文/周永平

自2018年，我國開啟新一輪黨和國家的機構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊將刊發(fā)系列文章，回憶我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。

隨著十三屆人大第一次會議落幕，國務(wù)院又一輪機構(gòu)改革啟動，“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局”歸入歷史。組建應(yīng)急管理部，整合包括國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局等13 個部門的相關(guān)職能。

很多同仁進行了熱烈討論：安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理有怎樣的關(guān)系？如果“安全生產(chǎn)”成為“應(yīng)急管理”的一部分，“應(yīng)急管理”是其“今生”，似有必要對其“前世”進行追溯，并從中探求成為“今生”的成因。

從本質(zhì)上說，安全生產(chǎn)問題是工業(yè)化生產(chǎn)方式所帶來的社會經(jīng)濟問題。從歷史上來看，工業(yè)化生產(chǎn)方式極大地提高了生產(chǎn)效率、改善了人類的生存狀況，也帶來了社會結(jié)構(gòu)的巨大變革。此種生產(chǎn)方式給從事生產(chǎn)活動的勞動者帶來的傷害（后世概括為死亡、受傷和職業(yè)病三類）是其帶來的影響巨大的副產(chǎn)品。

工業(yè)化生產(chǎn)方式大約在十六七世紀，起源于地中海沿岸的城市邦國。大規(guī)模的海外貿(mào)易對標準產(chǎn)品的大量需求，促使對其生產(chǎn)和加工趨于集中化，并漸次壯大其規(guī)模。但真正現(xiàn)代意義的工業(yè)化，最終得益于18 世紀在英國發(fā)生的工業(yè)革命。

工業(yè)革命的核心是科學(xué)這一具有純粹智力性質(zhì)的活動與生產(chǎn)這一現(xiàn)實活動相結(jié)合，產(chǎn)生了現(xiàn)代技術(shù)體系，讓生產(chǎn)活動方式、生產(chǎn)效率無限變換和提高獲得了可能性。由于技術(shù)的推動，生產(chǎn)規(guī)模越來越大、集中度越來越高，并在各個行業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了不受時間和季節(jié)限制的連續(xù)作業(yè)。這樣的生產(chǎn)方式與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相比較，具有高度的危險性，可能并在事實上造成了勞動者的群死群傷，直至成為廣泛關(guān)注的社會經(jīng)濟問題。

工業(yè)化國家對安全生產(chǎn)問題解決之道的探索

工傷一直是工業(yè)社會之痛，工業(yè)化國家在探索解決這一問題過程中，經(jīng)過各種制度創(chuàng)新和試錯，歷時200 年左右，形成了較為完整的治理體系。大致由5 個重大歷史事件構(gòu)成。

一是1802 年英國《學(xué)徒工道德與健康法》

英國的《學(xué)徒工道德與健康法》開創(chuàng)了勞動法和安全生產(chǎn)法的歷史，從此開始由法律制度和與之相配套的行政執(zhí)法對勞動者群體進行特殊保護，現(xiàn)代意義的勞動者權(quán)利由此肇始。

人們熟知的“霧都孤兒”現(xiàn)象，是工業(yè)化生產(chǎn)方式的直接惡果。通過《濟貧法》，創(chuàng)建貧民習(xí)藝所，甚至通過教會慈善性扶助，英國想盡辦法，也無法解決這一問題。18 世紀有人提議將教會收留的、年齡偏大的孤兒送進大型棉紡廠做學(xué)徒工，以解決教會的不堪重負。由于資本的貪婪，使這種嘗試遭遇了更大的失敗：學(xué)徒工這個由政府承擔著責任的特殊勞動者群體，遭受到殘酷的剝削和壓榨，引起了社會公憤。

1802 年，英國議會頒行《學(xué)徒工道德與健康法》，用成文法規(guī)定了接受學(xué)徒工的雇主保護他們健康的義務(wù)，并配以治安法官實施該法。該法開啟了對勞動者健康保護和為其特設(shè)權(quán)利的歷史。

二是19 世紀末無過錯責任原則的創(chuàng)立

在勞動法創(chuàng)立和成熟之前，勞動關(guān)系一直被視為一般的民事關(guān)系，適用民法（在英美適用普通法)。雇傭雙方可以通過契約約定勞動過程的所有事項，在勞動傷害方面甚至可以用生死合同為雇主免責。在具體的司法實踐中，有關(guān)工亡、工傷的訴訟判決適用過錯原則。由于雇主的經(jīng)濟實力和社會位勢，同時也因為生產(chǎn)過程的復(fù)雜，判定過錯的技術(shù)難度極大，致使勞動者在這類訴訟中幾無勝算，造成實質(zhì)性的社會不公。

為解決此種問題，德國1872 年頒行《國家責任法》、英國1880 年頒行《雇主責任法》，均在工傷領(lǐng)域廢除適用過錯責任原則，改為采用無過錯責任原則，即當勞動者在生產(chǎn)活動中受到傷害，不問雇主有無主觀過錯和客觀過失，均由其承擔賠償責任。由此奠定了由雇主承擔所有職業(yè)傷害的民事責任（具體說就是金錢賠付）的法律基礎(chǔ)。

1884 年，德國又創(chuàng)立了工傷保險制度，由政府、雇主等分擔保險費用，以應(yīng)對勞動傷害的救濟和補償。這一制度經(jīng)完善，并在世界范圍推廣，形成了當代強制實施、全部由雇主承擔保險費用的通用工傷保險制度，真正實現(xiàn)了由雇主承擔無過錯責任的初衷。

三是職業(yè)病被納入工傷賠償

如前所述，“安全生產(chǎn)”雖然始于對勞動者的健康保護，但它仍不屬于當代意義的“職業(yè)健康”。它保護的是“學(xué)徒工”這一特殊勞動者群體一般意義上的“身心健康”。現(xiàn)代意義的職業(yè)健康，也稱職業(yè)衛(wèi)生（Occupational Health)，是指勞動過程中存在的、可能導(dǎo)致其健康而不是肢體受到傷害，最終最壞的結(jié)果使勞動者罹患某類職業(yè)病等勞動傷害的防控。由于健康傷害特有的隱蔽性和復(fù)雜性，人們對其認識經(jīng)歷了一個更為漫長的過程，工業(yè)社會對其采取措施已經(jīng)是20 世紀以后的事了。

根據(jù)1880 年《雇主責任法》確立的無過錯責任原則，1895 年，英國頒行了《工人賠償法》，以規(guī)范雇主對工亡、工傷雇員的賠償事宜。1906 年，英國議會對該法進行修改，正式將當時確知的6 種職業(yè)病納入工傷賠償，從而劃定了勞動傷害，即安全生產(chǎn)的完整領(lǐng)域。

需要指出的是，隨著新的經(jīng)濟行業(yè)領(lǐng)域的不斷出現(xiàn)和拓展，以及流行病學(xué)等領(lǐng)域科學(xué)研究的深化，法定的職業(yè)病名單變得越來越長，以至于在21 世紀發(fā)生了兩大轉(zhuǎn)變：一是，2000 年，國際勞工組織將其所有職業(yè)病分類項列為開放項，即只要能確定某疾病為工作過程所致，均可認定為職業(yè)病，納入勞動保護范圍；二是，2010 年國際勞工組織頒布的職業(yè)病名單，首次將精神疾?。▌?chuàng)傷后應(yīng)激障礙，Posttraumatic Stress Disorde) 納入其中，使人類社會對勞動者健康的保護提高到了一個嶄新的高度。

四是“安全生產(chǎn)”國家治理體系的形成

經(jīng)過一個多世紀的努力，工業(yè)化國家在諸如礦山等傳統(tǒng)行業(yè)的群死群傷得到了一定遏制。進入20 世紀，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，新技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)生了一大批新興的行業(yè)，新材料、新工藝的大量涌現(xiàn)使生產(chǎn)過程空前繁復(fù)，致害因素極劇增加，并日益復(fù)雜化，勞動者受到的傷害更成為社會和國家關(guān)注的重大問題。

據(jù)資料，上世紀60 年代，在美國每年工亡數(shù)超過6 000 人，職業(yè)病死亡超過5 萬人，非致命的工傷超過600 萬人，GDP 損失超過1 100 億美元。為應(yīng)對此種問題，美國國會于1970 年頒行《職業(yè)安全衛(wèi)生法》。該法可以說是人類第一部完整的“安全生產(chǎn)法”，它繼承了前述工業(yè)化國家在此領(lǐng)域的創(chuàng)新和實踐，奠定了現(xiàn)代安全生產(chǎn)治理的國家體系的基礎(chǔ)：一部法——由《職業(yè)安全衛(wèi)生法》全面規(guī)范雇傭雙方在勞動者安全健康方面的權(quán)利義務(wù)；一個行政執(zhí)法機構(gòu)——該法授權(quán)成立聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局，負責實施法律；一項制度——全面強制實行工傷保險制度；專業(yè)治理——組建聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生研究所，對各類可能的勞動傷害進行科學(xué)攻關(guān)研究，并提出技術(shù)性規(guī)范和標準，供聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局采用。該法確立了一系列雇主保護勞動安全健康具體義務(wù)，如果違反將遭受行政處罰；因違反法律及相關(guān)技術(shù)標準而造成雇員傷亡，還面臨刑事追究。

五是解決安全生產(chǎn)問題的世界化嘗試

美國之后，1972 年，日本頒行《工業(yè)安全衛(wèi)生法》；1973 年，德國和法國頒布其相應(yīng)的綜合性法律；1974 年，英國頒布被稱為該領(lǐng)域典范的《勞動安全衛(wèi)生法》；1981 年，韓國頒行其《工業(yè)安全衛(wèi)生法》。

1981 年，聯(lián)合國負責勞動關(guān)系事務(wù)的專門機構(gòu)——國際勞工組織，根據(jù)世界范圍的實踐，頒布了具有國際法效力的《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》（國際勞工組織公約第155 號），使這一勞動者的權(quán)利領(lǐng)域和政府的工作領(lǐng)域世界化了。全國人大常委會于2006 年批準該公約，使其成為我國安全生產(chǎn)法律的優(yōu)先制度淵源。

中國安全生產(chǎn)的演變

中國的工業(yè)化之路曲折而漫長，但真正自覺地大規(guī)模、高強度推進工業(yè)化，應(yīng)該是20 世紀下半葉以后。由于中國共產(chǎn)黨的宗旨和執(zhí)政理念，安全生產(chǎn)一直是要重點解決的社會經(jīng)濟問題。由于對“安全生產(chǎn)”認識及體制的變化，其從內(nèi)容到形式都發(fā)生了幾次重大變化。

1949—1998 年的“安全生產(chǎn)”

1952 年，毛澤東同志在時任勞動部長李立三同志關(guān)于“安全生產(chǎn)”的報告上批示：“在實施增產(chǎn)節(jié)約的同時，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)，如果只注意前一方面，忘記或稍加忽視后一個方面，都是錯誤的?！奔础鞍踩a(chǎn)”是生產(chǎn)過程中或勞動關(guān)系領(lǐng)域的事項，是保護勞動者的安全、健康，并輔之以相應(yīng)的福利。由于概念的清晰準確，使我國這一時期的安全生產(chǎn)基本是合理的、順暢的，無論體制如何變化，安全生產(chǎn)作為勞動關(guān)系事務(wù)的定性始終沒有變。

在立法層面，無論是50 年代國務(wù)院頒布的“三大規(guī)程”（即《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》《工人職員傷亡報告規(guī)程》），還是確立社會主義市場經(jīng)濟以后的1995 年實施的《勞動法》，都包含完整的勞動者的安全健康保護內(nèi)容。不過在這一時期，由于計劃經(jīng)濟造成工業(yè)部門的強化，致使形成了“管生產(chǎn)必須管安全”的口號和體制格局；由于部門所有制及望文生義產(chǎn)生的職業(yè)衛(wèi)生屬于“衛(wèi)生事業(yè)”的理解，造成職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)職責游弋于衛(wèi)生和勞動部門之間，為“安全生產(chǎn)”被肢解埋下了伏筆。

1998—2000 年的“安全生產(chǎn)”

這一時期雖然短暫，但對中國的“安全生產(chǎn)”具有極其重要的意義：運行半個世紀、相對完整的“安全生產(chǎn)”被肢解，變得四分五裂，并為其后續(xù)演變厘定了方向。具體是在1998 年的政府機構(gòu)改革中，安全和衛(wèi)生分離，前者以“管生產(chǎn)必須管安全”的邏輯，并入管生產(chǎn)的原國家經(jīng)貿(mào)委，后者作為“五大衛(wèi)生”之一劃歸原衛(wèi)生部。作為生產(chǎn)活動中危險性最高的特種設(shè)備移交給質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門。顯然，工作場所全面安全的人機環(huán)的整體性被打破。

2000 年至今的“安全生產(chǎn)”

2000 年政府機構(gòu)改革，實現(xiàn)了1998 年的構(gòu)想——工業(yè)主管部門徹底完成歷史使命，均被撤銷。由于重特大安全事故頻發(fā)等原因，單一化只注重安全的職能從原國家經(jīng)貿(mào)委相對獨立出來，在其下組建副部級的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，與頭年率先命名的國家煤監(jiān)局合署辦公。

2003 年，國家安監(jiān)局改委管為直屬國務(wù)院；2005 年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，由副部級變?yōu)檎考墸蔀槭澜鐨v史上管理安全生產(chǎn)工作規(guī)格最高的政府機構(gòu)。在國家安全生產(chǎn)監(jiān)管局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局（以下簡稱“安監(jiān)總局”）近20 年的歷史中，發(fā)生了若干重大事件，直接影響到現(xiàn)今對安全生產(chǎn)的改革與調(diào)整。

——2002 年，由衛(wèi)生部起草的《職業(yè)病防治法》和安監(jiān)總局起草的《安全生產(chǎn)法》同年實施，形成了“安全生產(chǎn)”領(lǐng)域“兩法并立、分割監(jiān)管”的格局，實現(xiàn)了職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生從體制到法律的徹底分離。并且兩部法律完成了中國式的創(chuàng)造——將國際通用的“職業(yè)衛(wèi)生”轉(zhuǎn)換成了“職業(yè)病防治”；《安全生產(chǎn)法》把安全生產(chǎn)應(yīng)急救援提高到前所未有的高度，設(shè)專章對其進行規(guī)范，并為日后成立安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心奠定了基礎(chǔ)。

——2005 年，安監(jiān)總局組建時，在安全生產(chǎn)協(xié)調(diào)司內(nèi)加掛“職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司”牌子，職能定位為作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查。

——2010 年，在部門職能再調(diào)整中，將職業(yè)病防治中的“防”（事實上就是嚴格意義的職業(yè)衛(wèi)生）由衛(wèi)計委整體劃轉(zhuǎn)到安監(jiān)總局，并使“職業(yè)安全健康司”成為獨立建制。由此職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生似又統(tǒng)一于一個部門，“安全生產(chǎn)”又恢復(fù)了其完整性。安監(jiān)總局提出了“安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化監(jiān)管”“管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康”的口號，但由于“兩法并立”的障礙，使其難以實現(xiàn)。

在此期間，對“安全生產(chǎn)”帶來更為實質(zhì)的影響，莫過于其機構(gòu)的實際工作運作。為了加強影響力，一方面，泛化安全生產(chǎn)概念，其外延不斷擴大，將涉及安全的行業(yè)領(lǐng)域（譬如陸?？盏慕煌ㄟ\輸）納入其中，以國務(wù)院安委會的名義進行綜合監(jiān)管。對大量的安全生產(chǎn)事故涉及第三人的傷害（此類傷害應(yīng)適用合同法和侵權(quán)法，而不能適用勞動法），視同職業(yè)傷害處理，使“安全”遠遠超出了“勞動”和“職工”的界限。另一方面，苦練內(nèi)功，加大管理工作力度。具體表現(xiàn)為直接介入企業(yè)的安全管理（譬如，具體行業(yè)、企業(yè)的安全標準化、隱患排查），以至于被認為“企業(yè)安全科”，政府和企業(yè)在安全問題上的責任和義務(wù)，職能定位變得越來越模糊；新媒體的出現(xiàn)，事故應(yīng)急救援和事故處理越來越受到媒體關(guān)注，安監(jiān)局成了“救火隊”。

近20 年來，為了遏制重特大事故，政府在政策、法律及各類行政措施方面多措并舉，取得的成就巨大。在200 多年世界安全生產(chǎn)的歷史上，在所有的工業(yè)化國家中，無出其右者。