費(fèi)洪平，洪群聯(lián)，邱 靈，王云平，盛朝迅，李淑華，王海成，任繼球

(國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局的深度演化期。國際力量對比深刻調(diào)整，大國博弈日趨激烈，國際經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)貿(mào)規(guī)則加快重塑調(diào)整，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃推進(jìn)，歐美發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”和新興經(jīng)濟(jì)體工業(yè)化進(jìn)程加快，國際產(chǎn)業(yè)分工與競爭格局加速改變。同時(shí)，國際環(huán)境不穩(wěn)定性不確定性因素明顯增加，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速重構(gòu)。新時(shí)代，我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，必須立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)以科技創(chuàng)新為核心催生新發(fā)展動(dòng)能，以要素市場化改革激發(fā)新發(fā)展活力，以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢，加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。為此，需要更加精準(zhǔn)有效的產(chǎn)業(yè)政策，更好發(fā)揮政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要作用。

一、我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化[1]。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“逆全球化”、發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”、全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)、新科技革命、居民消費(fèi)升級、資源環(huán)境約束強(qiáng)化等新形勢。以往產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)、政策工具、實(shí)施機(jī)制等已不能適應(yīng)新形勢新要求，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

(一)國際環(huán)境復(fù)雜多變

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.國際經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)貿(mào)規(guī)則加快重塑。國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，世界經(jīng)濟(jì)重心加速向新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移，大國的競爭和博弈異常激烈。特朗普政府挑起貿(mào)易戰(zhàn)，推動(dòng)貿(mào)易政策從“自由貿(mào)易”導(dǎo)向轉(zhuǎn)為具有保護(hù)主義特征的“公平貿(mào)易”導(dǎo)向，美國及其盟友力圖主導(dǎo)WTO規(guī)則體系改革，重構(gòu)有利于維護(hù)西方發(fā)達(dá)國家壟斷利益的全球經(jīng)濟(jì)秩序，打壓和遏制我國產(chǎn)業(yè)升級和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈凸顯本地化、區(qū)域化、碎片化的格局。我國以往的產(chǎn)業(yè)政策是在自由貿(mào)易為導(dǎo)向的多邊貿(mào)易體制下形成的，面對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的調(diào)整重塑，產(chǎn)業(yè)政策迫切需要加快轉(zhuǎn)型。

2.全球經(jīng)濟(jì)競爭格局發(fā)生重大調(diào)整。國際分工已演進(jìn)成以“產(chǎn)品差別化分工”“生產(chǎn)工序型分工”為主的新型全球價(jià)值鏈縱向分工體系，全球產(chǎn)業(yè)布局形成鏈狀鏈接，虛擬鏈接的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，使得經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更具黏性和依賴性，企業(yè)之間、國家之間競爭不再是單純的產(chǎn)能數(shù)量競爭，而是包括創(chuàng)意、研發(fā)、價(jià)值創(chuàng)造和分配、知識產(chǎn)權(quán)等全方位、全鏈條的競爭。發(fā)達(dá)國家實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，強(qiáng)化其制造業(yè)競爭優(yōu)勢[2]，引發(fā)全球范圍內(nèi)制造業(yè)格局調(diào)整。一些新興經(jīng)濟(jì)體也在積極參與全球產(chǎn)業(yè)再分工，承接產(chǎn)業(yè)及資本轉(zhuǎn)移，打造新一代“世界工廠”。我國在全球經(jīng)濟(jì)競爭格局中面臨“前有圍堵、后有追兵”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在我國經(jīng)濟(jì)體量較小、結(jié)構(gòu)水平較低以及國際產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資本向國內(nèi)大量轉(zhuǎn)移的背景下形成的，在當(dāng)前高端回流、低端轉(zhuǎn)移、技術(shù)封鎖、規(guī)則排斥的新形勢下，為提升我國在全球產(chǎn)業(yè)分工合作體系中的位勢，必須加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。

3.全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革加速興起。以數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化、綠色化為特征的新技術(shù)正加速向各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域滲透，催生新的生產(chǎn)方式、商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，大大改變了以往的資源配置方式、生產(chǎn)組織方式和價(jià)值創(chuàng)造方式，正在引發(fā)影響深遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)變革?！巴ㄐ鸥锩焙汀爸悄芨锩钡纳疃群蛷V度將超過以往工業(yè)革命。把握新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的歷史機(jī)遇，應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，不可能再依靠模仿和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)適用技術(shù)，而主要依靠對前沿性關(guān)鍵核心技術(shù)的自主創(chuàng)新、原始創(chuàng)新乃至顛覆性創(chuàng)新。以往的產(chǎn)業(yè)政策已難以適應(yīng)新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的要求，必須加快轉(zhuǎn)型。

(二)國內(nèi)新形勢提出新要求

我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。

1.加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵階段，產(chǎn)業(yè)“低度化”“碎片化”“空心化”“趨同化”等問題突出，大量產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾十分尖銳。必須把著力點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上，加快建設(shè)制造強(qiáng)國、質(zhì)量強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益和核心競爭力，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

2.推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳中和碳達(dá)峰。習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會上鄭重宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和[3]。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策，也是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的首要途徑。長期以來，我國依靠高投入、高消耗、高排放實(shí)現(xiàn)高增長的發(fā)展方式帶來巨大資源環(huán)境壓力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放2030年前達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)任務(wù)十分艱巨。為此，產(chǎn)業(yè)政策必須加快轉(zhuǎn)型。

3.經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展主要是從“數(shù)量追趕”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量追趕”，從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)升級”，從“要素驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”，從“分配失衡”轉(zhuǎn)向“共同富?！?，從“高碳增長”轉(zhuǎn)向“綠色發(fā)展”，還意味著產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、價(jià)值鏈的躍遷，需要加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在經(jīng)濟(jì)高速增長、依靠低成本要素投入驅(qū)動(dòng)的背景下形成的，當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)對產(chǎn)業(yè)政策提出了不同于以往的新要求，政策轉(zhuǎn)型十分迫切。

4.體制改革攻堅(jiān)全面深化。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定, 經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系[4]。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這為我國產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施指明了方向。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不完善情況下形成的，當(dāng)前在充分發(fā)揮市場決定性作用的前提下，更好解決“有效市場”與“有為政府”的有機(jī)結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，產(chǎn)業(yè)政策亟待轉(zhuǎn)型。

(三)構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局

加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的重大戰(zhàn)略部署，關(guān)鍵是要將我國市場規(guī)模和生產(chǎn)體系優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為參與國際合作競爭的新優(yōu)勢。

這就要求打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)的堵點(diǎn)和梗阻，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和資源優(yōu)化配置。這不僅包含擴(kuò)大內(nèi)需，而且更多的是供給側(cè)問題，重在暢通創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。國際循環(huán)更多的意義不在于賣出多少東西，而在于學(xué)到多少知識和技術(shù)。要發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，挖掘國內(nèi)市場需求潛力，加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系；發(fā)揮海量創(chuàng)新資源優(yōu)勢，深化科技體制改革，加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，形成更多新的增長點(diǎn)，打造未來發(fā)展新優(yōu)勢；發(fā)揮對外貿(mào)易大國優(yōu)勢，發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)內(nèi)外市場和規(guī)則對接，創(chuàng)造“你中有我、我中有你”供應(yīng)鏈生態(tài)，形成國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)相互促進(jìn)，這對我國產(chǎn)業(yè)政策提出了新的更高要求[5]。

(四)加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

當(dāng)前，我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同帶來的同質(zhì)化競爭現(xiàn)象相當(dāng)普遍，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然突出。黨中央、國務(wù)院明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措。產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施，如果忽視地域差異性和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，采取“一刀切”辦法，再好的政策也難以取得預(yù)期效果。新時(shí)代產(chǎn)業(yè)政策必須適應(yīng)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要。

二、新時(shí)代我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的路徑

面對新階段、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，我國產(chǎn)業(yè)政策需要解決的不是存廢問題，而是亟須重大轉(zhuǎn)型。必須加快由差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從偏重替代市場、限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策向以競爭政策為基礎(chǔ)、更能發(fā)揮創(chuàng)新作用和增進(jìn)有效市場的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從政策功能定位、政策目標(biāo)、政策立足點(diǎn)、政策實(shí)施機(jī)制、政策支持方式等方面需要加快轉(zhuǎn)型[6]。

(一)政策功能定位要從政府“替代”市場轉(zhuǎn)向增進(jìn)市場功能、彌補(bǔ)市場缺陷上來

實(shí)踐表明，產(chǎn)業(yè)政策能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于能否妥善處理好政府與市場的關(guān)系。發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，構(gòu)建“市場友好型”政策體系，應(yīng)是今后產(chǎn)業(yè)政策功能定位的基準(zhǔn)。

在體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于市場發(fā)育尚不充分、市場體系和市場機(jī)制尚不完備不健全，產(chǎn)業(yè)政策在一定程度、一定時(shí)段替代市場配置資源，既有其必要性和合理性，也有明顯的局限性和“政府失靈”帶來的弊端。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不完善情況下形成的，隨著我國要素市場化和高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)的加快，產(chǎn)業(yè)政策功能定位必須盡快從替代市場向增進(jìn)市場功能、彌補(bǔ)市場缺陷轉(zhuǎn)變，使“有效市場”與“有為政府”更好地有機(jī)結(jié)合起來。產(chǎn)業(yè)政策要確保“市場機(jī)制有效”， 確保要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。切實(shí)把凡能由市場決定的事項(xiàng)交給市場，凡是市場能解決好的結(jié)構(gòu)性問題，就不再用產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)。即使在某些領(lǐng)域?yàn)閺浹a(bǔ)市場缺陷而需要制定產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)力求少而精準(zhǔn)，從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)為主。政府要堅(jiān)持“有所為、有所不為”，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，有效彌補(bǔ)市場失靈，努力做到“不越位、不缺位、不錯(cuò)位”。在一般競爭領(lǐng)域和非自然壟斷行業(yè)，要徹底改變由政府主導(dǎo)資源配置的做法，健全要素市場運(yùn)行機(jī)制，完善政府調(diào)節(jié)與監(jiān)管，做到放活與管好有機(jī)結(jié)合，不應(yīng)由政府事先挑選“贏家”和“輸家”[7]。政府要更多地運(yùn)用普惠性、功能性產(chǎn)業(yè)政策，提供必要的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和制度基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好市場環(huán)境。

(二)政策目標(biāo)要從偏重追求產(chǎn)業(yè)數(shù)量規(guī)模和低水平比例協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向更加注重產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

在經(jīng)濟(jì)趕超特別是供給普遍短缺時(shí)期和工業(yè)化初期、中期階段，我國產(chǎn)業(yè)政策主要基于某些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能產(chǎn)出數(shù)量不足、以擴(kuò)大數(shù)量規(guī)模為導(dǎo)向制定的，其主要目標(biāo)是做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、健全傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系、彌補(bǔ)國內(nèi)供給不足缺口。隨著新時(shí)期我國主要矛盾的變化，面對產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存、資源環(huán)境約束加劇、創(chuàng)新能力和國際競爭力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)體系“大而全”但“不強(qiáng)不優(yōu)”的問題，繼續(xù)實(shí)施趕超階段的產(chǎn)業(yè)政策不再適應(yīng)產(chǎn)業(yè)并跑和領(lǐng)跑階段的新要求。

產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)應(yīng)從過去偏重產(chǎn)能產(chǎn)量的數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張和低水平比例關(guān)系調(diào)整轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和質(zhì)量效率提升，構(gòu)建新的國際動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。要把產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)作為今后制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的核心目標(biāo)，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)化作為政策重心。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由過去重點(diǎn)扶持供給側(cè)尤其是加工制造環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造及各領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的薄弱環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)關(guān)鍵技術(shù)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)核心零部件和關(guān)鍵基礎(chǔ)材料等工業(yè)“四基”和人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向支持關(guān)鍵核心技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向支持營銷網(wǎng)絡(luò)、品牌培育、供應(yīng)鏈管理等制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[8]，協(xié)同推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，培育服務(wù)衍生制造、供應(yīng)鏈管理、總集成總承包等新業(yè)態(tài)新模式，探索原材料、消費(fèi)品、裝備制造等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展新路徑，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)型大國向創(chuàng)新型強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要注重更好實(shí)現(xiàn)供給和需求互促互動(dòng)，以供給創(chuàng)新適應(yīng)和推動(dòng)需求升級，以需求升級引導(dǎo)和拉動(dòng)供給創(chuàng)新，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展從生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新和消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

(三)政策立足點(diǎn)要從限制競爭的差異化、選擇特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護(hù)和促進(jìn)市場公平有序競爭

長期以來，我國采取對所有制、產(chǎn)能規(guī)模等設(shè)計(jì)準(zhǔn)入門檻限制競爭的差異化做法，選擇特定行業(yè)或特定企業(yè)加以重點(diǎn)扶持。這種差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策，容易帶來市場扭曲和不公平競爭，導(dǎo)致資源配置低效。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，產(chǎn)業(yè)政策立足點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)[9]，保障市場公平有序競爭，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。要完善公開透明開放的市場規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，打破所有制歧視和行業(yè)壟斷，完善市場監(jiān)管，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。要從“扶大限小”轉(zhuǎn)向主要以市場競爭推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，從過度關(guān)注市場集中度、企業(yè)規(guī)模轉(zhuǎn)向創(chuàng)建大中小企業(yè)協(xié)同協(xié)調(diào)、軍民融合發(fā)展的良好環(huán)境，從支持國有企業(yè)、大企業(yè)為主轉(zhuǎn)向保障各類企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、同等受到法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公平競爭。市場主導(dǎo)在于通過市場配置資源機(jī)制，理順重要產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)之間的協(xié)作關(guān)系，由此，明確重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上的重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、關(guān)鍵核心技術(shù)、主要短板等，形成頭部企業(yè)實(shí)施“鏈長”調(diào)度的協(xié)調(diào)機(jī)制，在龍頭企業(yè)的牽引下，通過專業(yè)分工、訂單生產(chǎn)、原材料供應(yīng)等形式帶動(dòng)制造業(yè)企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系并貫通各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的無縫銜接[10]。

(四)政策手段要從行政直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和法律等間接手段誘導(dǎo)為主

長期以來，我國更多地采取行政化的直接干預(yù)手段實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)生了不少負(fù)面效應(yīng)。今后政策手段要更好體現(xiàn)市場化、法治化要求，更加突出規(guī)范性、間接性，重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，防止過度運(yùn)用行政手段，最大限度減少行政干預(yù)，更多地采用立法司法、環(huán)境營造、信息整合發(fā)布、質(zhì)量技術(shù)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等間接引導(dǎo)手段。要?jiǎng)?chuàng)新政策工具，采用專項(xiàng)投資基金、重大項(xiàng)目工程包、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮政府政策性資金引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多社會資本參與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。積極探索政府資金與商業(yè)信貸、債券、基金、保險(xiǎn)等相結(jié)合的多種融資組合，有效擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本培育、關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域投資。財(cái)政資金使用方式應(yīng)由項(xiàng)目事前扶持為主改為事后結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)為主。統(tǒng)籌運(yùn)用政策性、開發(fā)性金融，調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效能。

(五)政策實(shí)施要從“急剎車”“一刀切”轉(zhuǎn)向“適時(shí)適度”“區(qū)別對待”

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短期問題和長期問題往往交織在一起，相互影響、相互制約。要把握產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展變化趨勢，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的預(yù)見性、前瞻性，防止局部問題演化成全局性問題，適時(shí)對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，避免被動(dòng)調(diào)整和“硬著陸”。今后產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施要正確認(rèn)識和處理好產(chǎn)業(yè)政策與逆周期宏觀經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，注意遠(yuǎn)近結(jié)合，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。但不能簡單地、機(jī)械地把政策穩(wěn)定性、連續(xù)性理解為一成不變。要明確政策實(shí)施的時(shí)限和終止、調(diào)整的條件，準(zhǔn)確把握政策調(diào)整時(shí)機(jī)和力度，避免“急剎車”、“急轉(zhuǎn)向”和“一刀切”的做法。

我國區(qū)域發(fā)展不僅東西差距大，南北差距也不小，而且地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同帶來同質(zhì)化競爭現(xiàn)象相當(dāng)普遍，發(fā)展不平衡不充分問題依然十分突出。要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、因地施策，切實(shí)把國家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化的區(qū)域協(xié)同，開展產(chǎn)業(yè)鏈分區(qū)域、分類型、分環(huán)節(jié)的發(fā)展指導(dǎo)，明確重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域、重點(diǎn)支撐企業(yè)和重大前導(dǎo)項(xiàng)目，推動(dòng)各地差異化協(xié)同發(fā)展和共建共享，打造具有國際影響力的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈基地和集群，推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(六)政策支持方式要從考慮保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場轉(zhuǎn)向符合國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)安全保障和產(chǎn)業(yè)國際競爭力提升

我國已經(jīng)深度融入世界經(jīng)濟(jì)，與全球產(chǎn)業(yè)相互聯(lián)系程度超過以往任何時(shí)期，在國際產(chǎn)業(yè)分工體系中的地位和影響力大幅提升。一方面，我國是全球第二大經(jīng)濟(jì)體、貨物貿(mào)易第一大國和WTO重要成員，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策毫無疑問會受到國際上更多關(guān)注和國際有關(guān)規(guī)則約束。因此，要高度重視遵守國際規(guī)則和國外利益相關(guān)者的可能反應(yīng)，把符合國際規(guī)則作為制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的必要約束條件。另一方面，在推進(jìn)更高水平開放的制度環(huán)境下，國內(nèi)競爭國際化、國際競爭國內(nèi)化的趨勢更加明顯，過去那種單純考慮保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場的產(chǎn)業(yè)政策已不合時(shí)宜。

今后制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，既要全面把握國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，也要準(zhǔn)確了解國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)向，將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)安全保障與全球產(chǎn)業(yè)競爭格局聯(lián)系起來。面對西方發(fā)達(dá)國家技術(shù)封鎖和貿(mào)易保護(hù)主義對全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈構(gòu)成的嚴(yán)重威脅，要充分發(fā)揮國內(nèi)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，以夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為根本，以自主、可控、安全高效為目標(biāo)，堅(jiān)持獨(dú)立自主和開放合作相促進(jìn)，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈國際延伸、供應(yīng)鏈全球整合、價(jià)值鏈高端提升[11]。要將過去單純依靠全球價(jià)值鏈模式向國家價(jià)值鏈轉(zhuǎn)型，積極培育本土企業(yè)成為價(jià)值鏈的“鏈主”，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性，提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)全球化布局，在全球范圍布局產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)，著力促成“你中有我、我中有你”的國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作新格局，打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，不斷提升我國產(chǎn)業(yè)的全球影響力、競爭力和治理能力，從根本上保障我國產(chǎn)業(yè)安全。

三、完善產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制及配套措施

實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)政策的效果很大程度上取決于政策制定實(shí)施的機(jī)制與措施。新時(shí)代要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策全流程治理，提升政策制定、實(shí)施和評估的精準(zhǔn)化，加快完善政策實(shí)施機(jī)制和配套措施。

(一)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施的各領(lǐng)域和全過程，明確職責(zé)分工，完善工作機(jī)制，落實(shí)工作責(zé)任，研究制定出臺配套措施，確保政策確定的各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處。

(二)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策全流程治理機(jī)制

我國產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施，要充分吸納各利益攸關(guān)方參與，形成“政策制定→實(shí)施→督察→評估→反饋→修改完善→退出”的全流程一體化治理機(jī)制。

1.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)。針對產(chǎn)業(yè)政策制定主體和實(shí)施主體分散問題，需要有專門機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施全過程進(jìn)行指導(dǎo)、質(zhì)詢、監(jiān)管和綜合評估。建議由國家發(fā)改委牽頭成立由有關(guān)部門參加的產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)委員會，負(fù)責(zé)綜合性產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施、協(xié)調(diào)、調(diào)整、廢止等工作，并統(tǒng)籌各類專業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)立。專業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策由委員會委托一個(gè)或幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)制定和實(shí)施。

2.提高社會參與度。建立產(chǎn)業(yè)政策審議制度，建立由中央政府(部門)、地方政府、行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾等共同參與的政策制定、評議機(jī)制，充分反映利益相關(guān)者訴求。

3.健全中央與地方政府聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中央政府負(fù)責(zé)制定全國性普惠化、功能性產(chǎn)業(yè)政策和最低限度必要的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，維護(hù)產(chǎn)業(yè)整體安全，并督導(dǎo)地方在不違背全國性產(chǎn)業(yè)政策基本要求的前提下因地制宜有效實(shí)施。地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)和執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)對企業(yè)服務(wù)，完善市場環(huán)境，并定期向中央政府報(bào)告政策實(shí)施情況、效果、問題及改進(jìn)建議。

4.完善督察評估機(jī)制。強(qiáng)化人大督察職能，加強(qiáng)政府監(jiān)督責(zé)任，對付諸實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)部門行為進(jìn)行監(jiān)督。建立政策執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。支持行業(yè)協(xié)會分擔(dān)“準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)政策”職能，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展人才培訓(xùn)，引導(dǎo)行業(yè)有序發(fā)展。引入第三方機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果進(jìn)行獨(dú)立評估，提高政策實(shí)施精準(zhǔn)性。

(三)完善產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)配套措施

加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策、競爭政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、生態(tài)環(huán)保政策、開放政策等聯(lián)動(dòng)。

1.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)。圍繞實(shí)現(xiàn)“在重要科技領(lǐng)域成為領(lǐng)跑者，在新興前沿交叉領(lǐng)域成為開拓者”[12]的戰(zhàn)略目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策要在關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的突破上，突出對關(guān)鍵產(chǎn)品、關(guān)鍵基礎(chǔ)元器件和零部件、關(guān)鍵軟件系統(tǒng)、關(guān)鍵材料、關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)、“卡脖子”技術(shù)和人才培養(yǎng)的支持,提高創(chuàng)新鏈整體效能。強(qiáng)化對重大基礎(chǔ)研究和源頭創(chuàng)新的政策支持，加快第五代移動(dòng)通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的布局和建設(shè)。

2.做好產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策協(xié)調(diào)。完善競爭政策框架，建立健全競爭政策實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位。堅(jiān)持鼓勵(lì)競爭、反對壟斷，完善競爭政策框架，構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后全環(huán)節(jié)的競爭政策實(shí)施機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容和實(shí)施方式上更加注重引入競爭機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)競爭性環(huán)節(jié)市場化，使產(chǎn)業(yè)政策助力市場競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用，使競爭政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策有效實(shí)施。

3.注重產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政、貨幣、投資等政策的協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化政策工具組合，推動(dòng)宏觀調(diào)控政策精準(zhǔn)落地。逆周期調(diào)節(jié)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)為產(chǎn)業(yè)中長期健康發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境，慎用產(chǎn)業(yè)政策作為實(shí)現(xiàn)短期宏觀調(diào)控總量目標(biāo)的政策工具。加強(qiáng)財(cái)政政策調(diào)結(jié)構(gòu)功能，財(cái)政政策取向應(yīng)兼顧短期經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的要求，支持產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。發(fā)揮金融政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要作用，切實(shí)把審慎性金融監(jiān)管、政策性投融資和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)起來。

4.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與開放政策協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)政策要更好體現(xiàn)高水平開放的要求，推進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化，持續(xù)深化商品和要素流動(dòng)型開放，穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，加快提高產(chǎn)業(yè)國際競爭力，努力構(gòu)建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈。在積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理中，讓符合國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)政策更多發(fā)出中國聲音、闡釋中國方案。

5.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)環(huán)保政策協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)政策要對標(biāo)我國生態(tài)文明建設(shè)及碳中和碳達(dá)峰目標(biāo)，實(shí)施有利于節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用的稅收政策。大力發(fā)展綠色金融。健全自然資源有償使用制度，創(chuàng)新完善自然資源、污水垃圾處理、用水用能等領(lǐng)域價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的綠色政策體系，以環(huán)境承載力約束倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)我國綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新臺階。

(四)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施制度保障

充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，把準(zhǔn)政策作用方式，營造公平市場競爭環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施提供制度保障。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變。深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。實(shí)施全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，破除清單之外隱性準(zhǔn)入壁壘。健全完善事中事后監(jiān)管體系，完善市場公平競爭規(guī)則，消除政府對微觀經(jīng)濟(jì)不必要的直接干預(yù)。

2.深化要素市場化配置改革。全面完善產(chǎn)權(quán)制度。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。深入推進(jìn)金融業(yè)改革，打破現(xiàn)有大銀行壟斷格局，支持金融創(chuàng)新和中小銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)范發(fā)展，鼓勵(lì)更多社會資本進(jìn)入，通過強(qiáng)化競爭和金融創(chuàng)新降低制造業(yè)融資成本。深化土地、資源能源等領(lǐng)域改革，建立不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換機(jī)制，增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。健全要素市場運(yùn)行機(jī)制，完善交易規(guī)則和服務(wù)體系。深化公共資源交易平臺整合共享。消除地區(qū)、部門分割，清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，促進(jìn)要素更大范圍更廣程度優(yōu)化配置和自由流動(dòng)。

3.深化壟斷行業(yè)和國企改革。堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。推進(jìn)能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和國有企業(yè)混合所有制改革，積極引入優(yōu)勢互補(bǔ)并能提供戰(zhàn)略支持的非國有資本。堅(jiān)持“競爭中性”原則，把絕大多數(shù)國有企業(yè)納入競爭政策體系。營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境[13]。放開民間投資市場準(zhǔn)入，明確市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)的不合理規(guī)定，破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘，加強(qiáng)各類所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)[14]。

4.加快完善市場競爭的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。優(yōu)化破產(chǎn)程序，完善破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債管理人相關(guān)規(guī)定，減少破產(chǎn)清算成本。適時(shí)修改《商業(yè)銀行法》，賦予商業(yè)銀行在處置不良資產(chǎn)中的債權(quán)方權(quán)利。制定和完善破產(chǎn)企業(yè)信貸、資產(chǎn)處置、人員安置政策，加快僵尸企業(yè)、嚴(yán)重危及人民健康安全和生態(tài)安全等違法企業(yè)、嚴(yán)重資不抵債企業(yè)的破產(chǎn)清算，為企業(yè)正常發(fā)展創(chuàng)造條件。

(五)提高產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施法治化水平

加快完善規(guī)范市場行為的法律體系及其執(zhí)行機(jī)制。進(jìn)一步完善公平競爭的法律法規(guī)體系，將非必要的行政性壟斷、不合理的經(jīng)濟(jì)性壟斷、地方保護(hù)等有損公平競爭的行為列入禁止范圍，切實(shí)保障各類所有制企業(yè)參與市場競爭的公平性。加快制定《產(chǎn)業(yè)政策法》，修訂《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競爭法》，完善相應(yīng)執(zhí)法體制，加大對不正當(dāng)競爭行為懲處力度。落實(shí)公平競爭審查制度，審查清理現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策中違反公平競爭原則、排除競爭、限制競爭的政策條款。完善與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律體系及其執(zhí)行機(jī)制，建立嚴(yán)格知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的長效機(jī)制。