成昀逸

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

一、縣域警務(wù)改革及其科學(xué)內(nèi)涵

（一）縣域警務(wù)改革的提出

“郡縣治，天下安”。維護縣域公共安全和社會穩(wěn)定，防范和化解重大社會風(fēng)險縣域警務(wù)改革的重要目標(biāo)?？h域是我國的地理區(qū)劃中的重要場域，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要區(qū)域。縣（區(qū)）級政府是中國行政治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵層級，縣域治理是中國治理體系的重要組成部分?？h（區(qū)）公安機關(guān)承擔(dān)了治安行政管理與執(zhí)法的絕大部分工作，是預(yù)防犯罪和維護社會穩(wěn)定的“主陣地”，直接關(guān)系到市域社會的穩(wěn)定，因此，縣域警務(wù)工作是整個公安工作的基礎(chǔ)，決定著公安警務(wù)改革的成效。2020年4月，湖南省公安廳在對全省社會安全風(fēng)險和治安形勢進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺了《2020年縣域政治安全和社會穩(wěn)定風(fēng)險報告》《加強新時代縣域警務(wù)工作的意見》等文件，聚焦縣域風(fēng)險防控與現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)，開啟了一場全省范圍內(nèi)的縣域公安警務(wù)的改革行動。

（二）縣域警務(wù)的內(nèi)涵

警務(wù)的內(nèi)容含義廣泛，包羅萬象，涵蓋了公安機關(guān)的維護政治安全、社會秩序和社會穩(wěn)定的一切管理和執(zhí)法活動，也包括了公安機關(guān)組織和引導(dǎo)相關(guān)部門、社會組織和公眾參與犯罪預(yù)防和秩序維護的各項工作。“縣域警務(wù)”是湖南公安機關(guān)一項具有原創(chuàng)性、開拓性的警務(wù)改革行動，在其他省市沒有經(jīng)驗可以借鑒和復(fù)制。從其字面來看，縣域警務(wù)就是在縣（區(qū)）級行政范圍內(nèi)實施的公安警務(wù)活動。縣域警務(wù)改革是社會轉(zhuǎn)型時期化解重大矛盾風(fēng)險、維護政治安全和社會穩(wěn)定目標(biāo)導(dǎo)向下公安警務(wù)改革的一種新的工作范式?；谶`法犯罪和社會風(fēng)險90%以上發(fā)生在縣域范圍內(nèi)這一基本判斷，湖南省公安廳組織專門力量對縣域內(nèi)發(fā)生的關(guān)涉政治安全和社會穩(wěn)定的案（事）件等治安風(fēng)險進行了調(diào)研分析，圍繞公安機關(guān)“政治安全、社會治安、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全、社會穩(wěn)定”五個方面的政治和社會職責(zé)，確定“政治事件、恐怖活動與嚴(yán)重暴力犯罪、群體性事件、網(wǎng)絡(luò)安全、個人極端事件、特定刑事犯罪、毒品違法犯罪以及公共安全”等8大類風(fēng)險及其21種風(fēng)險形態(tài)，采用單項風(fēng)險逐項分析評估的方法，對全省129縣市區(qū)進行風(fēng)險分層分類評估，將129個縣市區(qū)分為三個不同等級的風(fēng)險區(qū)域，壓實其風(fēng)險防控責(zé)任。

（三）縣域警務(wù)的現(xiàn)代化要義

現(xiàn)代化不是一種具體形態(tài)，而是一個過程，因此很難對警務(wù)現(xiàn)代化做出一個具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在20世紀(jì)60年代興起于美國的致力于警察裝備改良而塑造的“現(xiàn)代警察”卻早已被一種基于新的認(rèn)識論而產(chǎn)生的“社區(qū)警察”所代替?？梢?，現(xiàn)代化是對傳統(tǒng)的否定和揚棄，警務(wù)現(xiàn)代化的本質(zhì)就是一種源于新的認(rèn)識論和方法論的新型警務(wù)模式。公安工作現(xiàn)代化具有“思想觀念現(xiàn)代化、組織管理科學(xué)化、工作手段科技化”的鮮明特征。［1］湖南省公安機關(guān)將地理地質(zhì)學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)等自然科學(xué)知識運用于社會領(lǐng)域，診斷出縣域風(fēng)險的伴生效應(yīng)、破壁效應(yīng)、沉淀效應(yīng)、集聚效應(yīng)、傳導(dǎo)效應(yīng)及其演化規(guī)律，為縣域警務(wù)改革聚焦指明了方向。為了充分發(fā)揮縣域公安機關(guān)的主動性，縣域公安機關(guān)可以結(jié)合本行政區(qū)劃范圍內(nèi)的違法犯罪和風(fēng)險防控形勢來決定警務(wù)資源的分配以及警務(wù)機制的實施，改變了傳統(tǒng)的行政依賴，釋放了基層公安機關(guān)的工作活力。

二、影響縣域警務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展與實施的原因分析

縣域警務(wù)是基于區(qū)域主義治理理念的新的認(rèn)識論和方法論指導(dǎo)下的警務(wù)改革，通過差異化的治理目標(biāo)、差異化的資源配置釋放縣域治理的主體的活力，不再以行政傳導(dǎo)的同質(zhì)化政策執(zhí)行和行政官僚壓力體制考核公安機關(guān)的風(fēng)險防控績效。在警務(wù)實踐過程中，有些縣（市）區(qū)公安機關(guān)存在警務(wù)理念、隊伍素質(zhì)、警務(wù)機制與風(fēng)險防控形勢任務(wù)之間的諸多不適應(yīng)之處，制約了縣域警務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展進程。

（一）警察隊伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展要求

隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，治安刑事案件高發(fā)仍是當(dāng)前中國治安形勢的主要特征，警力不足且素質(zhì)普遍偏低仍是縣域警務(wù)實施面臨的最為突出的問題。以株洲市為例，全市常住人口450萬左右，公安機關(guān)現(xiàn)有警力4358人，萬人警力比為9.57，明顯低于全國水平；從民警年齡結(jié)構(gòu)來看，全市各縣區(qū)公安民警平均年齡41.90歲，平均年齡最高的是石峰區(qū)高達43.10歲，警察隊伍中老年化趨勢明顯，影響了隊伍的整體活力和戰(zhàn)斗力；從隊伍素質(zhì)來看，技術(shù)人才和隊伍的法律整體素質(zhì)有待提高。全市警務(wù)技術(shù)序列民警占總警力7.06%，最低的為石峰區(qū)僅為4.56%，區(qū)縣級公安機關(guān)通過高級執(zhí)法資格考試民警占總警力6.79%，最低的炎陵縣僅4.37%。在風(fēng)險防控的實踐中，民警所具有的法律素養(yǎng)、政策意識、業(yè)務(wù)水平、警務(wù)技能等與縣域警務(wù)對隊伍素質(zhì)的要求還有較大差距，缺乏風(fēng)險防控的專門知識，難以為企事業(yè)單位提供更加專業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)。

（二）警力設(shè)置配置不能適應(yīng)現(xiàn)代警務(wù)機制運行需要

首先，基層派出所警力下沉也難得到充分落實，基層民警超負(fù)荷運轉(zhuǎn)問題突出。全省公安機關(guān)派出所警力占總警力占比為41.4%，低于公安部規(guī)定45%的警力配置標(biāo)準(zhǔn)，從事一線執(zhí)法執(zhí)勤的民警明顯不夠。其次，在機構(gòu)設(shè)置方面，當(dāng)前派出所、警務(wù)室設(shè)置仍然不能滿足基層社區(qū)、校園、工業(yè)園區(qū)治安防控的工作需要。如“一校一警”的措施難以落實到位，公安機關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的政策難以實施，全省僅有少數(shù)幾個園區(qū)設(shè)立了專門的公安分局，絕大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)治安管理與服務(wù)工作由所在地派出所負(fù)責(zé)，條件好的園區(qū)才能設(shè)立警務(wù)室，但人員配置素質(zhì)不高，難以有效指導(dǎo)園區(qū)風(fēng)險防控工作。接處警隊伍不能適應(yīng)110接處警和快速反應(yīng)的要求。如全省區(qū)縣公安機關(guān)“快警平臺”僅為2.33個。再次，從承擔(dān)街面防控和維穩(wěn)處突職責(zé)的特警配置情況看，全省巡特警平均占比6.72%的水平，警力配置不平衡，有些縣（區(qū)）公安機關(guān)巡特警發(fā)展嚴(yán)重滯后。如茶陵縣特警配比僅為1.83%，遠不能適應(yīng)新時代風(fēng)險防控與處置的需要。最后，從作為基層治安治理的重要力量“一村一輔警”隊伍來看，存在文化素質(zhì)普遍較低、年齡偏大、工作成效較低、經(jīng)費保障仍然存在較大缺口等突出問題。

（三）公安技術(shù)運用與裝備保障不能滿足縣域警務(wù)發(fā)展需要

一是視頻監(jiān)控設(shè)施不能滿足信息化治安防控體系建設(shè)要求。全省萬人擁有量聯(lián)網(wǎng)攝像機25.1臺，全省縣區(qū)電子卡口平均101.6個，WIFI管控前端設(shè)備全省平均值926個，遠遠低于江浙等發(fā)達地區(qū)的信息化治安防控建設(shè)水平，難以滿足全省信息化治安防控與偵查的需要。二是刑事技術(shù)室和電子物證室建設(shè)水平較低。以株洲為例，全市公安機關(guān)一級刑事技術(shù)室僅5個，DNA、指紋、人像識別技術(shù)室建設(shè)及使用率較低，下轄9個縣市區(qū)只有4縣市區(qū)建成三級電子物證室，縣市區(qū)覆蓋率和擁有率僅為44.4%，只有6個縣市區(qū)建成視頻偵查實驗室，1個反電信詐騙中心，縣（區(qū)）公安機關(guān)尚未建設(shè)縣域反電信詐騙中心，難以滿足株洲近年來電信詐騙案件高發(fā)的防控與偵查需求。三是民警警務(wù)裝備配置不能滿足處警工作需要。縣域圖傳車、4G巡邏車配備、執(zhí)法執(zhí)勤車以及單警裝備配發(fā)覆蓋率全省不足40%，難以有效應(yīng)對越來越復(fù)雜的一線執(zhí)法環(huán)境。全省執(zhí)法執(zhí)勤車百名警察擁有量不足10臺，有些警務(wù)車輛長期“帶病超限駕駛”，安全隱患極大，嚴(yán)重影響縣域執(zhí)法執(zhí)勤警務(wù)的高效運轉(zhuǎn)和民警的執(zhí)法安全。

（四）公安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足警務(wù)機制高效運行的要求

警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進警務(wù)機制現(xiàn)代化的重要載體和實體支撐，是衡量警務(wù)機制現(xiàn)代化的重要依據(jù)。近年來，全省堅持大抓基層、大抓基礎(chǔ)，聚焦基層基礎(chǔ)工作信息化建設(shè)，嚴(yán)格落實“派出所三年行動計劃”，基礎(chǔ)設(shè)施得到有效改善。但由于基礎(chǔ)薄弱、警務(wù)保障水平有限等歷史與現(xiàn)實原因，全省縣域警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)依然任重道遠。以株洲為例，城區(qū)派出所綜合警務(wù)全市建成36個，不足全市89個派出所的一半，區(qū)縣60%以上的派出所仍然使用傳統(tǒng)手段開展公安工作。執(zhí)法辦案管理中心全市只建成1個，還有8個區(qū)縣沒有建成符合現(xiàn)代化要求、能夠滿足日益嚴(yán)峻執(zhí)法環(huán)境的執(zhí)法辦案管理中心。全市派出所建設(shè)面積有62個未達標(biāo)，特別是荷塘區(qū)、石峰區(qū)、淥口區(qū)等三區(qū)沒有一個派出所建設(shè)面積達標(biāo)，嚴(yán)重影響民警辦公、群眾辦事的方便性，制約了基層警務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、縣域警務(wù)戰(zhàn)略行動下縣域警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)路徑

縣域警務(wù)是基于新時代社會治安風(fēng)險防范和化解的一項綜合性、體系性、機制性改革，是推進公安工作現(xiàn)代化、推進基層警務(wù)治理改革的戰(zhàn)略決策和重要舉措。必須充分認(rèn)識縣域戰(zhàn)略實施的時代意義和基本要求，準(zhǔn)確把握警務(wù)現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵，以風(fēng)險防控與社會穩(wěn)定為目標(biāo)，以隊伍建設(shè)為根本，以警務(wù)體制機制改革為重點，以警務(wù)科技化等為抓手，推進縣級公安更高水平、更深層次、更大效率的改革。

（一）堅持系統(tǒng)思維，做好縣域警務(wù)現(xiàn)代化頂層設(shè)計。警務(wù)現(xiàn)代化是一種面向未來的現(xiàn)代警務(wù)體系，包括多元化的價值理念、法治化的制度規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)、合成化的運行機制。［2］應(yīng)立足新時代風(fēng)險防控與社會治安控制的目標(biāo)，加強系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計，對縣域警務(wù)任務(wù)實施和運行的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，整合利用各種資源，完善縣域警務(wù)治理體系和各項制度，高效快捷地實現(xiàn)警務(wù)工作目標(biāo)。從現(xiàn)代性視角看，制度優(yōu)勢是一個國家最大的優(yōu)勢，制度現(xiàn)代化是社會治理的核心競爭力。［3］推進縣域警務(wù)現(xiàn)代化，要構(gòu)建起符合新時代縣域治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型、體現(xiàn)實戰(zhàn)化特點、富有地方特色的縣域警務(wù)機制；要對標(biāo)《中共中央關(guān)于加強新時代公安工作的意見》關(guān)于風(fēng)險防控與警務(wù)機制現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，統(tǒng)籌好短期、中期、長期目標(biāo)，制定縣域警務(wù)機制的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，制定年度發(fā)展規(guī)劃，突出頂層設(shè)計的科學(xué)引領(lǐng)作用，在動態(tài)發(fā)展中推動縣域警務(wù)機制全面現(xiàn)代化；要細化參照標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)縣域警務(wù)現(xiàn)代化要求，精準(zhǔn)強弱項、補短板，促進縣域警務(wù)各要素的均衡發(fā)展；要堅持縣域特殊性、地方自主性、警務(wù)多樣性相統(tǒng)一，根據(jù)各縣市區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，警務(wù)工作總量、共性和個性警務(wù)機制建設(shè)需求，制定差異化發(fā)展規(guī)劃和管理制度，探索一批縣域警務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)的示范單位。

（二）加強隊伍建設(shè)，提升公安民警風(fēng)險防控能力。人的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的核心要素，打造一支“忠誠擔(dān)當(dāng)、理念先進、業(yè)務(wù)過硬”的公安隊伍是實現(xiàn)警務(wù)現(xiàn)代化的根本保障。要以新時代縣域警務(wù)風(fēng)險防控與維護社會穩(wěn)定為目標(biāo)，聚焦縣域警務(wù)能力素質(zhì)短板，將政治建警貫穿于縣域公安隊伍現(xiàn)代化建設(shè)各方面、全過程，優(yōu)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、強素質(zhì)，實現(xiàn)公安隊伍結(jié)構(gòu)改善，素質(zhì)提升，能力全面協(xié)調(diào)發(fā)展；通過做專做強警種專業(yè)培訓(xùn)，提升隊伍專業(yè)能力素質(zhì)和實戰(zhàn)本領(lǐng)；通過全面落實“暖警惠警”措施，營造濃厚的“拴心留人”用人氛圍，提升民警職業(yè)認(rèn)同感、職業(yè)榮譽感，實現(xiàn)隊伍穩(wěn)定發(fā)展；要抓實隊伍教育整頓，從嚴(yán)治警，突出忠誠教育，整治隊伍突出問題，純潔公安隊伍，打造一支有“理想信念、本領(lǐng)過硬、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、紀(jì)律觀念”的公安鐵軍；要優(yōu)化警力資源配置，嚴(yán)格落實滿編招警、新招錄民警基層鍛煉培養(yǎng)等制度，根據(jù)縣域特點，精準(zhǔn)優(yōu)化巡特警、社區(qū)民警、辦案民警、“一村一輔警”等警力資源結(jié)構(gòu)，通過內(nèi)部統(tǒng)籌、調(diào)整，最大程度盤活現(xiàn)有警力資源，在風(fēng)險防控中有擔(dān)當(dāng)、有作為。

（三）完善警務(wù)機制，提升縣域風(fēng)險防控與治理水平。警務(wù)機制是實現(xiàn)公安警務(wù)正常運行的法律法規(guī)、規(guī)章制度、組織系統(tǒng)、運行方式的總和［4］。警務(wù)機制內(nèi)容豐富，涉及面廣，包括內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、指揮體系、執(zhí)法執(zhí)勤、警務(wù)資源分配、裝備與經(jīng)費保障、隊伍招錄培養(yǎng)等方面日常運轉(zhuǎn)的制度規(guī)范，這里無法一一論及。我們認(rèn)為，警務(wù)機制改革的目標(biāo)就是要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，合理利用治安警務(wù)資源要素，實現(xiàn)警務(wù)運行效率高，產(chǎn)出好。社會資源的整合利用以及社會的廣泛參與，是推進社會治理現(xiàn)代化的根本保證［5］?？h域警務(wù)機制的完善與優(yōu)化，最為關(guān)鍵的是要改變公安機關(guān)在治安風(fēng)險防控和犯罪預(yù)防中單打獨斗的局面，要引導(dǎo)民眾參與到縣域風(fēng)險治理和防控中來。推動民主參與是提高國家治理能力的應(yīng)有之義［6］，縣域警務(wù)實施需要培育多元和發(fā)展的治安社會組織，引導(dǎo)鼓勵公民參與社會風(fēng)險防控和治理。需要注意的是，治理的概念不是一個簡單的統(tǒng)治和管理，治理更多強調(diào)的是合作，合作比參與更前進了一步。［7］違法犯罪、矛盾風(fēng)險等社會治安問題的產(chǎn)生有其復(fù)雜、深刻的社會根源，對社會資源的整合、利用，構(gòu)建良好的警民合作關(guān)系，探索風(fēng)險防控的市場引入機制，發(fā)展社區(qū)警務(wù)和第三方警務(wù)，實現(xiàn)公安機關(guān)與社會、市場的協(xié)同治理。

（四）堅持科技強警，推進縣域警務(wù)科技手段現(xiàn)代化?？萍夹畔⒓夹g(shù)是推動警務(wù)質(zhì)量變革、實現(xiàn)警務(wù)效能提升的強大動力。［8］工業(yè)化和信息化的發(fā)展，改變了人類的生活方式和活動軌跡，基于互聯(lián)網(wǎng)的人類溝通方式的變革，使警察對人的空間管理變?yōu)樾畔?shù)據(jù)的獲取、加工、分析和研判。應(yīng)把握大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)以及人工智能的迭代發(fā)展趨勢，堅持科技強警，以科技化、信息化為依托，建立適應(yīng)科技革命的現(xiàn)代警務(wù)機制。應(yīng)加強公安科技硬件設(shè)施建設(shè)，聚焦智慧縣域建設(shè)，推進與黨委、政府和相關(guān)部門合作，加快推進視頻監(jiān)控、電子卡口、人像識別抓拍攝像機、WIFI管控前端設(shè)備、反電信詐騙中心等科技手段基礎(chǔ)硬件設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化配置，提高覆蓋面，筑牢縣域警務(wù)科技手段基礎(chǔ)。要進一步推動科技手段與警務(wù)實戰(zhàn)結(jié)合，以推進縣域法醫(yī)、痕跡、影像、電子物證室和視頻檢驗“五項專業(yè)手段”建設(shè)為契機，構(gòu)建科技手段服務(wù)縣域警務(wù)實戰(zhàn)的警務(wù)機制建設(shè)。

（五）改善警務(wù)裝備，推進縣域警務(wù)保障現(xiàn)代化。縣域警務(wù)裝備和縣域警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的欠缺是制約縣域公安警務(wù)機制現(xiàn)代化不可忽視的因素。要全力爭取黨委政府支持，建立健全定期向黨委政府匯報縣域警務(wù)工作機制，推動黨委政府定期研究公安工作、縣域警務(wù)工作，推進解決制約縣域警務(wù)裝備和縣域警務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)保障的問題；要精準(zhǔn)化配置資源，依據(jù)各縣市區(qū)警務(wù)機制現(xiàn)代化基礎(chǔ)，差異化配置資源要素，在政策設(shè)計、資金投向、項目安排等方面，向風(fēng)險等級高、經(jīng)濟困難、基層一線適度傾斜，幫助縣域解決警務(wù)保障現(xiàn)實難題；要制定合理發(fā)展規(guī)劃，滿足基層實戰(zhàn)需要，錨定警務(wù)機制現(xiàn)代化目標(biāo)，全面澄清底數(shù)和短板，科學(xué)制定縣域警務(wù)裝備和縣域警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)年度攻堅計劃和中長期發(fā)展規(guī)劃，不斷優(yōu)化警務(wù)機制改革，逐步建立起結(jié)構(gòu)合理、制度完善、運轉(zhuǎn)流暢、保障有力的現(xiàn)代化警務(wù)管理體系。