劉康磊 高加怡

由于我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)城市化的需要，集體土地、國(guó)有土地上房屋拆遷的規(guī)模正逐年擴(kuò)大，土地及其附著于其上的建筑物相關(guān)的征收問題成為關(guān)注的焦點(diǎn)。房屋征收是普遍發(fā)生于我國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)現(xiàn)象，同時(shí)該行為屬性也契合我國(guó)司法中的所有權(quán)社會(huì)化原則，其作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)普遍存在于當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，背后所蘊(yùn)含的法理是私權(quán)保障。①參見焦清揚(yáng)：《國(guó)有土地上房屋征收的立法透析與制度反思》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。然而，在土地征收過程中，由于各地地方性法規(guī)制定的差異化，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)主體身份特征與法律適用對(duì)象沖突、公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)無法得到充分保障等問題。同時(shí)，作為行政機(jī)關(guān)，如果無法在拆遷過程中做到合法、合理地實(shí)施拆遷行為，勢(shì)必會(huì)對(duì)公民的合法權(quán)益造成一定程度的侵害。公民的私有產(chǎn)權(quán)與城市發(fā)展之間的矛盾，使得房屋征收中的各種利益關(guān)聯(lián)方不得不從利益博弈的角度以各自的身份進(jìn)行對(duì)峙和談判，導(dǎo)致土地征收實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多治理難題。

一、征收補(bǔ)償對(duì)象的身份特征與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

產(chǎn)權(quán)人身份特征是拆遷補(bǔ)償過程中容易忽略的一個(gè)問題，在行政主體確認(rèn)拆遷補(bǔ)償資格的過程中，存在產(chǎn)權(quán)人身份特征制約其合法獲得拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}。這一方面表明地方政府規(guī)章仍然有需要完善之處，另一方面也反映出我國(guó)當(dāng)前拆遷過程中確實(shí)存在違法拆遷的現(xiàn)象。因此本文將分析行政主體在給付模式下暴露的問題，從立法目的和法理依據(jù)論證拆遷補(bǔ)償?shù)臍w屬究竟是產(chǎn)權(quán)還是產(chǎn)權(quán)人。

案例一：戊某在K市H區(qū)有合法產(chǎn)權(quán)房屋一間，其戶籍所在地為T市F區(qū)。K市H區(qū)人民政府進(jìn)行危房改造，將戊某的房屋劃進(jìn)征收范圍，向其出具了《房屋征收補(bǔ)償決定書》，其中說明：戊某可申請(qǐng)貨幣補(bǔ)償或者產(chǎn)權(quán)置換；若選擇前者，可獲一定數(shù)額的貨幣支付；若選擇后者，則需要補(bǔ)足根據(jù)擬置換新房與拆遷舊房之間面積差計(jì)算出的差額，方可入住新房。戊某對(duì)此表示拒絕，理由是：戊某只有這一套房屋。依照國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》和《S省國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》以及《K市國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法》的規(guī)定，對(duì)只有一套房屋，且面積小于省地方性法規(guī)規(guī)定或市政府規(guī)章規(guī)定的征收對(duì)象，要按照最小面積進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，或者在產(chǎn)權(quán)置換中最低面積之內(nèi)的差價(jià)由政府負(fù)責(zé)，無需被拆遷人承擔(dān)。但K市H區(qū)政府認(rèn)為，依照《K市國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法》的相關(guān)規(guī)定，享受最低面積置換的主體應(yīng)是K市主城區(qū)的戶籍人口。

案例一中出現(xiàn)的糾紛焦點(diǎn)在于，K市出臺(tái)的《K市國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法》實(shí)施細(xì)則中關(guān)于產(chǎn)權(quán)主體身份（戶籍）信息與產(chǎn)權(quán)所在地不同時(shí)，應(yīng)如何處理。戊某的戶籍所在地并不在K市主城區(qū)，但其房屋的產(chǎn)權(quán)卻屬于拆遷范圍之內(nèi)。若按照實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，則戊某不能享有相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償或最低面積的產(chǎn)權(quán)置換。這對(duì)權(quán)利人的利益造成了極大的損害，因此基于產(chǎn)權(quán)人身份特征進(jìn)行拆遷補(bǔ)償是顯失公平的。

（一）下位法與上位法相抵觸

在案例一中，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》《S省國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》和《K市國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法》分別屬于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》以及《S省國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，要依據(jù)公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t對(duì)國(guó)有土地上的單位和個(gè)人的房屋進(jìn)行征收。在政府征收個(gè)人住宅時(shí)，享受最低面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、由政府承擔(dān)房屋安置差價(jià)的權(quán)利主體是被拆遷人。被拆遷人如果要享受最低面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須要符合兩個(gè)條件，一是只有一套住宅，二是被征收的房屋建筑面積必須低于最低面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而《K市國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償辦法》卻將權(quán)利主體的范圍縮小到了K市主城區(qū)的戶籍人口，導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)人的房屋所有權(quán)也就是物權(quán)受到了侵害。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章之間的效力應(yīng)當(dāng)是依次遞減。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，下位法不得與上位法相抵觸。在本案中下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍、下位法增設(shè)上位法規(guī)定的適用條件，屬于下位法違反上位法、與上位法抵觸的情形。

在司法實(shí)踐當(dāng)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)下位法與上位法抵觸的情形，如何適用、如何解釋就顯得尤為重要。當(dāng)下位法縮小權(quán)利主體范圍時(shí)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益就得不到充分的保障。解決這一問題就必須對(duì)具體行政行為作出合法性審查。在這個(gè)案件當(dāng)中，該行政行為由檢察機(jī)關(guān)作出了相應(yīng)的審查。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，若要對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，一般以行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查為主。若對(duì)已經(jīng)進(jìn)入行政訴訟程序的涉案規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，則必須由法院提起附帶性審查，而不能在審理案件之外對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行單獨(dú)審查。

檢察機(jī)關(guān)在履行檢察監(jiān)督職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)作為具體行政行為作出依據(jù)的規(guī)范性文件存在合法性問題的，為保證檢察監(jiān)督的順利進(jìn)行和檢察監(jiān)督的全面性、有效性，可依職權(quán)對(duì)規(guī)范性文件的合法性向制定機(jī)關(guān)或者規(guī)范性文件審核機(jī)關(guān)提出建議或者意見，但不能對(duì)規(guī)范性文件的合法性與否直接作出審查意見。一般認(rèn)為，具體行政行為和申請(qǐng)非訴執(zhí)行是兩個(gè)行政行為，即所謂的“第一次行為”和“第二次行為”，檢察機(jī)關(guān)在行政檢察監(jiān)督過程中，一手托兩家的監(jiān)督行為主要體現(xiàn)在對(duì)進(jìn)入訴訟程序之后的訴訟活動(dòng)的監(jiān)督上。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序之中的情況，應(yīng)當(dāng)以對(duì)訴訟程序和裁判結(jié)果的合法性進(jìn)行監(jiān)督為主；對(duì)尚未進(jìn)入訴訟程序的情況，以直接對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為監(jiān)督為主。規(guī)范性文件雖然不直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，但其適用的普遍性和對(duì)具體行政行為的規(guī)范性影響，關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益。同時(shí)，規(guī)范性、合法性是法治國(guó)家建設(shè)中的重要影響因素。

（二）拆遷補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定依據(jù)模糊

拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)究竟是基于產(chǎn)權(quán)還是產(chǎn)權(quán)人，則需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考：

第一，從立法目的看，拆遷補(bǔ)償是對(duì)產(chǎn)權(quán)損失的一種彌補(bǔ)。據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條第1款①《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！薄⒌?款②《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42第3款規(guī)定：“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被拆遷人的居住條件。”和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》③《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條規(guī)定，出于公共利益的目的，對(duì)國(guó)有地上單位、個(gè)人的房屋進(jìn)行征收，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公平補(bǔ)償原則對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。中的規(guī)定可知，無論《物權(quán)法》還是《征收與補(bǔ)償條例》都明確了征收對(duì)象是國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，補(bǔ)償對(duì)象是被征收房屋的所有權(quán)人。因此，征收是國(guó)家基于公共利益的需要與公民之間的私權(quán)利的讓渡，所以征收的中心即為權(quán)利。將征收對(duì)象與補(bǔ)償對(duì)象混淆，違背了立法初衷，行政機(jī)關(guān)需要將征收主體回歸權(quán)利，而不是權(quán)利人。

第二，從私法法理依據(jù)上看，法律保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)。物權(quán)法的重要作用即確立物的歸屬、使用的相關(guān)法律關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基于信賴?yán)婧秃侠眍A(yù)期利益的房屋所有權(quán)的保護(hù)，保障房屋所有權(quán)人享有權(quán)利的穩(wěn)定。從房屋征收的本質(zhì)來看，拆遷行為本身就會(huì)對(duì)公民依法享有的物權(quán)安全性和穩(wěn)定性造成沖擊，雖然房屋征收行為符合所有權(quán)社會(huì)化的原則，但是在案例一中，政府拆遷補(bǔ)償依據(jù)的卻是產(chǎn)權(quán)人的戶籍信息，將產(chǎn)權(quán)歸屬置于不顧，這是對(duì)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的一種極大損害；從另一方面來看，房屋拆遷行為直接損害的對(duì)象是公民的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)，這兩項(xiàng)權(quán)利的滅失和侵害直接導(dǎo)致了作為拆遷主體的政府需要承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。因此，房屋拆遷補(bǔ)償應(yīng)基于產(chǎn)權(quán)的私法基礎(chǔ)，首先應(yīng)當(dāng)是拆遷行為對(duì)公民房屋所有權(quán)和使用權(quán)的侵害。如果將拆遷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)定位在產(chǎn)權(quán)人的身份信息之上，則是損害賠償?shù)腻e(cuò)配，將會(huì)造成法律關(guān)系的混亂。

第三，從行政法法理依據(jù)看，行政補(bǔ)償理論通常認(rèn)為，行政主體的行政行為即使合法且程序正當(dāng)，若對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成了侵害，從公平的立場(chǎng)上看，要求行政主體對(duì)行政相對(duì)人遭受損失的情形應(yīng)予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。本案中，被拆遷人的合法權(quán)益遭受了明確侵害，且在房屋被征收后沒有其他住所保障基本生活，而行政機(jī)關(guān)以產(chǎn)權(quán)人的身份信息作為排斥被拆遷人享有合法權(quán)益的理由是明顯沒有說服力的，這種以少數(shù)人的利益犧牲為代價(jià)，換取公共利益的行為，應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)作為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。

（三）給付行政模式落實(shí)困難

上述案例的情況在實(shí)務(wù)中屢屢出現(xiàn)，根本原因是在依法治國(guó)的背景下，給付行政模式暫時(shí)沒有得到充分的落實(shí)和貫徹。給付行政作為一個(gè)核心概念已經(jīng)在諸國(guó)行政法中普遍存在，而它的存在是參與行政和契約行政發(fā)展的必然結(jié)果。①參見關(guān)保英：《給付行政精神的解讀》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2017年第4期。以社會(huì)法治階段為基石的行政給付模式，首先承認(rèn)的前提便是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的平等，失去平等這一基礎(chǔ)，公民的私有財(cái)產(chǎn)就會(huì)受到隨意的踐踏，其存在的意義也就蕩然無存。因此，在給付行政模式下要求通過公權(quán)力對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)加以某種約束從而實(shí)現(xiàn)對(duì)此種權(quán)利的制約。社會(huì)國(guó)的理想表現(xiàn)在法律上便是對(duì)契約自由的修正，實(shí)現(xiàn)平等概念的提出，要求國(guó)家積極提供給付，改變社會(huì)既有的不平等。①參見陳英鈴：《“自由法治國(guó)”與“社會(huì)法治國(guó)”的制度選擇——評(píng)釋字四七二與四七三號(hào)大法官解釋》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》1994年第4期。既然行政給付模式要求行政機(jī)關(guān)的積極作為，努力為私權(quán)提供利益，并且將公民的私權(quán)利作為行政系統(tǒng)運(yùn)行的核心理念，那么在拆遷補(bǔ)償過程中，行政主體積極為行政相對(duì)人提供便利服務(wù)才是應(yīng)然狀態(tài)，而不是將自己的身段提高，認(rèn)為自己的法律地位高于行政相對(duì)人，在實(shí)施行政行為的時(shí)候故意設(shè)置門檻，將某些被拆遷戶“踢出門外，”導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損害。而目前在房屋拆遷過程中的以下問題，是造成給付行政不能得到貫徹的因素。

第一，目前對(duì)于“公共利益”的法律概念十分模糊，難以判斷征收行為是否出于公共利益的需要。雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》②《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條規(guī)定，出于公共利益的目的，對(duì)國(guó)有地上單位、個(gè)人的房屋進(jìn)行征收，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公平補(bǔ)償原則對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。中通過枚舉、設(shè)定兜底條款的方式對(duì)公共利益的界限進(jìn)行了劃分，但是已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)務(wù)中的要求。法條規(guī)范的籠統(tǒng)，造成了法律不能順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，在法律適用過程中經(jīng)常有水土不服的現(xiàn)象。同時(shí)，根據(jù)學(xué)界的主流觀點(diǎn)，行政主體是決定公共利益范圍的主體之一，③參見吳蔚波：《我國(guó)房屋征收中“公共利益”的法律界定與程序規(guī)范》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年6月第18卷增刊?？v然給付行政模式下要求行政主體放松管制，但是權(quán)利的濫用也在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下產(chǎn)生，有些違反公共利益的項(xiàng)目在行政主體的許可下拿到了通行證。在拆遷的過程中，有些行政機(jī)關(guān)充當(dāng)了裁判與選手的雙重角色，使得公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利不能得到保障。

第二，行政高權(quán)現(xiàn)象仍然存在。行政高權(quán)實(shí)際上是行政權(quán)力濫用的外在表現(xiàn)，一方面是行政主體自由裁量權(quán)過大，即行政系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力欲強(qiáng)烈；另一方面是行政主體不敢撒手放松管制，即行政系統(tǒng)內(nèi)控制欲強(qiáng)烈。給付行政模式的要求就是不斷弱化行政高權(quán)，將行政主體逐漸轉(zhuǎn)型為服務(wù)型主體。在這一過程中，行政主體的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是以相對(duì)人的利益為核心，主動(dòng)放下身段最大程度去保障行政相對(duì)人的權(quán)益。但是，在我國(guó)的房屋征收和拆遷中，行政主體充當(dāng)?shù)氖歉吒咴谏系慕巧?，在與被拆遷人就房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行談判時(shí)，往往帶著不可商榷的態(tài)度，這就容易激發(fā)行政主體與相對(duì)人之間的矛盾，降低行政效率。

綜上所述，在拆遷過程中，行政主體應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)權(quán)作為征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，而不是產(chǎn)權(quán)人的身份特征。當(dāng)然，其中出現(xiàn)的問題不僅僅是相關(guān)法律法規(guī)的漏洞問題，更主要的是要結(jié)合當(dāng)前我國(guó)依法行政的要求，從給付行政模式的實(shí)質(zhì)精神和要求出發(fā)，形成給付行政的邏輯思維，切實(shí)保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)免受不法侵害，實(shí)現(xiàn)被拆遷人的合法權(quán)益。

二、當(dāng)前非法拆遷行政賠償審判中的難點(diǎn)與賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定

對(duì)于產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，另一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題是被征收房屋的強(qiáng)拆，近年來該類案件也時(shí)有發(fā)生。在國(guó)家大力推進(jìn)棚改安居和不斷提高城市的公共服務(wù)水平之背景下，被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利卻受到了嚴(yán)重侵害。非法強(qiáng)拆行為在行政訴訟中的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)問題是亟待解決的難點(diǎn)，究竟是按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償還是按照產(chǎn)權(quán)的購(gòu)買對(duì)價(jià)進(jìn)行賠償？隨著立法的不斷健全和全面依法行政的貫徹落實(shí)，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在保障被拆遷人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制作用，從而更好地保護(hù)被拆人的合法權(quán)益。

案例二：庚某在Q街道的合法房屋被Q街道設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)在未履行法定程序的情況下強(qiáng)制拆除，房屋內(nèi)物品一并毀損。庚某就此事提起訴訟請(qǐng)求：1.確認(rèn)Q街道強(qiáng)制拆除其房屋的行為違法；2.判令Q街道將其房屋恢復(fù)原狀，如不能恢復(fù)原狀則依據(jù)周邊類似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償，并對(duì)房屋內(nèi)損毀物品進(jìn)行照價(jià)賠償。

一審法院認(rèn)為，Q街道是項(xiàng)目的推進(jìn)主體，其也同意對(duì)在Q街道片區(qū)征收范圍內(nèi)未簽約而被拆除的居民按照片區(qū)安置政策給予補(bǔ)償，故推定Q街道是實(shí)施拆除庚某房屋的行為人；又因Q街道未向法院提交其實(shí)施行政強(qiáng)制的依據(jù)，該拆除行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。Q街道的行為被確認(rèn)違法后，Q街道應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)家賠償法》等法律法規(guī)和司法解釋，依法科學(xué)地確定賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額，以此來對(duì)庚某的損失承擔(dān)賠償責(zé)任，使庚某得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)獲得的征地補(bǔ)償，但國(guó)家賠償與征收補(bǔ)償相同的項(xiàng)目不得重復(fù)計(jì)算。故庚某可獲得搬遷費(fèi)、過渡安置費(fèi)和拆遷獎(jiǎng)勵(lì)等。法院判決確認(rèn)Q街道對(duì)庚某房屋實(shí)施的拆除行為違法并應(yīng)支付庚某房屋賠償金、附屬設(shè)施賠償金、搬家費(fèi)等；駁回庚某的其他訴訟請(qǐng)求。

庚某不服，提起上訴。K市中級(jí)法院經(jīng)審理查明，原審判決認(rèn)定Q街道是實(shí)施拆除涉案房屋的行為人，其拆除行為程序違法，認(rèn)定事實(shí)正確，予以維持。對(duì)于房屋附屬設(shè)施、房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)的賠償，搬遷費(fèi)、過渡安置費(fèi)和拆遷獎(jiǎng)勵(lì)等的判決結(jié)果二審法院予以維持。關(guān)于房屋主體結(jié)構(gòu)的賠償問題。一審法院按照《K市L區(qū)H片區(qū)土地征收和拆遷安置補(bǔ)償意見》和文件標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，賠償金共計(jì)263984.50元，有失公平，故改判Q街道應(yīng)支付庚某房屋賠償金420000元。

在案例二當(dāng)中體現(xiàn)的首要問題就是行政程序違法。近年來，行政訴訟案件當(dāng)中大多數(shù)案件都是由于程序違法而敗訴。盡管如此，卻依然無法引起行政機(jī)關(guān)對(duì)“程序合法”的重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府對(duì)征地的需求量日漸增多，地方財(cái)政更加依賴于土地經(jīng)濟(jì)，但是其中不乏有利用“公共利益”之名進(jìn)行土地征收，但實(shí)際卻用于商業(yè)、地產(chǎn)等其他用途。征收本是國(guó)家基于公共利益的需要而與行政相對(duì)人之間進(jìn)行的一種權(quán)利讓渡，其中公權(quán)力與私權(quán)利有了連接，如何保障被拆遷人的合法利益，如何守住耕地紅線是必須要解決的問題。因此必須要建立起合法、規(guī)范的征收程序，加大對(duì)征收程序違法的處罰力度，明確“公共利益”的范圍，只有把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，才能真正保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

其次，被拆遷人庚某對(duì)政府的拆遷行為提起了確認(rèn)違法之訴，其原因可以歸根于對(duì)拆遷補(bǔ)償款數(shù)額的不認(rèn)可，庚某認(rèn)為自己作為房屋所有權(quán)人的權(quán)利無法得到充分保障。當(dāng)強(qiáng)拆行為被確認(rèn)違法之后，有的被拆遷人選擇繼續(xù)提起補(bǔ)償之訴實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而絕大多數(shù)被拆遷人則選擇賠償程序?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)。①參見王海燕、溫能貴：《國(guó)有土地被征收房屋強(qiáng)拆案件的司法審查》，載《法律適用》2019年第20期。然而，行政賠償與行政補(bǔ)償首先在概念界定上就完全不同，案例二中一審法院在確認(rèn)政府負(fù)有行政賠償?shù)牧x務(wù)之后，以行政補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式作為行政賠償?shù)臄?shù)額，顯然有失公允且又將賠償與補(bǔ)償混為一談；二審法院則將庚某取得房屋所有權(quán)時(shí)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值作為行政賠償?shù)臄?shù)額。兩次判決的結(jié)果不一致，是當(dāng)前非法拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺少相應(yīng)法律規(guī)定的體現(xiàn)。

（一）當(dāng)前非法拆遷行政賠償審判中的難點(diǎn)

第一，雙重舉證責(zé)任下被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利不能得到充分保障。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第15條第1款②《國(guó)家賠償法》第15條規(guī)定：“人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)?！?、《行政訴訟法》第38條第2款③《行政訴訟法》第38條規(guī)定：“在行政賠償、補(bǔ)償案件中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。”可知，當(dāng)被拆遷人提起行政賠償訴訟時(shí)，適用雙重舉證責(zé)任：即在遵循誰主張誰舉證的原則下，由房屋產(chǎn)權(quán)人對(duì)行政主體的違法行為和因違法行為造成的損失承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任；但是因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е路课莓a(chǎn)權(quán)人出現(xiàn)舉證困難的情況時(shí)，則將舉證責(zé)任倒置，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為合法性進(jìn)行證明。然而，舉證責(zé)任倒置帶來的后果往往是實(shí)施拆遷的街道辦事處不能充分舉證，也不能從客觀上證明房屋產(chǎn)權(quán)人遭到的實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失，如果此時(shí)法院刻意照搬舉證責(zé)任規(guī)則來確認(rèn)法律事實(shí)、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)損失金額，將導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到不公正的對(duì)待，相當(dāng)于變相支持了行政主體的違法行為。這既與法律要求的舉證責(zé)任目標(biāo)相違背，又從客觀上“鼓勵(lì)”了非法拆遷的行為。在案例二中，Q街道在拆除庚某房屋前，既沒有履行相關(guān)的催告義務(wù)，也沒有提前將房屋內(nèi)的物品進(jìn)行轉(zhuǎn)移登記保存，使得房屋及其屋內(nèi)物品滅失，在舉證上給庚某造成了極大的困難，對(duì)于具體的損失數(shù)額也無法統(tǒng)計(jì)，盡管庚某提供了購(gòu)房合同、屋內(nèi)物品清單等證據(jù)，法院最終也沒有采納。因此給庚某的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的損害沒有得到應(yīng)有的賠償。

第二，征收決定公告與實(shí)際賠償時(shí)間往往間隔較長(zhǎng)，房產(chǎn)市值波動(dòng)較大。在正常情況下，對(duì)被拆遷人的賠償標(biāo)準(zhǔn)，需要遵循填平規(guī)則，即補(bǔ)齊被拆遷人受到的利益損失即可，包括被拆遷人的房屋損失、室內(nèi)物品損失、臨時(shí)安置費(fèi)等，其中最主要、占比最大的就是被拆遷人的房屋損失。因此，審判中如何確定被拆遷房屋的損失是關(guān)鍵的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。通常來說，若征收決定的公告時(shí)點(diǎn)與實(shí)際賠償?shù)臅r(shí)點(diǎn)之間間隔較長(zhǎng)，房屋的市值出現(xiàn)大幅波動(dòng)時(shí)，選擇合理的賠償時(shí)點(diǎn)就至關(guān)重要了。從以往法院的判例來看，賠償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)點(diǎn)可以分為：確認(rèn)違法的時(shí)點(diǎn)、委托評(píng)估的時(shí)點(diǎn)和判決作出的時(shí)點(diǎn)。一旦賠償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)點(diǎn)選擇錯(cuò)誤，就會(huì)導(dǎo)致賠償標(biāo)準(zhǔn)不足以保障被拆遷人的合法權(quán)益。然而從當(dāng)前的法律環(huán)境進(jìn)行審視，《國(guó)家賠償法》及其相應(yīng)的司法解釋中，對(duì)于賠償時(shí)點(diǎn)確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定還處于缺失狀態(tài)。

第三，非集體成員購(gòu)買集體土地上附著物的賠償標(biāo)準(zhǔn)如何確定存在困難。這也是案例二的焦點(diǎn)問題，一審法院認(rèn)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來確定，而二審法院是依據(jù)庚某購(gòu)買該房產(chǎn)時(shí)的對(duì)價(jià)進(jìn)行賠償。一審法院的判決結(jié)果對(duì)房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益不能充分保障。行政補(bǔ)償與行政賠償不同，行政補(bǔ)償立足于合法行為，行政賠償則基于違法行為。既然是基于違法行為，則需要考慮懲罰性的因素。即賠償標(biāo)準(zhǔn)的范圍除了要立足基礎(chǔ)的補(bǔ)償金額之外，也要讓違法主體依法受到制裁，從而提高行政主體違法的成本。因此，行政機(jī)關(guān)在未履行法定程序的情況下對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除，即使當(dāng)事人通過法律途徑來解決，得到的通常也是法院以程序違法為由確認(rèn)行政機(jī)關(guān)程序違法的判決，但是當(dāng)事人得到的仍然是補(bǔ)償，而且很有可能是低于其應(yīng)得到的補(bǔ)償款或者已遭受的損失價(jià)款，單純的按照行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定行政賠償?shù)慕痤~明顯不妥；庚某的房產(chǎn)并不是作為集體成員分配所得，而是通過后期支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)購(gòu)買獲得，那么此時(shí)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照市場(chǎng)機(jī)制來確定，因?yàn)榉欠ú疬w行為侵害的客體是集體組織的土地使用權(quán)，其賠償標(biāo)準(zhǔn)本身就是由市場(chǎng)形成，按照購(gòu)買時(shí)支付的對(duì)價(jià)作為賠償標(biāo)準(zhǔn)更具有合理性。

第四，行政審判的法律效果缺失。盡管行政審判確認(rèn)了行政主體在拆遷過程中的違法行為，并依法判決行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任，但是這種表面上的懲戒卻成為了行政主體繼續(xù)采取違法行為的“保護(hù)傘”“護(hù)身符”，因?yàn)榧词狗ㄔ簩?duì)其進(jìn)行了違法評(píng)價(jià)，行政主體并不會(huì)因此而受到嚴(yán)重的制裁和問責(zé)。在拆遷巨大的經(jīng)濟(jì)利益下，行政行為違法層面“明知故犯”的成本相對(duì)較低，行政賠償?shù)膽徒湫詫?duì)行政主體的規(guī)制功能黯然失色。

（二）非法拆遷后行政賠償標(biāo)準(zhǔn)如何確定

在上述案例中，可以明確兩審法院對(duì)于同一案件賠償金額的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但是也有一部分人認(rèn)為，對(duì)于拆遷中產(chǎn)權(quán)損失的賠償還要充分考慮房產(chǎn)周邊市場(chǎng)的公允價(jià)值，以此作為行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一。例如周邊房產(chǎn)市場(chǎng)的市價(jià)明顯高于產(chǎn)權(quán)購(gòu)買時(shí)的價(jià)值時(shí)，法官是否需要將此因素考慮進(jìn)來呢？

第一，以保證被拆遷人的合法利益為前提?！疤钇窖a(bǔ)齊”是我國(guó)目前行政賠償制度的基本原則之一。國(guó)家賠償定位，根據(jù)法律傳統(tǒng)和國(guó)情，分為懲罰性和補(bǔ)償性等不同模式，懲罰性是使違法主體依法受到制裁，補(bǔ)償性是指違法主體彌補(bǔ)違法行為所造成的不法后果。①參見高家偉：《國(guó)家賠償法》，商務(wù)印書館2004年版，第22頁(yè)。在制定賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先要保證公民的合法權(quán)益特別損害的恢復(fù)或者公平補(bǔ)救，因?yàn)橘r償是行政機(jī)關(guān)基于違法行為作出的，行政賠償?shù)馁r償范圍必須能夠涵蓋被拆遷人由于行政主體的拆遷行為應(yīng)當(dāng)獲得的所有既得利益，根據(jù)被拆物的不同可以從多個(gè)角度出發(fā)，具體細(xì)化為用于建筑物重置費(fèi)用、滿足被拆遷人基本住房需求的安置費(fèi)用等。行政相對(duì)人因程序違法所獲得的行政賠償數(shù)額應(yīng)當(dāng)不少于被拆遷人按照原本的拆遷程序所獲得的全部補(bǔ)償，由此才能實(shí)現(xiàn)被拆遷人的合法權(quán)益。

第二，合理看待賠償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。因?yàn)橘r償與補(bǔ)償在一定情況下具有互補(bǔ)關(guān)系，二者之間可以靈活處理。因此，就需要先明確合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的原理分析，在拆遷過程中，切實(shí)保障被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)即房屋和行政行為的效率就需要將財(cái)產(chǎn)規(guī)則與責(zé)任規(guī)則進(jìn)行科學(xué)有效的結(jié)合。先由行政主體制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在拆遷人和被拆遷人之間無法達(dá)成一致時(shí)，被拆遷人可以向人民法院提起行政訴訟，由法院對(duì)該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性和合理性作出認(rèn)定，如果法院認(rèn)為該行政主體制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理甚至是不合法，那么對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)由人民法院根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行調(diào)查研究制定。此時(shí)，可以有效解決拆遷帶來的社會(huì)問題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率。②參見宋微：《財(cái)產(chǎn)規(guī)則與責(zé)任規(guī)則的選擇理論及其應(yīng)用》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文。當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)足以滿足非法拆遷帶來的房屋財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)便可以充分發(fā)揮作用。當(dāng)然，在補(bǔ)償時(shí)應(yīng)充分考慮市場(chǎng)價(jià)值和周邊的物價(jià)水平，并以此為基礎(chǔ)上調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而可以很大程度上避免行政主體和被拆遷人的激烈沖突，保證被拆遷人的正常生活。

第三，行政賠償標(biāo)準(zhǔn)還是要向市場(chǎng)看齊。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第36條第4款③《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第36條規(guī)定：“違法行為給公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金?！钡囊?guī)定，“相應(yīng)”一詞的把握應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)的角度去分析。因?yàn)楸徊疬w的房屋在一般情況下購(gòu)買時(shí)間都比較久遠(yuǎn)，當(dāng)時(shí)的購(gòu)買價(jià)格遠(yuǎn)低于現(xiàn)在的市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)很多情況下拆遷給周圍房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值帶來的升值空間也非常巨大，如果只按照產(chǎn)權(quán)購(gòu)買時(shí)支付對(duì)價(jià)進(jìn)行賠償，導(dǎo)致權(quán)利人的預(yù)期利益受到損害，將會(huì)影響社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。雖然法院在判決時(shí)引用的理由，是《國(guó)家賠償法》所規(guī)定的賠償財(cái)產(chǎn)僅指行政違法行為給行政相對(duì)人造成的直接財(cái)產(chǎn)性損失，這也就造成行政機(jī)關(guān)在實(shí)施征收、拆遷行為時(shí)，不考慮房屋滅失的所有間接損失和可預(yù)期利益。而在司法實(shí)踐中，拆遷帶來的間接損失經(jīng)常超過直接損失。因此，在商討行政賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，引入評(píng)估機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)價(jià)格作為參考才能更好地保障被拆遷人的合法權(quán)益。

三、產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的實(shí)施路徑

從上文的案例中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)原有的房屋征收制度已經(jīng)不能與當(dāng)前的現(xiàn)代國(guó)家治理新要求完美匹配，其中最主要的問題就是在堅(jiān)持依法行政的理念下，行政主體自身存在缺陷和不足。僅僅從表面分析拆遷制度存在的漏洞是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有必要透過現(xiàn)有制度的背后分析產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)在依法治理中的癥結(jié)所在，并從立法、執(zhí)法、司法等相關(guān)角度提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

（一）土地征收過程中產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)存在的問題

在拆遷行為中行政主體存在著許多問題，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，依法行政還是依法條行政。政府在依法行政的過程中，存在無法靈活運(yùn)用法條結(jié)合實(shí)際具體分析的情況。雖然政府法治要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政，但是法治有實(shí)質(zhì)法治與形式法治兩種實(shí)踐方式。①參見彭濤：《舊城改造中的利益博弈與政府法治——以渭南市臨渭區(qū)舊城改造為例》，載《人文雜志》2014年第6期。從上文的兩個(gè)案例可以得知，在拆遷過程中存在行政主體將依法行政理解為依照法條行政的現(xiàn)象，他們理解為必須遵守相關(guān)的法律規(guī)定，才將產(chǎn)權(quán)人的身份特征作為了排斥產(chǎn)權(quán)人獲得拆遷補(bǔ)償?shù)睦碛桑@實(shí)質(zhì)上是對(duì)依法行政形式化的一種理解。此外，在司法實(shí)踐中，還存在有些行政機(jī)關(guān)在拆遷中刻意規(guī)避法律、選擇性的對(duì)有關(guān)拆遷補(bǔ)償?shù)臈l例進(jìn)行縮小解釋，或者刻意選擇對(duì)自身有利的法條進(jìn)行解釋，這都是形式化的表現(xiàn)，對(duì)依法行政是一種變相的破壞。

第二，行政程序出現(xiàn)諸多問題。首先就是拆遷過程中的非法強(qiáng)拆、暴力拆遷等問題突出。因?yàn)榫芙^拆遷的被拆遷人數(shù)量較少，行政主體的違法成本又較低，這就給行政主體非法拆遷帶來了動(dòng)力，一部健全的法律，如果使用武斷、專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。所以要想實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，就必須給行政主體加上一個(gè)沉重的砝碼，提高其違法成本，才能減少此類問題的發(fā)生。其次就是征收許可聽證程序、拆遷補(bǔ)償安置的評(píng)估程序不夠公正、客觀。許多被拆遷人甚至不知道自己的房屋要被拆遷，或者對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生質(zhì)疑，直到房子被拆，才開始與行政主體進(jìn)行對(duì)話，這是依法行政過程中存在的漏洞。

第三，行政機(jī)關(guān)在拆遷過程中角色定位不準(zhǔn)。在給付行政模式的要求下，行政機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)慕巧珣?yīng)當(dāng)是在積極引入私人力量的前提下，加強(qiáng)民間商業(yè)資本的引導(dǎo)和監(jiān)督，服務(wù)大眾。然而基于當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，行政機(jī)關(guān)和民間商業(yè)資本還未能完全達(dá)到拆遷過程中的程序化要求。因此，行政機(jī)關(guān)作為評(píng)價(jià)拆遷行為是否合法的裁判者，如何在拆遷過程中保證拆遷的公平性、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)是當(dāng)前實(shí)踐中亟待解決的問題。

第四，在拆遷中的權(quán)力架構(gòu)存在矛盾。在案例一和案例二中，行政訴訟的被告主體都是街道辦事處，街道辦事處作為我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)街道的管理機(jī)構(gòu)，與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系又極為密切。翻閱拆遷規(guī)劃文書時(shí)，常常會(huì)發(fā)現(xiàn)在拆遷過程中出現(xiàn)“權(quán)隨事走”的問題，這就導(dǎo)致有些行政主體在處理拆遷事宜時(shí)常常有心無力，因?yàn)闄?quán)力在別的部門手里，造成各級(jí)政府之間權(quán)力產(chǎn)生沖突，不能集中起來解決問題。而產(chǎn)權(quán)人為了解決自己的問題，就需要跑多個(gè)部門進(jìn)行處理，消耗大量時(shí)間與精力，還經(jīng)常遭遇推諉、扯皮的情況，產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)就更難做到了。

（二）對(duì)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑

第一，健全相關(guān)法律法規(guī)。《征收與補(bǔ)償條例》中仍有較多的規(guī)定需要通過修訂、頒布司法解釋來進(jìn)行完善，比如對(duì)于公共利益的界定問題，可以采用列舉和概括并用的立法形式，解決公共利益界限模糊、抽象的問題；地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)中與上位法沖突的部分，應(yīng)及早進(jìn)行修改；在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以考慮出臺(tái)專門的行政補(bǔ)償法，填補(bǔ)法律上的空白。同時(shí)，引入相應(yīng)的懲罰性賠償制度，以此懲戒和糾正行政主體在征用、拆遷過程中的違法行為。

第二，重塑拆遷補(bǔ)償和賠償標(biāo)準(zhǔn)。首先是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)采取的價(jià)值理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以往拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是適當(dāng)補(bǔ)償，只要彌補(bǔ)被拆遷人的直接財(cái)產(chǎn)權(quán)損失即可，未來的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是以公平補(bǔ)償為基礎(chǔ)，更多地去考慮到被拆遷人的間接損失和預(yù)期可得利益，將資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)加入到利益評(píng)估機(jī)制中，形成與市場(chǎng)對(duì)接的模式，這樣才能貫徹私權(quán)的保障理念，對(duì)產(chǎn)權(quán)所有人的利益保護(hù)才更徹底。其次，要豐富補(bǔ)償方式，貨幣補(bǔ)償是我國(guó)當(dāng)前主要的補(bǔ)償方式，除此之外還有實(shí)物補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換等，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，可以考慮通過安排就業(yè)、提供升學(xué)機(jī)會(huì)、增加相應(yīng)的社會(huì)福利等方式來多角度、全方位實(shí)現(xiàn)被拆遷人的利益。

第三，嚴(yán)格落實(shí)依法行政的要求。首先從觀念上要形成給付行政的精神，具體來說就是在公私權(quán)利界限模糊的情況下精準(zhǔn)定位，注重契約精神，主動(dòng)降低身段，建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府，比如在有關(guān)拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂的過程中，政府應(yīng)該主動(dòng)退出，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任僅限于保證協(xié)議簽訂過程中的自愿，做好拆遷中的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，在必要時(shí)能夠維護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法利益不受侵害。其次，建立一個(gè)正當(dāng)有序的行政程序，包括在房屋征收決定公告前的聽證會(huì)制度、拆遷補(bǔ)償安置的評(píng)估程序、房屋征收的裁決程序等等，司法機(jī)關(guān)還要在拆遷環(huán)節(jié)中加大司法審查力度，從而從各方面保證拆遷過程中產(chǎn)權(quán)免受不公正待遇。最后要合理規(guī)劃行政權(quán)力的分配，盡可能將有關(guān)征收、拆遷、處罰、補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事務(wù)納入統(tǒng)一的部門管理當(dāng)中，提高政府的行政效率。

第四，完善行政行為違法的懲罰和監(jiān)督機(jī)制。從違法懲罰層面來看，明確責(zé)任追究主體和追究依據(jù)。作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的拆遷主管部門，如果在行使行政行為的過程中存在違法失職行為，同樣需要承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于未取得拆遷許可擅自實(shí)施拆遷的行為，可以由房屋拆遷管理部門責(zé)令停止拆遷、給予警告；對(duì)于以欺騙手段取得房屋拆遷許可證的行為，可以由房屋拆遷管理部門吊銷房屋拆遷許可證，并處罰款；對(duì)于違法轉(zhuǎn)讓拆遷業(yè)務(wù)的行為，可以由房屋拆遷管理部門責(zé)令改正、沒收違法所得。從違法監(jiān)督層面來看，司法機(jī)關(guān)作為行政行為的主要監(jiān)督主體已經(jīng)無法滿足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要。因此，從縱向上可以逐步完善層級(jí)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)行政行為審查的常態(tài)化；從橫向上可以設(shè)立專門的行政行為審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政行為審查的規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上，保障公民實(shí)體請(qǐng)求權(quán)在舉報(bào)違法用地方面的落實(shí)，使違法用地行為能夠得到有效糾正。

余 論

在政府征地拆遷過程中，如果產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)人不能得到平等保護(hù)，就會(huì)讓被拆遷人與拆遷人之間在法律上極其不對(duì)等，拆遷活動(dòng)中的矛盾也就不能得到根本解決。隨著《民法典》和《國(guó)有土地征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施，立法者在利益的平衡理念上正向著保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利方面努力著，對(duì)其中新增加的“征收依照法律規(guī)定和權(quán)限”，實(shí)際上是對(duì)開展征收工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定的權(quán)限和程序的強(qiáng)調(diào)；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，除了給予公平補(bǔ)償外，還更加強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)暮侠硇裕炔荒苈煲獌r(jià)，也不能補(bǔ)償過低，要保障被拆遷人的正常生活?！段餀?quán)法》第28條新增的“平等”二字，彰顯國(guó)家對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重視，有效地將假借公共利益之名侵害私人利益之實(shí)擋在了門外?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第27條要求行政主體先安置后拆遷，依法保障公民的基本生活權(quán)利。由此，在保護(hù)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益時(shí)，堅(jiān)持立法、行政、司法三者相輔相成，協(xié)作配合，在政府行為、行政訴訟、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面堅(jiān)持全面依法進(jìn)行，才能更好地解決當(dāng)前社會(huì)中出現(xiàn)的治理難題。