陳文淅 浙江省財(cái)務(wù)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司

近年來(lái)，養(yǎng)老金缺口問(wèn)題已引起國(guó)家政府、有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者廣泛關(guān)注，其形成原因主要是我國(guó)養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本、人口老齡化、養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及養(yǎng)老金“雙軌制”的綜合作用[1]。隨著缺口不斷擴(kuò)大，對(duì)我國(guó)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生了極大壓力，甚至導(dǎo)致國(guó)內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制喪失其應(yīng)有的保障功能。

為彌補(bǔ)資金缺口，促進(jìn)建立更公平且可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國(guó)陸續(xù)實(shí)行了減持國(guó)有股、轉(zhuǎn)持國(guó)有股、劃轉(zhuǎn)國(guó)有股等三次政策。2001年印發(fā)《關(guān)于減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法的通知》，明確向社會(huì)公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司的國(guó)有股權(quán)，由此而籌集的資金需要全部上繳全國(guó)社?；?；2009年印發(fā)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，將企業(yè)IPO時(shí)依照百分之十的實(shí)發(fā)股份量，將上市公司部分國(guó)有股轉(zhuǎn)由全國(guó)社保理事會(huì)持有；2017年印發(fā)《關(guān)于劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案的通知》，確定了國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有控股大中型企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有資本的10%劃轉(zhuǎn)至全國(guó)社保理事會(huì)或省級(jí)承接主體，并在中央、浙江及云南省分別開(kāi)展試點(diǎn)。

一、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有股權(quán)充實(shí)社?；?/h2>

試點(diǎn)時(shí)期：國(guó)有資本充實(shí)社保基金的這項(xiàng)最新政策標(biāo)志著這項(xiàng)工作已從國(guó)有資本增量劃轉(zhuǎn)階段過(guò)渡到存量國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)階段，同時(shí)前期國(guó)有股減持和轉(zhuǎn)持兩項(xiàng)政策也都不再執(zhí)行。2018年度試點(diǎn)期間，中央分三批完成合計(jì)67家央企及金融企業(yè)的股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作，涉及國(guó)有資本及權(quán)益8 601億元；浙江省完成40家企業(yè)、共計(jì)158億元國(guó)有資本及權(quán)益的劃轉(zhuǎn)；云南省完成13家企業(yè)、共計(jì)185億元國(guó)有資本及權(quán)益的劃轉(zhuǎn)[2]。

全面推開(kāi)時(shí)期：2019年印發(fā)的《關(guān)于全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸸ぷ鞯耐ㄖ罚诟魇?、市、自治區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全方位推行劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸸ぷ?。至今，可查詢(xún)到28個(gè)省的實(shí)施方案，各省不同程度的明確了劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日、承接主體、委托管理人、管理費(fèi)列支渠道等信息。至2020年年底，全國(guó)各省都基本上完成了劃轉(zhuǎn)工作，其中浙江在兩階段完成157家的企業(yè)劃轉(zhuǎn)，共計(jì)1 651億元國(guó)有資本及權(quán)益。

二、社保股權(quán)管理所面臨的挑戰(zhàn)

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鹪诜e極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)深化改革的同時(shí)，也讓全國(guó)人民享受到了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展成果，促進(jìn)改革和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2021年，各省承接主體的工作重心將從以劃轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨芾頌橹?，但要做好社保股?quán)的管理，實(shí)現(xiàn)社保資產(chǎn)保值增值，仍面臨以下挑戰(zhàn)：

一是國(guó)企分紅率偏低或不分紅現(xiàn)象普遍存在。2007年，我國(guó)正式實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，規(guī)定國(guó)有企業(yè)(限一級(jí)國(guó)有企業(yè))按企業(yè)合并報(bào)表數(shù)向國(guó)家投資者分配利潤(rùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以中央本級(jí)為例，2008—2011年，央企平均分紅率約10%，占公共財(cái)政預(yù)算收入的比例也均在3%以下[3]。另有研究表明，2008年以來(lái)，大多數(shù)國(guó)企支付的現(xiàn)金股利每股稅前現(xiàn)金股利均值不足0.1元，現(xiàn)金股利支付率均值僅為20.3%，與西方成熟資本市場(chǎng)的股利支付水平仍存在明顯差距[4]。由此可見(jiàn)，我國(guó)國(guó)企分紅率整體偏低。此次劃轉(zhuǎn)的社保股權(quán)涵蓋省屬及地市縣國(guó)有企業(yè)，

且以地方政府融資平臺(tái)居多，該類(lèi)企業(yè)主要通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，核心是地方政府相關(guān)職能的延伸，并不完全以盈利為主要目的，因此不分紅是非常普遍的現(xiàn)象。

二是企業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變存在過(guò)渡期。國(guó)家出臺(tái)劃轉(zhuǎn)國(guó)有股的政策初衷除了填補(bǔ)缺口，增強(qiáng)保障的能力以外，還在于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)深層改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)。這次的劃轉(zhuǎn)社保股權(quán)大多為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，無(wú)需設(shè)股東會(huì)，但在劃轉(zhuǎn)工作完成后，企業(yè)就從國(guó)有獨(dú)資變?yōu)閲?guó)有全資企業(yè)，按照《公司法》要求，需設(shè)立股東會(huì)，依法行使股東權(quán)利，包括但不限于審議年度工作總結(jié)、財(cái)務(wù)預(yù)決算、年度投融資計(jì)劃等。在實(shí)際操作過(guò)程中，因原國(guó)有獨(dú)資企業(yè)尚未形成股東會(huì)概念，在企業(yè)管理上基本采用向上級(jí)主管部門(mén)(通常就是其股東)書(shū)面匯報(bào)上述需報(bào)股東會(huì)審議事項(xiàng)，因此企業(yè)對(duì)于召開(kāi)股東會(huì)的內(nèi)容、時(shí)間要求等事項(xiàng)還需由承接主體協(xié)助并逐步完善，這中間存在一個(gè)角色轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期。

三是社保股權(quán)資產(chǎn)變現(xiàn)難度大。各省納入劃轉(zhuǎn)的國(guó)有股權(quán)以非上市公司居多，股權(quán)流動(dòng)性普遍不足[5]。為解決非上市股份公司股權(quán)交易問(wèn)題，我國(guó)推出了“新三板”市場(chǎng)，作為非上市公司公開(kāi)轉(zhuǎn)讓的唯一合法場(chǎng)所，但擴(kuò)容初期因?qū)ζ髽I(yè)掛牌要求不高，導(dǎo)致資質(zhì)較差非上市股份企業(yè)也都在該板掛牌，因此未得到資本市場(chǎng)關(guān)注，成交量極度低迷[6]。此外，為有利于國(guó)有股權(quán)保值增值，中央正大力推行國(guó)企改革行動(dòng)，但在實(shí)踐中，仍存在制度缺失、產(chǎn)權(quán)不夠清晰、評(píng)估機(jī)制不完善等問(wèn)題[7]。由此可見(jiàn)，非上市公司股權(quán)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓與變現(xiàn)仍存在較大難度，如何盤(pán)活這部分股權(quán)，將是社保股權(quán)承接主體會(huì)面臨的較大挑戰(zhàn)。

四是承接主體的知情權(quán)邊界問(wèn)題。文件明確了，承接的主體是以財(cái)務(wù)投資者身份享有所劃入國(guó)有股權(quán)的收益權(quán)、處置權(quán)和知情權(quán)，完成劃轉(zhuǎn)后不可干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)工作和經(jīng)營(yíng)管理，不可向企業(yè)注入董事。此外，關(guān)于如何行使知情權(quán)、承接主體在什么范圍內(nèi)享有知情權(quán)等疑問(wèn)將是當(dāng)下亟需明確的問(wèn)題。《公司法》規(guī)定股東知情權(quán)即允許股東查閱、復(fù)制公司章程、股東名冊(cè)、公司債券存根、股東(大)會(huì)及董監(jiān)事會(huì)記錄和決議、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。股東可要求查閱公司會(huì)計(jì)賬簿，對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)提出建議或者質(zhì)詢(xún)。但社保承接主體作為一個(gè)特殊股東，劃轉(zhuǎn)的企業(yè)涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域且數(shù)量大、企業(yè)治理水平不一，是否有必要對(duì)每一家劃轉(zhuǎn)企業(yè)都進(jìn)行深度管理、如何系統(tǒng)性管理劃轉(zhuǎn)企業(yè)、管理的深度與廣度如何界定，仍需進(jìn)一步探索討論。

三、社保股權(quán)管理對(duì)策探索

給予優(yōu)先分紅等政策支持。國(guó)有股充實(shí)社保基金是一項(xiàng)利國(guó)利民的雙贏舉措，社保基金作為應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化高峰時(shí)養(yǎng)老支付需要的國(guó)家戰(zhàn)略性?xún)?chǔ)備基金，其規(guī)模應(yīng)盡快擴(kuò)大，以保障及時(shí)、未來(lái)老齡化高峰到來(lái)時(shí)的資金保障。《公司法》規(guī)定，股東可按實(shí)繳出資比例收取分紅。建議在國(guó)家法規(guī)允許的前提下，充分考慮社保股權(quán)資產(chǎn)特殊性，給予該類(lèi)股權(quán)優(yōu)先分紅權(quán)，保障社保基金收益來(lái)源穩(wěn)定。

日常經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)授權(quán)大股東表決。承接主體應(yīng)重點(diǎn)確保收益權(quán)等三權(quán)的正確行使，對(duì)于企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，例如年度工作總結(jié)、變更董監(jiān)事人選、發(fā)債(地市縣平臺(tái)類(lèi)企業(yè)發(fā)生率較高)、擔(dān)保等，并不影響社保股權(quán)權(quán)益變動(dòng)，建議授權(quán)企業(yè)原國(guó)有大股東表決，再由企業(yè)以報(bào)備形式上報(bào)承接主體，保證信息互通。由此承接主體有時(shí)間精力將管理重心放在對(duì)企業(yè)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、交易、增資等重大事項(xiàng)的表決上，探討設(shè)定重大事項(xiàng)決策標(biāo)準(zhǔn)，分析研究決策依據(jù)，即縮短對(duì)內(nèi)對(duì)外的溝通協(xié)調(diào)時(shí)間，又提升管理決策效率。

分層分類(lèi)管理企業(yè)。劃轉(zhuǎn)企業(yè)數(shù)量龐大且治理水平參差不齊，建議對(duì)企業(yè)按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步篩選，探索分層分類(lèi)管理。在獲取企業(yè)近2-3年年度審計(jì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，一要查看審計(jì)報(bào)告意見(jiàn)類(lèi)型，重點(diǎn)關(guān)注被出具非標(biāo)審計(jì)報(bào)告意見(jiàn)的劃轉(zhuǎn)企業(yè)，列為高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)；二要了解企業(yè)盈利情況，篩選虧損企業(yè)以及雖有利潤(rùn)但依靠財(cái)政補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)盈利(以平臺(tái)類(lèi)企業(yè)為主)的劃轉(zhuǎn)企業(yè)，列為重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)；三要區(qū)分企業(yè)類(lèi)別，按上市公司、非上市平臺(tái)類(lèi)企業(yè)、非上市實(shí)體經(jīng)營(yíng)企業(yè)等類(lèi)別，將上市公司列為優(yōu)質(zhì)企業(yè)，關(guān)注其定增、配股等再融資情況；對(duì)于實(shí)體經(jīng)營(yíng)企業(yè)，結(jié)合企業(yè)審計(jì)報(bào)告，分析其主要經(jīng)營(yíng)情況(如營(yíng)業(yè)收入、凈資產(chǎn)收益率、資產(chǎn)負(fù)債率等)，作為潛在可追加投資企業(yè)，列為儲(chǔ)備企業(yè)。

建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系。鑒于社保資產(chǎn)特殊性，堅(jiān)決要把風(fēng)險(xiǎn)把控、確保社保股權(quán)安全擺在首要位置。詳盡分析、預(yù)測(cè)管理運(yùn)營(yíng)部分還可能存有的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建成覆蔽全方位、多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)多條線審批流程的合規(guī)監(jiān)管，制定內(nèi)控管理制度，將風(fēng)險(xiǎn)控制在極小或可控范圍內(nèi)。進(jìn)一步明確業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、風(fēng)控等多維度風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)，通過(guò)信息化管理平臺(tái)，形成覆蓋投資管理全流程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系?！?/p>