鄧 琦，姬佳欣

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱 150000）

一、問(wèn)題的提出

21 世紀(jì)初期，我國(guó)開(kāi)始積極建構(gòu)法治政府。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái), 面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境以及法治時(shí)代應(yīng)有的文明進(jìn)步，我國(guó)政府更舉大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極推進(jìn)法治政府建設(shè)。2004 年3 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”，要建設(shè)成為一個(gè)合法行政、合理行政、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民的政府。2015 年12 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》，進(jìn)一步明確了法治政府的具體要求，即“到2020 年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。黨的十九大在我國(guó)已取得的法治政府建設(shè)理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)法治政府建設(shè)提出了更深層次的要求：一是推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；二是轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式；三是增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府；四是形成科學(xué)合理的科學(xué)體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法。

我國(guó)法治政府建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成就，但我們同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，與新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，我國(guó)法治政府建設(shè)還有較大的進(jìn)步空間。從內(nèi)容上看，無(wú)論是我國(guó)制定頒行的法律法規(guī)和政策性文件，還是學(xué)者們的觀點(diǎn)，對(duì)法治政府的界定幾乎都是從政府與法律之間的關(guān)系展開(kāi)的，包括法律對(duì)行政的規(guī)制、依法行政以及法律至上等。依法行政是現(xiàn)代政府最典型的特征，但卻不能因此忽視行政公務(wù)道德的建設(shè)。道德是法律的重要來(lái)源，“道德原則恰恰是決定法律的面貌和內(nèi)容的最接近的基礎(chǔ)”，現(xiàn)行約束政府權(quán)力的法律規(guī)范亦存在從道德規(guī)范中提煉其價(jià)值取向、約束機(jī)理、規(guī)范理性、考量標(biāo)準(zhǔn)等。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，行政公務(wù)道德建設(shè)是實(shí)現(xiàn)依法行政必不可少的重要環(huán)節(jié)。因此，對(duì)法治政府的界定不應(yīng)忽視行政公務(wù)道德層面，對(duì)法治政府的構(gòu)建亦不應(yīng)忽視行政公務(wù)道德建設(shè)。

二、行政公務(wù)道德在法治政府構(gòu)建中的作用

道德屬于社會(huì)意識(shí)形態(tài)范疇，是人類(lèi)生活與行為的一種準(zhǔn)則和規(guī)范。道德種類(lèi)包括家庭美德、職業(yè)道德和社會(huì)公德三個(gè)維度，是分別對(duì)應(yīng)于人的社會(huì)活動(dòng)的三個(gè)領(lǐng)域，即家庭生活、職業(yè)生活和社會(huì)生活。按照以上分類(lèi)，行政公務(wù)道德屬于一種特殊的職業(yè)道德，即行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員所要遵守的職業(yè)道德。張康之教授認(rèn)為，公共行政制度道德化、公共行政體制道德化，以及公務(wù)人員道德化，是公共行政道德化的內(nèi)在向度，從公務(wù)人員道德化這一向度來(lái)說(shuō)，公務(wù)人員是公共行政道德的主體，其公務(wù)行為應(yīng)具有道德性，遵循道德原則。行政公務(wù)道德在法治政府構(gòu)建中發(fā)揮三重重要作用。

（一）指引作用

在法治政府的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)而且必須注重行政公務(wù)道德建設(shè)，建立起行政公務(wù)道德制度體系。從語(yǔ)義上看，法治政府建設(shè)當(dāng)然要通過(guò)法律規(guī)范約束政府的行政權(quán)力，避免行政公務(wù)人員出現(xiàn)貪污腐敗、以權(quán)謀私等違法行為。但從更深層次上講，法治政府建設(shè)不僅要實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)，還必須致力于實(shí)現(xiàn)“依德行政”的目標(biāo)，即必須確保行政公務(wù)人員在依法行政的基礎(chǔ)上還要具有優(yōu)良的服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)。這就必須強(qiáng)化行政公務(wù)道德的建設(shè)。對(duì)于行政行為而言，有法律法規(guī)明確加以禁止或允許的，就可以依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)節(jié)；沒(méi)有法律法規(guī)予以調(diào)整或調(diào)整較為模糊的，就要依靠行政公務(wù)道德來(lái)進(jìn)行規(guī)范了。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是需要行政公務(wù)道德來(lái)發(fā)揮指引作用的。通過(guò)行政公務(wù)道德，行政公務(wù)人員更能夠在善與惡、是與非以及正義與邪惡中作出選擇，對(duì)于行政公務(wù)人員健康人格的促成也有相應(yīng)的積極作用。

（二）彌補(bǔ)作用

隨著法治建設(shè)的逐步深化，我國(guó)行政領(lǐng)域的法律規(guī)范也在不斷完善和精細(xì)化。然而，任何制度都不能事無(wú)巨細(xì)地覆蓋所有方面，總是會(huì)存在著縫隙，法律規(guī)范也是如此。由于法律規(guī)范本身具有的滯后性和有限性等特征，法律規(guī)范對(duì)政府的約束難免存在薄弱甚至不及。在這種情況下，行政公務(wù)道德就具有了特殊的重要作用。另外，由于社會(huì)的日新月異，總會(huì)出現(xiàn)一些法律無(wú)法預(yù)見(jiàn)的新問(wèn)題，使一些行政行為不能及時(shí)地受到法律約束。這時(shí)，就需要道德彌補(bǔ)法律的缺失，以使行政公務(wù)人員開(kāi)展的行政活動(dòng)具有正當(dāng)性和可接受性。

（三）評(píng)價(jià)作用

行政公務(wù)道德是一項(xiàng)特殊的職業(yè)道德。行政公務(wù)人員手握“公權(quán)力”，他們?cè)谛姓顒?dòng)中的行為、態(tài)度和選擇，都帶有著權(quán)力的印記。所以，與其他的職業(yè)道德相比，行政公務(wù)道德處于中心的位置，它的失范會(huì)導(dǎo)致其他社會(huì)道德的紊亂。就行政公務(wù)道德和法治政府建設(shè)之間的關(guān)系而言，行政公務(wù)道德建設(shè)越完善，法治政府實(shí)現(xiàn)的程度就越高。因此，行政公務(wù)道德對(duì)法治政府建設(shè)就具有了衡量和評(píng)價(jià)的作用。正如有學(xué)者所指出的，僅有法律制度，那只是專(zhuān)制集權(quán)型社會(huì)背景下的虛假秩序，真正的社會(huì)秩序是以法律為基礎(chǔ)并且自身充分道德化的政府政治下的社會(huì)秩序。

三、支撐法治政府構(gòu)建的行政公務(wù)道德基本內(nèi)容

我國(guó)已相繼出臺(tái)了包含有行政公務(wù)道德要求的公務(wù)員行為法制規(guī)范。如，《中華人民共和國(guó)憲法》第27 條規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。這一規(guī)定具有濃厚的公務(wù)道德要求?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》雖然是一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范公務(wù)員行為的法律，但也對(duì)包括行政公務(wù)人員在內(nèi)的公務(wù)人員提出了有針對(duì)性的公務(wù)道德要求?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》要求黨員干部堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，個(gè)人利益服從黨和人民的利益，克己奉公，多做貢獻(xiàn)，吃苦在前，享受在后。而意在構(gòu)建公務(wù)人員不敢腐、不能腐、不想腐長(zhǎng)效機(jī)制的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》則規(guī)定了更多的公務(wù)道德要求。據(jù)此，支撐我國(guó)法治政府構(gòu)建的行政公務(wù)道德的基本內(nèi)容可以概括為以下幾個(gè)方面。

（一）為民便民

對(duì)于行政公務(wù)人員而言，為民是他們應(yīng)該具有的根本性公務(wù)道德，而便民則是由為民延伸出來(lái)的一項(xiàng)具體公務(wù)道德要求。如果行政公務(wù)人員背離為民便民的公務(wù)道德要求，法治政府建設(shè)是不能實(shí)現(xiàn)的。因而，在其位不謀其政，精神懈怠，作風(fēng)懶散，不能急人民所急、想人民所想；缺乏工作主動(dòng)性，怕承擔(dān)責(zé)任，無(wú)所事事；虛假作為，故弄玄虛，不尊重客觀規(guī)律，搞“形象工程”“政績(jī)工程”；“身在曹營(yíng)心在漢”，做事三心二意，不謀正業(yè)，脫離崗位；虛偽應(yīng)付，脫離群眾，不做調(diào)查，主觀臆斷等等行為都是為民便民原則內(nèi)容的反面，只有真正為人民群眾多做好事實(shí)事才體現(xiàn)了為民便民的道德性要求。

（二）公正務(wù)實(shí)

公正是現(xiàn)代行政法的基本原則，它集中詮釋了法律面前人人平等的法治精義。對(duì)于行政公務(wù)人員而言，公正的行政公務(wù)道德要求他們?cè)谛姓顒?dòng)中要一視同仁，防止歧視對(duì)待。也就是說(shuō)，不論行政相對(duì)人的出身、性別、職位、政治面貌等如何，行政公務(wù)人員都應(yīng)秉持著公平公正原則，維護(hù)正義和中立，避免有失偏頗。而務(wù)實(shí)的行政公務(wù)道德，最重要的是要尊重客觀規(guī)律，知行合一，堅(jiān)持理論和實(shí)踐、知和行的具體的歷史的統(tǒng)一，避免追求“形象工程”和“政績(jī)工程”。求真務(wù)實(shí)是我們黨和國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)形成的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是行政公務(wù)人員最基本的一項(xiàng)職業(yè)道德。鑒于務(wù)實(shí)的重要性，習(xí)近平總書(shū)記多次就“空談?wù)`國(guó)、實(shí)干興邦”作出強(qiáng)調(diào)。這要求廣大行政公務(wù)人員尊重客觀規(guī)律、不急于求成，不說(shuō)空話(huà)、注重履踐，不做表面文章、力求實(shí)效。

（三）清正廉潔

清正廉潔是對(duì)行政公務(wù)人員職務(wù)純粹性和職務(wù)純潔性的一項(xiàng)道德要求。在行政活動(dòng)中，仍然存在部分行政人員，被誘惑蒙蔽了雙眼，以身試法，去觸碰法紀(jì)的底線。行政公務(wù)人員若在公務(wù)行政中濫用公共權(quán)力，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的非正當(dāng)利益；損害他人利益，危害社會(huì)秩序；公私不分，把公家財(cái)物當(dāng)私人財(cái)物隨意支配；進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，運(yùn)用公權(quán)力為個(gè)人牟取私利；為了金錢(qián)美色，自甘墮落，中飽私囊，無(wú)視法紀(jì)，徇私舞弊等都將極大地破壞我國(guó)法治政府的建設(shè)。行政公務(wù)人員作為公權(quán)力的持有者，要帶頭知法、遵法、守法，在法律允許的范圍內(nèi)開(kāi)展行政活動(dòng)。

（四）誠(chéng)實(shí)守信

誠(chéng)實(shí)守信既是中華民族的傳統(tǒng)美德，是一項(xiàng)道德規(guī)范，也是我們的一項(xiàng)重要法律原則。在當(dāng)今社會(huì)，每一個(gè)公民都需要恪守誠(chéng)實(shí)守信的品質(zhì)。人無(wú)信則不立，作為公民的第二張“身份證”，誠(chéng)信倡導(dǎo)的是求實(shí)、求真、守信、重諾的基本價(jià)值追求，這是每個(gè)人都應(yīng)具備的一項(xiàng)重要道德品質(zhì)。對(duì)于行政公務(wù)人員而言，是政府行政權(quán)力的具體執(zhí)行者，直接面向社會(huì)公眾開(kāi)展行政活動(dòng)，他們是否具有誠(chéng)實(shí)有信的公務(wù)道德，既代表了個(gè)體的品質(zhì)、能力與態(tài)度，也在極大程度上展示著政府的形象。行政公務(wù)人員誠(chéng)實(shí)有信道德品質(zhì)的缺乏，必將破壞政府形象、降低政府公信力，也會(huì)對(duì)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生較大沖擊。

（五）勤勉敬業(yè)

勤勉敬業(yè)是對(duì)所有社會(huì)成員提出的一項(xiàng)重要道德要求，是現(xiàn)代社會(huì)職業(yè)道德中的基本內(nèi)容，更是行政公務(wù)人員不可或缺的一項(xiàng)重要道德品質(zhì)。對(duì)于行政公務(wù)人員來(lái)說(shuō)，勤勉敬業(yè)的最基本要求就是尊重自己的崗位并忠于職守、盡職盡責(zé)。具體而言，行政公務(wù)人員就必須用無(wú)私奉獻(xiàn)精神在實(shí)際的工作崗位中為人民辦實(shí)事、為人民謀福利。同時(shí)，針對(duì)行政公務(wù)人員的勤勉敬業(yè)，還要求他們不斷提高管理和服務(wù)的效率，不斷優(yōu)化管理和服務(wù)的質(zhì)量。也只有如此，才能不斷取得人民群眾的支持和信任。

四、強(qiáng)化行政公務(wù)道德建設(shè)的主要思路

（一）推進(jìn)行政公務(wù)道德規(guī)范制度化

以理性選擇和契約規(guī)定而形成的規(guī)則治理是法治的形成邏輯和實(shí)踐機(jī)理，法律規(guī)制是以“硬”的形式而存在的，即法治的實(shí)施有一套完整的、嚴(yán)格的法律程序和法律體系。從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，統(tǒng)治階級(jí)將原本零散的、不完備的、不呈體系的、符合一定價(jià)值基礎(chǔ)的規(guī)則集中起來(lái)體系化、系統(tǒng)化，從而上升為國(guó)家意志進(jìn)行運(yùn)作。相對(duì)于法律上的要求，行政公務(wù)道德有其自身的特質(zhì)，它更加側(cè)重于對(duì)行政公務(wù)人員在工作作風(fēng)、工作態(tài)度、政治思想狀態(tài)、道德選擇以及道德判斷等方面的約束。因此，與依法行政要求相比，依德行政有其相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容體系。

為了規(guī)制行政公務(wù)人員的行政公務(wù)道德失范，我國(guó)頒布了諸多法律規(guī)范并形成了一套制度體系。但從這套制度體系所涉及的行政公務(wù)道德而言，它們大多較為分散，外延也較大，可操作性不足。而從實(shí)踐來(lái)看，將法律規(guī)定與道德規(guī)范相混淆，以及將公民職業(yè)道德與行政公務(wù)道德混為一談的情況亦時(shí)有發(fā)生。分散、不集中、不成體系的行政公務(wù)道德規(guī)定沒(méi)有起到很好約束行政公務(wù)人員踐行公務(wù)道德的重要作用。因而，我們需要將分散的行政公務(wù)道德集中化，經(jīng)過(guò)科學(xué)提煉、結(jié)構(gòu)優(yōu)化之后，使行政公務(wù)道德和法治一樣系統(tǒng)化、體系化地運(yùn)行起來(lái)。當(dāng)下必須構(gòu)建的行政公務(wù)人員行政道德體系，是應(yīng)依循于《公民道德實(shí)施綱要》《公務(wù)員法》，延承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相協(xié)調(diào)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的。

（二）完善行政公務(wù)道德監(jiān)督考評(píng)制度

監(jiān)督考評(píng)是一項(xiàng)能夠保證行政權(quán)力合理行使、避免行政公務(wù)道德失范的重要方式。針對(duì)行政公務(wù)道德的監(jiān)督考評(píng)，是全方位和多角度的，既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督考評(píng)，也包括外部的監(jiān)督考評(píng)。其中，重點(diǎn)是要強(qiáng)化外部力量對(duì)行政公務(wù)人員遵守行政公務(wù)道德的監(jiān)督考評(píng)。在外部力量中，輿論媒體監(jiān)督又具有特殊重要性。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，輿論監(jiān)督是一把利劍，并且在行政監(jiān)督中的作用也愈發(fā)重要，它不僅可以監(jiān)督行政行為，還可以傳播信息，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。良好的道德和習(xí)慣只有在外在監(jiān)督和內(nèi)在修煉綜合作用之下才能養(yǎng)成，而輿論監(jiān)督就是外在監(jiān)督的一種重要手段。

（三）構(gòu)建融合行政公務(wù)道德要求的法治政府指標(biāo)體系

法治政府指標(biāo)體系是人們?yōu)樵u(píng)價(jià)法治政府建設(shè)的情況而設(shè)計(jì)出標(biāo)準(zhǔn)及其體系。法治政府指標(biāo)體系，一方面可以用以對(duì)法治政府建設(shè)情況及程度的衡量，另一方面又可以指導(dǎo)法治政府建設(shè)的方向，彌補(bǔ)其中不足。在法治政府指標(biāo)體系中，既要包括行政公務(wù)人員不能為的“負(fù)面清單”，還要為行政公務(wù)人員積極作為提供制度上的空間。法律規(guī)范難以對(duì)行政公務(wù)人員該做什么公務(wù)行為作出全面和系統(tǒng)的規(guī)定，這部分內(nèi)容離不開(kāi)行政公務(wù)道德的指引和約束。這就要求在設(shè)計(jì)法治政府指標(biāo)體系時(shí)，不能僅有法律方面的內(nèi)容，也同時(shí)必須含有道德上的內(nèi)容。將行政公務(wù)道德要求融合入法治政府的指標(biāo)體系中，在邏輯結(jié)構(gòu)中是具有一致性的。