāng)重視加強村干部的再培訓(xùn)工作，由于村干部缺乏公共服務(wù)的意識與態(tài)度，在一定程度上影響著政府在群眾心中的形象。高質(zhì)量的公共服務(wù)供給的建立，村干部的水平是其中重要一環(huán)，因此要大力加強村干部的培訓(xùn)工作，著重提高村干部的服務(wù)意識，從而提高地方政府整體的公共服務(wù)水平。

(2)鼓勵青年干部下鄉(xiāng)鍛煉。地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵年輕有為、思維活躍的青年干部下鄉(xiāng)掛職鍛煉，在組織農(nóng)村社區(qū)居委會選舉時給予一定的政策照顧，比如放寬學(xué)歷限制和年齡限制等，以充實鄉(xiāng)村干部工作隊伍，彌補鄉(xiāng)村干部人才不足的缺陷，提升鄉(xiāng)村干部隊伍的整體水平和效能。

(3)突破地方政府干部的短視效應(yīng)。在我國現(xiàn)有的體制下，地方政府主官往往在同一地區(qū)任職時間不長。其在此地任職期間盡管會制定出一些有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的公共服務(wù)政策，但往往一些政策在下一任干部上臺后便會被束之高閣，因此大部分地方政府干部會傾向于指定并執(zhí)行短期內(nèi)能夠有顯著效果的政策，而忽視了公共服務(wù)類政策應(yīng)當(dāng)具備的連貫性和長期性。

因此，地方政府可以采用報批、備案等方式，制定該地區(qū)的長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和本屆政府任期內(nèi)所要達到的目標(biāo)以及實施計劃，并報上級機關(guān)批準(zhǔn)備案。下一屆政府就任時，仍應(yīng)當(dāng)基于上級機關(guān)批準(zhǔn)的長期發(fā)展戰(zhàn)略計劃，制定本屆政府的政策計劃，并報上級政府批準(zhǔn)備案。上級政府應(yīng)當(dāng)對計劃的整個實施過程以及實施結(jié)果進行監(jiān)督考核，并且建立獨立的績效考核機制。通過此種方式來克服地方政府政策制定不連貫、公共服務(wù)治理機制不具有長期性等問題。

四、結(jié) 語

本文以河南省衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)四和社區(qū)作為案例，結(jié)合目前我國地方政府公共服務(wù)的治理現(xiàn)狀，對新型農(nóng)村社區(qū)中公共服務(wù)治理的不足進行分析，并從基礎(chǔ)建設(shè)、政策激勵以及組織保障等幾個方面提出了相應(yīng)的對策建議，以期能夠提高地方政府公共服務(wù)的治理水平。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程是一個循序漸進的歷史發(fā)展過程，在這一過程中，加強我國地方政府公共服務(wù)的治理，是消除我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮短城鄉(xiāng)差距的重要手段。改善我國地方政府的公共服務(wù)，可以確保村民們享受應(yīng)有的權(quán)利，促進鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，保障我國鄉(xiāng)村可以堅持因地制宜、以人為本的走城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展道路。