賈可卿

(中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京 100732)

一、競爭中性的基本內容

競爭中性(Competitive Neutrality)或稱競爭中立，是一個源于澳大利亞并被世界各國逐漸接受的經濟概念。根據(jù)學界的普遍觀點，其基本含義是指政府應維護不同所有制企業(yè)之間公平競爭的市場經濟規(guī)則，不能因企業(yè)所有權差異而使其在市場競爭中處于有利或不利地位。其要義在于：政府采取的所有行動，對國企和其他企業(yè)之間市場競爭的影響都應該是中性的。[1]

政府和市場共同發(fā)揮作用是競爭中性存在的前提。在自由資本主義時期，市場的作用備受推崇，大多數(shù)政府奉行完全不干預的政策。但是，私有制和自由競爭導致部分私人資本的過度強大和分配結果不平等、社會兩極分化、有效需求不足，導致經濟危機甚至戰(zhàn)爭的爆發(fā)。在以凱恩斯主義為代表的國家資本主義思想的指導下，西方國家紛紛頒布了限制自由競爭權、倡導公平競爭權的法律，如《反不正當競爭法》《價格法》《反壟斷法》等。政府通過制定、執(zhí)行法律和制度維護市場公平，通過財政和貨幣政策實施宏觀調控，調節(jié)收入差距，提供公共物品，以求達到物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、經濟增長、國際收支平衡等目標，確保經濟社會運轉良好。當市場經濟滲入了政府的作用之后，就會出現(xiàn)如何對待不同所有制企業(yè)的所謂競爭中性問題。

在早期的國際貿易投資協(xié)定中，雖然沒有使用競爭中性這一說法，但其核心內容已經體現(xiàn)于相關條款。例如，1947年的《關稅及貿易總協(xié)定》禁止締約方在銷售和購買方面優(yōu)待國家所屬企業(yè)，1992年《歐洲共同體條約》規(guī)定政府經營的企業(yè)不得限制和扭曲競爭。明確的競爭中性概念來自澳大利亞，1993年，澳大利亞政府發(fā)布《國家競爭政策》報告，提出競爭中性的概念和框架，以解決國有企業(yè)在與私營企業(yè)競爭中享有的不正當優(yōu)勢。之后，經濟發(fā)展與合作組織(OECD)對競爭中立進行了全面和深入研究，并發(fā)布了《國有企業(yè)公司治理指引》《關于競爭中立的建議、指南和最佳實踐綱要》等系列報告。美國在2008年經濟危機后也開始大力推廣競爭中性原則，試圖由此重新塑造國際貿易與投資規(guī)則。2011年，美國副國務卿霍馬茨在多個場合提出競爭中性原則，2012年美國雙邊投資協(xié)議范本提出防止國有企業(yè)利用政府權力獲得不公平競爭優(yōu)勢。作為多邊經貿規(guī)則的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(TPP)以及后來的《跨太平洋伙伴關系全面進步協(xié)定》(CPTPP)專章規(guī)定締約方對國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)提供的非商業(yè)支持不得損害另一締約方的利益。TPP/CPTPP以橫向議題的方式對國有企業(yè)施加義務，體現(xiàn)了多邊經貿規(guī)則對國企行為的全面約束。[2]

縱觀中國自1978年以來國有企業(yè)改革的軌跡，從以“放權讓利”為特征的承包經營責任制到以產權改革為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度建設，再到以國企分類為基礎的混合所有制改革，可以看出其中蘊含著向競爭中性趨近的制度變遷路徑。1993年黨的十四屆三中全會就提出要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁。2017年國務院發(fā)布《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，首次明確提出中國實行競爭中立制度。2018年，中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業(yè)研討會上指出：要以競爭中性原則對待國有企業(yè)。2019年3月5日，李克強總理的《政府工作報告》首次寫入競爭中性原則，提出在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待。2020年開始施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》是體現(xiàn)競爭中性原則的一個重要條例。中國政府還批準了多個自由貿易試驗區(qū)，為引入包括競爭中性在內的國際新規(guī)則提供了試驗平臺。在長期探索中，我們已經開拓出了一條堅持競爭中性，推動“國民共進”，發(fā)展混合所有制經濟的道路。[3]

按照經濟發(fā)展與合作組織(OECD)的歸納和公認的內容，競爭中性包括如下一些方面：企業(yè)組織形式合理化、成本確認、平均商業(yè)回報率、公共服務合理補償、稅收中立、監(jiān)管中立、債務中立、公共采購中立。這些內容又可從總體上歸納為程序中性、成本中性和收益中性。

(一)程序中性

程序中性指的是在市場準入、市場競爭、市場退出過程中，政府對各企業(yè)的資格要求和監(jiān)管程序是一致的，不因所有制不同而區(qū)別對待。市場準入中性是競爭中性政策的第一行為準則，它要求政府公平地向所有參與市場資源配置的經營者提供交易機會，對各類所有制企業(yè)適用一致的法律規(guī)則。其內容主要包括準入資格、注冊程序、審批程序、申訴程序等的平等一致。當涉及政府采購時，要求在采購的開放對象、參與方式和評選機制上保持中立，不得設置與業(yè)務能力無關的門檻甚至企業(yè)所有制屬性的隱性門檻。市場退出中性是指不同所有制企業(yè)在破產清算和退出市場時遵循的規(guī)則相同，退出的難易程度一致。只有建立有效的退出機制，改變國有企業(yè)依賴政府兜底的傳統(tǒng)思維，才能在前端真正放寬市場準入并將重點轉向事中和事后監(jiān)管，才能破解“不愿退”“不敢退”“不能退”的僵尸企業(yè)難題。市場監(jiān)管程序公正的前提是透明。通過統(tǒng)一的信息公開網絡平臺，將政府的政策制定與實施過程置于利益相關方和社會的監(jiān)督之下，實現(xiàn)陽光行政，才能保證監(jiān)管程序的公正。隨著資本市場的發(fā)展壯大，包括大量國有企業(yè)在內的上市公司都要按照資本市場的法律法規(guī)接受公開監(jiān)管和內外部審計，這些都有助于提升政府監(jiān)管的透明度，進而實現(xiàn)競爭中性。

(二)成本中性

成本中性指的是政府公平處理各類市場主體的經營負擔，包括稅收、融資利率等企業(yè)支出項，消除國家所有權帶來的成本優(yōu)勢或劣勢。融資利率中性是指企業(yè)的融資利率應反映市場的風險和需求，不因企業(yè)所有制屬性而不同。國有企業(yè)由于有政府的顯性或隱性擔保，在貸款方面的待遇明顯優(yōu)于民營企業(yè)。根據(jù)中國財政科學研究院的報告，中國國企的銀行貸款利率普遍低于民企1.5個百分點。[4]部分國有企業(yè)甚至扮演影子銀行的角色，將自己獲得的低息資金轉貸給民營的中小企業(yè)，賺取利差。取消政府公權力對國有企業(yè)貸款的擔保，使公私企業(yè)憑借經營狀況和信用程度公平競爭，有利于資源使用效率的提高和金融風險的降低。若政府需要為商業(yè)化國有企業(yè)做借款擔保，可以借鑒澳大利亞的做法，要求國企向國家上繳部分利潤，其數(shù)額等同于從市場融資所需的成本。國務院2019年發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》提出：商業(yè)銀行等金融機構在授信中不得對民營企業(yè)、中小企業(yè)設置歧視性要求。這標志著中國在融資方面進一步趨向競爭中性。此外，土地和其他資源的獲取也應當在不同所有制企業(yè)之間實現(xiàn)成本的平等。稅收中性是指不同所有制企業(yè)的商業(yè)活動享有同等的稅收待遇(包括出口退稅、稅收減免措施等)。如果某類所有制企業(yè)承擔過重的稅賦，必然導致其在競爭中處于劣勢。社會保險繳費的性質、特征與稅收類似。

(三)收益中性

收益中性指的是國有企業(yè)在商業(yè)經營中，應獲得與同行企業(yè)基本等值的收益率，包括平均商業(yè)回報率要求、政府補貼等收入項。如果沒有一定的商業(yè)回報率要求，那么國有企業(yè)可以依賴政府的顯性和隱性支持，以降低利潤率的方式壓低價格，在市場上獲得本不具有的競爭優(yōu)勢，破壞市場正常競爭秩序。此外，如果缺少平均回報率的指標壓力，必然會助長國有企業(yè)在經營管理上的惰性，產生大量低效勞動和投資，拉低全社會的投資回報率。政府補貼中性是指政府對從事公共服務的企業(yè)的補貼不超過其履行社會義務的成本。一些企業(yè)特別是國企承擔著一定的社會責任和非商業(yè)職能，比如水、電、煤、氣和公共交通服務等。政府應對其服務予以補償，包括轉移支付、提供資本、事后報銷、稅收減免及政府援助或補貼。但這種補償不應超過必要的限度，否則就會出現(xiàn)交叉補貼問題，即補貼超過了企業(yè)履行社會義務所需的成本，以至于延伸到商業(yè)活動中，使其獲得不正當競爭優(yōu)勢。防止交叉補貼最理想的辦法是實現(xiàn)強拆分，即分別建立專門履行公共服務職能的國企和專門從事商業(yè)活動的國企。但現(xiàn)實中，不少國有企業(yè)仍處于多產業(yè)、多功能的運作狀態(tài)。在這種情況下，比較可行的辦法是會計核算分離，企業(yè)就其公共服務與商業(yè)活動分別設立賬戶并獨自核算，以識別國企非商業(yè)活動的成本，從而進行恰當?shù)难a貼。[5]

二、競爭中性的價值

競爭中性既是當代國際貿易規(guī)則的要求，也是中國自身改革發(fā)展的要求。這種外力和內力共同發(fā)揮作用，促成了中國經濟體制沿著競爭中性的邏輯不斷變遷。正確認識和對待競爭中性原則，構建包括競爭中性在內的公平競爭制度，對于進一步推動改革開放、促進經濟社會持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

(一)理論維度的考量

改革開放以來，中國經濟體制在大趨勢、大方向上逐步向競爭中性收斂。但民營企業(yè)在要素獲取、準入許可、經營運行、稅費負擔、融資條件、公共服務等方面仍然面臨一些政策歧視，所謂的“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”等問題時常出現(xiàn)。這種不平等對待挫傷了民營企業(yè)參與市場競爭的信心和積極性。[6]社會上對“國進民退”的擔憂與質疑一度盛行，甚至出現(xiàn)了“民營經濟離場”的消極輿論。要消除人們的這些思想疑慮，就要使競爭中性真正成為市場經濟必須遵守的法則，就要在理論上破除對民營經濟的偏見。

生產力決定生產關系，因而也就決定著生產關系的所有制內容。從表面上看，一個社會在一定時期采用某種所有制似乎是人們主觀選擇的結果，但在主觀意志的背后始終是生產力在發(fā)揮決定性作用。一些人脫離生產力的客觀需要，形而上學地劃定所有制的優(yōu)劣，簡單地認為凡是私有制都是不好的東西；私營經濟成分增加是走向資本主義的表現(xiàn)；發(fā)展私營經濟只是一種權宜之計，等等。實際上，某種所有制形式的存續(xù)根本上取決于社會經濟發(fā)展的要求，而非取決于主觀愿望和政治規(guī)定。只要有助于生產力的發(fā)展和物質財富的創(chuàng)造，有助于滿足人民群眾的物質文化等利益需求，有助于增強國家的整體實力，有助于實現(xiàn)社會主義的本質和目的，那么這種所有制結構就是與社會主義的方向相一致的。以生產力發(fā)展為根本依據(jù)，所有制形式應當宜公則公，宜私則私，或者二者兼有。在當前歷史時期，在公有資源和公有經濟占主導地位的前提下，充分發(fā)揮其他經濟成分的積極性，既符合生產力發(fā)展的要求，也體現(xiàn)了中國人“執(zhí)兩用中”的傳統(tǒng)智慧。進入改革開放的新時代，有必要在根本理論上與時俱進，進一步明確各種所有制的平等地位和平等保護，明確多種所有制不是某個階段的權宜之計，而是與社會主義市場經濟的發(fā)展進程相始終。無論是民營企業(yè)或國有企業(yè)，都是國家和民族的企業(yè)，都是社會主義市場經濟的重要組成部分，最終都會有益于社會和人民，都應當毫不動搖地堅持和發(fā)展。只有從生產力發(fā)展的終極視角來考察所有制，才不至于被一些細枝末節(jié)和僵化的教條所困擾。

實際上，所謂國有企業(yè)與民營企業(yè)并不存在根本對立的關系：前者是按所有制形式分類，后者是按經營方式分類。民營企業(yè)或私營企業(yè)是一種經營方式，是與國營相區(qū)別的，而不能說成是從根本上與國有相區(qū)別。[7]社會主義國家的一切資源、財富的終極所有權從根本上說屬于全體人民。但出于生產效率的要求，生產資料的具體持有和經營可以有不同的形式。全民的終極所有權主要體現(xiàn)為通過財政稅收、轉移支付等方式分享資產的最終收益，而不是體現(xiàn)為全民對社會資產的直接持有和使用。資本和企業(yè)的管理有很高的能力和技術方面的要求，并不是每個人都具備的。人人參與管理的經濟民主未必利于企業(yè)效益的提高，也未必利于最終分享企業(yè)收益的所有人?！叭袼?個別持有”的模式既能體現(xiàn)終極所有權的公有性質，又能激發(fā)資源持有和使用主體的主動性和創(chuàng)造性。全體成員共同擁有全部生產資源的終極所有權，這是社會主義社會與歷史上的私有制社會的根本不同之處。同時，每個個體作為社會成員的一分子，其合法的持有權以及使用權、收益權、處置權不容侵犯。[8]民營經濟之所以長期不能得到根本性認同，就在于傳統(tǒng)理論思維將貧富差距與剝削和民營經濟捆綁在一起。要真正把民營經濟當作中國特色社會主義的內在要素，就必須對馬克思主義的財富理論及各生產要素持有者按照貢獻進行分配的內在正義性有深刻的認識。實際上，剝削的核心特征是“強占”，而非必然內嵌于特定的所有制形式。對于那些依靠經濟權力強占他人勞動和財富的剝削行為，必須依靠法治的手段予以禁止和消除。對于并非由于剝削引起的貧富分化現(xiàn)象，則應通過財政稅收和轉移支付等政策去緩解，將貧富差距控制在民眾公認合理的范圍之內。厘清民營經濟與剝削的關系，有助于從根本上改變將非公經濟作為發(fā)展的手段和工具加以利用，而終有一天要予以打擊甚至消滅的錯誤思想。讓民營經濟與社會主義國家的命運同節(jié)拍，才能從根本上穩(wěn)定發(fā)展預期。

綜上，競爭中性原則雖然并不宏大，卻具有十分重要的理論象征意義。競爭中性的確立既是為參與全球市場競爭的國有企業(yè)正名，也是為參與國內市場競爭的民營企業(yè)正名。它有助于人們深入理解唯物史觀和生產力標準，深化對社會主義本質的認識，革除那些形而上學的意識形態(tài)標簽，擺脫兩極對立的斗爭思維，進而創(chuàng)造有利于經濟發(fā)展的良好社會秩序。

(二)效率維度的考量

競爭中性原則的確立將大大增強民營經濟的效率。如果不考慮社會效益而單論經濟效率，由于民營企業(yè)的運行機制通常較為靈活，民營企業(yè)家往往敢于創(chuàng)新、冒險，在效率和活力上更具優(yōu)勢，因而民營企業(yè)的資本回報率總體上高于國有企業(yè)。改革開放以來民營企業(yè)的快速發(fā)展并非得益于特殊的優(yōu)惠，而是在相關法律和政策允許的空間內發(fā)育成長的結果。在今天，民營企業(yè)貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量，已經成為推動經濟發(fā)展不可或缺的重要力量。[9]隨著競爭中性原則的確立，隨著在要素獲取、準入許可、稅費負擔、融資成本等方面對各類所有制企業(yè)平等對待的落實，民營企業(yè)的優(yōu)勢無疑會得到更大程度的發(fā)揮。當然，民營企業(yè)自身機制的不足也會阻礙企業(yè)發(fā)展。民營企業(yè)應以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，優(yōu)化組織結構，完善內部激勵約束機制。

競爭中性的實施對于國有企業(yè)的發(fā)展也是有利的。改革開放以來中國經濟的發(fā)展，很大程度上是由于不斷改革國有制企業(yè)，從而釋放了經濟活力，提高了經濟效率。經驗證據(jù)顯示，國有經濟和民營部門相比，其經濟效率總體偏低。盡管在下游競爭性行業(yè)表現(xiàn)了較高效率，但主要是因為擠占了私營部門的投資空間。[10]只要在方式、節(jié)奏上掌控得當，引入競爭中性原則將發(fā)揮良性的倒逼作用，推動國有企業(yè)進一步深化改革。從另一方面看，以往的競爭非中性為國企提供了一些方面的優(yōu)勢，但也造成了額外的負擔。主要表現(xiàn)在：國有企業(yè)往往承擔著較多的公共義務，國有企業(yè)的干部任命、薪水報酬、機構設置、任務目標等由政府決定，非業(yè)務性的學習、開會等事項占用了企業(yè)的大量時間和精力，妨礙了企業(yè)效率的提升。競爭中性原則的引入既能夠剝離國有企業(yè)的額外競爭優(yōu)勢，也會剝離其額外競爭劣勢，國有企業(yè)得以輕裝上陣參與競爭。在混合所有制改革的基礎上，奉行競爭中性原則是商業(yè)性國有企業(yè)參加市場競爭的需要，有助于加快推進和深化國有企業(yè)改革，不斷發(fā)展、壯大國有資本，更好地實現(xiàn)經濟發(fā)展目標。

引入競爭中性原則也是適應經濟全球化新趨勢、適應國際貿易與投資規(guī)則新變化的客觀要求。在過去幾十年中，以中國為代表的新興經濟體迅猛發(fā)展，國有企業(yè)在世界經濟舞臺上展現(xiàn)出了強大的競爭能力，對西方發(fā)達國家造成了很大沖擊。在近年來《財富》雜志公布的世界500強企業(yè)中，來自中國的約120～130家絕大部分是國有企業(yè)[11]，并且數(shù)量仍在持續(xù)增長，更引起了國際社會的關注。美歐等一些國家認為，中國的國有企業(yè)能夠在國際市場上獲得國家支持，具有相對于私營企業(yè)的不正當競爭優(yōu)勢，從而對全球經濟貿易體系構成挑戰(zhàn)。出于對跨國競爭行為進行規(guī)制的需求,一些發(fā)達國家將競爭中性政策貫徹到國際貿易關系中。國際經濟交往規(guī)則是中國企業(yè)參與國際市場競爭的必要前提，也是中國治理能力現(xiàn)代化必須面對的重要內容。中國接受并實施競爭中性原則，有助于國際社會對中國經濟發(fā)展模式的了解，有助于在國際上縮小分歧，增加互信，有助于中國的國有企業(yè)獲得國際市場準入的認可，推動中國融入世界經濟新秩序。

三、競爭中性訴求的偏失

競爭中性作為市場公平競爭的內在要求，已成為當代多數(shù)國家的共識。但以歷史的、辯證的方法加以審察，就會發(fā)現(xiàn)國際社會的競爭中立訴求有著多重意味及其潛在問題。

(一)競爭中性的歷史性

競爭中性原則要求國有企業(yè)不能因為政府偏愛而獲取市場競爭優(yōu)勢。但從歷史上看，絕大多數(shù)發(fā)達國家都曾采用過國有企業(yè)模式發(fā)展經濟，其政府也始終沒有停止干預經濟的措施。例如，面對1929—1933年的世界經濟危機，美國的羅斯福政府實行國家干預新政，建立了一大批國有企業(yè)。面對美國跨國企業(yè)在市場上的優(yōu)勢，不少歐洲國家通過建立國有企業(yè)與其競爭。日本的經濟起飛也普遍借助了產業(yè)政策。20世紀80年代后，西方國家由于國有企業(yè)效率低下等問題出現(xiàn)了私有化熱潮，但國有企業(yè)或國有股份依然存在于石油、電力、電信、航運等重要的產業(yè)部門中。2008年國際金融危機爆發(fā)，美國推出了大規(guī)模金融救援計劃和財政刺激計劃，包括出資拯救通用汽車公司，美國聯(lián)邦獲得60%的股份，將其變?yōu)閲锌毓善髽I(yè)。[12]特朗普政府上臺之后更是頻頻實行貿易保護、產業(yè)回流等國家干預主義政策。歐美等國濫用補貼的情況也非常嚴重。2004美國向WTO提起訴訟，指責歐盟國家向空客公司提供補貼。歐盟也反訴美國政府對波音飛機提供非法補貼?？梢姡瑖疫\用產業(yè)政策來支持本國企業(yè)發(fā)展——即所謂國家資本主義模式——并不是一種新現(xiàn)象或特殊現(xiàn)象。

國有企業(yè)的發(fā)展反映了經濟全球化過程中的階段性趨勢，不能超越生產力的發(fā)展階段和一個國家的具體實際，形而上學地討論競爭中性問題。當前，歐美主要國家處于相對成熟的市場經濟階段，而包括中國在內的很多發(fā)展中國家仍處于市場經濟轉型期，各國經濟發(fā)展程度和產業(yè)發(fā)展水平不同，政治、法律和社會環(huán)境也不同。在這種情況下，要求在國際范圍內制定并實施同等的競爭中性規(guī)則不具有充足的合理性，也超出了發(fā)展中國家的現(xiàn)實承受能力?？v觀發(fā)達國家的改革歷程，其競爭中性也是逐步推進而非一蹴而就的。例如，美國郵政服務一直在《郵政重組法案》的保護下享有反壟斷豁免等特權，而且還從聯(lián)邦銀行獲得低息貸款，這些特殊優(yōu)待直到2007年該法案修訂才得以終止。[13]然而在一些國際經貿談判中，美國不顧各國經濟發(fā)展階段的不同，強行推進競爭中性訴求，侵害了新興經濟體對外貿易和投資利益，因而遭到了強烈反對。中國是一個社會主義性質的發(fā)展中國家，政府政策對于經濟具有尤為重要的作用。在引導產業(yè)布局、發(fā)展新興產業(yè)、扶持民族產業(yè)等方面，很難不出現(xiàn)與競爭中性要求不一致的情況。對此，中國在明確接受并引入競爭中性原則的同時，也應當從自身經濟發(fā)展階段和產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒發(fā)達國家逐步、適當引入競爭中性規(guī)則的經驗，在國際貿易和投資談判中維護自身的合理利益。

(二)競爭中性的政治性

歐美等一些成熟經濟體將競爭中性當作限制新興經濟體發(fā)展的工具。當然，對競爭中性的這種政治性運用是以隱蔽的方式進行的，因為這與美國公開宣揚的自由市場理念大相徑庭。中國和其他新興國家運用產業(yè)政策不過是對發(fā)達國家成功實現(xiàn)經濟現(xiàn)代化的效仿，但一些歐美發(fā)達國家卻排斥、敵視他國的國有企業(yè)，顯然有雙重標準之嫌。對此，德國學者李斯特用“抽梯子”的說法作了形象地說明：“任何國家，如果靠了保護關稅與海運限制政策，在工業(yè)與海運事業(yè)上達到了這樣的高度發(fā)展，因此在自由競爭下已經再沒有別的國家能同它相抗，當這個時候，代它設想，最聰明的辦法莫過于把它爬上高枝時所用的梯子扔掉，然后向別的國家苦口宣傳自由貿易的好處”[14]。

西方國家之所以在這一問題上持雙重標準，絕不是由于對歷史的無知，而是因為以中國為代表的一些發(fā)展中國家通過產業(yè)政策和國有企業(yè)的發(fā)展日益強大，對西方發(fā)達國家的地位構成了挑戰(zhàn)。特別是在近幾次經濟危機中，中國模式都展現(xiàn)了巨大優(yōu)勢。西方發(fā)達國家開始關注以國家主導產業(yè)政策為核心的發(fā)展模式，并將中國作為推行競爭中立性政策的重要對象。2010年，全球最大的政治風險咨詢公司歐亞集團總裁布雷默出版了《自由市場的終結：政府與公司誰將獲勝？》，宣稱國家資本主義正在崛起，對自由市場制度造成了嚴重威脅。2011年，美國副國務卿霍馬茨發(fā)表《競爭中立：確保全球競爭的合理基礎》一文，認為中國的國家資本主義模式對美國競爭力和全球體系構成挑戰(zhàn)。2012年，英國《經濟學家》雜志刊登了《國家資本主義的興起》的封面文章，批評以中國為代表的新興市場國家破壞了全球公平貿易體系，呼吁警惕國家資本主義的崛起。美中經濟與安全審議委員會發(fā)布的《中國國有企業(yè)和國家資本主義研究》報告指責中國的國有企業(yè)存在大量的政府稅收優(yōu)惠和低息貸款行為，以及在國家工程招標、政府采購等方面的優(yōu)先等。美國還多次指責中國國有企業(yè)并非純粹的商業(yè)實體，而是被政府控制用于實施產業(yè)計劃、竊取外國技術、進行海外擴張等戰(zhàn)略的行為體。

美國聯(lián)手其他一些國家批評所謂國家資本主義模式，倡導競爭中性原則，是中西方在政治經濟制度以及國家治理模式等方面分歧和沖突的表現(xiàn)。盡管競爭中性是全球化發(fā)展到今天必然衍生出來的制度規(guī)則，中國經濟中也確實存在一些相關的問題，但美國借機限制中國模式的競爭力和影響力，爭奪全球經貿規(guī)則主導權的意圖亦隱含其中。

(三)競爭中性的偏狹性

在美國主導的相關國際規(guī)則的制定中，國有企業(yè)僅限于一個國家的中央政府或聯(lián)邦政府投資或控制的企業(yè)，并未包括地方政府所管控的企業(yè)。然而，美國國有企業(yè)大多數(shù)恰恰屬于地方州立的范疇。以國家層面上的國有企業(yè)為規(guī)范對象，可以保護美國各州設置的國有企業(yè)免受沖擊。這鮮明地體現(xiàn)出了美國競爭中立主張的投機之處。由于這種偏狹的界定，在美國與其他一些國家的雙邊自由貿易協(xié)定(FTA)中，有關國有企業(yè)條款對各方的約束力是不對稱的。與美國相比而言，一些亞洲國家如馬來西亞、越南、新加坡以及中國的國有企業(yè)大量設置在國家層面上，因此受到該條款的沖擊較強。這很容易讓人感到有關競爭中性的國企界定并不公正，這種所謂的競爭中性恰恰有“非中性”之嫌。因此，談判各方對國有企業(yè)條款的爭議很大。各國紛紛建立了符合自身利益的各種例外規(guī)則，要求特定類型的企業(yè)不適用或僅適用部分競爭中性規(guī)則，比如公共利益例外、低層級國企例外和企業(yè)規(guī)模例外等。[15]

此外，基于所有制形式的平等對待只是公平競爭的一個方面，而不是公平競爭的全部。問題的關鍵在于政府對經濟施與了何種干預，而不是所有制性質。從全球來看,國有企業(yè)并不是普遍存在的企業(yè)形態(tài)，而政府直接或間接干預造成的不公平競爭問題，卻幾乎是所有市場經濟國家都面臨的問題。對國有企業(yè)性質的過度強調，可能導致人們忽視對國際市場具有更普遍意義的政府干預問題。也正由于競爭中性的這種偏狹性，一些國家對這一規(guī)則的推行持消極態(tài)度。許多貿易和投資協(xié)定僅把競爭中性界定為促進經濟效率的宏觀目標和原則，沒有明文規(guī)定如何對國有企業(yè)進行規(guī)范。雖然TPP協(xié)定引入了國有企業(yè)條款及相應標準，但仍然缺乏配套的爭端解決機制。又加上2017年美國退出TPP，馬來西亞、新加坡等國紛紛提出國有企業(yè)的豁免請求，競爭中性條款的影響力已大為削弱。

四、基本立場與應對

國際社會的競爭中性訴求具有積極和消極的兩面性，而積極方面又是主要的。因此，應在總體上順應這一國際市場競爭的趨勢和要求，不斷推進國內經濟體制改革。同時，也要在國際范圍內積極參與競爭中性規(guī)則的制定，使其內容在最大程度上符合本國人民的利益。

(一)競爭中性服從于整體公平競爭的要求

原有競爭中性規(guī)則的約束對象過于偏狹，應將其予以擴充才更具合理性。首先，競爭中性應針對一切政府控制、經營的企業(yè)的超市場優(yōu)勢。地方和中央層面國有企業(yè)的不同只是表現(xiàn)在所屬政府的級別不同，其享有的優(yōu)惠待遇等并無實質差別。因此，在國際投資和貿易中，國有企業(yè)所屬政府級別的差別并不能成為豁免的正當理由。其次，設定競爭中性規(guī)則的初衷本是政府不得優(yōu)待與自身利益一致的企業(yè)，把約束對象僅僅界定為國有企業(yè)并不恰當。中國接受并引入競爭中性規(guī)則，但可以要求各國政府不得優(yōu)待與其自身利益一致的企業(yè)——包括特定私企、跨國公司等，而不僅僅是國有企業(yè)。實際上美國也承認：除了國有企業(yè)以外，任何由政府授予壟斷權的企業(yè)，都需遵守競爭中立規(guī)則[16]，但其斗爭矛頭卻過多地指向我國的國有企業(yè)。跨國公司大多在國際市場中處于壟斷地位，它們與國有企業(yè)相比，除了形式上的所有權屬性之外，其他方面并沒有明顯差異。而且，由于對跨國公司更加缺乏有效的監(jiān)督管理，其對國際市場公平競爭造成的扭曲可能更為嚴重。因此，發(fā)達國家對國有企業(yè)的擔憂同樣適用于跨國公司。將國有企業(yè)概念替換為“與政府利益一致的企業(yè)”[17]，可以使競爭中性規(guī)則更為公平和對等，避免在相關國際貿易談判中處于單方面受限制的被動狀態(tài)。

還可以進一步提出：在國際競爭中，制度和規(guī)則應在不同國家之間保持實質性中立的問題。某一國際規(guī)則深入主權國家內部，追究其企業(yè)所有制形式與政府政策的關系，似乎超越了國際規(guī)則應有的界限。任何一個國家都有權根據(jù)本國經濟發(fā)展的實際，采取國營或民營的不同經濟組織形式。政府如何制定有關不同所有制企業(yè)的政策，也是一個國家主權范圍內的事宜，應由本國人民根據(jù)本國實際決定，他國無權干涉。況且，從總體上看，所有制的不同形式以及競爭中性的履行程度對于國家之間的競爭并無根本影響。一個國家對本國國有企業(yè)予以政策性偏袒，確實可能使其在所從事行業(yè)的國際競爭中具有優(yōu)勢。但是從理論上講，其他國家也同樣可以這樣做。既然每個國家都可以對本國的企業(yè)進行政策性資助，那么這種競爭就是機會平等的，并無不公平可言。特別是：如果一個國家的政策性力量用于資助某個行業(yè)或某個企業(yè)，那么，用于其他行業(yè)和領域的力量必然就會相應減少。因此，無論該國政府對于國內企業(yè)是否采取競爭中性立場，在國際市場中有所得的同時必定有所失，總體上對于其他國家并不會產生額外優(yōu)勢。

(二)競爭中性服從于生產力發(fā)展的要求

無論是市場的一般性公平競爭規(guī)則，還是更為具體的國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的競爭規(guī)則，都需要更高層次的價值判斷和利益權衡，而不能僅僅停留于形式化、碎片化的條文規(guī)定。競爭中性所追求的根本目標是生產力的發(fā)展。對于各種所有制主體，無論優(yōu)惠還是負擔，當競爭中性規(guī)則與經濟社會發(fā)展目標相一致時，一視同仁的要求就是必要的。當競爭中性規(guī)則與經濟社會發(fā)展目標不相一致時，完全同等的對待是不切實際的。比如：扶持弱勢企業(yè)以遏制行業(yè)內的壟斷；在經濟下行時給予小微企業(yè)額外關照；內外資適用不同的負面清單；優(yōu)先采購本國產品和殘疾人生產的產品，等等。又如，由于東中西部地域發(fā)展的不平衡性，國家在政策層面存在著對不同地區(qū)不同企業(yè)的差別待遇。從表面上看，這違背了區(qū)域間的競爭中性，但從生產力發(fā)展的根本目標來看，這種對競爭中性的違背又有其歷史必然性和重要戰(zhàn)略意義。圍繞發(fā)展生產力和國民經濟的根本目標，競爭政策、財政政策、產業(yè)政策等可以同時存在。中國之所以能取得舉世矚目的經濟成就，包括產業(yè)政策在內的宏觀政策功不可沒。當然，隨著市場機制逐漸發(fā)育完備，就要更加依賴市場而非政府在資源配置中的決定作用，推動國家經濟政策由產業(yè)政策為主轉向以競爭政策為主。

總之，一個國家的政府是否實行及如何實行競爭中性，根本上取決于是否有利于生產力的發(fā)展和物質財富的增加，是否有利于人民生活水平的提高。如果對不同所有制企業(yè)進行不平等對待的結果違背了生產力標準，則政府必然會加以改變并引入競爭中性原則。反之，競爭中立則可能遭到冷遇和擱淺。在國際市場上，由于各國發(fā)展階段和國情不同，發(fā)展中國家很難與發(fā)達國家實現(xiàn)真正意義上的公平競爭，形式上的競爭中性反而可能會阻礙落后國家的發(fā)展。因此，以企業(yè)所有制性質為指向的競爭中性更宜作為國內改革措施，而未必適合直接拿來作為國際規(guī)則。沒有哪個國家內部的稅率和利率是其他國家必須照搬的。在這里，是否有利于生產力發(fā)展才是決定包括競爭中性在內的經濟政策的根本標準。

(三)推進混合所有制改革

當前，競爭中性已經成為國際社會普遍認同的公平競爭規(guī)則的重要內容。面對這種現(xiàn)實態(tài)勢，理智的做法是在闡釋中國立場和觀點的同時，總體上接受競爭中性并與本國實際逐步結合，爭取國際社會的理解與認同，為中國企業(yè)參與國際競爭創(chuàng)造良好條件。有的學者認為：“競爭中性已然或將要成為影響國有企業(yè)改革的顯性化變量甚至關鍵變量”[18]。

實行競爭中性需要明確的前提是：競爭中性的適用范圍是存在競爭的市場領域，而不是一切經濟領域。對于既有的國有企業(yè)而言，首先必須實現(xiàn)分類管理，即劃分為非競爭性國企和商業(yè)競爭性國企，并明確只有后者才適用競爭中性原則。[19]2015年中央通過《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，已經對國有企業(yè)類型作出了劃分。在國家戰(zhàn)略性、公益性領域如供水、供電、供熱、供氣以及國防等行業(yè)，由特定企業(yè)壟斷性經營更為合理。這部分企業(yè)實際上屬于政府的公共部門而非嚴格的國有企業(yè)。公益和戰(zhàn)略性國企不以追求利潤為目標，可以接受國家財政補貼、享受稅收優(yōu)惠、監(jiān)管豁免。將公益和戰(zhàn)略性企業(yè)排除在競爭領域之外，可以在很大程度上減少競爭中性規(guī)則的沖擊。這一做法在世界各國普遍存在。

商業(yè)類國企主要指主業(yè)可實行充分競爭的營利性行業(yè)和領域的國有企業(yè)。除極少數(shù)公益和戰(zhàn)略壟斷性企業(yè)外,其他行業(yè)和領域大都可以完全放開競爭。在這些領域，作為政府管理機構的國資委從“管人、管事、管資產、管企業(yè)”轉向管資本，即不再具體管轄一個個國有企業(yè)，而主要是組建并管理國有資本運營公司，通過資本市場實現(xiàn)國有資本的合理流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)國有資產的保值增值。混改的目標，就是完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率[20]。國有資本運營公司作為企業(yè)股東發(fā)揮決策權而不以企業(yè)管理為目標，也不要求控股地位。國家投資的企業(yè)擁有獨立的法人財產權，依法自主經營、自負盈虧，它們與國有資本運營公司之間是企業(yè)法人與出資人的關系，不存在行政隸屬關系。國有資本在企業(yè)中的占股比例根據(jù)其對企業(yè)經營狀況的判斷不斷變化，或增加或減少甚至退出，因而也就很少有固定的、純粹的民企和國企，二元產權結構由靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)。在這種混合所有制的經濟形態(tài)中，以國企為指向的競爭中性條款的壓力將會大為緩解。