尋 姿 株洲蘆淞國有資產(chǎn)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司

在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出平穩(wěn)發(fā)展趨勢，在這一背景下，政府需要積極開展風(fēng)險(xiǎn)防控工作，針對存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要采取應(yīng)對措施，有效預(yù)防與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也是當(dāng)前政策調(diào)控的主要目標(biāo)。當(dāng)前，政府融資平臺在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了諸多問題，主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)以及資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等方面，針對存在問題，需要及時(shí)采取應(yīng)對措施，規(guī)避并化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極推動政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與升級。

一、政府融資平臺隱性債務(wù)分析

(一)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

1.易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

對政府融資平臺發(fā)展情況以及經(jīng)營現(xiàn)狀進(jìn)行分析，能夠發(fā)現(xiàn)政府融資平臺屬于信用機(jī)制的一種，其構(gòu)建核心為政府背書，該平臺所投資的項(xiàng)目多為公益項(xiàng)目，自身缺乏良好的經(jīng)營能力。

若政府融資平臺發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不論債務(wù)本身是否被政府歸屬于政府性債務(wù)，都會被市場無限放大，視為政府失信，對政府發(fā)展帶去諸多不利影響，在一定程度上還會導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

2.對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響持續(xù)

雖然我國針對政府債務(wù)管理出臺了相關(guān)政策與意見，制定了多種措施規(guī)范政府債務(wù)，在一定程度上降低了政府融資平臺的債務(wù)償還壓力，但是，目前政府債券主要解決方式為存量債務(wù)。政府在發(fā)展過程中，面臨了經(jīng)濟(jì)下行與穩(wěn)定增長的壓力，政府融資平臺與地方政府為保障經(jīng)濟(jì)高效增長，則會導(dǎo)致新政府債務(wù)的出現(xiàn)，使得政府對債務(wù)管控失去控制力。從大量新聞報(bào)告中不難了解，當(dāng)前在多個(gè)地區(qū)均出現(xiàn)政府融資平臺代表政府，作為項(xiàng)目承包方以及政府購買服務(wù)的承接方。

(二)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

1.微觀層面

政府融資平臺成立其目的并不具備一般盈利組織的特點(diǎn)，正是由于這一問題，在后期管理、責(zé)任劃分以及實(shí)際運(yùn)作方面均存在不完善之處，使得部分投資項(xiàng)目不具備科學(xué)性，同時(shí)也不具備良好的盈利能力，自身風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力相對較弱。其次，當(dāng)前政府融資平臺在發(fā)展過程中，其監(jiān)督機(jī)制不夠完善，信息披露缺乏規(guī)范性，無法對融資行為進(jìn)行監(jiān)督與審計(jì)，因而極易產(chǎn)生融資風(fēng)險(xiǎn)，卻不具備融資風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力。

2.宏觀層面

政府融資平臺在發(fā)展過程中，缺乏專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致其各項(xiàng)投資行為等得不到有效監(jiān)管。例如，政府授權(quán)政府融資平臺從事土地一級開發(fā)工作，需要簽訂相關(guān)的合作框架協(xié)議，但卻缺少法律約束。當(dāng)前我國的法律法規(guī)并未對政府融資平臺形成相應(yīng)的監(jiān)管以及指導(dǎo)，因而針對已經(jīng)存在的融資風(fēng)險(xiǎn)問題，后續(xù)無法采取彌補(bǔ)措施，對政府以及政府融資平臺了諸多影響。

二、政府融資平臺存在的問題

政府融資平臺在發(fā)展過程中，存在諸多問題，其運(yùn)營模式單一、治理結(jié)構(gòu)不夠完善等，因而所面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較高。政府融資平臺存在的問題主要可從以下幾個(gè)點(diǎn)詳細(xì)闡述。

(一)融資模式單一

政府融資平臺其主要資產(chǎn)來源十分單一，通常為貸款，融資模式存在單一性。雖然存在部分融資平臺的投資模式十分多元化，會將獲取到的部分資金用于股權(quán)投入，采用收益填補(bǔ)項(xiàng)目資金的空缺，還有部分融資平臺則是依據(jù)銀行的相關(guān)要求，填補(bǔ)自身所需要承擔(dān)的資金。但由于這一類型的收入來源相對較小，無法改善融資平臺對銀行的依賴性。

(二)治理結(jié)構(gòu)不完善

大部分政府融資平臺的管理人員往往是政府直接派遣人員擔(dān)任，主要接受政府的相關(guān)指令，代替政府行使各項(xiàng)職能。由于政府融資平臺受到政府的直接管理，因而導(dǎo)致自身缺乏一定自主性，并且治理結(jié)構(gòu)也不夠完善，未構(gòu)建現(xiàn)代化管理制度。雖然在政府融資平臺中設(shè)置了董事會，但董事會的職能流于形式，并未發(fā)揮自身作用，政府融資平臺的各項(xiàng)決策均需要以政府命令為主，依據(jù)政府命令開展各項(xiàng)工作。

(三)資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)大

在項(xiàng)目開發(fā)過程中，雖然政府融資平臺賬面上顯示存在一定資產(chǎn)積累，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍存在諸多問題，可從三個(gè)方面體現(xiàn)。首先是政府融資平臺自身資產(chǎn)手續(xù)不夠完善，存在部分項(xiàng)目依據(jù)政府要求建設(shè)，但由于手續(xù)不健全，決策程序缺乏規(guī)范性，因而導(dǎo)致在項(xiàng)目完工后，其權(quán)屬難以確定，同時(shí)也無法形成有效資產(chǎn)。其次是無法充分發(fā)揮資產(chǎn)效益，政府融資平臺所參與的大部分項(xiàng)目均具有一定公益性質(zhì)，例如體育設(shè)施項(xiàng)目、交通設(shè)施項(xiàng)目以及文化設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等，這部分項(xiàng)目購建的主要作用為舉辦各大賽事以及活動或改善城市交通狀況。政府融資平臺具有項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)，但在項(xiàng)目建設(shè)完成后需要移交給相關(guān)部門，因而導(dǎo)致賬面顯示政府融資平臺具有資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)際情況確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流。最后是由于政府融資平臺其各項(xiàng)資產(chǎn)受到政府的支配與使用，在這一過程中，會涉及到多個(gè)部門，因而在資產(chǎn)流動以及整合過程中極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府融資平臺應(yīng)對政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化措施

(一)創(chuàng)新融資模式，營造良好環(huán)境

對融資模式進(jìn)行創(chuàng)新，能夠?yàn)檎峁┒鄻有缘娜谫Y渠道，并且融資渠道的可控性相對較高，有利于減少政府對融資平臺的依賴性，并充分發(fā)揮出平臺的各項(xiàng)功能。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)還需要不斷提升債務(wù)管理能力，使其形成良性循環(huán)模式。從可持續(xù)發(fā)展角度分析，融資平臺在發(fā)展過程中，所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)主要是債務(wù)償還壓力，只有不斷創(chuàng)新融資模式，構(gòu)建出良好的環(huán)境，才能夠改善這一問題。在保險(xiǎn)公司中，其資金量相對較大，但由于投資渠道不足，導(dǎo)致資金使用效率低下。針對這一問題，融資平臺可與保險(xiǎn)公司建立聯(lián)系，成為股東，對保險(xiǎn)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，通過這一方式，不僅能夠降低對銀行的依賴性，還能夠推動政府融資平臺高效發(fā)展。其次，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮民間資金的作用，通過政策扶持以及制定優(yōu)惠措施等方式，鼓勵大量民間資本加入至項(xiàng)目建設(shè)中，不僅能夠滿足民間資本的獲利要求，還能夠改善項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，在最大程度上降低政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)構(gòu)建三大機(jī)制，推動政府融資平臺轉(zhuǎn)型與發(fā)展

1.構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)管理制度

政府融資平臺其現(xiàn)代管理制度不完善，因而導(dǎo)致諸多風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。政府融資平臺需要健全法人治理結(jié)構(gòu)，積極實(shí)施政企分離，只有完善并實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)管理制度，才能夠推動工作模式的轉(zhuǎn)變，與政府相互獨(dú)立發(fā)展。其次，平臺公司還應(yīng)當(dāng)對公共物品與服務(wù)的供給模式進(jìn)行創(chuàng)新，不斷提升自身服務(wù)水平以及質(zhì)量，擺脫政府控制，實(shí)現(xiàn)自我經(jīng)營，通過這一方式，能夠改善政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.完善考核與獎勵機(jī)制

針對平臺中的各個(gè)項(xiàng)目，積極開展考核工作，并依據(jù)不同項(xiàng)目的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，主要可分為兩種類型，一種為公益性項(xiàng)目，另一種則為經(jīng)營性項(xiàng)目。其中公益性項(xiàng)目的考核目標(biāo)為政策扶持情況與融資成本，而經(jīng)營性項(xiàng)目的考核重點(diǎn)為平臺運(yùn)營水平提升與資金利用率。針對發(fā)展良好的項(xiàng)目，能夠給予一定獎勵。通過這一方式，在一定程度上能夠有效應(yīng)對政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.構(gòu)建創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制

為推動政府融資平臺的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與升級，使其成為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，需要制定出完善的投資獎勵政策以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，積極引導(dǎo)政府融資平臺公司參與到股權(quán)投資工作中。其次選擇新三板上市企業(yè)以及主板企業(yè)，例如電子信息以及節(jié)能環(huán)保等企業(yè)，從而獲得發(fā)展。

(三)整合資源，明確資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系

由于融資平臺公司與財(cái)政資金處于相互交叉運(yùn)作的方式，并且長期采用這種運(yùn)作方式，導(dǎo)致政府融資平臺其賬面資產(chǎn)與實(shí)際運(yùn)作資產(chǎn)之間產(chǎn)生了背離現(xiàn)象，同時(shí)導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在。為妥善解決這一問題，則需要從三方面采取應(yīng)對措施。首先是需要嚴(yán)格區(qū)分政府融資平臺投資與財(cái)政資金投資之間的界限。其次是需要對政府融資平臺的資產(chǎn)進(jìn)行有效梳理，針對投資所形成的公益性資產(chǎn)，將其與財(cái)政控制的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)換。最后平臺公司可通過對政府閑置資產(chǎn)進(jìn)行管理，采用市場化經(jīng)營等方式。此外針對已經(jīng)形成的公益資產(chǎn)，可采用TOT等方式，使得持有成本不斷降低。

(四)構(gòu)建信用評級體系，提升政府財(cái)政透明度

為進(jìn)一步改善政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則需要積極調(diào)整當(dāng)前的財(cái)稅體系以及投資體制等。在債券發(fā)行過程中，其信用評級機(jī)制不夠完善，不同地區(qū)的財(cái)政情況以及經(jīng)濟(jì)水平等因素存在差異性。信用評價(jià)的差異性主要體現(xiàn)在較窄區(qū)間中，與政府以及國家信用之間存在一定關(guān)聯(lián)性。雖然債券自身信息在不斷優(yōu)化與披露，如債券期限以及規(guī)模等，但由于資產(chǎn)負(fù)債表的缺失，無法明確政府的債務(wù)償還能力。當(dāng)前政府融資平臺的債務(wù)在逐漸增加，導(dǎo)致平臺資信在不斷弱化，嚴(yán)重制約了平臺的進(jìn)一步發(fā)展。因此可采用定性與定量相結(jié)合的評估方式。首先在定性方式，對行業(yè)現(xiàn)狀、競爭力以及經(jīng)營模式等因素進(jìn)行分析。其次在定量方面，需要分析債務(wù)償還能力、盈利能力以及現(xiàn)金流等。只有從定性以及定量兩個(gè)方面出發(fā)，才能夠有效提升平臺資信情況，有利于政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。最后可采用市場化方式，有效監(jiān)督政府借貸，構(gòu)建出完善的信用評級體系，保證政府財(cái)政的透明性。

四、結(jié)語

政府融資平臺在發(fā)展過程中存在諸多問題，因此可積極創(chuàng)新融資模式，構(gòu)建出三大機(jī)制與信用評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的轉(zhuǎn)變。只有推動政府融資平臺的順利轉(zhuǎn)型，才能夠?qū)崿F(xiàn)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。■