文/龔燕

截至2019年末，揚(yáng)州戶籍人口數(shù)達(dá)457.14萬(wàn)人，其中60周歲以上老年人為118.84萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6%，65周歲以上老年人為85.93萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.8%。預(yù)計(jì)到2025年，筆者所在城市老年人口的比重將達(dá)到30%。在揚(yáng)州市委市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全市人民的共同努力下，筆者所在城市“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系已初步建成[1]。近幾年，揚(yáng)州市養(yǎng)老服務(wù)取得了較大的成績(jī)，但還存在一些短板問(wèn)題，尤其是城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平還存在較大差距。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力逐漸向城市轉(zhuǎn)移，“留守”老人、“失地”老人越來(lái)越多，家庭養(yǎng)老模式已日漸式微。但由于我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化水平偏低。一方面農(nóng)村老人沒(méi)有固定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，另一方面農(nóng)村也沒(méi)有提供充足的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。當(dāng)城市老人可以領(lǐng)取退休金開(kāi)始晚年生活時(shí)，農(nóng)村老人正面臨著養(yǎng)老、就醫(yī)問(wèn)題。

共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是新發(fā)展理念的落腳點(diǎn)。我國(guó)收入分配已經(jīng)歷了從效率優(yōu)先，兼顧公平到效率與公平并重的進(jìn)程，不僅著眼于做大“蛋糕”，也要更好地分配“蛋糕”。近十幾年，由于快速城市化、工業(yè)化的需要，政府大規(guī)模地征收農(nóng)村土地，許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，無(wú)論是從道義上還是從社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展上，統(tǒng)籌城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展刻不容緩。筆者根據(jù)揚(yáng)州市的具體情況，在統(tǒng)籌城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源、促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展方面提出以下四點(diǎn)建議。

一、建立高齡老人尊老金發(fā)放制度

根據(jù)《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》第二十七條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向八十周歲以上的老年人發(fā)放尊老金”，對(duì)于已經(jīng)有退休金的城市老人來(lái)說(shuō)此舉實(shí)屬錦上添花，對(duì)于只有新農(nóng)保的農(nóng)村老人來(lái)說(shuō)此舉算不上雪中送炭，每個(gè)月80元的額度并不能從根本上解決經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題。當(dāng)大部分農(nóng)村地區(qū)老年人養(yǎng)老還未得到保障的情況下，再對(duì)原本養(yǎng)老金享有者再發(fā)放尊老金，這是對(duì)公共資源的不適當(dāng)分配。筆者認(rèn)為應(yīng)廢除尊老金制度，將這部分資金充實(shí)到國(guó)家基本養(yǎng)老基金庫(kù)中，對(duì)于養(yǎng)老金低于國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行差額補(bǔ)足。例如，參加新農(nóng)保的農(nóng)村老人每月的養(yǎng)老金根本不足以支撐基本的生存，有了差額補(bǔ)助，即使不工作也可以不依靠子女來(lái)維持最基本的生存。

二、公共機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展分析

目前筆者所在城市完成建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總共為98所。其中，在各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中“五保”供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到72所，公辦的老年公寓達(dá)到8所，民辦類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有18所。通過(guò)筆者觀察，城市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是政府投資興建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施都較先進(jìn)、甚至是奢華，有點(diǎn)類似“高級(jí)會(huì)所”和“高級(jí)療養(yǎng)院”，但優(yōu)越環(huán)境的代價(jià)必然是高昂的支付價(jià)格，這使得沒(méi)有固定退休金的老人望而卻步。由政府和集體興辦的農(nóng)村敬老院憑借著政府和社會(huì)的雙重支持，條件普遍不錯(cuò)，老人在敬老院生活安逸舒適。但入住敬老院的條件非常嚴(yán)苛，必須是沒(méi)有子女的老人，所以如今農(nóng)村竟出現(xiàn)了“有子女不如無(wú)子女”的荒唐現(xiàn)象。一方面，由于老人不是“五保”戶，沒(méi)有入住敬老院的資格；另一方面，家庭養(yǎng)老功能弱化，子女常年在外工打工，根本無(wú)法照料老人，如果老人生活無(wú)法自理，就只有兩種出路，要么主動(dòng)終結(jié)自己的生命，要么在農(nóng)村的民營(yíng)養(yǎng)老院里養(yǎng)老到終。民營(yíng)養(yǎng)老院政府補(bǔ)貼少，又帶有營(yíng)利性，所以只能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量來(lái)求生存，現(xiàn)提供的服務(wù)還僅限于吃飽、穿暖的范疇。據(jù)實(shí)地調(diào)查，城市公立養(yǎng)老院和農(nóng)村民營(yíng)養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量有著很大差距。這些都反映了政府職能定位模糊、在促進(jìn)民營(yíng)養(yǎng)老院發(fā)展上缺位、在興辦公辦養(yǎng)老院上越位的現(xiàn)象。筆者建議政府資源應(yīng)集中服務(wù)于失能半失能的普通老人，城市的公立養(yǎng)老院不必奢華，只求舒適，將節(jié)省下來(lái)的資源用于補(bǔ)貼農(nóng)村的民營(yíng)養(yǎng)老院。養(yǎng)老本就是民生問(wèn)題，應(yīng)保基本、廣覆蓋、多元化。對(duì)農(nóng)村民營(yíng)養(yǎng)老院的支持并不僅限于資金的補(bǔ)貼，更需要的是政策的支持。政府對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老院應(yīng)履行好監(jiān)管者、服務(wù)者、支持者的角色，政府職能的錯(cuò)誤定位只會(huì)不斷拉大城市與農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)的差距。

三、深化居家養(yǎng)老服務(wù)

筆者所在城市在居家養(yǎng)老服務(wù)上成果顯著，共新建社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）1363個(gè)，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村覆蓋率達(dá)90%以上，其中有215個(gè)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）達(dá)到省級(jí)示范性標(biāo)準(zhǔn)；另外還建成128個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)老年人助餐點(diǎn)、92個(gè)城市社區(qū)日間照料中心、61個(gè)農(nóng)村老年關(guān)愛(ài)之家，較好地滿足了中低收入老年人就近、就便養(yǎng)老服務(wù)需求。但人們對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的概念不清以及一廂情愿地夸大居家養(yǎng)老服務(wù)的功能，導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)形式大于內(nèi)涵。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的居家養(yǎng)老服務(wù)站只是擺設(shè)，利用效率不高。老年人助餐點(diǎn)的鍋碗瓢盆凌亂地?cái)[放，上面都落著灰，這說(shuō)明根本就沒(méi)有老人在助餐點(diǎn)吃飯。居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）一般設(shè)1名負(fù)責(zé)人，由社區(qū)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，但居委會(huì)書記身兼數(shù)職，根本沒(méi)有精力管理居家養(yǎng)老事務(wù)，墻上掛的規(guī)章制度也形同虛設(shè)。沒(méi)有人員過(guò)問(wèn)，絕大多數(shù)居家養(yǎng)老服務(wù)站演變成了免費(fèi)的棋牌室。這些問(wèn)題都是因?yàn)檎?gòu)買服務(wù)的目標(biāo)定位不清造成的。事實(shí)上，居家養(yǎng)老服務(wù)的要義是老人在家中居住，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式向高齡、失能失智困難老人提供一些老人迫切的服務(wù)，如送餐、沐浴、打掃清潔等。而現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵擴(kuò)大到為每一位老人服務(wù)，包括低齡健康老人。讓每位老人享受服務(wù)是好事，也是我們努力的方向，但現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度并沒(méi)有達(dá)到能夠負(fù)擔(dān)此項(xiàng)服務(wù)的程度，所以只能通過(guò)使服務(wù)變形來(lái)達(dá)到表面上的光鮮。所以，在評(píng)估居家養(yǎng)老服務(wù)站的工作時(shí)，用接待多少人次來(lái)計(jì)算，這其實(shí)異化了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵。由于定位對(duì)象不夠明確，居家養(yǎng)老服務(wù)只是看上去熱鬧的表面功夫，真正需要服務(wù)的老人能獲得多少優(yōu)惠我們不得而知。農(nóng)村由于空巢、留守老人的比例逐年上升、家庭贍養(yǎng)功能退化，很需要居家養(yǎng)老服務(wù)，農(nóng)村也很適合居家養(yǎng)老模式。但農(nóng)村實(shí)行居家養(yǎng)老模式也有很多的障礙，最大的障礙就是農(nóng)民居住分散、集中化程度不高，設(shè)立一個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)覆蓋面不大，服務(wù)半徑小，導(dǎo)致服務(wù)效率低。在這種情況下應(yīng)因地制宜，以敬老院為核心，向周邊村莊擴(kuò)散，為失能半失能的高齡老人提供送餐、家務(wù)、沐浴等上門服務(wù)。如果村莊離敬老院太遠(yuǎn)，可利用村集體的閑置土地，比如廢棄的小學(xué)、村支部等建立農(nóng)村社區(qū)老年集中居住點(diǎn)。村黨支部在召開(kāi)支委會(huì)、村民代表大會(huì)、黨員大會(huì)時(shí)，探討將農(nóng)村閑置土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)，有養(yǎng)老性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，一半由村集體出資，另一半由想入住的老人以管理押金方式支付，建成的養(yǎng)老社區(qū)產(chǎn)權(quán)歸集體所有，如果出現(xiàn)老人不想入住或入住期間去世，村里應(yīng)及時(shí)退還押金，這樣農(nóng)村老人就能以“離家不離村，村中享天倫”的方式安度晚年[2]。

四、提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平

經(jīng)調(diào)研，城市老年人享受的養(yǎng)老服務(wù)的延伸范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)村老年人。例如，南京市政府已經(jīng)和相關(guān)社會(huì)組織合作，為老年人提供免費(fèi)修腳服務(wù)，非常細(xì)致周到。如今，有的城市老年人不僅享受了物質(zhì)方面的服務(wù)，還參與了一系列老年人精神關(guān)愛(ài)活動(dòng)。如銀發(fā)影院、讀書會(huì)、書畫社、長(zhǎng)者生日會(huì)、民俗節(jié)日會(huì)、心靈茶吧、心理咨詢、歌唱隊(duì)、義診、計(jì)算機(jī)培訓(xùn)等活動(dòng)。有的先進(jìn)社區(qū)甚至已經(jīng)在打造老年人參與社區(qū)活動(dòng)的平臺(tái)，宣傳健康生活方式，培養(yǎng)老年人積極樂(lè)觀的生活態(tài)度。相較于城市已經(jīng)提檔升級(jí)的養(yǎng)老需求，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)還只是集中在保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬等低層次的需求上。這種差距有其歷史性原因，在新時(shí)代條件下，農(nóng)村應(yīng)學(xué)習(xí)城市可復(fù)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分利用農(nóng)村的先天優(yōu)勢(shì)，盡快補(bǔ)齊短板，縮小差距。例如，鎮(zhèn)政府、村委會(huì)可以在重陽(yáng)節(jié)期間聯(lián)合社會(huì)力量為農(nóng)村的高齡、失能、半失能老人提供免費(fèi)的修腳、理發(fā)服務(wù)，活動(dòng)不僅簡(jiǎn)單易行，還能最大化地形成愛(ài)老、敬老效應(yīng)。如城市養(yǎng)老提倡醫(yī)養(yǎng)融合，農(nóng)村雖然沒(méi)有充足的醫(yī)療資源，但可以利用村（社區(qū)）醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院上門為老人免費(fèi)體檢、傳授健康養(yǎng)老理念等。養(yǎng)老服務(wù)均衡化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，但不能因?yàn)槁L(zhǎng)而放棄努力，而是要永葆讓每一位老人都能享受優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)的初心，繼續(xù)前進(jìn)。