林淼枬

（廣州中醫(yī)藥大學(xué)資產(chǎn)與實(shí)驗(yàn)管理處，廣東 廣州 510006）

土地法的改革對于我國土地管理制度來說，是一種較大的調(diào)整，它的重要意義和重要價(jià)值已無須贅述，對此，我們需要認(rèn)真研究并厘清其中的內(nèi)容，以加深對其的理解。

一、《土地管理法（修正案）》的時(shí)代意義與基本原則

在國家的制度中，土地制度在其中屬于基礎(chǔ)性的制度，2018年對我國的土地管理法進(jìn)行了修正，歸納總結(jié)了以前出現(xiàn)的問題和進(jìn)一步的解決措施，在修改過程中以堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持制度創(chuàng)新等為基本原則。

（一）堅(jiān)守方向明確。以中共中央和國務(wù)院關(guān)于土地管理法的合理規(guī)劃為基礎(chǔ)來修正《土地管理法》，本輪《土地管理法》的修改選擇參考了現(xiàn)在的土地管理法對于土地所有制的規(guī)定，更加全面地、全方位增強(qiáng)了對人民的永久基本農(nóng)田的管理辦法不能影響到人民的直接利益，國家制定出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》在農(nóng)村土地管理辦法的問題上，體貼人民，在利益上面賠償不會減少[1]。為人民的利益著想，是堅(jiān)持解放思想與實(shí)事求是，一切要為農(nóng)民與人民群眾、從我國的持續(xù)性發(fā)展出發(fā)，來進(jìn)行改革和推進(jìn)修正法案，保證此次正確的法律修改方向。

（二）堅(jiān)守問題引導(dǎo)方向。在新《土地管理法》中，國家為了使集體經(jīng)營性建設(shè)用地走向市場化的困難消除，去除了過去農(nóng)村的土地必須征為國有才能市場化的法律障礙；使得土地征收的法律步驟更加完善，從而限制了能夠征收的集體土地的所有信息，完善了社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評測，先簽合同再報(bào)征地的審批等法律步驟。

（三）堅(jiān)守制度規(guī)格的創(chuàng)新。全方位了解農(nóng)村土地制度改革幾項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以此為基礎(chǔ)，要求掌握黨的十九大精神和有關(guān)法律，在全方位總結(jié)了農(nóng)村土地改革制度中幾項(xiàng)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過測試，全方位去了解和落實(shí)創(chuàng)新意識，了解土地征收政策、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等制度，更新和修改有關(guān)法律條文。永久農(nóng)田保護(hù)政策、土地監(jiān)管等經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)過的制度，盡快通過法律予以明確。另外，對于“多規(guī)合一”的政策，能使得其規(guī)劃體系建立等制度，在法律的建設(shè)上取得一定的空間。

為了有效應(yīng)對我國當(dāng)前的社會主要矛盾，黨的十九大報(bào)告中提出了協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和振興鄉(xiāng)村以及建設(shè)生態(tài)文明等發(fā)展戰(zhàn)略。正是因?yàn)樯鲜鰡栴}的出現(xiàn)，土地管理方面配套的制度和法律法規(guī)一定要詳細(xì)完備，讓土地資源在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會充分發(fā)展中的重要作用充分發(fā)揮出來，要對新時(shí)代出現(xiàn)的新情況新問題作出新的判斷和選擇，來調(diào)整基礎(chǔ)農(nóng)地關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的升級，從更深層次把握新時(shí)代土地管理法中出現(xiàn)的主要問題，確保在時(shí)代轉(zhuǎn)型和制度變遷中，讓土地管理更具科學(xué)性與現(xiàn)實(shí)針對性[2]。對此，在《土地管理法修正案（草案）》的立法說明中，國家自然資源部部長陸昊提到，對于農(nóng)村土地制度的改革，不管是站在哪一個角度來看，這次修法具有重大的意義：一是對土地改革的決策部署，黨中央和國務(wù)院要對其進(jìn)行全面落實(shí)；二是對農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成果進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)的前提下形成立法修正案，以便使其能有效應(yīng)對時(shí)代的需求和歷史任務(wù)。我們必須要進(jìn)一步堅(jiān)持，更好配置計(jì)劃和市場關(guān)系中的各種土地資源，讓公權(quán)力與私權(quán)利協(xié)調(diào)下的土地利益能實(shí)現(xiàn)平衡，這也是該法修訂的一個主要價(jià)值。

二、《土地管理法（修正案）》的主要內(nèi)容

具體分為：

（一）對農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門來負(fù)責(zé)宅基地的改革與管理進(jìn)行了明確

對黨和國家機(jī)構(gòu)的改革精神進(jìn)行落實(shí)與深化，同時(shí)規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)和農(nóng)村主管部門將負(fù)責(zé)全國農(nóng)村住房改革，并對農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)宅基地監(jiān)督管理與行政執(zhí)法等方面的內(nèi)容進(jìn)行了明確[3]。對一戶一宅的基本管理制度繼續(xù)堅(jiān)持并落實(shí)，加入了戶有所居的規(guī)定，將宅基地的審批權(quán)下放，對于已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，允許其自愿有償退出宅基地，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員進(jìn)行鼓勵，使其對閑置宅基地與閑置住宅進(jìn)行盤活利用。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許直接入市

如果根據(jù)其總體土地使用計(jì)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定其經(jīng)營用途為工商用途，并依法進(jìn)行注冊，則土地所有人可以采用出讓和租賃等方式。租賃給單位或個人使用，直接增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。這是對之前要求的重大變化，以前要求農(nóng)村土地進(jìn)入市場之前必須先征為國有土地。此外，在集體經(jīng)營性建設(shè)性用地入市時(shí)，要求需要經(jīng)過村民代表大會，取得三分之二以上的多數(shù)同意才算得上是真正的通過。多方實(shí)踐證明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極實(shí)施與推廣，的確在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、增加農(nóng)民收入、保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、提升農(nóng)村土地治理水平等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。另外農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)戶口人員轉(zhuǎn)為城市戶籍，更方便人口在農(nóng)村與城市的落戶。這項(xiàng)政策大力支持所有城市人口的戶籍遷移，大大簡化了政府辦理戶籍遷移的法律步驟，更是增強(qiáng)了戶口落定的政策宣傳，在網(wǎng)絡(luò)上開啟網(wǎng)上申請資格系統(tǒng)，提高農(nóng)業(yè)戶口落戶率[4]。帶動了超大特大城市和Ⅰ型大城市的積分落戶政策的創(chuàng)新和修改，保證了社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

（三）對征地程序進(jìn)行了規(guī)范

在征地之前政府要對土地狀況開展調(diào)查并公示其信息，還要做好和被征地農(nóng)民的協(xié)商工作，必要時(shí)還要進(jìn)行聽證會，與農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能將辦理征地的申請?zhí)岢?，進(jìn)而辦理相關(guān)的審批手續(xù)，這有效保護(hù)了農(nóng)民的利益。關(guān)于征地補(bǔ)償方面，以前是根據(jù)土地的年產(chǎn)值來進(jìn)行補(bǔ)償，現(xiàn)在的補(bǔ)償是根據(jù)區(qū)片的綜合地價(jià)來進(jìn)行，對于區(qū)片綜合地價(jià)來說，除了要對土地產(chǎn)值進(jìn)行考慮外，地理位置上的區(qū)位因素以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)際也要考慮進(jìn)去。

（四）對永久基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)一步強(qiáng)化

對有關(guān)條款中的“基本農(nóng)田”修改為“永久基本農(nóng)田”。要把永久基本農(nóng)田具體落實(shí)到地塊，國家的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫要將其納入進(jìn)來并進(jìn)行嚴(yán)格管理。依法劃定永久基本農(nóng)田后，未經(jīng)授權(quán)不可改變目的，不允許有任何特殊的單位和個人存在。如果在選擇地點(diǎn)時(shí)，出現(xiàn)國家能源、交通、水利和軍事設(shè)施等關(guān)鍵建設(shè)項(xiàng)目無法避開永久性基本農(nóng)田的情況，必須要轉(zhuǎn)用農(nóng)用地或者征收土地的，需要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)才可以實(shí)施[5]。實(shí)施農(nóng)用耕地的保護(hù)是國家管理辦法的重要內(nèi)容，以及縣級的自然資源的管理內(nèi)容，作為農(nóng)村主管方，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)用地的使用規(guī)范和規(guī)范農(nóng)業(yè)設(shè)施，按照要求規(guī)劃農(nóng)用地的范圍，增強(qiáng)管理農(nóng)用地設(shè)施的方案力度，監(jiān)督經(jīng)營者一律依照法律協(xié)議，按約定進(jìn)行農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)工作，將土地復(fù)墾的義務(wù)實(shí)施到位，落實(shí)退耕還林、還草等生態(tài)的工作，加強(qiáng)退耕地塊和面積的工作力度，將其工作納入土地調(diào)查當(dāng)中，為國務(wù)院據(jù)實(shí)核減全省耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)提供基礎(chǔ)支撐。如有違法違規(guī)占用農(nóng)田的行為，依照法律及時(shí)進(jìn)行組織并嚴(yán)肅查處，要共同采取法律措施，盡可能地減少違法行為，如有涉及違法犯罪的行為，應(yīng)立即移送至有關(guān)機(jī)關(guān)追責(zé)問責(zé)。

（五）對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地進(jìn)一步保障

土地的總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對城鄉(xiāng)生產(chǎn)和生計(jì)以及生態(tài)用地進(jìn)行總體調(diào)整，以滿足農(nóng)村各種用地類型的基本需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。年度土地利用計(jì)劃應(yīng)當(dāng)合理安排集體建設(shè)用地。在集成統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)具體的目標(biāo)達(dá)成，大家不是“局外人”，都是“局中人”，不讓任何一個人掉隊(duì)，共同走上富裕發(fā)展的道路。

三、《民法典》中對新土地法相關(guān)內(nèi)容修訂的成功之處

自黨的十八大以來，制定了許多試點(diǎn)政策。試點(diǎn)項(xiàng)目的某些領(lǐng)域取得了良好的效果，具體可以參考修訂不久的《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》?！睹穹ǖ洹穼π乱惠喭恋刂贫雀母锝Y(jié)果做出了強(qiáng)勢回應(yīng)。以改革試點(diǎn)取得的多方面經(jīng)驗(yàn)和成果為中心，對于權(quán)利屬性進(jìn)行了修改。

首先，《民法典》重塑了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，“三權(quán)分立”改革的基本精神得到了實(shí)際的體現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)村基本管理制度來說是極其重要的，是集體土地所有制的“產(chǎn)物”。為了提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。對土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換與出租（轉(zhuǎn)包）、入股之間的法律效果進(jìn)行了區(qū)分，并對其交易規(guī)則進(jìn)行了不同的設(shè)定；《民法典》修改了“來自投標(biāo)等”，這對于土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性是一種純化，它能起到對承包地保障功能的維系，又讓土地經(jīng)營權(quán)的制度功能得以繼續(xù)堅(jiān)持，有了光明的發(fā)展道路[6]。“房屋和土地的綜合處置”規(guī)則增加了實(shí)現(xiàn)房屋土地抵押權(quán)的規(guī)則的復(fù)雜性。如果將房屋中的土地使用權(quán)抵押，則房屋中的建筑物的所有權(quán)將同時(shí)抵押。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)，針對不同的出讓人，適用不同的交易規(guī)則。當(dāng)受讓人是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員時(shí)，受讓人可以擁有農(nóng)民的所有權(quán)和土地使用權(quán)。抵押人分別失去房屋產(chǎn)權(quán)，包括使用房屋土地的權(quán)利。如果受讓人不是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，則有兩種選擇：第一，受讓人僅擁有農(nóng)民的房屋所有權(quán)，同時(shí)獲得租賃房屋土地的權(quán)利。因此，抵押人僅失去房屋的所有權(quán)。第二，受讓人僅獲得租賃農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。因此，抵押人不會喪失房屋的產(chǎn)權(quán)，而只會暫時(shí)喪失使用住宅產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。

其次，《民法典》不再提及禁止耕地抵押，這就留出了充分的空間給農(nóng)地金融領(lǐng)域。對于承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成而言，可以說是舉足輕重、不可或缺的組成要素，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，在融資擔(dān)保領(lǐng)域內(nèi)要允許其進(jìn)入。對此，《民法典》給予了肯定。以前在《農(nóng)村土地承包法》中有一些相關(guān)性的論述，但刨除它以外，土地承包經(jīng)營權(quán)保障了具體的融資規(guī)則，它還適用于《民法典》中關(guān)于擔(dān)保物權(quán)分編的規(guī)定。例如，《民法典》第三百四十一條規(guī)定流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。由上述分析可以得出，理想的狀態(tài)就是不使用變價(jià)的方式，而是使用收益實(shí)行的方式，讓土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益來對債務(wù)進(jìn)行清償，這對于“無論承包地如何流轉(zhuǎn)，都不能使農(nóng)民失去承包地”的政策底線也是一種有效堅(jiān)守。

最后，對土地經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容進(jìn)行了深層次的分解和剖析，讓適度規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了較大的發(fā)展。要根據(jù)承包農(nóng)戶或集體和經(jīng)營主體之間的土地經(jīng)營合同來設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，在5年以上流轉(zhuǎn)期的，要進(jìn)行登記。在一定程度上反映了這樣一個問題，在這樣的環(huán)境和趨勢下，盡管受到一些規(guī)則和制度的限制，但是實(shí)體業(yè)務(wù)也算是在市場上繼續(xù)站穩(wěn)了腳跟，盡管規(guī)模和份額可能大不如前，但是保住了“星星之火”。在對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行激活，并讓流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的政策背景下，沒有將土地經(jīng)營權(quán)固化下來，作為一種實(shí)際的用益物權(quán)，但對于經(jīng)過登記的土地經(jīng)營權(quán)，給予其類似于物權(quán)的保護(hù)。經(jīng)營主體同樣能把自身依法取得的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保。在相關(guān)的解釋方面，習(xí)慣性把土地經(jīng)營權(quán)看作是抵押融資過程中的標(biāo)的物，抵押權(quán)的設(shè)立也使用登記對抗主義，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，沒有經(jīng)過法定程序，土地所有權(quán)的性質(zhì)與土地用途不得改變。

四、結(jié)語

新土地法修改是從當(dāng)前和今后長遠(yuǎn)進(jìn)行考慮的，類似于以前提出的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀一樣，都需要考慮到整體和局部的發(fā)展，不能光顧著自己或者這一代人的滿足和享受，還好考慮到以后的人和下一代、下下一代等的滿足和發(fā)展，這都是需要考慮和兼顧的。土地制度在我國的歷史非常悠久，新的土地法的“橫空出世”是新一輪土地改革實(shí)施后一項(xiàng)最重要的立法盛事。有很多值得提倡和肯定的觀點(diǎn)。