鹿慶梅

（濟南大學(xué)政法學(xué)院，山東 濟南 250001）

提起公益訴訟，一般認(rèn)為該制度源于羅馬法，“在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟（actiones privatae）和公益訴訟（actiones publicae populares）之分，前者乃保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！保?］公益訴訟所保護的社會公共利益原本應(yīng)由國家來保護，但當(dāng)時由于種種原因，國家公務(wù)人員難以對社會公共利益進行周全的保護，從而允許市民提起訴訟從而彌補這種不足，因此又叫民眾訴訟。但此后由于社會生產(chǎn)力發(fā)展很長時間處于比較低下的水平，并沒有公害事件的頻發(fā)，公益訴訟一直沒有獲得大的發(fā)展。

現(xiàn)代意義上的公益訴訟是20世紀(jì)七十年代在美國發(fā)展起來的。最初被作為反對種族歧視的有力武器。此后，伴隨工業(yè)化社會的發(fā)展，出現(xiàn)了各種大規(guī)模侵害社會公共利益的事件，如產(chǎn)品責(zé)任、環(huán)境污染、壟斷以及國家資產(chǎn)流失等。對于這些公害事件，要么是沒有直接的、具體的受害者，難以啟動傳統(tǒng)的民事訴訟程序進行救濟；要么是被損害的利益微小，而訴訟的成本巨大，受害者沒有能力或者不愿意啟動訴訟程序。公益訴訟制度基于它有別于傳統(tǒng)民事訴訟的功能而擴展到了這些領(lǐng)域，進而有了快速發(fā)展，世界上許多國家都確立和發(fā)展了自己的公益訴訟制度。隨著我國工業(yè)化社會的發(fā)展，社會生活中環(huán)境污染、侵害消費者權(quán)益等公害案件頻發(fā)，為了更好地對國家利益、社會公共利益進行保護，我國于2012年在民事訴訟中確立了公益訴訟制度。但立法將民事公益訴訟的適格原告界定為法定的“機關(guān)和有關(guān)組織”，將公民個人排除在民事公益訴訟的啟動主體之外，這不能不說是一大遺憾。

時任最高人民法院副院長江必新總結(jié)了公益訴訟的五個方面的價值，即“第一，建立公益訴訟制度是節(jié)約資源、保護環(huán)境、改善生態(tài)的迫切需要；第二，建立公益訴訟制度是維護國家利益和保護國有資產(chǎn)的迫切需要；第三，建立公益訴訟制度是維護市場經(jīng)濟秩序的迫切需要；第四，建立公益訴訟制度是打破市場壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的迫切需要；第五，建立公益訴訟制度是健全糾紛解決機制的迫切需要”［2］。

而賦予公民提起民事公益訴訟的主體資格將更有利于上述價值的實現(xiàn)。本文將考察分析賦予公民個人民事公益訴訟訴權(quán)的重要意義和價值，以期完善現(xiàn)有的公益訴訟制度，從而更好地發(fā)揮其制度價值。

一、賦予公民民事公益訴訟原告資格可以彌補現(xiàn)有啟動方式的不足，對社會公共利益提供更完善保護

根據(jù)我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是民事公益訴訟的適格原告，此處法定的機關(guān)應(yīng)是指檢察機關(guān)和具有相應(yīng)管理職能的行政機關(guān)等公權(quán)力主體。由作為公權(quán)力主體的國家機關(guān)提起民事公益訴訟，在我國民事公益訴訟制度確立之前的司法實踐中已有諸多先例。如方城縣人民檢察院訴方城縣工商行政管理局轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)協(xié)議無效案，昆明市環(huán)保局訴昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)和三農(nóng)農(nóng)牧有限公司環(huán)境侵權(quán)案等。很顯然，國家機關(guān)提起民事公益訴訟有其公權(quán)力的天然優(yōu)勢，可以更有效地維護社會公共利益。

但不可否認(rèn)的是，國家機關(guān)在民事公益訴訟中也存在局限性。國家機關(guān)“本身也存在著自己獨立的利益即政府利益與個人利益。因此，理論上就存在著這些機關(guān)與個人以自己的個體利益損害社會整體利益，或者將個體利益摻入社會整體利益，或者以社會整體利益的名義謀取個體利益的各種可能性，也即所謂損公肥私、假公濟私”［3］。即使不考慮這些可能的灰色因素，國家機關(guān)在職責(zé)定位上有時也會與民事公益訴訟原告資格相沖突。如根據(jù)規(guī)定，檢察機關(guān)對民事訴訟過程和結(jié)果具有法律監(jiān)督的職能，那么當(dāng)檢察機關(guān)以公益訴訟原告的身份參與到訴訟中時，就會出現(xiàn)既是裁判者又是運動員的矛盾。此外，國家機關(guān)提起民事公益訴訟還存在人力、物力有限的問題等等。國家機關(guān)的這些局限性必將在一定程度上影響到民事公益訴訟制度價值的實現(xiàn)，難以對社會公共利益進行周密的保護。

而公民作為民事公益訴訟的原告具有其獨特的優(yōu)勢。我國是人民主權(quán)國家，公民是國家和社會公共利益的最終享有者，國家和社會公共利益受損，公民也必將是最終的受害者。因此，公民對社會公共利益是否受損最為關(guān)切和敏感。同時作為數(shù)量最大、最廣泛的存在，公民能夠在最大范圍內(nèi)第一時間發(fā)現(xiàn)公共利益受損。

因此，對于社會公共利益的維護，公民具有比其他主體更高的積極性和現(xiàn)實可能性，并能迅速做出反應(yīng)。賦予公民個人提起民事公益訴訟的權(quán)利，可以充分發(fā)揮這種優(yōu)勢，在一定程度上克服國家機關(guān)的諸多局限性，從而更加周密地保護社會公共利益。

二、公民提起民事公益訴訟有助于化解社會矛盾，促進社會和諧

目前我國正處于社會的轉(zhuǎn)型期，隨著政治經(jīng)濟體制改革的進一步深入，利益格局不斷調(diào)整，貧富分化加劇，各種社會矛盾不斷涌現(xiàn)，許多矛盾涉及人數(shù)廣，影響面大。如城市建設(shè)中的拆遷問題、消費者權(quán)益糾紛、環(huán)境污染和生態(tài)破壞、市場壟斷等等，這些矛盾通過傳統(tǒng)的民事訴訟途徑難以救濟，要么是根本沒有直接的受害人，要么是訴訟成本高，難度大，受害者沒有能力或動力去啟動訴訟程序。這些矛盾如果得不到及時妥善的解決和處理，民眾心里的不滿會逐步累積，形成很大的社會張力，遇到某個敏感事件時可能會集中爆發(fā)，釀成群體性事件，制約社會和諧發(fā)展。因此，有效化解轉(zhuǎn)型期的矛盾，疏導(dǎo)社會張力，促進社會和諧至關(guān)重要。

而我們追求的社會和諧，“并不是指整個社會處于零糾紛狀態(tài)，而是指各種社會糾紛被控制在合理的范圍內(nèi)，同時存在順暢高效的糾紛解決渠道來消除不和諧因素的一種動態(tài)、持續(xù)的社會狀態(tài)”［4］。而要達(dá)到這種狀態(tài)，習(xí)近平總書記指出：“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序”［5］。因此，我們必須從當(dāng)事人入手，構(gòu)建暢通有效的訴求表達(dá)機制以及糾紛解決機制，而允許公民個人以原告的身份參與到民事公益訴訟中來就是一種被實踐證明了的有效方式。公民提起民事公益訴訟作為公民的一種訴求表達(dá)方式和矛盾解決途徑，這種方式是理性的、平和的，完全是在法治的軌道上表達(dá)訴求和解決矛盾的，這應(yīng)該是矛盾雙方都?xì)g迎的一種方式。公民通過啟動民事公益訴訟程序而獲得公正的判決，從而使得矛盾得以妥善解決，社會公平正義得以實現(xiàn)。即使公民作為原告在民事公益訴訟中敗訴，允許公民提起民事公益訴訟來進行司法救濟本身也具有獨立的價值和意義，可以在一定程度上緩解社會張力，減輕對抗，吸收不滿，起到減壓閥的作用，從而促進社會和諧。

三、公民提起民事訴訟有利于落實憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和義務(wù)

我國《憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。主權(quán)在民，通過各種方式參與國家事務(wù)的管理既是公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)。公益訴訟實際上就是公民參與國家事務(wù)、社會生活管理的一種法律途徑。賦予公民提起民事公益訴訟的訴權(quán)是憲法權(quán)利和責(zé)任的落實，是人民主權(quán)的體現(xiàn)，也契合了公益訴訟起源之初所追求的價值：當(dāng)國家機關(guān)以及相關(guān)的職能部門沒有履行職責(zé)切實保護好社會公共利益時，公民個人就可以依法行使訴權(quán)，以原告身份起訴，從而直接參與到國家管理、公共利益保護中來，逐漸形成一種制度化的參與機制。

綜上分析，公民提起民事公益訴訟在保護社會公共利益、化解社會矛盾以及保障公民基本權(quán)利等方面具有重要的意義和價值。國外民事公益訴訟制度發(fā)展成熟的國家的立法和司法實踐也證明了這一點。美國是現(xiàn)代公益訴訟的起源地，通過公益訴訟律師以及相關(guān)團體的努力，反種族歧視從激烈的街頭運動變成了法庭政治。其“公益訴訟制度一個突出的特點就是廣泛賦予個人以公益執(zhí)法權(quán)”［6］，如1863年頒布的《反欺騙政府法》中規(guī)定的公私共分罰款之訴，1890年通過的《謝爾曼法》中規(guī)定的私人檢察官制度等。印度作為亞洲第一個引入公益訴訟制度的國家，也非常重視公民個人提起民事公益訴訟的權(quán)利，在公民提起公益訴訟時，法院不要求公民個人證明其與訴訟存在直接利害關(guān)系，甚至創(chuàng)立了“書信管轄權(quán)制度”，“即法院可以根據(jù)任何人或社會組織寫來的一封信、一張明信片或提交上來的新聞報道行使公益訴訟的管轄權(quán)”［7］，印度的民事公益訴訟立法和實踐極大地促進了本國的社會變革和公共利益的保護。

我國的民事公益訴訟制度在設(shè)立之初，立法者采取了相對審慎的態(tài)度，一方面僅允許針對環(huán)境污染以及消費者權(quán)益侵害行為提起公益訴訟。另一方面將公民個人排除在啟動主體之外。但縱觀我國的司法實踐，公民參與公共利益保護的熱情卻非常高漲，已有多起以公民個人名義提起的民事公益訴訟案件，然而，由于立法上的缺失，這些訴訟案件多以失敗告終。但盡管如此，這些公民個人的公益訴訟實踐的意義和價值不可低估。通過媒體對這些案件的廣泛報道和討論，對民眾普及了公益訴訟的知識，提高了民眾的參政意識和權(quán)利意識。而且這些公民個人的公益訴訟實踐在一定程度上也成功地推動了社會的變革和進步，實現(xiàn)了對社會公共利益的維護。

因此，在我國，賦予公民個體提起民事公益訴訟的主體資格有其重要價值和現(xiàn)實可能性，我們應(yīng)對此給予重視并在適當(dāng)?shù)臅r候在立法上進行設(shè)置。當(dāng)然，正如某些學(xué)者所擔(dān)憂的，允許公民個人提起民事公益訴訟可能會導(dǎo)致濫訴，使得大量的公益訴訟案件涌向法院，法院不堪重負(fù)。

但筆者認(rèn)為，在我國目前民事公益訴訟立法和實踐起步之初，我們所面臨的首要問題不是公益訴訟案件數(shù)量的急劇增加，而是如何普及公益訴訟知識，激發(fā)和保護民眾的公益訴訟熱情，提高公民的權(quán)利意識、參與意識的問題。導(dǎo)致法院案件積壓的原因有很多，也是各國共同面臨的問題，案件積壓的問題完全可以嘗試用其他方式來加以緩解。如增加司法資源，通過發(fā)展替代性糾紛解決機制（ADR）來分流案件，通過設(shè)置簡化程序來提高民事訴訟的效率（如民事小額訴訟程序的設(shè)置），不可因擔(dān)心案件數(shù)量的增加而關(guān)閉公民個人提起民事公益訴訟的大門。最近幾年的民事公益訴訟的司法實踐也積累了一定的訴訟經(jīng)驗，而且通過民事公益訴訟制度的合理設(shè)置，也可以在一定程度上避免濫訴的發(fā)生，如法院事前審查制度等，因篇幅所限，這里不再贅述。